Print

Mál nr. 177/2003

Lykilorð
  • Greiðslumark
  • Beingreiðsla
  • Lögbýli
  • Stjórnarskrá
  • Stjórnsýsla

Fimmtudaginn 11

 

Fimmtudaginn 11. desember 2003.

Nr. 177/2003.

Þorsteinn Sigfússon

(Ólafur Björnsson hrl.)

gegn

íslenska ríkinu

(Guðrún Margrét Árnadóttir hrl.)

 

Greiðslumark. Beingreiðsla. Lögbýli. Stjórnarskrá. Stjórnsýsla.

Í málinu var deilt um uppgjör beingreiðslna vegna mjólkurframleiðslu Þ á verðlagsárinu 2000/2001. Hafði Þ ekki getað framleitt allan mjólkurkvóta sinn og af því tilefni gert samkomulag við annan framleiðanda um að hluti af framleiðslu þess síðarnefnda yrði færður sem mjólkurinnlegg hjá Þ. Var þetta gert með tilfærslum í bókhaldi MBF. Hafði Þ þegið beingreiðslur bæði vegna eigin framleiðslu og vegna framleiðslu viðsemjanda síns. Landbúnaðarráðuneytið taldi Þ óheimilt að hagnýta framleiðslurétt sinn með þessum hætti og var innan ráðuneytisins tekin ákvörðun um að krefja Þ um endurgreiðslu þeirra beingreiðslna sem hann hefði móttekið vegna framleiðslu mjólkur á öðru lögbýli. Talið var að samkvæmt þágildandi 1. og 3. mgr. 46. gr., 47. gr. og 48 gr.  laga nr. 99/1993 sbr. 13. gr., 14. og 15. gr. laga nr. 69/1998 væri flutningur mjólkur milli bænda í reikningum mjólkurbúa óheimill og gengi gegn rétti annarra mjólkurframleiðenda, sem framleiði umfram greiðslumark sitt, til hlutdeildar í ónýttum beingreiðslum. Mjólkurframleiðsla á öðru lögbýli hefði því ekki veitt Þ rétt til beingreiðslna úr ríkissjóði og stæðu ákvæði stjórnarskrár um vernd eignarréttar og atvinnufrelsi ekki í vegi fyrir ákvörðun Í um endurgreiðslu þess sem ofgreitt hefði verið. Ekki var fallist á að ákvörðun ráðuneytisins hefði verið tekin með afturvirkum hætti þar sem um hafi verið að ræða leiðréttingu á beingreiðslum byggða á réttum upplýsingum um mjólkurframleiðslu Þ, sem ekki hafi legið fyrir á þeim tíma sem greiðslurnar hafi verið inntar af hendi. Var kröfum Þ í málinu hafnað.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Guðrún Erlendsdóttir, Garðar Gíslason, Gunnlaugur Claessen, Ólafur Börkur Þorvaldsson og Pétur Kr. Hafstein.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 13. maí 2003 og krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins 3. desember 2001 þess efnis að uppgjöri beingreiðslna fyrir verðlagsárið 2000/2001 verði lokið á þeim grundvelli að hann hafi framleitt 64.192 lítra mjólkur á lögbýli sínu. Hann krefst og málskostnaðar eins og málið væri ekki gjafsóknarmál, en hann hefur gjafsókn á báðum dómstigum.

Stefndi krefst aðallega staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti, en til vara að málskostnaður falli niður.

Áfrýjandi hefur stefnt Mjólkurbúi Flóamanna til réttargæslu.

Svo sem skýrlega er rakið í héraðsdómi lýtur ágreiningur aðila að því með hvaða hætti handhafi greiðslumarks lögbýlis megi hagnýta þann framleiðslurétt sem því fylgir svo og réttinn til þess að fá beingreiðslur samkvæmt búvörusamningi fyrir mjólkurframleiðslu sína, og þá sér í lagi hvort lög hafi hindrað áfrýjanda í því að semja um það við annan bónda að framleiða mjólk upp í greiðslumark sitt. Löggjöf sem lýtur að þessu er rakin í héraðsdómi og sú niðurstaða fengin, að með tilgreindum ákvæðum laga nr. 112/1992 um breytingu á þágildandi lögum nr. 46/1985 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum hafi verið kveðið á um að greiðslumark skuli fylgja lögbýli og að ekki sé heimilt að leigja það eða framleiða upp í það á öðru lögbýli. Fyrrgreindu lögin voru felld inn í meginmál þeirra síðarnefndu og gefin út svo breytt sem lög nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum.

Í dómi Hæstaréttar 24. febrúar 2000 í málinu nr. 310/1999, bls. 897 í dómasafni, er ýtarlega rakin saga búvörulöggjafar og aðdragandi ákvæða um greiðslumark í lögum nr. 99/1993. Þar er fjallað um skilgreiningu á greiðslumarki lögbýlis í 2. gr. laganna og því lýst hvernig greiðslumark kom í stað fullvirðisréttar, sem áður hafði verið. Þar segir og að í dómum réttarins hafi verið komist að þeirri niðurstöðu að búmarki hafi ekki verið úthlutað sem framleiðslurétti heldur hafi það verið viðmiðunartala, sem skerðing á afurðaverði reiknaðist frá. Við þetta hafi skapast takmarkaður réttur framleiðenda búvara sem gæti haft fjárhagslega þýðingu fyrir þá og slík réttindi yrðu ekki skert nema með heimild í lögum, þar sem jafnræðis væri gætt. Þetta ætti og við um greiðslumark samkvæmt lögum nr. 99/1993. Í dóminum segir að greiðslumark sé bundið við lögbýli og framleiðslu á því og að framleiðandi, hvort sem hann sé eigandi eða leiguliði á lögbýli, fái beingreiðslu í samræmi við greiðslumark þess meðan á framleiðslu standi.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 99/1993, sbr. 2. gr. laga nr. 124/1995, er beingreiðslumark tiltekin fjárhæð sem ákveðin er í 37. gr. og skiptist milli lögbýla eftir greiðslumarki þeirra. Þá segir að greiðslumark lögbýlis veiti rétt til beingreiðslna úr ríkissjóði. Í greiðslumarkinu felst að býlið öðlast hlutdeild í markaði mjólkurvara innanlands og í fjárframlagi sem ríkissjóður leggur fram til þess að tryggja framleiðendum fullt verð fyrir ákveðið framleiðslumagn. Samkvæmt lögunum eru beingreiðslur framlag íslenska ríkisins til mjólkurframleiðenda, sem byggist á samningi milli bænda og ríkisvaldsins, sem heimild er fyrir í lögum og er ætlað að bæta framleiðendum þann kostnað sem þeir hafa af framleiðslunni og ekki fæst endurgreiddur í afurðaverði vörunnar. Réttur til beingreiðslu er því stofnaður með lögum og verður ráðstöfun hans og hagnýting að vera í samræmi við lög. Beingreiðslur, sem ekki ganga út vegna mjólkurframleiðslu á lögbýli innan greiðslumarks þess, skulu nýttar í sameiginlegu uppgjöri framleiðenda. Svo sem í héraðsdómi greinir var sú nýting áfrýjanda á greiðslumarki sínu, að skrá innvegna mjólk frá öðrum framleiðendum sem sína framleiðslu, andstæð þessum lögum og til þess fallin að skerða rétt annarra mjólkurframleiðenda. Réttur til beingreiðslna úr ríkissjóði tekur einungis til framleiðslu sem átt hefur sér stað á lögbýli sem greiðslumark fylgir og er réttur handhafa greiðslumarks mjólkur til beingreiðslna bundinn því skilyrði að hann hafi framleitt á því lögbýli tiltekið magn mjólkur.

Fallast ber á með stefnda að með vísan til þágildandi 1. og 3. mgr. 46. gr., 47. gr. og 48. gr. laga nr. 99/1993, eins og þeim var breytt með 13. gr., 14. gr. og 15. gr. laga nr. 69/1998, sé flutningur mjólkur milli bænda í reikningum mjólkurbúa óheimill og gangi gegn rétti annarra mjólkurframleiðenda, sem framleiða umfram greiðslumark sitt, til hlutdeildar í ónýttum beingreiðslum.

 Vegna þess sem að framan greinir veitti mjólkurframleiðsla annars staðar en á lögbýli áfrýjanda honum ekki rétt til beingreiðslna úr ríkissjóði og stóðu ákvæði stjórnarskrár um vernd eignarréttar og atvinnufrelsi ekki í vegi fyrir ákvörðun stefnda um endurgreiðslu áfrýjanda á þeim beingreiðslum sem hann hafði fengið ofgreiddar.

Ákvörðun stefnda um beingreiðslur til áfrýjanda 3. desember 2001 var ekki tekin með afturvirkum hætti. Hér var hvorki um að ræða afturvirk lög né reglugerðir heldur ákvörðun um leiðréttingu á beingreiðslum sem reist var á réttum upplýsingum um mjólkurframleiðslu áfrýjanda, en þær höfðu ekki legið fyrir á þeim tíma sem greiðslurnar voru inntar af hendi. Fullnaðaruppgjör verðlagsársins 2000/2001 hafði heldur ekki farið fram þegar ágreiningur aðilanna reis.

Með þessum athugasemdum en að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður hann staðfestur.

Rétt er að hvor aðila beri sinn kostnað fyrir Hæstarétti. Um gjafsóknarkostnað áfrýjanda fer eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Gjafsóknarkostnaður áfrýjanda, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hans, 400.000 krónur, greiðist úr ríkissjóði.

 


Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 27. febrúar 2003.

I

                Mál þetta sem dómtekið var 4. febrúar sl. höfðaði Þorsteinn Sigfússon, kt. 120149-4829, Skálafelli I, Höfn, gegn Guðna Ágústssyni, landbúnaðarráðherra, f.h. landbúnaðarráðuneytisins, Sölvhólsgötu 7, Reykjavík, og Geir H. Haarde, fjármálaráðherra f.h. fjármálaráðuneytisins, Arnarhváli, Reykjavík, og báðum f. h. ríkissjóðs með stefnu birtri 11. apríl 2002. Stefnandi féll hinn 16. október 2002 frá þeirri kröfu sinni er beint var gegn fjármálaráðherra og á hann því ekki lengur aðild að málinu.

                Dómkröfur stefnanda eru þær að felld verði úr gildi ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins, dags. 3. desember 2001, þess efnis að uppgjöri beingreiðslna fyrir verðlagsárið 2000/2001 verði lokið á þeim grundvelli að stefnandi hafi framleitt 64.192 lítra mjólkur að lögbýli sínu.

                Stefnandi krefst þess að stefndi verði dæmdur til að greiða málskostnað samkvæmt málskostnaðarreikningi eins og málið væri eigi gjafsóknarmál.

                Stefnandi gerir ekki kröfur á hendur réttargæslustefnda og hefur réttargæslustefndi ekki látið málið til sín taka.

                Dómkröfur stefnda eru þær að hann verði sýknaður af dómkröfum stefnanda og honum tildæmdur málskostnaður úr hendi stefnanda að mati dómsins. Til vara krefst stefndi þess að málskostnaður verði látinn falla niður.

II

                Stefnandi var mjólkurframleiðandi og lagði mjólkina inn hjá Mjólkurbúi Flóamanna. Á vordögum árið 2001 sá stefnandi fram á að hann myndi ekki geta framleitt mjólk sem svaraði mjólkurkvóta hans og rétti til beingreiðslna samkvæmt búvörusamningi. Stafaði þetta af áföllum sem hann varð fyrir með mjókurkýrnar. Stefnandi kvaðst þá hafa leitað til Garðars Eiríkssonar, skrifstofustjóra Mjólkurbús Flóamanna, en mjólkurbúið hefði haft milligöngu um að bændur semdu sín á milli um að sá bóndi sem framleiddi meiri mjólk en svaraði kvóta hans legði umframmjólk inn á nafn bónda sem ekki gæti framleitt upp í kvóta sinn. Fyrir milligöngu mjólkurbúsins hefðu komist á samningar milli sín og tveggja bænda um fyrirkomulag af þessu tagi á árinu 2001. Stefnandi sagði samninga af þessu tagi hafa tíðkast í mörg ár, eða líklega allt frá árinu 1992 þó hefðu þeir verið með mismunandi hætti á þessu tímabili. Þetta fyrirkomulag hefði almennt verið á vitorði bænda en ekki mikið rætt á vettvangi þeirra.

Stefnandi kvað Mjólkurbú Flóamanna hafa annast uppgjör á milli sín og bændanna tveggja. Um hefði verið að ræða 34.000 lítra á verðlagsárinu 2000-2001, en verðlagsárið nær frá 1. september til 31. ágúst næsta árs. Sjálfur hefði hann framleitt á býli sínu 64.192 lítra á sama tíma þannig að heildarinnlegg hans hefði verið 98.192 lítrar, en það mjólkurmagn svaraði u.þ.b. greiðslumarki stefnanda. Stefnandi fékk í sinn hlut beingreiðslur samkvæmt búvörusamningi fyrir 34.000 lítrana, en þeir bændur sem framleiddu mjólkina fengu afurðastöðvarverðið sem mjólkurbúið greiddi. Samkvæmt  bréfi Bændasamtaka Íslands til stefnanda, dags. 3. janúar 2002, námu ofgreiddar beingreiðslur til stefnanda verðlagsárið 2000-2001 kr. 805.327 og hefur stefnandi endurgreitt þær með fyrirvara.

Fyrir dóminn kom vitnið Guðmundur Jón Kristjánsson bóndi í Stíflu í Vestur-Landeyjum. Hann kvaðst hafa gert sams konar samning fyrir atbeina Mjólkurbús Flóamanna og stefnandi þessa máls strax árið 2000 en þá hafi hann byrjað búskap. Hann kvaðst hafa verið endurkrafinn um beingreiðslur og greitt þær.  

Garðar Eiríksson, skrifstofustjóri Mjólkurbús Flóamanna, kom fyrir dóminn sem vitni. Hann kvaðst hafa verið skrifstofustjóri mjólkurbúsins frá 1. janúar 1996. Garðar kannaðist við það að bændur miðluðu mjólk sín á milli til þess að fylla upp í mjólkurkvóta með þeim hætti sem stefnandi lýsti og rakið er hér að framan. Fyrir u.þ.b. þremur árum hafi verið tekin upp rafræn skráning í mjólkurbílunum á magni mjólkur sem hver bóndi sendi frá sér og fleira mjólkinni viðkomandi. Þegar mjólkurbílarnir séu tæmdir þá sé þessi skráning flutt út tölvu mjólkurbílsins í tölvu mjólkurbúsins. Í þeirri tölvu sé síðan mjólkurmagn fært á milli bænda samkvæmt þeim samningum sem þeir hafi gert. Mjólkurbúið hafi í sumum tilvikum átt atbeina að þessum samningum. Garðar kvaðst ekki hafa komið auga á að þetta fyrirkomulag væri óheimilt, það hafi víða tíðkast í mjókurbúum og almenn vitneskja hafi verið um það. Áður en rafræn skráning mjólkur var tekin upp hafi mjólkurbílstjórarnir gefið mjólkurbúinu upp það magn sem leggja skyldi inn hjá hverjum bónda og með þeim hætti annast færslu mjólkurinnleggs á milli bænda hafi henni verið til að dreifa. Mjókurbúið sjálft hafi ekki haft nein afskipti af millifærslu mjólkur á þeim tíma. 

                Samkvæmt  heimildarákvæðum í lögum nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, fól landbúnaðarráðherra Bændasamtökum Íslands með bréfi, dags. 30. desember 1999, að sjá um beingreiðslur til framleiðenda mjólkur og kindakjöts.

                Hinn 15. ágúst 2001 ritaði Valur G. Oddsteinsson bóndi í Úthlíð í Skaftártungu bréf til stjórnar Mjólkurbús Flóamanna þar sem fram kemur að landbúnaðarráðuneytið hafi synjað honum um að færa ónýttan framleiðslurétt til tveggja nafngreindra bænda. Ennfremur að honum hafi borist bréf frá mjólkurbúinu þar sem fram komi að ekkert ónýtt greiðslumark verði til útdeilingar á innleggjendur mjólkur árið 2001. Þá kemur fram í bréfinu að sá orðrómur sé í gangi að mjólkurbúin stuðli að tilfærslu á innleggi mjólkurframleiðenda í andstöðu við 3. gr. reglugerðar um greiðslumark mjólkur á lögbýlum. Valur óskar eftir því að stjórn mjólkurbúsins taki á þessum málum sem fyrst og færi í rétt horf hafi eitthvað farið úrskeiðis. Afrit af þessu bréfi sendi Valur Bændasamtökum Íslands, landbúnaðarráðherra og Landssambandi kúabænda.

Hinn 28. ágúst ritaði landbúnaðarráðuneytið Framkvæmdanefnd búvörusamninga bréf  og sendi nefndinni jafnframt afrit bréfs Vals til viðeigandi meðferðar.

Hinn 30. ágúst 2001 ritaði Framkvæmdanefnd búvörusamninga Mjólkurbúi Flóamanna bréf, vitnar til bréfs Vals og óskar m.a. eftir að frá lýsingu á því fyrirkomulagi sem sé við innvigtun og skráningu mjólkur frá hverju lögbýli sem afurðastöðin taki mjólk frá. Þá er gerð krafa um að löggiltur endurskoðandi áriti skýrslur um innlegg frá hverju lögbýli til staðfestingar á réttri skráningu. Í bréfi þessu kemur fram að öllum mjólkurbúum hafi verið sent sams konar bréf.

Mjókurbú Flóamanna svaraði bréfinu hinn 18. september 2001 og kemur þar fram að eigendur lögbýla hafi í nokkrum mæli þann háttinn á að selja hver öðrum mjólk, þ.e. að bóndi sem ekki nái að framleiða upp í sinn kvóta kaupi mjólk af bónda sem framleiði umfram kvóta sinn. Á grundvelli tilkynningar frá þessum bændum sé umbeðið mjólkurmagn fært á milli þeirra í tölvukerfi mjólkurbúsins, en frekari afskipti af þessum viðskiptum hafi mjólkurbúið ekki. Áður hafi það tíðkast að mjólk hafi verið flutt á milli bæja í alls konar koppum og kirnum sem hafi verið mjög óæskilegt út frá gæðasjónarmiðum.

Mjólkursamsalan í Reykjavík, Búðardal, Hvammstanga og Blönduósi svaraði hinn 21. september bréfi Framkvæmdanefndar búvörusamninga og er það bréf nær samhljóða bréfi Mjólkurbús Flóamanna frá 18. september.

Bændasamtök Íslands rituðu öllum mjólkursamlögum bréf hinn 18. október 2001. Kemur þar fram að samtökin hafi í samráði við Framkvæmdanefnd búvörusamninga og Samtök afurðastöðva í mjólkuriðnaði farið yfir gögn um innvigtun einstakra framleiðenda á verðlagsárinu 2000-2001. Í ljósi þessarar athugunar sé þess óskað að mjólkursamlögin yfirfari áður sendar upplýsingar um framleiðslu nokkurra framleiðenda og eftir atvikum staðfesti tölur um innvigtun eða komi fram með leiðréttingar sé tilefni til.

Í bréfinu kemur fram að það sé túlkun Bændasamtaka Íslands á 46. gr. laga nr. 99/1993, m.a. með hliðsjón af dómum sem gengið hafi um greiðslumark, að aðeins mjólk sem framleidd sé á viðkomandi lögbýli veiti rétt til beingreiðslna sem byggi á greiðslumarki lögbýlisins.

Hinn 26. október 2001 rita Bændasamtök Íslands Mjólkurbúi Flóamanna enn bréf, vísa til bréfs mjólkurbúsins, dags. 25. október, en það bréf hefur ekki verið lagt fram í málinu, og leggja fyrir mjólkurbúið að skila leiðréttum innleggstölum eigi síðar en 29. október.

Hinn 2. nóvember 2001 rituðu Bændasamtök Íslands stefnanda bréf þar sem honum er kunngjörð sú fyrirætlan að beingreiðslur til hans fyrir verðlagsárið 2000 til 2001 verði miðaðar við 64.192 mjólkurlítra eða það magn sem hann hafi framleitt á lögbýli sínu. Í bréfinu er vitnað til ákvæða laga og reglugerða sem ákvörðunin er byggð á og verður síðar vikið að í dóminum. Í lok bréfsins er stefnanda samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga gefinn frestur til að gera athugasemdir við ákvörðunina til 12. nóvember en sá frestur var síðar framlengdur.

Lögmaður stefnanda og fleiri bænda, sem fengið höfðu sams konar bréf og stefnandi, ritaði bændasamtökunum bréf, dags. 11. nóvember, og mótmælti þar fyrirætlan þeirra um beingreiðslur til stefnanda með ítarlegum rökstuðningi. Þá er þess krafist að uppgjör beingreiðslna fyrir síðasta verðlagsár verði miðað við heildarinnlegg hvers bónda hvort sem mjólkin var framleidd á lögbýlinu sjálfu eða öðru lögbýli.

                Hinn 3. desember 2001 ritaði  landbúnaðarráðuneytið lögmanni stefnanda ítarlegt bréf þar sem tekið er fram: „að með bréfi, dags. 19. nóvember sl., ákvað landbúnaðarráðuneytið að taka við meðferð allra mála sem í gangi voru hjá Bændasamtökum Íslands vegna þessa ágreiningsefnis [þ.e. uppgjör beingreiðslnanna], þar sem um væri að ræða mikilvæg grundvallaratriði samkvæmt ákvæðum laga nr. 99/1993 ... “  

                Síðast í bréfinu segir: „Samkvæmt framansögðu verður því uppgjöri beingreiðslna fyrir verðlagsárið 2000/2001 lokið á þeim grundvelli að umbjóðandi yðar hafi framleitt 64.192 ltr. mjólkur á lögbýli sínu. Verður Bændasamtökum Íslands falið að sjá um uppgjörið.“

Í niðurlagi bréfsins er á það bent að ákvörðun þessi sé kæranleg til úrskurðarnefndar samkvæmt búvörulögum.

                Eins og fyrr er getið hefur stefnandi endurgreitt beingreiðslur samkvæmt framangreindri ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins en krefst ógildingar á henni.

III

                Af hálfu stefnanda er því haldið fram annars vegar að fella beri ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins frá 3. desember 2001 úr gildi vegna þess að ekki hafi verið rétt að henni staðið, réttra formreglna samkvæmt stjórnsýslulögum hafi ekki verið gætt, og hins vegar að ákvörðunina skorti lagastoð.

                Landbúnaðarráðuneytið hafi falið Bændasamtökum Íslands að annast framkvæmd beingreiðslna á grundvelli heimildar í lögum nr. 99/1993. Þá heimild hafi ráðuneytið ekki getað afturkallað eins og það hafi gert með bréfi sínu til bændasamtakanna 19. nóvember 2001. Með því að landbúnaðarráðuneytið hafi tekið málið í sínar hendur hafi stefnandi verið sviptur rétti til málskots innan stjórnsýslunnar því að úrskurðarnefnd samkvæmt lögum um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum hljóti að teljast lægra sett stjórnvald en landbúnaðarráðherra sjálfur. Stefnandi hafi enga tilkynningu fengið um þessa breytingu.

Stefnanda hafi fyrst orðið kunnugt um þá fyrirætlan Bændasamtaka Íslands að  ljúka beingreiðsluuppgjöri við hann miðað við 64.192 lítra mjólkur með bréfi samtakanna, dags. 2. nóvember 2001. Þá hafi honum verið gefinn frestur til andmæla samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar hafi það verið landbúnaðarráðuneytið sem ákvörðunina tók og stefnanda hafi ekki verið gefið færi á því að neyta andmælaréttar gagnvart ráðuneytinu. Andmæli þau sem stefnandi sendi bændasamtökunum geti ekki talist andmæli gagnvart ráðuneytinu því að ekki sé um stjórnvald á sama stigi að ræða. Þannig hafi verið brotið á andmælarétti stefnanda.

                Landbúnaðarráðuneytið hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni samkvæmt stjórnsýslulögum. Engin skoðun hafi verið gerð á stöðu og högum stefnanda, umfangi og tilurð þeirra viðskipta sem ákvörðun ráðuneytisins beindist að, framkvæmdavenju og fleiri atriða sem máli hafi skipt.     

Ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins hafi verið afturvirk þannig að stefnandi hafi ekki getað gripið til gagnráðstafana, tekin þvert á þá venju sem skapast hafi og haft óvenjulega íþyngjandi afleiðingar fyrir stefnanda. Þetta leiði til þess að ákvörðunina eigi að ógilda.

Þá hafi ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins brotið í bága við meginreglu stjórnsýsluréttar, búvörulaga og stjórnarskrár um jafnræði. Ákvörðunin hafi aðeins náð til eins árs enda þótt viðskipti af þessu tagi hafi staðið árum saman og aðeins náð til þeirra bænda sem lagt hafi inn mjólk í Mjólkurbúi Flóamanna. Engar athugasemdir hafi verið gerðar við fjöldann allan af bændum sem verið hafi í sömu stöðu og stefnandi.

                Ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins hafi skort lagastoð því að í lögum sé ekkert ákvæði að finna sem banni eigendum lögbýla að kaupa mjólk af öðrum og leggja hana inn í eigin nafni enda hafi þetta fyrirkomulag tíðkast á annan áratug og verið alþekkt. Mjólkurbúin, sem hafi lögbundið umsjónarvald með greiðslum fyrir innlagðar búvörur og sé þannig stjórnsýsluaðili, hafi greitt fyrir þessum viðskiptum og komið þeim á í sumum tilvikum. Þau hafi enda litið svo á að þessi viðskipti væru heimil að lögum jafnt og þeir bændur sem að þeim stóðu. Þannig hafi skapast löng og athugasemdalaus framkvæmdavenja sem sé í samræmi við þau lagaákvæði sem gildi á þessu sviði og verði hún ekki felld niður nema með lagaboði.

Varðandi túlkun á lögum nr. 99/1993 verði að líta til þess að í reglugerðum um búmark og fullvirðisrétt til framleiðslu mjólkur og sauðfjárafurða verðlagsárin 1986-1989 (nr. 339/1986, nr. 291/1987  og nr. 305/1988) hafi þessi viðskipti verið heimil með samþykki viðkomandi búnaðarsambands. Sú takmörkun hafi verið felld út í þeim reglugerðum sem á eftir hafi komið þar til í reglugerð fyrir verðlagsárið 2002-2003, nr. 437/2002. Þar segi berum orðum að framleiðendur geti einungis öðlast rétt til beingreiðslna fyrir mjólk sem framleidd sé að því lögbýli sem greiðslumark fylgi innan verðlagsárs. Þetta sýni að hin umdeildu viðskipti hafi verið heimil með eða án samþykkis búnaðarsambanda verðlagsárin 1986 til 2002. Þessi viðskipti hafi stuðlað að hagkvæmni, því að betra sé að kvótinn sé nýttur á einum stað en að dreifa honum út um hvippinn og hvappinn. Þannig hafi þau verið í fullu samræmi við markmið búvörulaganna.

Þá er því haldið fram af hálfu stefnanda að með vísan til atvinnufrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar eigi stefnandi lögvarinn rétt til þess að ráða undirverktaka til þess að framleiða mjólk fyrir sig til þess nýta allt greiðslumark sitt og rétt til beingreiðslna og til að halda þeim greiðslum að fullu. Takmörkun á þessum stjórnarskrárbundna rétti verði ekki gerð nema með skýrum lagafyrirmælum sem hér sé ekki til að dreifa.

Þá sé greiðslumark í mjólk stjórnarskrárvarin eign eigenda þeirra lögbýla sem það sé skráð á og réttur þeirra til þess að fara með þá eign verði ekki takmarkaður nema með skýrum lagaákvæðum þar sem jafnræðis sé gætt. Það sé víða þekkt í atvinnulífinu að hagkvæmt geti verið að fá undirverktaka til þess að annast ákveðna hluta framleiðslunnar.  Hér verði til þess að líta að bændur geti átt á hættu að missa þessa eign sína nýti þeir hana ekki í tvö ár.

IV

Af hálfu stefnda er málatilbúnaði stefnanda mótmælt í einu og öllu. Þegar landbúnaðarráðuneytinu hafi borist bréf Vals G. Oddsteinssonar hafi það byrjað rannsókn málsins þegar í stað með því að senda, 21. ágúst, framkvæmdanefnd búvörusamninga bréf Vals til viðeigandi meðferðar. Bændasamtök Íslands hafi ritað öllum mjólkursamlögum bréf 18. október 2001 og óskað eftir því að þau færu yfir gögn um innvigtun einstakra mjólkurframleiðenda og að þau staðfestu fyrri upplýsingar eða gerðu breytingar á þeim. Þannig hafi verið um að ræða víðtæka rannsókn, eins og gögn málsins beri með sér, sem beinst hafi jafnt að öllum mjólkurbúum í landinu. Svör hafi borist frá Mjólkurbúi Flóamanna og Mjólkursamsölunni. Bændasamtök Íslands hafi hafi síðan ritað stefnanda bréf 2. nóvember 2001 og kynnt honum fyrirhugaða breytingu á beingreiðslum til hans og gefið honum kost á andsvörum. Það hafi stefnandi nýtt sér með bréfi dags. 11. nóvember 2001. Fleiri bændum hafi verið sent sams konar bréf og stefnanda. Þannig hafi stefndi fullnægt bæði rannsóknarreglu og andmælareglu stjórnsýslulaga áður en ákvörðun var tekin.

Engu breyti þótt landbúnaðarráðuneytið hafi afturkallað umboð sitt til Bændasamtaka Íslands um að úrskurða í ágreiningi þeim sem risið hafi. Ráðuneytið hafi fengið öll gögn málsins í hendur frá bændasamtökunum og þar með andmælabréf stefnanda. Rétturinn til að veita umboð sé samkvæmt lögum og honum fylgi jafnframt réttur til að afturkalla umboðið.

Ekkert hafi verið því til fyrirstöðu að stefnandi gæti skotið ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins til kærunefndar samkvæmt lögum nr. 99/1993 en hann hafi brugðið á það ráð, sem honum hafi einnig verið tiltækt, að höfða mál fyrir dómstólum.

Ákvörðunin hafi ekki verið afturvirk þar sem uppgjöri fyrir verðlagsárið 2000-2001 hafi ekki verið lokið. Fullnaðaruppgjöri hafi verið frestað þar til endurskoðun á mjólkurinnleggi á landinu öllu hafi verið lokið og einstök mál sem risið hafi við endurskoðunina hafi verið ráðið til lykta.

Af hálfu stefnda er því haldið fram að með ákvörðunum sínum hafi landbúnaðarráðuneytið ekki brotið gegn jafnræðisreglum. Það sé sjálfstætt úrlausnarefni hve langt aftur í tíma endurskoðun af því tagi sem fram hafi farið eigi að ná og jafnræðisreglur veiti mönnum ekki tilkall til neins sem sé í andstöðu við lög. Það skapi stefnanda engan rétt þótt vera kunni að ekki hafi orðið uppvíst um einhverja bændur sem haft hafi sama háttinn á og stefnandi.

                Í búvörulögum nr. 99/1993 og reglugerð um greiðslumark mjólkur og beingreiðslur sé kveðið á um það að ónýttar beingreiðslur skuli skiptast á milli mjólkurframleiðenda í lok framleiðsluárs og verði þannig ekki nýttar nema í sameiginlegu uppgjöri. Þetta komi einkum fram í 2. gr., 2. mgr. 29. gr., 45. gr., 47. gr. og 48. gr. laganna og í 2., 5. og 7. gr. reglugerðar nr. 495/2000 sem gilt hafi um verðlagsárið 2000-2001. Af því fyrirkomulagi stefnanda og fleiri bænda sem hér sé deilt um leiði að gengið sé á lögbundinn rétt annarra bænda til þess að fá hluta ónýtts greiðslumarks.      Því sjónarmiði stefnanda að greiðslumark sé stjórnarskrárvarin eign er alfarið hafnað af stefnda. Greiðslumark beri að skilgreina þannig, eins og komið hafi fram í dómum Hæstaréttar, að það sé viðmiðunartala sem skerðing á afurðaverði reiknist frá. Greiðslumarkið feli í sér að sá sem yfir því ráði öðlist hlutdeild í markaði fyrir búvörur hér á landi og einnig hlutdeild í fjárframlagi sem ríkissjóður leggi fram til að tryggja framleiðendum fullt verð fyrir framleiðsluna. Þessi réttur sé stofnaður með lögum og verði aðeins skertur með heimild í lögum að jafnræði gættu. Þessu fylgi jafnframt að nýting réttarins verði að vera í samræmi við lög.

Í ákvæðum laga nr. 99/1993 og reglugerðar nr. 495/2000  komi  glöggt fram að réttur til beingreiðslna nái aðeins til þeirra afurða sem framleiddar hafi verið á því lögbýli sem greiðslumarkið fylgi. Af hálfu stefnda er í greinargerð hans fjallað um fjölmörg ákvæði laganna og reglugerðarinnar sem hann telur sýna að lögin verði aðeins skýrð með þessum hætti. Ekki þykir ástæða til þess að fjalla sérstaklega um þessi ákvæði að öðru leyti en því að af hálfu stefnda er vísað til 1. mgr. 46. gr. laga nr. 99/1993 þar sem segir að greiðslumark sé bundið lögbýli. Í 3. mgr. 46. gr. sömu laga er kveðið á um það að greiðslumark falli niður sé það ekki nýtt til framleiðslu að neinu leyti í full tvö ár sé það ekki selt til annars lögbýlis eða lagt inn til geymslu hjá Bændasamtökum Íslands á gildistíma búvörusamnings. Af hálfu stefnda er því haldið fram að þetta sýni að greiðslumark verði aðeins nýtt til framleiðslu á lögbýli, hægt sé að selja það eða leggja inn. Þetta sé tæmandi talning á notkunarmöguleikunum. Þá er á það bent af hálfu stefnda að þetta ákvæði hafi upphaflega komið inn í búvörulögin nr. 112/1992 og hafi í greinargerð með lagafrumvarpinu verið sagt eftirfarandi: „Ekki er gert ráð fyrir því að heimiluð verði afnot (leiga) á greiðslumarki heldur þurfi þar að vera um að ræða varanlegt framsal.“ Þetta taki af öll tvímæli um að umdeild nýting stefnanda á greiðslumarki sínu hafi verið andstæð lögum.

Af hálfu stefnda er því mótmælt að með þessum lögum sé atvinnufrelsi skert og því jafnframt haldið fram að venja hafi ekki getað skapast sem gangi framar skýrum bókstaf laga nr. 112/1992.       

V

Niðurstaða dómsins

Samkvæmt  lögum nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum fer landbúnaðarráðherra með yfirstjórn þeirra mála sem lögin taka til. Eins og 2. mgr. 48. gr. laganna hljóðaði á þeim tíma er verðlagsárið 2000-2001 stóð yfir var landbúnaðarráðherra heimilt að setja með reglugerð nánari reglur um beingreiðslur samkvæmt búvörusamningi, m.a. um framkvæmd þeirra. Í reglugerð sem landbúnaðarráðherra setti, nr. 495/2000 um greiðslumark mjólkur á lögbýlum og beingreiðslur til bænda verðlagsárið 2000-2001, var Bændasamtökum Íslands fengið víðtækt hlutverk á þessu sviði, m.a. að reikna út greiðslumark og annast útreikninga vegna framkvæmdar reglugerðarinnar, sbr. 8. og 9. gr. hennar. Ekki er deilt um heimild ráðherra til þessa valdaframsals. Í reglugerðinni segir að ágreiningi um greiðslumark lögbýlis geti framleiðandi skotið með kæru til úrskurðarnefndar, sem kveðið var á um í 42. gr. laga nr. 99/1993.

                Eins og að framan er rakið ákvað landbúnaðarráðherra með bréfi til bændasamtakanna, dags. 19. nóvember 2001, að taka í sínar hendur meðferð og úrlausn allra mála er vörðuðu skyldu einstakra handhafa greiðslumarks mjólkur til að endurgreiða beingreiðslur sem inntar höfðu verið af hendi. Með þessum hætti afturkallaði ráðherra hluta þess umboðs sem hann hafði veitt Bændasamtökum Íslands. Verður að líta svo á, þegar stjórnvald hefur veitt öðru stjórnvaldi eða öðrum aðila umboð til þess að fara með vald sitt, geti það afturkallað það umboð að stjórnsýslurétti, standi því ekkert sérstakt í vegi, sem ekki verður séð að hafi verið í því tilviki sem hér um ræðir.  Var því landbúnaðarráðherra þessi afturköllun heimil.

                Stefnandi heldur því fram að með afturkölluninni hafi hann verið sviptur rétti til þess að skjóta ákvörðuninni um endurgreiðslu beingreiðslnanna til framangreindrar úrskurðarnefndar því að ákvörðun landbúnaðarráðherra, sem æðra stjórnvalds, verði ekki skotið til nefndarinnar sem sé lægra sett stjórnvald. Á þetta verður ekki fallist því að hér er um að ræða svokallaða sjálfstæða stjórnsýslunefnd, þ.e. ráðherra hefur hvorki boðvald gagnvart nefndinni né rétt til þess að hafa sérstakt eftirlit með henni. Enda er sá háttur hafður á í stjórnsýslu hér að landi að sjálfstæðar úrskurðarnefndir endurskoða ákvörðun ráðherra, sbr. t.d. úrskurðarnefnd um upplýsingamál skv. lögum nr. 50/1996.

                Þegar Bændasamtök Íslands höfðu álitamálið um beingreiðslur stefnanda til meðferðar gáfu þeir honum kost á andmælum samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þann rétt notfærði stefnandi sér og voru bændasamtökunum send ítarleg andmæli af hans hálfu í bréfi, dags. 11. nóvember 2001, og er þar reyndar að finna allar helstu röksemdir er varða efni málsins og fram eru færðar í málatilbúnaði stefnanda hér fyrir dóminum. Fyrir liggur að landbúnaðarráðherra óskaði þess að fá öll gögn send sem vörðuðu þau mál sem bændasamtökin voru að búa sig undir að taka ákvörðun í og ekki er öðru haldið fram en það hafi gengið eftir. Verður þannig á því byggt að andmæli stefnanda hafi legið fyrir landbúnaðarráðherra áður en hann tók ákvörðun sína og með þeim hætti hafi ákvæðum 13. gr. stjórnsýslulaga verið fullnægt. Hefur enda ekki verið af hálfu stefnanda bent á að stefnandi hafi haft önnur eða ítarlegri andmæli fram að færa gagnvart ráðherra en hann hafði komið á framfæri við bændasamtökin þegar frá er talin sú röksemd að landbúnaðarráðherra hafi verið óheimilt að afturkalla umboðið til Bændasamtaka Íslands. Verður það eitt sér ekki talið eiga að valda ógildingu ákvörðunar landbúnaðarráðherra.

                Í málavaxtalýsingu er rakið hvernig staðið var að rannsókn þess máls sem fyrirhugað var að taka til úrskurðar. Ekki er hægt að fallast á það með stefnanda að sérstök rannsókn á stöðu hans og högum hafi verið  nauðsynleg áður en ákvörðunin var tekin. Upplýst er að sams konar ákvarðanir voru á sama tíma teknar er vörðuðu nokkurn hóp bænda. Verður ekki annað séð en málið hafi verið nægilega vel upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, áður en ákvörðunin var tekin.

                Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið er niðurstaða dómsins sú að ekki séu efni til þess að ógilda ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins frá 3. desember 2001 á þeim forsendum að ekki hafi verið rétt að henni staðið samkvæmt lögum.

                Hæstiréttur Íslands hefur í dómi í málinu nr. 221/1995, sem kveðinn var upp 17. október 1996, slegið því föstu að með heimildum til handa landbúnaðarráðherra til að hafa stjórn á framleiðslu búvara í lögum nr. 46/1985, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, og reglugerðum settum á grundvelli þeirra hafi löggjafinn hlutast til um atvinnuréttindi bænda en þau hafi verið varin af 69. grein stjórnarskrárinnar eins og hún hljóðaði á þeim tíma. Þau atvinnuréttindi yrðu ekki skert nema með skýrri heimild í settum lögum. Af dómi þessum má sjá að hér falli undir greiðslumark og beingreiðslur.

                Í því tilviki sem hér er til meðferðar er ekki um að ræða skerðingu á áður ákveðnu greiðslumarki heldur það álitamál með hvaða hætti handhafi greiðslumarks má hagnýta þann framleiðslurétt sem því fylgir og þá jafnframt réttinn til að fá beingreiðslur samkvæmt búvörusamningi fyrir framleiðslu sína. Líta verður svo á að það sé óumdeilt á milli aðila að stefnanda var heimilt að framleiða mjólk á lögbýli sínu sem svaraði greiðslumarki hans og fá fullt verð fyrir, honum var heimilt að selja greiðslumarkið og einnig að leggja það inn til geymslu hjá Bændasamtökum Íslands. Deilan stendur hins vegar um annan nýtingarrétt á greiðslumarkinu en að framan greinir, þ.e.a.s. hvort lög hafi bannað stefnanda að semja um það við annan bónda að framleiða mjólk upp í greiðslumark sitt.

                Í reglugerð nr. 37/1986 um stjórn mjólkurframleiðslunnar verðlagsárið 1985-1986, sem sett var samkvæmt lögum nr. 46/1985 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, segir í niðurlagi 6. greinar að framleiðanda sé óheimilt að framselja fullvirðisrétt sinn til annars aðila eða leggja mjólk inn í afurðastöð á fullvirðisrétti annars mjólkurframleiðanda. Fullvirðisréttur var skilgreindur sem það framleiðslumagn sem framleiðandi afhenti til sölu í afurðastöð og honum var ábyrgst fullt verð fyrir samkvæmt reglugerðinni. Ljóst verður að telja að samkvæmt þessari reglugerð hefðu þeir samningar sem stefnandi gerði og um er deilt verið óheimilir.

                Af hálfu stefnanda er því haldið fram að í reglugerðum um  búmark og fullvirðisrétt til framleiðslu mjólkur og sauðfjárafurða fyrir verðlagsárin 1986 til 1989 (nr. 339/1986, nr. 291/1987 og nr. 305/1988) hafi sú aðferð sem stefnandi beitti verið heimil en samþykki viðkomandi búnaðarsambands hafi verið áskilið. Í tveimur fyrrnefndu reglugerðunum er upphaf 6. gr. þeirra svohljóðandi: „Heimilt er að færa búmark, allt eða að hluta, á milli lögbýla, ef eigendur þeirra óska eftir slíku, enda liggi fyrir samþykki viðkomandi búnaðarsambands (-sambanda).“ Tilfærslur af þessu tagi átti að tilkynna Framleiðsluráði landbúnaðarins. Í síðastnefndu reglugerðinni, nr. 305/1988, er hins vegar svohljóðandi orðalag: „Framleiðanda er heimilt að ráðstafa búmarki milli lögbýla, enda sé ekki um skammtímaráðstöfun að ræða og fyrir liggi samþykki viðkomandi búnaðarsambands.“ Búmark var skilgreint sem „viðmiðunartala afurðaeininga reiknuð í ærgildum, sem ákveðin er fyrir lögbýli eða framleiðendur búvöru utan lögbýla skv. reglugerð þessari.“ Telja verður ljóst að samkvæmt reglugerð nr. 305/1988 hefði stefnanda ekki verið heimil sú ráðstöfun sem hann gerði á hluta greiðslumarks síns þar sem hún var augljóslega til skamms tíma.

                Í reglugerð nr. 287/1990, um búmark og fullvirðisrétt til framleiðslu mjólkur verðlagsárið 1990-1991, segir í 5. gr. að framleiðendum sé óheimilt að ráðstafa búmarki á milli lögbýla. Þó er heimilt að skipta á mjólkur- og sauðfjárbúmarki með samþykki búnaðarsambands. Er hér enginn fyrirvari gerður um það hvort ráðstöfun átti að ná til lengri eða skemmri tíma.

Í reglugerð nr. 262, 5. júní, 1991 um fullvirðisrétt til framleiðslu mjólkur verðlagsárið 1991-1992, segir í 6. gr. að framleiðendum sé heimilt að kaupa og selja fullvirðisrétt fyrir verðlagsárið 1991-1992 milli lögbýla á sama búmarkssvæði þó með ákveðnum takmörkunum. Þá segir í 8. gr. reglugerðarinnar að framleiðanda sem ekki nýti fullvirðisrétt sinn sé heimilt að leggja hann inn til leigu hjá búnaðarsambandi gegn föstu fyrirfram ákveðnu gjaldi og að búnaðarsambandið geti leigt hann áfram. Í 7. grein sömu reglugerðar, sem er í kaflanum um sölu og leigu fullvirðisréttar, segir að landbúnaðarráðherra geti heimilað aðilum sem gert hafi leigusamning sín á milli fyrir gildistöku reglugerðar nr. 527/1988 að breyta honum í kaupsamning á sama hátt og leigusamningar við Framleiðnisjóð kveði á um.

Í reglugerð nr. 324, 31. ágúst, 1992, um aðlögun fullvirðisréttar að innanlandsmarkaði og um greiðslumark til framleiðslu mjólkur á lögbýlum verðlagsárið 1992-1993, segir í 5. gr. að frá 1. september 1992 séu aðilaskipti að greiðslumarki heimil á milli lögbýla með ákveðnum takmörkunum. Í 1. og 5. gr. reglugerðarinnar er gert ráð fyrir því að fullvirðisréttur hafi verið leigður.

Á því tímabili sem fjallað er um hér að framan, þ.e. verðlagsárin 1986-1993, sýnist, eftir því sem helst verður lesið úr reglugerðunum, ýmist hafa verið heimilt eða óheimilt að leigja búmark og greiðslumark. Jafnframt verður ekki annað séð en að leiga fullvirðisréttar hafi tíðkast, a.m.k. fyrir gildistíma reglugerðar nr. 527/1988, en samkvæmt reglugerð nr. 262/1991 getur landbúnaðarráðherra heimilað að leigusamningi um fullvirðisrétt sé breytt í kaupsamning, eins og fyrr segir.

Með lögum nr. 112, 29. desember, 1992, eru gerðar breytingar á lögum nr. 46/1985 og segir þar, b. (48. gr.) að greiðslumark, sem tekið var upp í stað fullvirðisréttar, skuli bundið við lögbýli. Í c. (49. gr.)  segir að aðilaskipti á greiðslumarki á milli lögbýla séu heimil að uppfylltum þeim skilyrðum sem ráðherra setji í reglugerð. Í athugasemdum við frumvarp til laganna segir um 49. gr. m.a.: „Ekki er gert ráð fyrir því að heimiluð verði afnot (leiga) á greiðslumarki heldur þurfi þar að vera um að ræða varanlegt framsal.“ Þegar litið er til þessa lögskýringargagns verður að skýra lögin svo að samkvæmt þeim skuli greiðslumark fylgja lögbýli og ekki sé heimilt að leigja það eða framleiða upp í það á öðru lögbýli, eins og haldið er fram af hálfu stefnda.

Þetta ákvæði laga nr. 112/1992 hefur verið efnislega óbreytt í búvörulögum til dagsins í dag og verður að telja að sú nýting stefnanda á greiðslumark sínu, sem hér er deilt um, hafi verið andstæð lögum. Þessi takmörkun á nýtingu náði jafnt til þeirra handhafa greiðslumarks sem eins stóð á hjá og verður að telja heimila samkvæmt ákvæðum stjórnarskrár um jafnræði. Þótt svo kunni að vera að landbúnaðarráðherra hafi ekki tekist að leita uppi alla bændur sem eins stóð á um og stefnanda, sem þó er óupplýst, verður það ekki talið valda því að jafnræði hafi verið brotið á stefnanda.

Þrátt fyrir ákvörðun landbúnaðarráðherra var stefnandi áfram handhafi greiðslumarks síns og gat notfært sér það eftir því sem lög heimiluðu. Sú skerðing sem lögin gerðu á nýtingu greiðslumarksins verður ekki talin þess eðlis að gengið hafi verið á það atvinnufrelsi hans sem varið er af stjórnarskrá.

Af hálfu stefnanda er því haldið fram að sú aðferð sem stefnandi beitti við nýtingu hluta greiðslumarks síns hafi tíðkast allt frá árinu 1985 og jafnvel fyrr. Því hafi skapast venja sem heimili stefnanda þessa nýtingu.

Fyrir dómi lýsti stefnandi því að sú aðferð sem hann beitti við nýtingu greiðslumarksins myndi hafa tíðkast, þó með mismunandi fyrirkomulagi, allt frá árinu 1992. Ekki er ástæða til þess að draga þá lýsingu sérstaklega í efa og getur hún sem best komið heim og saman við það sem fyrr er rakið að fyrir þann tíma, eða fyrir gildistöku laga nr. 112/1992, hafi í einhverjum mæli tíðkast að fullvirðisréttur gengi á milli bænda eftir leigusamningi, en lagt hafi verið bann við því í þeim lögum.

Að framan er komist að þeirri niðurstöðu að með lögum nr. 112/1992 hafi sú nýting verið bönnuð sem stefnandi viðhafði. Enda þótt sú nýting kunni að hafa tíðkast í einhverjum mæli allt frá þessum tíma er ekki hægt að líta svo á að nýtingin hafi orðið venjubundin með þeim hætti að hún víki til hliðar ákvæðum laganna sem lúta að heimilli nýtingu greiðslumarks. Þykir skorta þær forsendur sem fyrir hendi þurfa að vera til þess að venja þoki til hliðar ákvæðum settra laga.

Fallast verður á það með stefnanda að ákvörðun landbúnaðarráðherra hafi verið afturvirk að því leyti að stefnandi hafði ekki möguleika á því eftir lok verðlagsársins að bregðast við ákvörðun ráðherra, t.d. með því að fjölga kúm, sem hann hefði væntanlega haft möguleika á þegar ljóst var að hann gat ekki sjálfur framleitt upp í greiðslumarkið. Þetta leiddi og til þess að ákvörðunin varð íþyngjandi fyrir stefnanda. Æskilegt hefði verið fyrir alla hlutaðeigendur að ákvörðun af þessu tagi hefði legið fyrir í upphafi verðlagsárs en ekki eftir lok þess. Hér verður þó til þess að líta að í reglugerðum hér að lútandi er gert ráð fyrir því að greiðslumark sem ekki er nýtt nýtist sem jafnast þeim bændum sem framleiða meira en greiðslumarki þeirra nemur, sbr. t.d. 3. gr. reglugerðar nr. 495/2000 sem gilti fyrir verðlagsárið 2000-2001, og hlýtur þessi réttur að sínu leyti að hafa bundið hendur ráðherra. Verður ekki talið, enda þótt viðurkennt sé að ákvörðun landbúnaðarráðherra hafi að vissu marki verið afturvirk og íþyngjandi, að hana beri að ógilda af þeim sökum.

Samkvæmt öllu því sem að framan er rakið ber að taka sýknukröfu stefnda til greina.

Hvor aðili skal bera sinn málskostnað. Stefnandi hefur fengið gjafsókn í málinu Gjafsóknarkostnaður stefnanda, þar með talin laun lögmanns hans Ólafs Björnssonar hrl., kr. 500.000 auk virðisaukaskatts, greiðist úr ríkissjóði.

Friðgeir Björnsson dómstjóri kvað upp dóminn.

Dómsorð.

Stefndi, landbúnaðarráðherra f.h. landbúnaðarráðuneytisins og íslenska ríkisins, skal vera sýkn af kröfum stefnanda. Málskostnaður fellur niður. Gjafsóknarkostnaður stefnanda, þar með talin laun lögmanns hans Ólafs Björnssonar hrl., kr. 500.000 auk virðisaukaskatts, greiðist úr ríkissjóði.