Fimmtudaginn 16. janúar 2003.
Nr. 343/2002.	Íslenska ríkið (Guðrún Margrét Árnadóttir hrl.) gegn Hallgrími Hróðmarssyni (Ragnar Halldór Hall hrl.)

 

Starfslokasamningur. Stjórnarskrá. Lagaheimild. Ríkisstarfsmenn. Sératkvæði.

Deilt var um gildi starfslokasamnings sem skólameistari M og H gerðu með sér. Í samningnum var tekið fram að H léti af starfi sem kennari við skólann og skólinn greiddi honum fullnaðarbætur vegna starfslokanna með eingreiðslu en H hafði ekki fengið greiðsluna. Tekið var fram að samningurinn fjallaði ekki um venjuleg starfsmannamál, væri ekki launasamningur eða útfærsla á veikindarétti, heldur bótagreiðslu við starfslok sem greiða skyldi í einu lagi og jafngilti 24 mánaða launum H en við samningsgerðina hefði vottorð um starfshæfni hans legið fyrir. Þá hefði samningurinn ekki heldur verið reistur á því að um væri að ræða uppsögn af hálfu skólans. Talið var að ákvæði laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eða laga nr. 80/1996 um framhaldsskóla hefðu ekki leitt til stofnunar greiðsluskyldu vegna þeirrar eingreiðslu sem kveðið var á um í starfslokasamningnum. Hefði þurft að afla sérstakrar heimildar í fáraukalögum fyrir árið 2001 eða fjárlögum fyrir árið 2002, sbr. ákvæði laga nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins. Mátti báðum aðilum samningsins vera það ljóst, en þeir nutu aðstoðar lögmanna. Fyrir lá að fjárlaganefnd Alþingis hafði ekki veitt heimild fyrir samningnum í fjáraukalögum 2001 eða fjárlögum 2002. Var starfslokasamningurinn því óskuldbindandi fyrir ríkissjóð og Í sýknað af kröfum H.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Guðrún Erlendsdóttir, Garðar Gíslason, Haraldur Henrysson, Hrafn Bragason og Pétur Kr. Hafstein.

Áfrýjandi skaut máli þessu til Hæstaréttar 23. júlí 2002. Hann krefst aðallega sýknu af öllum kröfum stefnda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti en til vara að málskostnaður verði látinn niður falla.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Málavöxtum er lýst í héraðsdómi. Eins og þar kemur fram var stefndi, sem hafði starfað sem framhaldsskólakennari frá 1971, ráðinn eðlisfræðikennari við Menntaskólann á Laugarvatni samkvæmt ótímabundnum ráðningarsamningi 23. nóvember 1998, og var upphafsdagur ráðningar 1. janúar 1999. Gagnkvæmur uppsagnarfrestur samkvæmt samningnum var þrír mánuðir. Stefndi átti við veikindi að stríða og var fjarverandi vegna þeirra frá 2. október 1999 til 30. nóvember sama ár og frá 22. desember 2000 til 1. maí 2001, en samkvæmt læknisvottorði var hann vinnufær frá þeim tíma. Erfitt hafði reynst að fá forfallakennara í stað stefnda og töldu stjórnendur skólans nauðsynlegt að hann hætti störfum við skólann. Gerði skólameistari fyrir hönd skólans og stefndi með sér starfslokasamning 9. júlí 2001, eins og lýst er í héraðsdómi, þar sem tekið er fram, að stefndi láti af starfi sem kennari við skólann og skólinn greiði honum fullnaðarbætur vegna starfslokanna með eingreiðslu, að fjárhæð 5.040.000 krónur, sem greiða skuli ekki síðar en 1. ágúst 2001. Greiðsluna hefur stefndi ekki fengið, og snýst ágreiningur máls þessa um gildi framangreinds starfslokasamnings.

 Áfrýjandi heldur því fram, að samningurinn sé ekki skuldbindandi fyrir ríkissjóð, þar sem sérstök heimild í fjárlögum eða fjáraukalögum hefði þurft að koma til vegna þeirrar eingreiðslu, sem kveðið er á um í samningnum, sbr. 41. gr. stjórnarskrárinnar og 21. gr. og 44. gr. laga nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins. Stefndi heldur því aftur á móti fram, að heimild til að skuldbinda skólann felist í lögum nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þar sem forstöðumönnum ríkisstofnana sé falið vald til að semja um ráðningu starfsmanna og veita þeim lausn frá störfum með þeim kjörum, sem aðilar verði ásáttir um.

II.

Það er meginregla samkvæmt stjórnarskránni, að fjárstjórnarvaldið er hjá Alþingi, sbr. 40. gr. og 41. gr. hennar.

Í 49. gr. laga nr. 88/1997 er kveðið á um það, að forstöðumenn og stjórnir ríkisaðila beri ábyrgð á því að fjárhagsráðstafanir þeirra séu í samræmi við heimildir, og segir í 1. mgr. 21. gr. þeirra laga, að fyrirfram skuli leitað heimilda til greiðslna úr ríkissjóði, eftirgjafar krafna og til að gera hvers konar samninga um fjárhagslegar skuldbindingar fyrir ríkissjóð og ríkisstofnanir. Er þetta í samræmi við 41. gr. stjórnarskrárinnar, en samkvæmt henni má ekkert gjald greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum. Það verður því að leita formlegra heimilda til fjárráðstafana, sem ekki eru heimilar samkvæmt almennum lögum og er forstöðumanni og stjórn stofnunar óheimilt að stofna til annarra fjárskuldbindinga en þeirra, sem gert er ráð fyrir í fjárlögum, nema að því leyti sem slíkt rúmast innan reglna fjármálaráðuneytis nr. 83/2000, sbr. 13. gr. reglugerðar nr. 116/2001 um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta.

Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 ber forstöðumaður ábyrgð á, að stofnun, sem hann stýrir, starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf. Hann ber ábyrgð á því, að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunarinnar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt. Forstöðumaður hefur rétt til að segja starfsmanni upp störfum eftir því sem fyrir er mælt í ráðningarsamningi, sbr. 43. gr. laganna, en hvergi er í þeim lögum kveðið á um starfslokasamninga eða samninga um bætur fyrir starfslok. Í lögunum og kjarasamningi fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs og Kennarasambands Íslands fyrir framhaldsskóla er fjallað um þær greiðslur, sem starfsmaður getur átt rétt á vegna starfsloka, og eru þær í formi greiðslu reglubundinna mánaðarlauna.

Með lögum nr. 80/1996 um framhaldsskóla var stefnt að því að auka sjálfstæði skólanna um ákvarðanatöku í eigin málefnum. Í þeim lögum felst þó engin heimild fyrir skólastjóra og skólanefndir til að stofna til fjárskuldbindinga gagnvart starfsmönnum umfram það, sem ákveðið er í lögunum og fjárveitingar til skólanna í fjárlögum byggja á.

Samningur sá, sem hér um ræðir, fjallaði ekki um venjuleg starfsmannamál, var ekki launasamningur eða útfærsla á veikindarétti, heldur var samið um bótagreiðslu við starfslok, sem greiða skyldi í einu lagi og jafngilti 24 mánaða launum stefnda, en við samningsgerðina lá fyrir vottorð um starfshæfni hans. Þá var samningurinn ekki heldur reistur á því, að um væri að ræða uppsögn af hálfu skólans, en í 1. gr. hans segir, að aðilar hafi orðið ásáttir um, að stefndi léti af starfi sem kennari við skólann.

III.

Samkvæmt því, sem að framan greinir, gátu ákvæði laga nr. 70/1996 eða laga nr. 80/1996 ekki leitt til stofnunar greiðsluskyldu vegna þeirrar eingreiðslu, sem kveðið var á um í starfslokasamningnum. Sérstök heimild í fjárlögum eða fjáraukalögum þurfti til að koma.

Ekki hafði verið aflað heimildar til greiðslu fyrirfram í fjárlögum 2001 eins og áskilið er í 21. gr. laga nr. 88/1997. Í 33. gr. laganna er kveðið á um það, þegar greiða þarf úr ríkissjóði án heimildar í fjárlögum vegna ófyrirséðra atvika, en þá getur fjármálaráðherra, að höfðu samráði við hlutaðeigandi ráðherra, innt greiðsluna af hendi, en honum er skylt að gera fjárlaganefnd Alþingis grein fyrir slíkum greiðslum strax og ákvörðun hefur verið tekin um þær og leita heimilda til þeirra með frumvarpi til fjáraukalaga, sbr. 11. gr. reglugerðar nr. 116/2001. Í 44. gr. laga nr. 88/1997 segir að þurfi að grípa til sérstakra fjárráðstafana, sem ekki var gert ráð fyrir í fjárlögum ársins vegna ófyrirséðra atvika, kjarasamninga eða nýrrar löggjafar, skuli leitað heimilda fyrir þeim í frumvarpi til fjáraukalaga, og heimilda til slíkra fjárráðstafana, sem grípa þurfi til eftir samþykkt fjáraukalaga, skuli leitað í lokafjárlögum.

Samkvæmt framansögðu þurfti að afla sérstakrar heimildar í fjáraukalögum fyrir árið 2001 eða fjárlögum fyrir árið 2002 vegna starfslokasamningsins. Mátti báðum aðilum samningsins vera það ljóst, en þeir nutu aðstoðar lögmanna.  Eins og lýst er í héraðsdómi hlutaðist menntamálaráðherra til um að leitað var eftir heimild fyrir samningnum í fjáraukalögum 2001 eða fjárlögum 2002, en fjárlaganefnd Alþingis hafnaði því. Skortir því lagaheimild fyrir því að greiðsla samkvæmt honum verði innt af hendi úr ríkissjóði. Starfslokasamningurinn er því óskuldbindandi fyrir ríkissjóð og verður að sýkna áfrýjanda af kröfu stefnda, en í þessu máli er ekki tekin afstaða til þess, hvort stefndi kunni að eiga rétt á greiðslu vegna brotthvarfs síns úr stöðu kennara við Menntaskólann á Laugarvatni.

Rétt þykir, að málskostnaður falli niður bæði í héraði og fyrir Hæstarétti.                                             

Dómsorð:

Áfrýjandi, íslenska ríkið, skal vera sýkn af kröfum stefnda, Hallgríms Hróðmarssonar.

Málskostnaður fellur niður í héraði og fyrir Hæstarétti.

 

 

Sératkvæði

Hrafns Bragasonar

I.

Málavöxtum er lýst í héraðsdómi og I. kafla atkvæðis meirihluta dómara. Eins og þar kemur fram varðar ágreiningur aðila greiðsluskyldu áfrýjanda samkvæmt starfslokasamningi sem skólameistari Menntaskólans á Laugarvatni gerði við stefnda 9. júlí 2001. Samkvæmt samningum urðu aðilar ásáttir um að stefndi léti þegar af starfi sem framhaldsskólakennari við skólann gegn því að skólinn greiddi honum 5.040.000 króna bætur vegna starfslokanna eigi síðar en 1. ágúst 2001. Stefndi hefur þegar efnt samninginn að sínum hluta, látið af störfum og rýmt húsnæði sem hann hafði sem kennari, en ríkisféhirðir stöðvaði hins vegar að ósk menntamálaráðuneytis greiðslu bótanna, þar sem ráðuneytið taldi að fá yrði heimild Alþingis á fjárlögum eða fjáraukalögum til bótagreiðslunnar. Fjármálaráðuneytið hafnaði að taka greiðslu bótanna inn á frumvarp til fjáraukalaga og fjárveitinganefnd Alþingis hafnaði sérstakri ósk menntamálaráðuneytisins um slíkt hið sama.

II.

Fjárstjórnarvaldið er í höndum Alþingis, sbr. 40. og 41. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt 42. gr. stjórnarskrárinnar skal fyrir hvert reglulegt Alþingi leggja frumvarp til fjárlaga fyrir það fjárhagsár, sem í hönd fer, og skal í því fólgin greinargerð um tekjur ríkisins og gjöld. Í 41. gr. stjórnarskrárinnar er þó einnig gert ráð fyrir fjáraukalögum. Er frumvarp til þeirra lagt fram á fjárhagsárinu sjálfu og veita fjáraukalögin frekari heimildir til greiðslu af hálfu ríkisins. Í III. kafla laga nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins eru almennar reglur um gerð frumvarps til fjárlaga og segir þar í 21. gr. að fyrirfram skuli leitað heimilda til greiðslna úr ríkissjóði, eftirgjafar krafna og til að gera hvers konar samninga um fjárhagslegar skuldbindingar fyrir ríkissjóð og ríkisstofnanir.  Í IV. kafla laganna eru ákvæði um framkvæmd fjárlaga. Eru þar í 29. gr. ákvæði um að ríkisaðilar í A-hluta ríkissjóðs þurfi hverju sinni að afla heimilda í lögum til að kaupa, selja, skipta eða leigja til langs tíma ákveðnar eignir, sbr. og H.1996.3466,3482. Síðan eru í 30. gr. ákvæði um hvaða verksamninga og rekstrarsamninga ráðherrum og einstökum ríkisstofnunum er heimilt að gera til lengri tíma en eins árs, enda sé áætlun fyrir verkefninu í fjárlögum. Segir jafnframt í 3. mgr. greinarinnar að ríkisstofnunum í A-hluta skuli heimilt án atbeina ráðherra að gera samninga um afmörkuð rekstrarverkefni, enda sé ekki um að ræða starfsemi sem felur í sér vald til að taka ákvarðanir er lúta að réttindum og skyldum manna og kostnaður við verkefnið sé ekki umtalsverður hluti heildarútgjalda stofnunar. Með rekstrarverkefni er átt við afmarkaða rekstrarþætti eða rekstur ríkisstofnunar í heild sinni vegna viðfangsefna eða þjónustu sem ýmist er kveðið á um í lögum að ríkið skuli veita og standa undir kostnaði af eða eru liðir í því að ríkisaðili geti rækt hlutverk sitt. Loks segir í þessum kafla í 33. gr. hvernig fara eigi með, valdi ófyrirséð atvik því að greiða þurfi úr ríkissjóði án heimildar í fjárlögum. Jafnframt er þar í 37. gr. heimilað að flytja fjárheimildir milli einstakra rekstrarverkefna enda séu verkefnin tilgreind í fjárlögum. Samkvæmt þessu þarf að vera áætlað fyrir verkefnum á fjárlögum. Sé það ekki gert þarf að fá heimild til greiðslu vegna verkefnis í fjáraukalögum. Sé hins vegar heimild fyrir verkefni á fjárlögum getur verið heimilt að verja frekari fjármunum til þess en þar er áætlað, en svo það sé mögulegt verður annaðhvort að flytja fé af öðrum heimildum eða afla heimilda samkvæmt fjáraukalögum.

Í lögum um framhaldsskóla nr. 80/1996 er í 8. gr. mælt fyrir um að skólameistari veiti skóla forstöðu. Hann beri ábyrgð á að fylgt sé fjárhagsáætlun skólans. Í 3. mgr. 11. gr. er ákvæði um að skólameistari ráði kennara að höfðu samráði við skólanefnd. Samkvæmt 7. gr. markar skólanefnd áherslur í starfi skólans. Hún gerir árlega starfs- og fjárhagsáætlun fyrir skólann til þriggja ára sem er háð samþykki menntamálaráðherra. Skólanefnd skal jafnframt gera í upphafi hvers árs fjárhagsáætlun í samræmi við niðurstöðu fjárlaga og fylgjast með því að henni sé framfylgt. Í 3. mgr. 39. gr. eru fyrirmæli um að ríkissjóður greiði launakostnað og annan rekstrarkostnað skóla. Skólanefnd er þar heimilað, ef þörf krefur, að millifæra af rekstrarlið fjárlaga til launaliðar og af launalið til rekstrarliðar. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi að lögum þessum, kom fram að stefnt væri að því með lögunum að auka sjálfstæði skólanna um ákvarðanatöku í eigin málefnum og að með þeim væri hluti af fyrra valdi ráðuneyta lagt í hendur skólanefnda.

Í 41. gr. laga  nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eru fyrirmæli um að starfsmenn ríkisins skuli vera ráðnir til starfa ótímabundið með gagnkvæmum uppsagnarfresti. Skal sá frestur vera þrír mánuðir nema um annað sé samið í kjarasamningi. Samkvæmt 42. gr. laganna skal gera skriflegan ráðningarsamninga milli forstöðumanns stofnunar og starfsmanns þar sem meðal annars komi fram ráðningarkjör og í 43. gr. er forstöðumanni stofnunar heimilað að segja starfsmanni upp störfum eftir því sem mælt er fyrir í ráðningarsamningi. Samkvæmt framansögðu var það skólameistara að taka ákvörðun um starfslok stefnda að höfðu samráði við skólanefnd. Starfslokin áttu að fara eftir ráðningarsamningi stefnda samkvæmt lögum nr. 70/1996. Auk þess giltu um þau ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og sú almenna stjórnsýsluregla að ákvörðunin skyldi vera málefnanleg.

III.

Ráðningarsamningur stefnda liggur fyrir í málinu og er hann frá 23. nóvember 1998. Samningurinn er ótímabundinn með þriggja mánaða uppsagnarfresti. Í honum er vísað til laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanns og auk þess til kjarasamnings stéttarfélags hans, Hins íslenska kennarafélags. Hvorki í greindum lögum né kjarasamningi eru ákvæði um starfslokasamninga, þeir eru þar hvorki heimilaðir né bannaðir. Samkvæmt svari forsætisráðherra við fyrirspurn á 127. löggjafarþingi 2001-2002 voru 1995 - 2002 gerðir 285 starfslokasamningar við starfsmenn ráðuneyta, stofnana ríkisins og hlutafélaga, sem að meirihluta voru í eign ríkisins. Tæpur helmingur þessara samninga tengdist breytingu á rekstarformi ríkisstofnana. Í svarinu kemur fram að réttur þeirra, sem slíkir samningar voru gerðir við, var mismunandi eftir tilefni starfslokanna, fór það eftir starfsaldri og áunnum réttindum svo og ákvæðum kjarasamninga. Þá kom fram að 77 af þessum 285 samningum kváðu á um réttindi, sem voru umfram það sem leiddi af lögum eða kjarasamningum. Ekki gat lögmaður ríkisins upplýst hvort sérstakra heimilda hafði verið leitað á fjárlögum eða fjáraukalögum til gerðar þessara samninga. Engar reglur munu liggja fyrir um hvernig ganga á frá samningum um starfslok. Samkvæmt upplýsingum forsætisráðherra byggðust flestir starfslokasamningarnir á því að verið var að leggja niður viðkomandi starf. Voru aðeins 58 af þessum 285 starfslokasamningum komnir til af öðrum ástæðum. Tekið var fram að þótt efndir samninga þessarra fælu í sér kostnað fyrir vinnuveitanda gætu þeir verið hagfelldir í fjárhagslegu tilliti þegar til lengri tíma væri litið.

Samkvæmt gögnum málsins var starfslokasamningur við stefnda gerður í fullu samráði við skólanefnd og töldu fyrirsvarsmenn skólans að þeir hefðu leitað fyrirsagnar menntamálaráðuneytis og fjármálaráðuneytis um gerð hans. Þetta er þó ekki viðurkennt af hálfu menntamálaráðuneytis. Stefndi hafði vottorð um að hann væri vinnufær þegar samningurinn var gerður. Ástæða samningsins var þrátt fyrir það sú að stefndi hafði átt við veikindi að stríða og hafði því verið fjarverandi frá 2. október 1999 til 30. nóvember sama  ár og frá 22. desember 2000 til 1. maí 2001 og óttuðust fyrirsvarsmenn skólans að framhald yrði á þeim veikindum. Töldu þeir sig þegar hafa orðið fyrir svo miklum búsifjum þessa vegna að nauðsynlegt væri að stefndi léti af störfum svo ráða mætti kennara í stað hans. Stefndi hafði á þessum tíma áunnið sér samkvæmt kjarasamningi laun í 360 daga vegna veikinda á hverju 12 mánaða tímabili. Samkvæmt kjarasamningi mátti leysa hann frá störfum yrði hann veikur svo mánuðum skipti á hverju ári um fimm ára tímabil. Væri hann samfellt frá vinnu vegna veikinda, launalaust í jafnlangan tíma og þann sem hann átti rétt á að halda launum, mátti einnig leysa hann frá vinnu. Fyrirsvarsmenn skólans töldu sig auk starfsloka stefnda vera að kaupa þessi réttindi af honum með samningnum og að losna við deilur við stéttarfélag hans, en almennt hafi hann mátt gera ráð fyrir því að halda starfi sínu, þrátt fyrir ákvæði kjarasamninga um þriggja mánaða uppsagnarfrest, þar sem ekki voru fyrirhugaðar sérstakar breytingar á starfsemi skólans. Fjárhæð samningsins nemur 24 mánaða launum án launatengdra gjalda og lífeyrisgreiðslna. Samningurinn er þannig launatengdur þótt svo sé látið heita að um skaðabætur sé að ræða.

Laun kennara við Menntaskólann á Laugarvatni voru á fjárlögum fyrir viðkomandi ár, svo sem ráð er fyrir gert í áður greindum stjórnarskrárákvæðum og ákvæðum laga nr. 88/1997. Ekki liggur annað fyrir en þar hafi verið gert ráð fyrir launum vegna allrar kennslu þar meðal launum til stefnda, svo og almennt til  forfallakennara. Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. laga nr. 88/1997 og 3. mgr. 39. gr. laga nr. 80/1996 var skólanefnd heimilt að millifæra fé af rekstrarlið fjárlaga til launaliðar. Heildarfjárheimildir skólans árið 2001 námu 82.555.000 krónum. Fyrir liggur að skólayfirvöld töldu sér heimilt að gera samninginn í þessu formi, enda myndi hann leiða til þess að kostnaður vegna forfallakennslu minnkaði á móti. Þau ætluðu sér þó að óska eftir því við menntamálaráðuneytið að það hlutaðist til um auknar fjárveitingar til skólans samkvæmt fjáraukalögum þar sem reksturinn hafði reynst þungur. Það varð hins vegar að frumkvæði ráðuneytisins hvernig mál skipuðust.

Telja verður samkvæmt áðurgreindum ákvæðum laga nr. 80/1996 og laga nr. 70/1996 að það hafi algerlega verið á valdi og ábyrgð skólameistara í samráði við skólanefnd að binda endi á starfssamning stefnda.  Hann og skólanefnd bera einnig ábyrgð á því að farið sé að fjárlögum samkvæmt lögum nr. 80/1996, sbr. og lög nr. 88/1997. Hvernig sem líta ber á það hvort heimilt sé almennt að gera starfsloka samning, einkum mæli hann fyrir um frekari réttindi en starfsmaður á samkvæmt lögum og kjarasamningum, getur það ekki leitt til þess að starfsmaðurinn þurfi að gæta að fjárlagaheimildum skólans. Semji hann við skólameistara að höfðu samráði við skólanefnd hlýtur hann að geta borið samninginn fyrir sig, svo sem hér hagaði til. Þar sem stefndi hefur efnt samninginn af sínum hluta ber samkvæmt framansögðu að staðfesta niðurstöðu héraðsdóms og dæma áfrýjanda til greiðslu alls áfrýjunarkostnaðar.

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 26. apríl 2002.

Mál þetta var höfðað 25. september 2001 og dómtekið 15. þ.m.

Stefnandi er Hallgrímur Hróðmarsson, kt. 180848-3639, Engihlíð 22, Snæ­fells­bæ.

Stefndi er íslenska ríkið.

Stefnandi krefst þess að stefndi verði dæmdur til að greiða sér 5.040.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 1. ágúst 2001 til greiðsludags.  Hann krefst einnig málskostnaðar úr hendi stefnda.

Stefndi krefst aðallega sýknu af kröfum stefnanda og málskostnaðar úr hendi hans en til vara að kröfur hans verði lækkaðar og málskostnaður felldur niður.

I

Samkvæmt ráðningarsamningi 23. nóvember 1998 var stefnandi ráðinn ótímabundið frá 1. janúar 1999 framhaldsskólakennari við Menntaskólann að Laugar­vatni með gagnkvæmum þriggja mánaða uppsagnarfresti og var kennslugrein hans eðlisfræði.  Fyrir þann tíma hafði hann starfað sem framhaldsskólakennari samfleytt frá 1971, síðast við Menntaskólann við Hamrahlíð frá árinu 1981 til janúarloka 1997.

Í stefnu greinir frá því að vorið 2001 hafi stjórnendur skólans óskað eftir viðræðum við stefnanda um hvort hann væri fáanlegur til að láta af störfum við skólann.  Þessar óskir hafi í fyrstu komið flatt upp á stefnanda og ekki hafi gengið eða rekið í þeim viðræðum.  Í júlímánuði hafi það svo gerst að lögmaður á vegum skólans hafi knúið á um að viðræður yrðu teknar upp að nýju um þetta málefni enda væri skólinn nú tilbúinn að koma lengra til móts við sjónarmið stefnanda en áður.  Þetta hafi leitt til gerðar samnings sem er meginefni máls þessa.

Þann 9. júlí 2001 gerðu stefnandi og Kristinn Kristmundsson skólameistari, f.h. Menntaskólans á Laugarvatni, með sér svofelldan starfslokasamning:

“1. gr

Aðilar hafa orðið ásáttir um að Hallgrímur láti af starfi sem framhalds­skólakennari við Menntaskólann á Laugarvatni frá og með deginum í dag að telja.

2. gr.

ML greiðir HH fullnaðar bætur vegna starfslokanna með eingreiðslu að fjárhæð kr. 5.040.000 sem greiddar verða eigi síðar en 1. ágúst 2001.

Þar sem greiðsla samkvæmt þessari grein er bótagreiðsla gerist hún upp við HH án þess að hann eigi rétt til greiðslu í lífeyrissjóð eða til annarra launatengdra gjalda vegna greiðslunnar.  HH ber sjálfum að standa skil á greiðslu opinberra gjalda af bótunum teljist þær skattskyldar.

3. gr.

HH hefur afnot af húsnæði að Vestra-Barði, Laugarvatni, en þau afnot hafa fylgt kennarastöðu hans hjá ML.  Skuldbindur HH sig til að rýma þetta húsnæði ekki síðar en 30. september 2001 en lýsir jafnframt yfir vilja til að rýma það fyrr eftir því sem aðstæður hans leyfa.

4. gr.

Greiðsla bóta samkvæmt 2. gr. fer fram án nokkurra skilyrða af hálfu ML gagnvart HH.  Lýsa aðilar samnings þessa yfir að hvorugur þeirra á frekari kröfur á hendur hinum vegna starfsloka HH hjá ML eða aðdraganda þeirra.”

Stefnandi kveður sér hafa tekist að finna sér húsnæði til bráðabirgða fljótlega eftir að hann undirritaði samninginn og verið búinn að rýma húsnæðið að Vestra-Barði áður en kom að gjalddaga greiðslunnar samkvæmt 2. gr. samningsins.  Greiðsla hafi hins vegar ekki borist á tilskildum tíma og eftirgrennslan  hafi leitt í ljós að ekki væri víst að greiðslan fengist innt af hendi.  Í stefnu segir einnig að í ljós hafi komið að menntamálaráðuneytið hafi óskað eftir áliti embættis ríkislögmanns á ”…lögmæti og um leið skuldbindingargildi…” samningsins. Stefnandi hafi án árangurs reynt að fá það upplýst hvenær vænta mætti álits frá embætti ríkislögmanns  um þetta málefni.  Hann hafi hins vegar lent í verulegum ógöngum með fjárhagsskuldbindingar, sem hann hafi stofnað til í fasteignaviðskipum vegna þess að hann reiddi sig á að greiðslan bærist á réttum tíma, og geti því ekki beðið með að leita úrlausnar dómstóla um rétt sinn til hennar.

Fram er komið að stefnandi hefur átt við að stríða þrálátan sjúkdóm en er talinn  vinnufær frá 1. maí 2001 samkvæmt læknisvottorði frá 4. s.m.

Með bréfi 9. júlí 2001 sendi skólameistari Menntaskólans að Laugarvatni ríkisféhirði framangreindan samning með ósk um að stefnanda yrðu greiddar bætur að upphæð 5.040.000 krónur eigi síðar en 1. næsta mánaðar.  Tekið er fram að ákvörðun um bótagreiðsluna hafi verið tekin með fullu samþykki skólanefndar.  Samrit var sent mennta­málaráðuneytinu.

Í bréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 7. ágúst 2001, til ríkislögmanns segir að ákvörðun af hálfu Menntaskólans að Laugarvatni um framangreinda bótagreiðslu og undirritun skuldbindingar varðandi hana hafi hvorki verið borin  undir mennta­mála­ráðuneytið né fjármálaráðuneytið.  Ákveðið hafi verið að ríkisfjárhirsla muni ekki inna framangreinda bótagreiðslu af hendi fyrr en fyrir liggi hvort um sé að ræða lögmætan gerning og ljóst sé með hvaða hætti skuli gjaldfæra greiðsluna samkvæmt gerningnum og á grundvelli hvaða fjárheimildar.  Var óskað eftir áliti ríkislögmanns á lögmæti og um leið skuldbindingargildi samningsins fyrir ríkissjóð.

Skólameistari Menntaskólans að Laugarvatni og formaður skólanefndar, Sigurður Ingi Jóhannsson, gera athugasemdir við efni framangreinds bréfs menntamálaráðuneytisins með bréfi til ríkislögmanns 9. ágúst 2001.  Þar segir að  þau vandræði skólans, sem hafi m.a. kostað mikið fé í forfallakennslu en samningurinn leysi hann frá, hafi verið kunnug fulltrúum menntamálaráðuneytis og fjármála­ráðuneytis frá haustinu 1999.  Áður en til undirritunar hafi komið hafi skólameistari haft samband við deildarstjóra framhaldsskóladeildar menntamálaráðuneytisins, Aðalstein Eiríksson, og kynnt honum munnlega efnisatriði samningsins.  Aðalsteinn hafi ítrekað það, sem oft áður hafi komið fram af hálfu ráðuneytisins, að ákvörðun í málinu hlyti skólinn að taka.  Í samráði við hann hafi það form verið haft á afgreiðslu skólans gagnvart menntamálaráðuneytinu að því yrði sent samrit bréfs formanns skólanefndar og skólameistara til ríkisféhirðis.

Með bréfi lögmanns stefnanda 10. ágúst 2001 var stefndi krafinn um greiðslu samkvæmt 2. gr. starfslokasamningsins.

Í bréfi, sem sent var af hálfu menntamálaráðuneytisins til ríkislögmanns 16. ágúst 2001 er vísað til fundar í ráðuneytinu 9. júní 2001 með forsvarsmönnum Mennta­skólans að Laugarvatni.  Þar hafi komið skýrt fram að ráðuneytið gæti ekki veitt leiðbeiningar vegna ákvarðanatöku í málinu vegna málskotsheimildar til þess samkvæmt lögum nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.  Tekið hafi verið skýrt fram að ekki væri unnt að semja um möguleg starfslok stefnanda nema fjárheimildir vegna slíks samkomulags væru tryggðar.  Óformlegt samráð við deildarstjóra menntamálaráðuneytisins og fulltrúa fjármálaráðuneytisins virðist hins vegar hafa valdið þeim misskilningi að stjórnendur skólans hafi talið sig hafa farið eftir framangreindum leiðbeiningum.

Í greinargerð formanns skólanefndar Menntaskólans að Laugarvatni 11. september 2001 segir að á fundi skólanefndar þ. 3. júlí s.á. hafi stjórnendur skólans og skólanefnd haft úr þremur mögulegum leiðum að velja grundvallað á vinnu lögmanns skólans.  Í fyrsta lagi að láta á það reyna hvort veikindin kæmu upp aftur en fyrir hafi legið vottorð um starfshæfi.  Í öðru lagi að segja viðkomandi upp störfum vegna þess að starfskraftar hans nýttust ekki og láta á málssókn reyna um ólögmæta uppsögn.  Og í þriðja lagi að gera við  hann starfslokasamning.  Eingreiðsla með yfirlýsingu um að greiðslan færi fram án nokkurra skilyrða af hálfu M.L. hafi verið valin vegna þess að hún væri ódýrasti kosturinn.  Þessi ákvörðun hafi verið kynnt fulltrúa menntamála­ráðuneytisins þó að kynningin hafi verið með óformlegu símtali.  Misskilningur á fundi í menntamálaráðuneytinu 9. júní hafi því snúist um það að stjórnendur skólans hafi talið að ákvörðunin væri skólans og að hægt væri að greiða þetta af rekstrarfé hans.  Jafnframt hafi verið talið að um raunverulegan sparnað væri að ræða miðað við forfallakennslu í allt að þrjú ár enn.  Það hafi síðan verið ætlun skólans að sækja um aukafjárveitingu vegna þessa alls og þess aukakostnaðar, sem  skólinn hafi orðið fyrir vegna þess, frá hausti 1999.

Halldór Páll Halldórsson, sem verið hafði aðstoðarskólameistari Mennta­skól­ans að Laugarvatni, var settur skólameistari um eins árs skeið frá 1. ágúst 2001.  Í greinargerð hans, dags. 12. september 2001, til menntamálaráðuneytisins um forsendur þær, sem lágu til grundvallar samkomulagi um starfslok stefnanda, segir að ráðuneytinu sé ljós sá vandi sem skapast hafi í rekstri skólans, bæði faglega og fjárhagslega, vegna veikinda stefnanda.  Eðlisfræðikennarar til framhaldsskólakennslu séu ekki á hverju strái en það hafi verið lán stofnunarinnar að kennari sá, sem síðast hafi leyst stefnanda af í veikindum hans síðla vetrar og vor 2001 með ágætum árangri, hafi verið reiðubúinn að hefja störf við skólann frá og með 1. ágúst ef sú staða kæmi upp að stefnandi hyrfi frá störfum.  Hins vegar hafi ekki verið hægt að draga þann kennara á svari lengur en til loka júlí.  Nauðsynlegt hafi verið talið að fráhvarf stefnanda yrði í eins mikilli sátt og mögulegt væri við aðra starfsmenn, stefnanda sjálfan og stéttarfélag hans.  Skólanefnd hafi falið formanni sínum, þáverandi skóla­meistara og sér á fundi 29. maí að vinna að málinu en jafnfram hafi lögfræð­ingur, Sigurður Jónsson hrl., verið fenginn til ráðuneytis og samningsgerðar. Vitnað er í svohljóðandi minnisblað Kristins Kristmundssonar skólameistara vegna málsins:  “Litið var á umsamda greiðslu sem neyðarúrræði til að losa skólann við ríkjandi vanda sem fari hafði sívaxandi án þess að við yrði gert.  Málið hafði verið kynnt rækilega í ráðuneytum menntamála og fjármála.  Skólanefnd lagði mikla áherslu á að það yrði leyst með þessum hætti.  Réttlætanlegt þótti að líta á málið sem tímabundið áfall, sem leysa yrði í bráð, eins og alltaf getur borið að höndum án þess að svigrúm sé til að tryggja bótagreiðslur jafnframt.  Málið var þannig vaxið að allar líkur þóttu til að það mætti skilningi Alþingis-með atbeina fagráðuneytis.  Jafnframt yrði skólinn að vinna gegn vaxandi rekstrarhalla með enn frekara aðhaldi og sparnaði á næsta ári og árum.”  Í viðauka, dags. 22. september 2001, við greinargerð setts skólameistara greinir frá kröfugerð Kennarasambands Íslands og því mati stjórnenda skólans að hvaða leið sem farin yrði mundi kostnaður skólans verða að lágmarki á við 15-18 mánaða laun að viðbættum launatengdum gjöldum.  Séð hafi verið fram á að án  starfslokasamnings gæti stefnandi starfað við skólann með starfshæfnisvottorð og veikindavottorð eftir því sem á stæði í veikindum hans næstu þrjú árin áður en hægt væri að segja honum upp löglega vegna heilsubrests.  Því mundi fylgja mikill kostnaður í forfallakennslu væri hún yfirleitt fáanleg.

Þá liggur frammi minnisblað 7. september 2001 frá Sigurði Jónssyni hrl. til Halldórs Páls Halldórssonar skólameistara um starfslok stefnanda.  Þar kemur m.a. fram að meðal þess, sem talið var mæla gegn því að fara þá leið að segja stefnanda upp störfum, var að hann mundi þá trúlega dveljast í kennaraíbúðinni að Laugarvatni fram á haustið.  Sú leið að semja um eingreiðslu í stað þess að láta stefnanda njóta launa í einhvern tíma hafi í þessu tilviki verið talin hagfelldari þegar upp væri staðið.  Þannig væru öll tengsl við hann slitin og hann væri ekki lengur launþegi sem fengi laun af fjárlagalið skólans.  Jafnframt sparaðist með þessum hætti greiðsla vegna lífeyrisréttinda.  Rætt hafi verið um það hvort heimild væri á fjárlögum til bótagreiðslu þessarar af fjárlagalið skólans.  Fram hafi komið að verulegur aukakostnaður hefði verið í rekstri skólans vegna veikinda stefnanda.  Talið hafi verið að þrátt fyrir að um eingreiðslu væri að ræða væri bótagreiðsla þessi eins og hver önnur laun, þ.e. rekstrarkostnaður sem stjórnendum skólans væri heimilt að taka ákvörðun um.  Hún færi út af fjárlagalið skólans strax en mundi síðan leiða til þess að kostnaður vegna forfallakennslu mundi minnka á móti.

Með bréfi 4. september 2001 áréttaði menntamálaráðuneytið við ríkisfjárhirslu að bótagreiðslan yrði ekki innt af hendi nema á grundvelli formlegrar ákvörðunar ráðuneytisins.

Í bréfi menntamálaráðuneytisins 8. október 2001 til fjármálaráðuneytisins segir að ráðuneytið telji með hliðsjón af forsendum samningsins að fara eigi með hann samkvæmt 11. gr. reglugerðar um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkis­stofnana á A-hluta, um ófyrirséð útgjöld.  Fjármálaráðherra leiti því heimildar Alþingis til greiðslu útgjaldanna samkvæmt samningnum í samræmi við nánari fyrirmæli 33. gr., 34. gr. og 44. gr. fjárreiðulaga.  Í svarbréfi, dags. 9. nóvember 2001, segir að fjármálaráðuneytið telji að ekki sé unnt að líta svo á að gerð umrædds starfslokasamnings sé ófyrirséð atvik í skilningi 33. gr. fjárreiðulaga eða líta megi á hann sem kjarasamning samkvæmt 34. gr. sömu laga þannig að skylt sé að leita eftir viðbótar fjárheimild í fjáraukalögum samkvæmt 44. gr. laganna.  Ráðuneytið synjar því erindinu en gerir ekki athugasemd við að menntamálaráðuneytið sendi fjárlaganefnd erindi þar sem leitað verði eftir fjárheimild vegna samningsins. 

Menntamálaráðuneytið sendi fjárlaganefnd Alþingis erindi 20. nóvember 2001 og leitaði eftir fjárheimild Alþingis vegna hins umdeilda samnings í fjáraukalögum  2001 eða fjárlögum 2002.  Í bréfi ráðuneytisins til ríkislögmanns 11. desember 2001 er frá því skýrt að ráðuneytinu hafi daginn áður borist þær upplýsingar frá fjárlaga­nefnd að hún hefði hafnað  því að veita umbeðna fjárheimild.

II

Stefnandi byggir kröfur sínar í málinu á því að stefndi eigi og reki Mennta­skólann að Laugarvatni og beri fjárhagslega ábyrgð á skuldbindingum sem sú stofnun baki sér.  Samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 sé vald til að ráða starfsmenn og veita þeim lausn á hendi skólameistara skólans sem hafi fyrir hönd skólans og með vitund og vilja skólanefndar gert bindandi samning um starfslok stefnanda og greiðslur til hans í því sambandi.  Sá samningur hafi í alla staði verið bindandi fyrir báða aðila, hann hafi verið gerður á skrifstofu lögmanns, sem skólameistarinn hafi ráðið til þess verkefnis, og stefnandi hafi óumdeilanlega staðið við sinn hluta hans.

Stefnandi kveðst telja allar vangaveltur um að samningurinn sé ólögmætur eða ekki skuldbindandi fyrir skólann vera út í hött enda hafi skólinn aldrei borið slíku við.  Vísar hann um lagastoð fyrir kröfum sínum til þeirrar meginreglu íslensks samninga­réttar og kröfuréttar að samninga beri að efna og á því leiki enginn vafi hvað felist í samningnum.

Sýknukrafa  stefnda er reist á því að skort hafi heimild í lögum til þess að skuldbinda skólann og ríkissjóð til greiðslu samkvæmt samningnum þ. 9. júlí.  Heimild í fjárlögum hefði þurft að koma til fyrir samningnum og þeim skuldbindingum sem í honum fólust svo að hann yrði endanlega gildur og bindandi fyrir ríkissjóð og skólann og ekki hafi verið aflað fyrirfram heimildar til samnings­gerðarinnar í fjárveitingum til stofnunarinnar í fjárlögum 2001 eins og áskilið hafi verið samkvæmt 21. gr. laga nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins.  Fjárheimild fyrir samningnum, sem leitað hafi verið eftir með bréfi menntamála­ráðuneytisins 20. nóvember 2001, hafi ekki fengist.  Fjárlaganefnd Alþingis hafi hafnað erindinu þannig að hvorki sé heimild fyrir samningnum í fjáraukalögum fyrir 2001 né í fjárlögum fyrir árið 2001.  Af því leiði að lagastoð skorti fyrir því að greiðsla samkvæmt samningnum verði innt af hendi úr ríkissjóði samkvæmt 41. gr. stjórnarskrárinnar og sé hann ógildur og óskuldbindandi fyrir stefnda.

Af hálfu stefnda er því haldið fram að ekki sé unnt að fallast á þau sjónarmið stefnanda að gerð starfslokasamnings við hann og greiðslur í því sambandi hafi verið innan valdheimilda skólameistara samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfs­manna ríkisins nr. 70/1996 þannig að komist hafi á bindandi samningur fyrir ríkissjóð að lögum.  Greiðsluskyldu samkvæmt samningnum verði því ekki fundin stoð í lögvarðri kröfu starfsmanns til þeirra launa sem hann kunni að eiga rétt til samkvæmt 12. gr. laga nr. 70/1996 og ákvæðum kjarasamninga við framkvæmd á veikindarétti og lausn úr starfi af heilsufarsástæðum.

III

Umræddur starfslokasamningur kveður á um gagnkvæmar skuldbindingar samningsaðila án fyrirvara af hálfu hvorugs þeirra.  Stefndi hefur ekki staðið við sinn hluta samningsins eða boðist til að rétta hlut stefnanda á neinn hátt sem hann teldi samrýmast lögum.  Stefnandi efndi hins vegar þegar skyldur sínar sem fólu í sér missi starfs og áunninna lögbundinna réttinda svo og samningsbundins réttar til húsnæðis.  Þessa varð stefndi aðnjótandi og varð hvað sem öðru líður við þetta skuldbundinn gagnvart stefnanda að efna samninginn að sínum hluta.

Samkvæmt þessu hefur það ekki þýðingu við úrlausn málsins hvort samningsgerð skólastjórnenda við stefnanda hafi verið þeim heimil eða ekki.  Þó er ljóst að stefnandi hafði ekki ástæðu til að  ætla að samningurinn væri marklaus að því er tekur til skuldbindingar gagnaðilans enda töldu skólayfirvöldin, sem nutu ráðgjafar hæstaréttarlögmanns, sig vera bundin af honum.

Varakrafa stefnda um lækkun er án skýringa eða rökstuðnings og er þegar af þeirri ástæðu ekki unnt að fallast á hana.

Samkvæmt þessu er niðurstaða málsins sú að dæma beri stefnda til að greiða stefnanda 5.040.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 10. september 2001 til greiðsludags og 550.000 krónur í málskostnað.

Mál þetta dæmir Sigurður Hallur Stefánsson héraðsdómari.

D ó m s o r ð:

   Stefndi, íslenska ríkið, greiði stefnanda, Hallgrími Hróðmarssyni, 5.040.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá 10. september 2001 til greiðsludags.

   Stefndi greiði stefnanda 550.000 krónur í málskostnað.