Fimmtudaginn 14. mars 2013.
Nr. 137/2013.	Vilhjálmur Lúðvíksson (Helgi Birgisson hrl.) gegn íslenska ríkinu (Guðrún Margrét Árnadóttir hrl.)

Kærumál. Dómstólar. Sakarefni. Kröfugerð. Lögvarðir hagsmunir. Frávísunarúrskurður felldur úr gildi að hluta.

Kærður var úrskurður héraðsdóms þar sem máli V á hendur Í var vísað frá dómi. Aðallega krafðist V þess að Í yrði gert að gefa út afsal til sín fyrir tiltekinni lóð og varð málatilbúnaður V skilinn svo að krafan væri reist á þeirri málsástæðu að komist hefði á skuldbindandi samningur milli aðila um sölu á lóðinni. Í dómi Hæstaréttar kom fram að V ætti rétt á að hafa uppi slíka kröfu fyrir dómstólum samkvæmt 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Þá var talið óþarft að leigutökum jarðarinnar yrði einnig stefnt á grundvelli 2. mgr. 18. gr. laga nr. 91/1991. Varakrafa V fól í sér að viðurkennt yrði með dómi að Í bæri að afla heimildar Alþingis til sölu á lóðinni. Þar sem að í kröfunni fólst að dómstólum væri ætlað að taka ákvarðanir sem heyrðu undir handhafa framkvæmdarvalds og löggjafarvalds samkvæmt stjórnarskránni var staðfest sú niðurstaða hins kærða úrskurðar að vísa kröfunni frá héraðsdómi með vísan til 1. mgr. 24. gr. laga nr. 21/1991. Þá gerði V sjálfstæða kröfu um greiðslu lögmannskostnaðar á stjórnsýslustigi málsins. Ekki var talið að V hefði lögvarða hagsmuni af því að krefjast sérstaklega, auk málskostnaðar, greiðslu á þóknun til lögmanns síns í viðleitni sinni til að knýja Í til efnda á samningi sem V taldi að hefði komist á milli þeirra. 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Ingibjörg Benediktsdóttir, Eiríkur Tómasson og Helgi I. Jónsson.

Sóknaraðili skaut málinu til Hæstaréttar með kæru 20. febrúar 2013 sem barst réttinum ásamt kærumálsgögnum 4. mars sama ár. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 14. febrúar 2013 þar sem máli sóknaraðila á hendur varnaraðila var vísað frá dómi. Kæruheimild er í j. lið 1. mgr. 143. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Sóknaraðili krefst þess að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi og lagt fyrir héraðsdóm að taka málið til efnismeðferðar. Þá krefst hann kærumálskostnaðar.

Varnaraðili krefst staðfestingar hins kærða úrskurðar og kærumálskostnaðar.

I

Eins og fram kemur í hinum kærða úrskurði leigði landbúnaðarráðherra, fyrir hönd varnaraðila, nafngreindum manni lóð úr landi jarðarinnar Þormóðsdal í Mosfellsbæ til 75 ára með lóðarleigusamningi 6. júní 1959. Á árinu 1966 heimilaði varnaraðili framsal á samningnum til Sverris Sigurðssonar, tengdaföður sóknaraðila. Sverrir lést árið 2002 og hefur leigulóðin síðan verið í umsjá fjölskyldu hans.

 Sóknaraðili kveðst hafa byrjað að kanna möguleika á því á árinu 2002 að fá keypta af varnaraðila umrædda lóð og leitað til þáverandi landbúnaðarráðherra af því tilefni. Tveimur árum síðar tóku gildi jarðalög nr. 81/2004 þar sem í 3. mgr. 38. gr. er kveðið á um heimild til sölu á ríkisjörðum til leigutaka, án undangenginnar auglýsingar, hafi þeir haft landið á leigu í að minnsta kosti 20 ár og á eigin kostnað lagt í verulegar ræktunarframkvæmdir á þeim og þannig aukið verðmæti landsins umtalsvert. Í hinum kærða úrskurði eru rakin samskipti aðila allt til ársins 2009 og gerð grein fyrir öðrum atvikum málsins. Af gögnum þess má ráða að fram hafi komið vilji hjá varnaraðila til að selja sóknaraðila lóðina. Þannig var tekin upp heimild í fjárlög ársins 2006 til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd varnaraðila, að selja lóðina sem málið snýst um. Sams konar heimild var að finna í fjárlögum áranna 2007, 2008 og 2009. Þá var aflað mats sérfróðs manns á verði lóðarinnar á árinu 2007 og var niðurstaða hans sú að áætlað söluverð hennar, án skógræktar, væri 12.000.000 krónur.  Þrátt fyrir þetta var ekki gengið formlega frá sölu lóðarinnar til sóknaraðila og greinir aðila á um hvort komist hafi á bindandi samningur þess efnis milli þeirra.

Í máli þessu krefst sóknaraðili þess aðallega að varnaraðila verði gert að gefa út afsal til sín fyrir áðurnefndri lóð, að viðlögðum dagsektum, gegn greiðslu 12.000.000 króna. Til vara er krafist viðurkenningar á að varnaraðila „beri að efna loforð um að selja“ sóknaraðila lóðina, að viðlögðum dagsektum, gegn greiðslu á sömu fjárhæð. Þá krefst sóknaraðili þess að varnaraðili verði dæmdur til að greiða sér 749.235 krónur að viðbættum dráttarvöxtum auk málskostnaðar.

Í héraðsdómsstefnu er aðalkrafan studd þeim rökum að þar sem ekki hafi verið lokið við samning um sölu á lóðinni til sóknaraðila, sem hann hafi átt rétt á, sé gerð sú krafa að varnaraðila verði gert að gefa út afsal fyrir henni gegn greiðslu þess kaupverðs sem aðilar hafi komið sér saman um. Varakrafa sóknaraðila er reist á því að verði niðurstaðan sú, að þess sé ekki kostur vegna fyrirmæla 40. gr. stjórnarskrárinnar að dæma varnaraðila til að efna fyrrgreinda skyldu með útgáfu afsals, verði viðurkennt að honum beri að afla heimildar Alþingis til sölunnar gegn greiðslu umsamins kaupverðs. Samhliða aðal- og varakröfunni kveðst sóknaraðili gera sjálfstæða kröfu á hendur varnaraðila „um greiðslu lögmannskostnaðar á stjórnsýslustigi málsins“ þar sem varnaraðili hafi sýnt af sér saknæma vanrækslu gagnvart sóknaraðila sem hafi leitt til þess að hann hafi orðið að leita sér aðstoðar lögmanns við að ná fram rétti sínum.

Erfingjar Sverris Sigurðssonar, Áslaug Sverrisdóttir, eiginkona sóknaraðila, og Ingibjörg og Berglind Hilmarsdætur, hafa gefið út meðalgöngustefnu á hendur aðilum málsins, þar sem þær krefjast þess að þeim verði leyfð meðalganga í málinu. Að öðru leyti gera þær sömu kröfur, sér til handa, og sóknaraðili gerir í héraðsdómsstefnu.

II

Í 40. gr. stjórnarskrárinnar er mælt svo fyrir að ekki megi selja neina af fasteignum landsins nema samkvæmt lagaheimild. Eftir 41. gr. stjórnarskrárinnar má varnaraðili ekkert gjald greiða af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum sem Alþingi setur, sbr. 2. gr. og 42. gr. hennar. Þá segir í 55. gr. stjórnarskrárinnar að þingið megi eigi taka við neinu málefni nema einhver þingmanna eða ráðherra flytji það.

Aðalkrafa sóknaraðila er að varnaraðila verði gert að gefa út afsal til sín fyrir áðurgreindri lóð. Skilja verður málatilbúnað sóknaraðila svo að krafan sé reist á þeirri málsástæðu að komist hafi á skuldbindandi samningur milli aðila um sölu á lóðinni. Samkvæmt 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991 á sóknaraðili rétt á að hafa uppi slíka kröfu fyrir dómstólum, enda verður varnaraðili eins og hver annar að sæta því að honum sé stefnt fyrir dóm til að efna samning, einkaréttar eðlis, sem stefnandi heldur fram að hafi stofnast, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 27. maí 2003 í máli nr. 168/2003 sem birtur er í dómasafni þess árs, bls. 2313. Umrædd krafa sóknaraðila er sett fram í því augnamiði að hann öðlist beinan eignarrétt yfir lóðinni. Vegna þess að leigutakar hennar eiga aðeins óbeinan eignarrétt yfir henni var óþarft að sóknaraðili stefndi þeim í máli þessu ásamt varnaraðila á grundvelli 2. mgr. 18. gr. laga nr. 91/1991. Samkvæmt því sem sagt hefur verið verður felld úr gildi sú niðurstaða hins kærða úrskurðar að vísa beri aðalkröfu sóknaraðila frá héraðsdómi.

Varakrafa sóknaraðila er reist á öðrum grunni en aðalkrafan þar sem hún felur í sér að viðurkennt verði með dómi að varnaraðila beri að afla heimildar Alþingis til sölu á lóðinni. Með kröfunni er þannig í raun leitast við fá úrlausn dómstóla um að ráðherra verði gert skylt að leggja frumvarp tiltekins efnis fyrir Alþingi sem því beri síðan að samþykkja. Í kröfunni felst með öðrum orðum að dómstólum er ætlað að taka ákvarðanir sem heyra undir handhafa framkvæmdarvalds og löggjafarvalds samkvæmt fyrrnefndum ákvæðum stjórnarskrárinnar, en slíkt gengur í berhögg við 2. gr. hennar. Af þeirri ástæðu verður staðfest sú niðurstaða hins kærða úrskurðar að vísa beri varakröfu sóknaraðila frá héraðsdómi á grundvelli 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991.

Eins og að framan greinir gerir sóknaraðili sjálfstæða kröfu á hendur varnaraðila „um greiðslu lögmannskostnaðar á stjórnsýslustigi málsins.“ Eftir a. lið 1. mgr. 129. gr. laga nr. 91/1991 telst til málskostnaður sá kostnaður sem felst í flutningi máls og er þar meðal annars átt við þóknun lögmanns vegna undirbúnings málshöfðunar. Samkvæmt g. lið sömu málsgreinar fellur jafnframt undir málskostnað annar kostnaður sem stafar beinlínis af máli og ekki er talinn upp í stafliðunum á undan, svo sem kostnaður við gagnaöflun í aðdraganda málshöfðunar. Þegar litið er til þessa og hvernig kröfugerð sóknaraðila er háttað að öðru leyti verður ekki talið að hann hafi lögvarða hagsmuni af því að krefjast sérstaklega, auk málskostnaðar, greiðslu á þóknun til lögmanns síns í viðleitni sinni til að knýja varnaraðila til efnda á samningi sem hann telur að hafi komist á milli þeirra. Samkvæmt því og að öðru leyti með vísan til forsendna hins kærða úrskurðar verður staðfest sú niðurstaða að vísa beri umræddri kröfu sóknaraðila frá héraðsdómi.

Varnaraðila verður gert að greiða sóknaraðila kærumálskostnað eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Lagt er fyrir héraðsdóm að taka til efnismeðferðar aðalkröfu sóknaraðila, Vilhjálms Lúðvíkssonar, á hendur varnaraðila, íslenska ríkinu.

Hinn kærði úrskurður er að öðru leyti staðfestur.

Varnaraðili greiði sóknaraðila 250.000 krónur í kærumálskostnað.

Úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 14. febrúar 2013.

I

Mál þetta, sem tekið var til úrskurðar að loknum munnlegum málflutningi um frávísunarkröfu stefnda 23. janúar sl., er höfðað með stefnu, áritaðri af ríkislögmanni um nægilega birtingu 12. september 2012.

Stefnandi er Vilhjálmur Lúðvíksson, Valhúsabraut 2, Seltjarnarnesi, en stefndi er íslenska ríkið, og er fjármálaráðherra stefnt fyrir þess hönd.

Samkvæmt stefnu eru dómkröfur stefnanda svohljóðandi:

„1. Aðallega að stefnda verði með dómi gert að gefa út afsal til stefnanda fyrir leigulóð úr landi Þormóðsdals í Mosfellsbæ, talin 126.800 fermetrar að stærð, með landnúmer 125607 og fastanúmer 208-5056, að viðlögðum dagsektum 50.000 kr. á dag, gegn greiðslu kaupverðs að fjárhæð 12.000.000 kr.

2. Til vara að viðurkennt verði með dómi að stefnda beri að efna loforð um að selja stefnanda leigulóð úr landi Þormóðsdals í Mosfellsbæ, talin 126.800 fermetrar að stærð, með landnúmer 125607 og fastanúmer 208-5056, að viðlögðum dagsektum 50.000 kr. á dag, gegn greiðslu kaupverðs að fjárhæð 12.000.000 kr.

3. Að stefndi verði dæmdur til þess að greiða stefnanda 749.235 kr. með dráttarvöxtum skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, frá 11. september 2012 til greiðsludags.

4. Að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda málskostnað í samræmi við málskostnaðarreikning, sem lagður verður fram á síðari stigum málsins.“

Stefndi krefst þess aðallega að málinu verði vísað frá dómi og að honum verði úrskurðaður málskostnaður úr hendi stefnanda að mati dómsins, en til vara að ákvörðun málskostnaðar bíði efnisúrlausnar.

Til úrlausnar er hér krafa stefnda um frávísun málsins frá dómi, en stefnandi krefst þess í þeim þætti málsins að kröfunni verði hafnað og að stefnda verði gert að greiða honum málskostnað að mati dómsins.

II

Helstu atvik eru þau að með lóðarleigusamningi 6. júní 1959 leigði landbúnaðarráðherra Sveinbirni Dagfinnssyni lóð úr landi jarðarinnar Þormóðsdals í Mosfellsbæ til byggingar sumarbústaðar og ræktunar. Lóðin var leigð til 75 ára frá fardögum 1960 að telja. Í lóðarleigusamningi var legu og takmörkum lóðarinnar lýst, en stærð hennar var ekki tilgreind. Í stefnu segir hins vegar að lóðin hafi upphaflega verið talin um 10,5 hektarar að stærð, en við nákvæma mælingu hafi hún reynst vera 12,68 hektarar. Landbúnaðarráðuneytið heimilaði framsal samningsins til Sverris Sigurðssonar, tengdaföður stefnanda, 21. september 1966. Sverrir lést árið 2002 og hefur leigulóðin síðan verið í umsjá fjölskyldu hans. Ekki er um það deilt að umfangsmikið ræktunarstarf hefur verið unnið á lóðinni og er hún nú að stórum hluta skógi vaxin.

Samkvæmt gögnum málsins mun stefnandi á árinu 2002 hafa sett sig í samband við þáverandi landbúnaðarráðherra og falast eftir kaupum á lóðinni. Í kjölfarið mun landbúnaðarráðherra hafa óskað eftir því við Ríkisendurskoðun að stofnunin kannaði möguleika þeirra sem leigðu land af ríkinu undir sumarbústaði til að fá að kaupa leigulandið. Með bréfi Ríkisendurskoðunar 21. febrúar 2003 var ráðherra bent á að af 40. gr. stjórnarskrárinnar leiddi að ávallt þyrfti að afla lagaheimildar ef selja ætti fasteignir í eigu ríkisins. Stefnandi ítrekaði ósk sína um kaup á lóðinni með bréfi til landbúnaðarráðherra 25. apríl 2004. Í bréfinu vísaði hann til sjónarmiða sem fram komu í áðurnefndu bréfi Ríkisendurskoðunar, og leitaði jafnframt stuðnings ráðherra við ákveðinni tillögu að breytingu á frumvarpi til jarðalaga, en frumvarpið var þá í meðförum Alþingis.

Með jarðalögum nr. 81/2004, sem tóku gildi 1. júlí 2004, var í 3. mgr. 38 gr. þeirra lögfest heimild til sölu ríkisjarða eða jarðahluta án undangenginnar auglýsingar til leigutaka sem haft höfðu landið á leigu í a.m.k. 20 ár og á eigin kostnað lagt í verulegar ræktunarframkvæmdir á þeim, og þannig aukið verðmæti landsins umtalsvert. Með bréfi til landbúnaðarráðherra 8. september sama ár ítrekaði stefnandi ósk sína um kaup á lóðinni. Í svarbréfi landbúnaðarráðuneytisins 20. janúar 2005 kemur fram að í undirbúningi séu verklagsreglur um framkvæmd ákvæða 3. mgr. 38. gr. jarðalaga og að erindi bréfritara verði tekið til afgreiðslu um leið og þær liggi fyrir. Að beiðni landbúnaðarráðuneytisins, með fulltingi fjármálaráðuneytisins, hefur heimild til sölu leigulandsins legið fyrir í fjárlögum áranna 2006, 2007, 2008 og 2009.

Í gögnum málsins liggja fyrir bréf frá stefnanda, sem hann ritaði á árunum 2006 og 2007 til landbúnaðarráðherra og fjármálaráðherra, með ósk um afgreiðslu á erindi hans um kaup á umræddri lóð. Í bréfi fjármálaráðuneytisins til stefnanda frá 23. febrúar 2007 kemur fram að ráðuneytið telji að fullnægjandi heimildir séu til staðar til að landbúnaðarráðuneytið geti í krafti almennra stjórnsýsluheimilda sinna tekið ákvörðun um sölu eignarinnar til stefnanda að venjulegum skilyrðum uppfylltum. Að ósk rektors Landbúnaðarháskóla Íslands og með samþykki þáverandi landbúnaðarráðherra var aflað verðmats á leigulóðinni og lá það fyrir 21. maí 2007. Niðurstaða þess var að áætlað söluverð landsins, án skógræktar, væri 12.000.000 króna. Samþykkti stefnandi verðmatið.

Með tölvupósti til rektors Landbúnaðarháskólans 23. október 2007 tilkynnti starfsmaður landbúnaðaráðuneytisins að ráðuneytið myndi f.h. landeiganda Þormóðsdals ganga frá kaupsamningi/afsali til stefnanda. Áður en af því yrði þyrfti hins vegar að gera stofnskjal um lóðina í samvinnu við sveitarfélagið Mosfellsbæ, og skipta henni að því búnu út úr jörðinni Þormóðsdal. Lagt var til að Landbúnaðarháskólinn hefði frumkvæði að þeirri vinnu. Með bréfi 17. mars 2008 til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra lýsti bæjarstjóri Mosfellsbæjar andstöðu sveitarfélagsins við sölu á lóðinni til stefnanda, en lagði þess í stað til að stefnanda yrði heimilað að kaupa tveggja hektara lóðarspildu í kringum sumarhús sitt. Í bréfinu var jafnframt lýst því sjónarmiði að eðlilegt væri að gefa heimasveitarfélaginu tækifæri til að eignast landið, enda gegndi það mikilvægu hlutverki í aðalskipulagi sveitarfélagsins. Í stefnu eru rakin frekari bréfaskrif bæjarstjóra Mosfellsbæjar vegna erindis stefnanda, svo og bréf stefnanda sjálfs, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, rektors Landbúnaðarháskólans og loks fjármálaráðuneytisins, allt til 24. september 2009. Ekki er ástæða til að rekja hér efni þeirra bréfa. Þó skal þess getið að í bréfi ráðuneytisins til stefnanda 7. ágúst 2009 segir að komið hafi í ljós að umrædd spilda sé einungis skráð 2 hektarar að flatarmáli í fasteignabók, en rétt stærð hennar sé hins vegar 12,68 hektarar samkvæmt mælingu Landbúnaðarháskóla Íslands. Af þeim sökum hafi ráðuneytið og Landbúnaðarháskólinn leitast við að fá fram rétta skráningu á spildunni í fasteignabók, en það sé forsenda þess að landskipti geti farið fram samkvæmt 13. gr. jarðalaga. 

Með bréfi 25. október 2009 óskaði stefnandi enn á ný eftir því að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið gengi frá sölu lóðarinnar án frekari tafa. Ráðuneytið svaraði bréfi stefnanda 29. sama mánaðar og hafnaði þá beiðni hans um kaup á leigulandinu. Í bréfinu voru rakin sjónarmið Mosfellsbæjar til málsins og tekið undir þau rök sveitarfélagsins að það kynni að eiga ríka hagsmuni af því að eignast jörðina Þormóðsdal, og þar með umþrætta leigulóð. Því hafi ráðuneytið ákveðið að fara þess á leit við fjármálaráðuneytið að fyrir fjárlaganefnd Alþingis yrði ekki óskað nýrrar heimildar til sölu á leigulandinu. Með bréfi lögmanns stefnanda til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins 26. nóvember 2009 voru gerðar athugasemdir við málsmeðferð ráðuneytisins, um leið og mótmælt var synjun ráðuneytisins á erindi stefnanda. Í svarbréfi ráðuneytisins 1. desember sama ár voru fyrri sjónarmið Mosfellsbæjar áréttuð og synjun ítrekuð um kaup stefnanda á leigulandinu. Í bréfinu var vísað til þess að aldrei hefði stofnast réttur hjá stefnanda til að fá leigulóðina keypta og hafi stefnanda ekki verið látið í té kauptilboð af hálfu ráðuneytisins. Þá var tekið fram að ekki hafi verið unnt að fá lóðina afmarkaða með réttum hætti í Fasteignaskrá Íslands svo leita mætti leyfis til að skipta henni út úr jörðinni Þormóðsdal.

Í mars 2010 bar stefnandi fram kvörtun við umboðsmann Alþingis vegna meðferðar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins á erindi hans og synjunar um kaup á leigulandinu. Umboðsmaður Alþingis skilaði áliti sínu 16. desember 2011. Rekur hann þar ítarlega samskipti aðila. Í niðurstöðu álitsins segir eftirfarandi: „Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að ákvörðun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins frá 29. október 2009, sem endanlega var staðfest 1. desember s.á., hafi eins og atvikum var háttað brotið í bága við réttmætar væntingar Vilhjálms Lúðvíkssonar fyrir hönd leigutaka um að gengið yrði til samninga við þá um kaup þeirra á leigulóð úr ríkisjörðinni Þormóðsdal og grundvallarsjónarmið um málaefnalega og eðlilega stjórnsýslu. Þá er það niðurstaða mín að í máli þessu hafi tekist sérstaklega illa til af hálfu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins að fylgja sjónarmiðum um eðlilega og sanngjarna samskiptahætti. Málsmeðferð ráðuneytisins var því jafnframt ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.“ Í lok álitsins leggur umboðsmaður til að ráðuneytið geri nauðsynlegar ráðstafanir til þess að rétta hlut leigutaka lóðarinnar, komi fram beiðni um slíkt.

Í kjölfar álits umboðsmanns Alþingis ritaði lögmaður stefnanda sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu bréf 11. janúar, 3. febrúar og 14. maí 2012, og krafðist þess að ráðuneytið gerði nauðsynlegar ráðstafanir til að rétta hlut stefnanda, þ.e. að ganga til samninga við hann um kaup á landinu. Jafnframt var þess krafist að greiddur yrði lögmannskostnaður stefnanda vegna erindreksturs hans. Ráðuneytið svaraði bréfum þessum 8. febrúar og 18. maí 2012. Í síðara bréfinu var gerð grein fyrir fundum ráðuneytisins með bæjarstjóra Mosfellsbæjar og fleiri aðilum vegna málsins. Kom þar fram að Mosfellsbær hafi ekki viljað veita nauðsynlega umsögn sveitarstjórnar vegna landskipta á lóð fjölskyldu stefnanda. Engu að síður hafi viðræður þessara aðila leitt til þess að Mosfellsbær hafi fallist á landskipti á 6,04 hektara lóð úr landi Þormóðsdals, sem selt yrði stefnanda, og yrði fyrra verðmat á hvern hektara lagt til grundvallar við verðlagningu lóðarinnar. Í bréfinu kvaðst ráðuneytið vilja gera þessa tillögu að sinni og bjóða stefnanda og fjölskyldu hans að kaupa 6,04 hektara af lóðinni, í stað þeirra 12,7 hektara sem áður höfðu verið til umræðu. Stefnandi féllst ekki á tilboðið og féll það niður 1. júlí 2012. Í kjölfarið höfðaði stefnandi mál þetta.

III

Frávísunarkrafa stefnda byggist aðallega á því að stefnandi hafi ekki gætt þess að allir þeir sem eigi óskipt réttindi til umræddrar lóðar stæðu sameiginlega að málsókninni, sbr. 1. og 2. mgr. 18. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Í kröfum stefnanda felist að honum sjálfum verði seld leigulóðin, þótt fyrir liggi að hann sé ekki leigutaki lóðarinnar. Leigutakarnir, þeir sem leiði rétt sinn frá Sverri Sigurðssyni, núverandi skráðum leigutaka lóðarinnar, standi hins vegar hvorki að málinu með stefnanda, né hafi þeim verið stefnt til að þola dóm um þá ráðstöfun lóðarinnar sem dómkröfur hans hljóði um.

Í öðru lagi byggir stefndi á því að vafi leiki á því hvort dómstóll sé bær til að dæma um það sakarefni sem felist í kröfum stefnanda, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991, enda sé óumdeilt að heimild til sölu lóðarinnar sé ekki að finna á fjárlögum. Fyrir liggi á hinn bóginn bréf frá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu þar sem fram komi að beiðni um sölu á leigulóðinni hafi verið synjað. Þótt dómstólar hafi heimild til að dæma um hvort farið hafi verið að lögum við þá ákvörðun, leiði af þrískiptingu ríkisvaldsins, sbr. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, að almennt sé ekki á færi dómstóla að taka nýjar ákvarðanir um málefni sem stjórnvöldum séu falin að lögum.

IV

Stefnandi krefst þess að frávísunarkröfu stefnda verði hrundið og að stefnandi greiði honum málskostnað að mati dómsins.

Að því er fyrri málsástæðu stefnda varðar leggur stefnandi áherslu á að meðalgöngusök hafi nú verið höfðuð og hafi stefna þess efnis verið lögð fram 23. janúar sl., við upphaf munnlegs málflutnings um frávísunarkröfu stefnda. Meðalgöngustefnendur, Áslaug Sverrisdóttir og Ingibjörg og Berglind Hilmarsdætur, krefjist þess að þeim verði leyfð meðalganga í málinu og að meðalgöngustefnda, íslenska ríkinu, verði annars vegar gert að gefa út afsal til þeirra fyrir umræddri leigulóð, en hins vegar að viðurkennt verði að  meðalgöngustefnda beri að efna loforð um að selja þeim leigulóðina. Með framlagningu meðalgöngustefnunnar hafi þeirri málsástæðu stefnda, að við höfðun málsins hafi ekki verið gætt ákvæða 1. mgr. 18. gr. laga nr. 91/1991, sbr. og 2. mgr. sömu greinar, verið rutt úr vegi. Þrátt fyrir höfðun meðalgöngusakar telur stefnandi að hann eigi þau réttindi sem um er deilt í málinu, enda hafi stefndi skuldbundið sig til að ganga til samninga við hann um sölu leigulóðarinnar gegn því endurgjaldi sem stefnandi hafi fallist á. Verði meðalgöngustefnendur hins vegar taldir eigendur réttindanna, hljóti sú staða að leiða til sýknu gagnvart kröfum stefnanda, en ekki frávísunar.

Stefnandi mótmælir því að nokkrir þeir ágallar séu á aðal- og varakröfu hans að leiða eigi til frávísunar málsins. Báðar séu þær sama eðlis og feli í sér kröfu um viðurkenningu á tilteknum réttindum stefnanda. Hann mótmælir því einnig að ákvörðun stefnda um sölu á leigulóðinni sé stjórnvaldsákvörðun sem lúta eigi reglum stjórnsýsluréttar. Þvert á móti hafi ákvörðun stefnda um sölu á lóðinni verið tekin á einkaréttarlegum grundvelli.

Hver sem niðurstaðan verði um aðal- og varakröfu hans bendir stefnandi á að þriðja krafa hans sé fjárkrafa sem standi sjálfstætt, og verði henni alltént ekki vísað frá dómi.

V

Hér að framan hafa atvik málsins verið rakin og gerð grein fyrir samskiptum stefnanda og stefnda allt frá árinu 2002, vegna áforma þess fyrrnefnda um kaup á leigulóð úr landi ríkisjarðarinnar Þormóðsdal í Mosfellsbæ. Með bréfi 29. október 2009 hafnaði stefndi beiðni stefnanda um kaup á leigulóðinni, og ítrekaði þá afstöðu í bréfi 1. desember sama ár

Ákvörðun stefnda um að hafna beiðni stefnanda um kaup á umræddri leigulóð er stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að ákveðnum skilyrðum uppfylltum er unnt að að bera slíkar ákvarðanir undir dómstóla á grundvelli 60. gr. og 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar. Geta dómstólar lagt á það mat hvort lögmætra aðferða hafi verið gætt við meðferð máls hjá stjórnvaldi og hvort niðurstaða þess sé í samræmi við lög, og eftir atvikum ógilt ákvörðun stjórnvaldsins sé henni áfátt að formi eða efni.

Samkvæmt 3. mgr. 38. gr. jarðalaga nr. 81/2004 er heimilt, án opinberrar auglýsingar,  að selja ríkisjarðir og jarðahluta til annarra einstaklinga eða lögaðila en kveðið er á um í 35. og 36. gr. sömu laga, enda hafi viðkomandi haft landið á leigu í a.m.k. 20 ár og á eigin kostnað lagt í verulegar ræktunarframkvæmdir á þeim og þannig aukið verðmæti landsins umtalsvert.    Heimild til slíkrar sölu er þó bundin því skilyrði að áður hafi verið aflað heimildar í fjárlögum, sbr. 40. gr. stjórnarskrárinnar, svo og samþykkis fjármálaráðuneytisins, sbr. 2. gr. reglugerðar um ráðstöfun eigna ríkisins nr. 206/2003. Í fjárlögum áranna 2006 til 2009 hafði Alþingi veitt heimild til sölu umræddrar leigulóðar, en eftir það hefur sú heimild ekki verið til staðar. 

Stefnandi krefst þess aðallega að stefnda verði með dómi gert að gefa út afsal til sín fyrir margnefndri leigulóð, en til vara að viðurkennt verði með dómi að stefnda beri að efna loforð um að selja stefnanda leigulóðina. Kröfur þessar verða ekki skildar þannig að með þeim leiti stefnandi endurskoðunar á lögmæti ákvörðunar stefnda um að hafna ósk hans um kaup á leigulóðinni, heldur felst beinlínis í þeim að dómurinn taki sjálfstæða og nýja ákvörðun um skyldu stefnda til þeirra athafna sem kröfurnar hljóða um. Augljóst er að dómur þessa efnis færi ekki aðeins í bága við fyrirmæli 40. gr. stjórnarskrárinnar og þau laga- og reglugerðarákvæði sem hér að ofan eru talin, heldur einnig 2. gr. stjórnarskrárinnar, sem mælir fyrir um þrískiptingu ríkisvaldsins. Samkvæmt því brestur dóminn vald til að leggja dóm á aðal- og varakröfu stefnanda, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Því ber að vísa kröfum þessum frá dómi. Í ljósi þeirrar niðurstöðu þykir ekki ástæða til að taka afstöðu til þess álitaefnis hvort rétt sé að vísa málinu frá dómi á grundvelli 2. mgr. 18. gr. laga nr. 91/1991, en fram er komið að í þinghaldi 23. janúar sl. var lögð fram meðalgöngustefna af hálfu núverandi rétthafa leigulóðarinnar. Auk kröfu um að þeim verði leyfð meðalgangan gera þeir sömu kröfur og aðal- og varakrafa stefnanda hljóðar um.

Auk aðal- og varakröfu sinnar krefst stefnandi þess að stefndi greiði honum 749.235 krónur, auk dráttarvaxta frá 11. september 2012 til greiðsludags. Krafan er vegna lögmannskostnaðar stefnanda á stjórnsýslustigi málsins og byggist á því að „stefndi beri ábyrgð á þessum kostnaði á grundvelli meginreglna stjórnsýsluréttarins um skaðabótaábyrgð stjórnvalda vegna ólögmætra stjórnvaldsákvarðana og meginreglum skaðabótaréttarins um skaðabótaskyldu utan samninga“ eins og segir í stefnu.

Í máli þessu hefur ekki verið lagt mat á málsmeðferð stefnda við afgreiðslu á erindi stefnanda eða lögmæti þeirrar ákvörðunar stefnda að synja stefnanda um kaup á títtnefndri leigulóð, enda hefur stefnandi ekki krafist slíkrar úrlausnar dómsins eins og áður segir. Þegar af þeirri ástæðu er ekki unnt að leggja dóm á réttmæti fjárkröfu stefnanda sem byggist á því að stefndi hafi bakað sér bótaskyldu á þeim grundvelli sem hann vísar til. Verður þeirri kröfu því einnig vísað frá dómi.

Samkvæmt ofanrituðu er það niðurstaða dómsins að vísa beri máli þessu í heild frá dómi. Í ljósi þeirrar niðurstöðu og með vísan til 2. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 verður stefnanda gert að greiða stefnda málskostnað. Þykir hann hæfilega ákveðinn 200.000 krónur.

Ingimundur Einarsson dómstjóri kvað upp úrskurðinn.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð:

Máli þessu er vísað frá dómi.

Stefnandi, Vilhjálmur Lúðvíksson, greiði stefnda, íslenska ríkinu, 200.000 krónur í málskostnað.