Fimmtudaginn 27. september 2007.
Nr. 182/2007.	Björgun ehf. (Karl Axelsson hrl. Ragnheiður M. Ólafsdóttir hdl.) gegn íslenska ríkinu (Óskar Thorarensen hrl.  Þórey S. Þórðardóttir hdl.)

 

Umhverfismat. Eignarréttur. Atvinnufrelsi. Jafnræðisregla. Meðalhófsregla. Stjórnarskrá. Tómlæti.

 

Félagið B hafði stundað vinnslu af hafsbotni frá árinu 1963. Árið 1990 veitti iðnaðarráðuneytið B leyfi til þrjátíu ára til vinnslu á hafsbotni á grundvelli laga nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins. Árið 2000 samþykkti Alþingi lög nr. 101/2000 um breytingar á lögum um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins. Í 6. gr. breytingarlaganna, sem varð að ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 73/1990, var kveðið á um að þeir sem hefðu leyfi til leitar og hagnýtingar efna á, í eða undir hafsbotni, skyldu halda þeim í fimm ár frá gildistöku laganna. Með vísan til bráðabirgðaákvæðisins var B tilkynnt í september 2004 að leyfi hans frá 1990 myndi falla úr gildi í maí 2005. B tilkynnti þá til Skipulagsstofnunar að hann hygðist sækja um endurnýjun á leyfi sínu og í kjölfar þeirrar tilkynningar kunngerði stofnunin B að fyrirhuguð efnistaka hans skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. B kærði ákvörðunina til umhverfisráðherra sem staðfesti niðurstöðu Skipulagsstofnunar. Höfðaði B mál til þess að fá ákvörðunina fellda úr gildi. Talið var að þær breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 101/2000 hafi verið almennar og málefnalegar og að ekki hafi verið sýnt fram á að þær hafi ekki stuðst við haldbær rök eða viðurkennd löggjafarsjónarmið. Var því ekki fallist á að ákvæði 72. gr. og 75. gr. stjórnarskrárinnar stæðu því í vegi að mælt væri fyrir um stjórnun á nýtingu auðlinda á hafsbotni eins og gert var með lögum nr. 101/2000. Ekki var á það fallist að ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 73/1990 bryti í bága við 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvæði 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar stæði því ekki í vegi að löggjafinn setti mismunandi lagareglur um ólíkar framkvæmdir, enda væri þar byggt á málefnanlegum sjónarmiðum. Ótiltekin opinber leyfi um framkvæmdir, sem gefin væru út á grundvelli annarra laga en laga nr. 73/1990, gætu ekki talist sambærileg þeim leyfum sem út væru gefin á grundvelli þeirra laga þannig að þau væru tæk til samanburðar við beitingu jafnræðisreglu. Með vísan til tilgangs ákvæðis II til bráðabirgða í lögum nr. 73/1990 og þess aðlögunartíma sem B naut þótti sýnt að meðalhófs hefði verið gætt við setningu laga nr. 101/2000. Ekki var talið að B hefði fyrirgert rétti sínum vegna tómlætis. Var staðfest niðurstaða héraðsdóms um að sýkna bæri Í af kröfum B.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Gunnlaugur Claessen, Garðar Gíslason, Ingibjörg Benediktsdóttir, Markús Sigurbjörnsson og Páll Hreinsson.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 30. mars 2007. Hann krefst þess að felldur verði úr gildi úrskurður umhverfisráðherra 15. nóvember 2006 í máli nr. 06030148. Jafnframt krefst áfrýjandi þess að viðurkennt verði að leyfi hans sem gefið var út af iðnaðarráðherra 28. ágúst 1990 sé enn í gildi. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Áfrýjandi hefur stundað vinnslu malar og sands af hafsbotni frá árinu 1963 til framkvæmda í Reykjavík og nálægum sveitarfélögum. Á grundvelli umsóknar áfrýjanda og með vísun til 4. gr. laga nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins veitti iðnaðarráðherra honum 28. ágúst 1990 leyfi til efnistöku í Kollafirði, Hvalfirði og Faxaflóa, töku skeljasands í Faxaflóa og leitar að sandi og malarefnum á sjávarbotni á grunnsævi við Ísland utan netlaga. Þann 6. júní 2000 voru samþykkt lög nr. 101/2000 um breytingar á lögum nr. 73/1990. Í 6. gr. fyrrnefndu laganna, sem varð að ákvæði II til bráðbirgða í lögum nr. 73/1990, var kveðið á um að þeir sem hefðu leyfi til leitar og hagnýtingar efna á, í eða undir hafsbotni, skyldu halda þeim í fimm ár frá gildistöku laganna. Með bréfi iðnaðarráðuneytis 23. september 2004 var áfrýjanda tilkynnt með vísan til bráðbirgðaákvæðisins að leyfi hans 28. ágúst 1990 myndi falla úr gildi í maí 2005. Í kjölfar viðræðna og bréfaskrifta tilkynnti áfrýjandi Skipulagsstofnun 23. nóvember 2005 að hann hygðist sækja um endurnýjun leyfis til vinnslu á allt að 10.700.000 m³ af möl af hafsbotni í Kollafirði á árunum 2006 til 2016, en með bréfi til stofnunarinnar 30. desember 2005 mun hann  hafa tilkynnt að vinnslan myndi fara niður í 6.000.000 m³. Þann 20. mars 2006 var áfrýjanda kunngerð sú ákvörðun Skipulagsstofnunar að fyrirhuguð efnistaka hans skyldi vera háð mati á umhverfisáhrifum. Áfrýjandi kærði þá ákvörðun 18. apríl 2006 til umhverfisráðherra, sem kvað upp úrskurð 15. nóvember sama ár. Ekki var fallist á þá málsástæðu áfrýjanda að fyrirhuguð framkvæmd félli undir ákvæði I til bráðabirgða laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, meðal annars með vísan til þess að efnistaka við nýjar framkvæmdir, sem næmi 150.000 m³ eða meiru, væri ávallt háð mati samkvæmt 21. tölulið 1. viðauka við lögin. Iðnaðarráðherra veitti áfrýjanda 13. nóvember 2006 tímabundna og skilyrta framlengingu á leyfi hans og skyldi heimildin gilda til 1. september 2008, en þó aldrei lengur en þrjá mánuði eftir að fyrir lægi endanlegt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Leyfið var bundið þeim skilyrðum að áfrýjandi hæfist þegar handa um að láta fara fram mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar efnistöku í Kollafirði og öðrum nánar tilgreindum svæðum og að því ferli yrði hraðað svo sem kostur væri.

II.

Fallist er á með héraðsdómi að áfrýjandi hafi ekki fyrirgert rétti sínum vegna tómlætis, enda lýtur ágreiningur máls þessa að stjórnskipulegu gildi laga sem kunna að setja atvinnufrelsi og eignarrétti hans skorður.

Áfrýjandi reisir kröfur sínar á því að leyfið sem honum var veitt 28. ágúst 1990 veiti sér eignarréttindi og atvinnuréttindi sem vernduð séu af 1. mgr. 72. gr. og 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar og meðan þau skilyrði, sem sett voru fyrir veitingu leyfisins séu uppfyllt, sé ekki unnt að svipta hann því. Með því að fella niður leyfið fimmtán árum áður en það átti að renna út hafi verið brotið gegn þessum réttindum áfrýjanda. Áfrýjandi byggir á því að skilyrði 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar um að almenningsþörf krefjist þess að leyfið verði fellt niður hafi ekki verið fyrir hendi. Í lögskýringargögnum með frumvarpi til laga nr. 101/2000 sé á engan hátt gefið til kynna eða rökstutt að almenningsþörf krefjist slíkra breytinga, en ríkar kröfur verði að gera til löggjafans við mat á því hvort þetta skilyrði sé uppfyllt. Ekki liggi fyrir að almenningsþörf hafi verið fyrir hendi sem knúði á um að hann yrði sviptur leyfi sínu og enn síður hafi verið sýnt fram á að ekki hafi verið unnt að ná fram þeim markmiðum sem að var stefnt með öðrum og vægari hætti.

Ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar taka til nýtingar opinbers leyfis til efnistöku á hafsbotni Íslands. Er fallist á með áfrýjanda að breytingar, sem gerðar voru á lögum, nr. 73/1990 með 3., 4. og 6. gr. laga nr. 101/2000, hafi verið íþyngjandi fyrir hann að því leyti að umrætt leyfi hans 28. ágúst 1990 féll niður rúmum fimmtán árum fyrr en ella hefði orðið, auk þess sem nýtt leyfi er bæði háð gjaldtöku og því að aflað sé mats á umhverfisáhrifum. Fólu þessi ákvæði í sér skerðingu á eignarréttindum og atvinnuréttindum sem njóta verndar 1. mgr. 72. gr. og 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar.

Í athugasemdum við frumvarp er varð að lögum nr. 101/2000 kemur fram að tilgangur þeirra sé meðal annars sá að koma í veg fyrir ósamræmi og óeðlilega ásókn í þær auðlindir hafsbotnsins sem lögin ná til. Í 5. gr. laganna segir að í reglugerð skuli tilgreina helstu ákvæði sem fram skulu koma í leyfum sem veitt eru samkvæmt lögunum og þá meðal annars ákvæði um öryggis- og umhverfisráðstafanir. Segir í athugasemdum um 5. gr. að mikilvægt sé að þeim sem sækja um leyfi frá stjórnvöldum sé fyrir fram ljóst hvaða gögn þurfi að fylgja umsóknum og hver séu meginefnisatriði leyfisbréfa, en að slíkar upplýsingar séu grundvallaratriði til að unnt sé að fylgjast með að skilyrðum leyfis sé fylgt, meðal annars vegna umhverfissjónarmiða. Í ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 73/1990 er kveðið á um að þeir sem hafi leyfi til leitar og hagnýtingar efna á, í eða undir hafsbotni skuli halda þeim leyfum í fimm ár frá gildistöku laganna. Í athugasemdum með ákvæðinu kemur fram að við setningu laga nr. 73/1990 hafi fáir sóst eftir efnistöku af hafsbotni. Þetta hafi breyst hin síðari ár og hafi þá ýmsir annmarkar komið fram á eldri leyfum. Tilgangur ákvæðisins sé því meðal annars að leiðrétta þessa annmarka og samræma ákvæði leyfanna.

Þegar Alþingi hafði frumvarp til laga nr. 101/2000 til meðferðar voru gerðar á því breytingar á þá leið að við 4. gr. þess var bætt nýrri málsgrein þess efnis að við veitingu leyfa skuli gætt ákvæða laga um mat á umhverfisáhrifum. Lögin tóku gildi 6. júní 2000. Sama dag tóku jafnframt gildi lög nr. 106/2000, en samkvæmt 2. gr þeirra taka þau meðal annars til allra framkvæmda sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í landhelgi Íslands. Árétting í 4. gr. laga nr. 73/1990, eins og þeim var breytt með lögum nr. 101/2000, um að við veitingu leyfa samkvæmt lögunum skuli gæta ákvæða laga um mat á umhverfisáhrifum var því ekki nauðsynleg. Með því að bæta þessu ákvæði í lögin allt að einu hefur löggjafinn lagt sérstaka áherslu á mikilvægi umhverfissjónarmiða þegar veitt er leyfi til efnistöku af hafsbotni. Í athugasemdum með frumvarpi er varð að lögum nr. 106/2000 kemur fram að Íslendingar hafa með aðild að ýmsum alþjóðsamningum skuldbundið sig til að meta áhrif tiltekinna framkvæmda sem líklegar séu til að hafa veruleg og skaðleg áhrif á umhverfið. Nauðsyn beri til að meta umhverfisáhrif framkvæmda þar sem hætta sé á óbætanlegum eða verulegum skaða á umhverfinu, sbr. meginreglur 73. gr. EES-samningsins. Í athugasemdum með 1. gr. frumvarpsins, sem fjallar um tilgang laganna, kemur fram að mat á umhverfisáhrifum sé mikilvægt tæki stjórnvalda til að ná fram markmiðum í umhverfismálum og stuðla að sjálfbærri þróun.

Löggjafinn hefur metið það svo að almannaþörf hafi krafist þeirra breytinga sem fólust í lögum nr. 101/2000, en dómstólar hafa úrskurðarvald um hvort við það mat hafi verið gætt réttra og lögmætra sjónarmiða. Ríkir og augljósir almannahagsmunir eru bundnir við verndun og hagkvæma nýtingu á auðlindum hafsbotnsins. Krefjast almannahagsmunir þess að frelsi manna til að nýta þessar auðlindir í atvinnuskyni séu settar skorður. Ljóst er af því sem rakið hefur verið hér að framan að þær breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 101/2000 helguðust af auknum skuldbindingum íslenska ríkisins á alþjóðavettvangi og breyttum viðhorfum til verndar umhverfisins. Breytingarnar voru almennar og málefnalegar og er ekki sýnt fram á að þær hafi ekki stuðst við haldbær rök eða viðurkennd löggjafarsjónarmið. Standa ákvæði 72. gr. og 75. gr. stjórnarskrárinnar samkvæmt þessu því ekki í vegi að mælt sé fyrir um stjórnun á nýtingu auðlinda á hafsbotni eins og gert var með lögum nr. 101/2000.

III.

Áfrýjandi reisir kröfu sína einnig á því að löggjafinn hafi gengið of langt við að koma fram markmiðum sínum og ekki gætt meðalhófs við setningu laga nr. 101/2000. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna komi skýrt fram að markmiðið hafi einkum verið að heimila ráðherra gjaldtöku fyrir nýtingu auðlinda hafsbotnsins, annarra en lifandi vera. Nægilegt hafi því verið að setja lög sem heimiluðu gjaldtöku.

Þegar leyst er úr hvort meðalhófs hafi verið gætt við setningu þessara laga verður að meta hvort það hafi verið virt við beitingu úrræða miðað við þá hagsmuni sem í húfi voru og hvort beitt hafi verið vægasta úrræði sem að gagni komi. Í lögskýringargögnum við ákvæði II til bráðabirgða, sem bætt var við lög nr. 73/1990, sagði að hin síðari ár hafi ýmsir annmarkar komið fram á eldri leyfum. Mikilvægt væri að leiðrétta þá og samræma ákvæði leyfanna og jafnframt að koma á gjaldtöku fyrir nýtingu auðlinda. Löggjafinn hefur metið það svo að til þess að ná þessum markmiðum sé nauðsynlegt að fella niður eldri leyfi. Samkvæmt frumvarpinu var aðlögunartími metinn hæfilegur tvö ár, en í meðförum Alþingis var sá tími lengdur í fimm ár. Þegar litið er til tilgangs bráðabirgðaákvæðisins og þess aðlögunartíma sem áfrýjandi naut er sýnt að meðalhófs var gætt við setningu laga nr. 101/2000.

IV.

Áfrýjandi heldur því fram kröfu sinni til stuðnings að jafnræðisregla 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar hafi verið brotin gagnvart honum með ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 73/1990.

Ágreiningslaust er að áfrýjandi einn fékk leyfi til töku malar og sands af hafsbotni, sem gilti í 30 ár og var ekki bundið við magn eins og leyfi annarra. Að því leyti var leyfi áfrýjanda meira ívilnandi en annarra. Í fyrrnefndum lögskýringargögnum við ákvæði II til bráðabirgða með lögum nr. 73/1990 sagði að fáir hafi sóst eftir efnistöku af hafsbotni. Þetta hafi breyst hin síðari ár og ýmsir annmarkar þá komið fram á eldri leyfum eins og fyrr segir. Mikilvægt væri að leiðrétta þetta, samræma ákvæði leyfanna og koma á gjaldtöku fyrir nýtingu auðlinda. Bráðabirgðaákvæði þetta er almennt að efni til, þar sem það tekur til allra sem höfðu leyfi til leitar og hagnýtingar efna á, í eða undir hafsbotni, en þau skyldu þó halda gildi í fimm ár frá gildistöku laganna. Eftir lögfestingu ákvæðisins var lagður grundvöllur að því að unnt væri að koma á samræmi í stjórnsýsluframkvæmd um efni útgefinna leyfa og skilyrði er þau voru bundin. Verður samkvæmt framansögðu ekki fallist á að bráðabirgðaákvæðið fari í bága við 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Þá ber áfrýjandi fyrir sig að með því að fella brott leyfi hans til efnistöku og kveða á um matsskyldu framkvæmdar sem skilyrði fyrir nýju leyfi gildi ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 106/2000 ekki lengur um framkvæmd hans. Áfrýjandi bendir á að aðrir, sem þetta ákvæði gildi um og fengu leyfi fyrir 1. maí 1994 fyrir framkvæmdum sem hófust fyrir 2002, séu í betri stöðu en hann. Að því leyti sé réttur brotinn á honum þar sem leyfi hans en ekki annarra hafi verið fellt niður með lagaboði í stað þess að ákvæði I til bráðabirgða í lögum nr. 106/2000 yrði látið gilda um það.

Ákvæði 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar standa því ekki í vegi að löggjafinn setji mismundandi lagareglur um ólíkar framkvæmdir, enda sé þar byggt á málefnalegum sjónarmiðum. Ótiltekin opinber leyfi um framkvæmdir, sem eru gefin út á grundvelli annarra laga en laga nr. 73/1990, geta ekki talist sambærileg þeim leyfum sem út eru gefin á grundvelli þeirra laga þannig að þau séu tæk til samanburðar við beitingu jafnræðisreglu. Þar sem samræmis var gætt varðandi öll sambærileg leyfi til töku malar og sands af sjávarbotni, sem féllu undir ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 73/1990, verður ekki fallist á að það hafi farið í bága við 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Leyfi áfrýjanda 28. ágúst 1990 var því fallið niður þegar fimm ár voru liðin frá gildistöku ákvæðis II til bráðabirgða við lög nr. 73/1990. Á því bráðabirgðaákvæði I við lög nr. 106/2000 þegar af þeirri ástæðu ekki við um leyfið.

V.

Í erindi áfrýjanda til Skipulagsstofnunar 30. desember 2005 kom fram að fyrirhuguð efnistaka af hafsbotni í Kollafirði árin 2006 til 2016 skyldi miðast við 6.000.000 m³ af möl. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar 20. mars 2006 sagði að hér væri um að ræða umfangsmestu efnistöku af hafsbotni sem áætlanir hafi verið gerðar um frá því að lög voru hér fyrst sett um mat á umhverfisáhrifum. Fyrirhuguð efnistaka er því margfalt meiri og tekur til stærra svæðis en kveðið er á um í 21. tölulið 1. viðauka laga nr. 106/2000, en þar eru taldar upp framkvæmdir sem eru ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Var því réttilega ákveðið að framkvæmdir áfrýjanda skyldu sæta mati á umhverfisáhrifum.

Með vísan til alls þess sem að framan greinir er staðfest sú niðurstaða héraðsdóms að sýkna beri stefnda af kröfum áfrýjanda svo og um málskostnað.

Rétt er að hvor aðili beri sinn kostnað af málinu fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

        Héraðsdómur skal vera óraskaður.

          Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

                                                                  

 

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 27. mars 2007.

          Mál þetta var höfðað 15. desember 2006 og dómtekið 7. þ.m.  Það sætir flýti­meðferð samkvæmt XIX. kafla laga nr. 91/1991.

          Stefnandi er Björgun ehf., Sævarhöfða 33, Reykjavík.

          Stefndi er íslenska ríkið.

          Stefnandi gerir eftirfarandi dómkröfur:  Að úrskurður umhverfisráðherra frá 15. nóvember 2006, í máli nr. 06030148, um að efnistaka stefnanda af hafsbotni í Kollafirði, Faxaflóa, árin 2006-2016 skuli sæta mati á umhverfisáhrifum, verði felldur úr gildi.  Jafnframt að viðurkennt verði að leyfi stefnanda, sem útgefið var af iðnaðar­ráðherra þann 28. ágúst 1990 samkvæmt lögum um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, nr. 73/1990, sé enn í gildi.  Þá krefst stefnandi málskostnaðar úr hendi stefnda.

          Af hálfu stefnda er krafist sýknu af kröfum stefnanda og málskostnaðar úr hendi hans.

 

I

          Stefnandi hefur stundað vinnslu af hafsbotni frá árinu 1963 og verið mikil­vægur birgir malar og sands til framkvæmda í Reykjavík og nálægum sveitarfélögum.  Árleg heildarvinnsla hefur aukist jafnt og þétt og nemur um 1,5 milljónum rúmmetra. 

          Á grundvelli umsóknar stefnanda og með vísun til 3. og 4. gr. laga nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins veitti iðnaðarráðuneytið stefnanda 28. ágúst 1990 leyfi til eftirfarandi:  „A.  Töku malar og sands af sjávarbotni á eftirtöldum svæðum utan netalaga:  Kollafjörður – ásamt sundum.  Hvalfjörður.  Umhverfis Syðra Hraun í Faxaflóa.  B.  Töku skeljasands í Faxaflóa fyrir Sements­verk­smiðju ríkisins og almennan markað.  C.  Leitar að sandi og malarefnum á sjávarbotni á grunnsævi við Ísland utan netalaga.“  Tekið er fram að leyfið sé ekki einkaleyfi.  Þá segir að það sé veitt til 30 ára og sé háð því að stefnandi geri nauðsynlegar ráðstafanir til að forðast mengun og spillingu á lífríki láðs og lagar vegna efnistökunnar.  Ráðherra sé rétt að fella burt leyfi til efnistöku á tilteknu svæði, sé þessa ekki gætt eða brýnir almannahagsmunir komi til, svo og að setja frekari skilmála fyrir efnistökunni.

          Á 125. löggjafarþingi árið 2000 lagði iðnaðarráðherra fram frumvarp til laga um breytingar á lögum um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins nr. 73 18. maí 1990.  Um tilgang breytingalaganna segir í athugasemdum með frumvarpinu:  „Tilgangur frumvarps þessa er að taka af öllu tvímæli um að iðnaðarráðherra sé heimilt að ákvarða eða semja um endurgjald fyrir töku eða nýtingu ólífrænna eða lífrænna auðlinda hafsbotnsins annarra en lifandi vera. . . .Hlýtur það að teljast eðlilegt að ríkisvaldið krefjist gjalds fyrir nýtingu þessara sameiginlegu auðlinda þjóðarinnar.“  Ákvæði um endurgjald var í 3. gr. frumvarpsins.  Í 4. gr. var kveðið á um að í reglugerð skyldi tilgreina helstu ákvæði sem fram skuli koma í leyfunum og þau atriði sem umsækjandi skyldi tiltaka í umsókn um vinnsluleyfi.  Samkvæmt 5. gr. skyldi við lögin bætast nýtt ákvæði til bráðabirgða um að þeir, sem hefðu leyfi til leitar og hagnýtingar efna á, í eða undir hafsbotni, skyldu halda þeim leyfum í tvö ár frá gildistöku laganna.  Segir í athugasemd um 5. gr.:  „Við setningu laga um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, nr. 73/1990, voru fáir aðilar sem sóttust eftir efnistöku af hafsbotni.  Þetta hefur breyst hin síðari ár og hafa þá ýmsir annmarkar komið fram á hinum eldri leyfum.  Mikilvægt er að leiðrétta þetta, samræma ákvæði leyfanna og koma á gjaldtöku fyrir nýtingu auðlindarinnar.  Rétt þykir að þeir sem hafa leyfi við gildistöku laga þessara fái aðlögunartíma að nýrri skipan mála og er aðlögunartíminn metinn hæfilegur tvö ár.“

          Stefnandi sendi iðnaðarráðuneytinu athugasemdir vegna frumvarpsins 14. apríl 2000.  Þar er mótmælt áformum um niðurfellingu leyfa tveimur árum eftir gildistöku laganna og því lýst yfir að stefnandi muni krefjast fullra bóta fyrir allt það tjón sem fyrirtækið kunni að verða fyrir komi til þess að leyfið verði af því tekið.

          Iðnaðarnefnd Alþingis lagði til nokkrar breytingar á framangreindu frumvarpi, m.a. að  við veitingu leyfa samkvæmt lögum nr. 73/1990 skyldi gætt ákvæða laga um mat á umhverfisáhrifum og að þeir, sem þegar hefðu leyfi til leitar og hagnýtingar efna á, í eða undir hafabotni, héldu þeim í fimm ár frá gildistöku breytingalaganna í stað tveggja eins og kveðið var á um í framvarpinu, enda þættu sanngirnisrök mæla með því.  Í nefndarálitinu segir m.a.:  „Nefndin bendir á að með ákvæðum framvarpsins er réttur þeirra sem nú hafa leyfi til leitar og hagnýtingar efna á, í eða undir hafsbotni ekki skertur að neinu leyti.  Þeim aðilum er frjálst að sækja um leyfi á ný og eðlilegt að það verði veitt að uppfylltum þeim skilyrðum sem sett eru í frumvarpinu.“  Frumvarpið, með breytingum samkvæmt framansögðu, var samþykkt á Alþingi 9. maí 2000 sem lög nr. 101/2000  og tóku þau gildi 6. júní s.á.  Reglugerð samkvæmt 4. gr. frumvarpsins, sem varð 5. gr. laga nr. 101/2000, hefur ekki verið gefin út.

          Lög um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 tóku gildi 6. júní 2000 og komu í stað laga um sama efni nr. 63/1993.  Í ákvæði til bráðabirgða I segir að þrátt fyrir ákvæði III. kafla laganna (um matsskyldu) séu framkvæmdir samkvæmt leyfum útgefnum fyrir 1. maí 1994 ekki háðar mati á umhverfisáhrifum séu þær hafnar fyrir árslok 2002.

          Með bréfi iðnaðarráðuneytisins, dags. 23. september 2004, til stefnanda var vakin athygli á umtalsverðum breytingum sem samþykktar hefðu verið á Alþingi 9. maí 2000 á lögum nr. 73/1990 og mikilvægt væri að stefnandi kynnti sér vel.  Sérstaklega var vísað til þess að leyfi stefnanda frá 28. ágúst 1990 félli úr gildi í maí 2005.  Með svarbréfi stefnanda 13. október 2004 var óskað eftir viðræðum við ráðuneytið um námuleyfi hans og áttu fulltrúar aðila  síðan nokkra fundi. 

          Með bréfi 26. nóvember 2004 sneri stefnandi sér til Skipulagsstofnunar og óskaði umsagnar um það hvort malar- og sandnám sitt á grundvelli endurnýjaðra leyfa væru matsskyldar framkvæmdir samkvæmt lögum nr. 106/2000.  Sérstaklega sé horft til þess að endurnýjun leyfis gæti e.t.v. fallið undir 2. tl. í 2. viðauka laga nr. 106/2006, sbr. einnig 13. tl. í sama viðauka.  Í svarbréfi, dags. 18. desember 2004, segir að til þess að Skipulagsstofnun geti leiðbeint frekar um málsmeðferð samkvæmt 5. eða 6. gr. laga nr. 106/2000 vegna fyrirhugaðrar efnistöku úr einstökum námum á sjávarbotni þurfi að liggja fyrir hvort efnistökustaðurinn sé nýr eða verið sé að stækka eldri námu og upplýsingar um umfang fyrirhugaðrar efnistöku úr hverri námu, svo sem magn sem eigi að nema, mörk námunnar, flatarmál og staðsetningu.  Með bréfi 23. nóvember 2005 tilkynnti stefnandi Skipulagsstofnun fyrirætlun sína að sækja um endurnýjun leyfis til efnistöku úr námum sem þegar væru í notkun í Kollafirði, allt að 10.700.000 rúmmetrum af möl á árunum 2006-2016.  Þá er boðað að í næstu framtíð verði útbúin og lögð fram tilkynning varðandi efnistöku í námum í Hvalfirði og síðar í Faxaflóa.  Í bréfi stefnanda 30. desember 2005 er gerð sú breyting á tilkynntri framkvæmd að hún skuli miðast við 6.000.000 rúmmetra af möl og megi búast við að flatarmál náma á svæðinu aukist um 60 – 120 hektara.

          Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu var kunngerð stefnanda 20. mars 2006.  Niðurstaða var sú að fyrirhuguð efnistaka stefnanda af hafsbotni Kollafjarðar, Faxaflóa árin 2006 – 2016 kynni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því vera háð mati á umhverfisáhrifum.  Á því var byggt að um væri að ræða mjög umfangsmikla framkvæmd og að takmarkaðar upplýsingar lægju fyrir um vistkerfi, jarðefni á fyrirhuguðum námuvinnslusvæðum, tilhögun námuvinnslunnar, samanburð á vinnslusvæðum og um áhrif á vistkerfi, hættu á strandrofi og hættu fyrir mannvirki svo og áhrif á skipulagsáætlanir.  Þá er tekið fram að Skipulagsstofnun geri sér grein fyrir að rannsóknir á jarðlögum á sjávarbotni, vistkerfi, öldufari og strandrofi geti verið kostnaðarsamar og tímafrekar og að aðrir en framkvæmdaraðili kunni að þurfa að leggja fram upplýsingar um þessa þætti.  Á það er að lokum bent að samkvæmt 14. gr. laga nr. 106/2000 megi kæra ákvörðun Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra.

          Stefnandi kærði ákvörðun Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra hinn 18. apríl 2006 og krafðist þess að úrskurðað yrði að fyrirhuguð efnistaka fyrirtækisins af hafsbotni Kollafjarðar árin 2006 – 2016 samkvæmt tilkynningu þess til Skipulagsstofnunar 23. nóvember 2005 með breytingu, dags. 30. desember 2005, væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum.  Í kærunni segir m.a. að því fari fjarri að tilgangur breytinga á lögum um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins hafi verið að skerða með einhverjum hætti hagsmuni og réttindi stefnanda sem hafi verið eini aðilinn sem hafi haft leyfi til efnistöku á þeim tíma.  Einnig er athygli vakin á efni ákvæðis til bráðabirgða I í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.  Áhersla er lögð á að stefnandi hafi stundað námuvinnslu sína í Kollafirði í marga áratugi og ekkert sem máli skipti  hafi komið fram á þeim tíma sem sýni fram á neikvæð umhverfisáhrif vegna hennar; fremur mætti segja að vinnsla efnanna á hafsbotni hafi komið í veg fyrir stórfelld umhverfisáhrif í landi því að ljóst væri að þess mundu sjást greinileg merki hefði allt það efni, sem tekið hafi verið á hafsbotni, verið tekið þess í stað á landi í nágrenni Reykjavíkur.  Þá er vísað til þess að tilgangurinn með breytingum á lögum nr. 73/1990 hafi, auk gjaldtökunnar, verið sá að auka skyldur vinnsluaðila til upplýsingagjafar og eftirlits en í reglugerð, sem enn hafi ekki verið sett, eigi að tilgreina helstu skilyrði leyfisveitinga sem m.a. eigi að taka til þessara þátta.

          Úrskurður umhverfisráðuneytisins var kveðinn upp 15. nóvember 2006.  Þar er m.a. vitnað til umsagna Skipulagsstofnunar, Umhverfisstofnunar, Siglingastofnunar, Hafrannsóknarstofnunar, Reykjavíkurborgar, iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins, Orkustofnunar og Landbúnaðarstofnunar.  Niðurstaða varðandi lagaskil var sú að ekki var fallist á þá málsástæðu kæranda að fyrirhuguð framkvæmd félli undir ákvæði til bráðabirgða I í lögum um mat á umhverfisáhrifum.  Vísað var til þess að efnistaka nýrra framkvæmda, sem nemi 150.000 rúmmetrum eða meiru eða áætluð efnistaka raski 50.000 fermetra svæði eða stærra, sé ávallt háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt 21. tl. 1. viðauka við lög um mat á umhverfisáhrifum.  Sú efnistaka, sem um ræði í málinu, sé því veruleg að umfangi og magn efnis margfalt meira en það sem miðað sé við samkvæmt framansögðu.  Um möguleg umhverfisáhrif framkvæmdar segir:  „. . . . Að mati ráðuneytisins er fyrirhuguð efnistaka af hafsbotni í Kollafirði, Faxaflóa umfangsmikil framkvæmd sem getur haft veruleg áhrif á jarðfræði, lífríki, landslag og gerð botnsins á og umhverfis námasvæðin.  Ráðuneytið telur að svo umfangsmikil framkvæmd kunni að hafa áhrif á landbrot á nálægum strandsvæðum og flutning efnis á sjávarbotninum.  Ráðuneytið telur að mikill skortur sé á upplýsingum um lífríki í og á sand- og malarbotni á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði og hugsanleg áhrif efnistöku á lífríkið.  Upplýsingar vantar um tegundasamsetningu flóru og fánu svæðisins sem og líffræðilega fjölbreytni.  Mikilvægt er að aflað verði gagna um botngerð og vistgerðir hafsbotnsins, einkum m.t.t. samfélaga lífvera sem þar finnast og meta hver áhrif dælingar og gryfjumyndunar á hafsbotninum verða á lífríki hafs­botnsins, flutning setlaga og landbrot.“  Í niðurlagi úrskurðarins segir:  „Með vísan til umfangs fyrirhugaðrar framkvæmdar, mögulegra umhverfisáhrifa og að mat á umhverfisáhrifum kann að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar telur ráðuneytið rétt að efnistaka af hafsbotni í Kollafirði, Faxaflóa árin 2006 – 2016 sæti mati á umhverfisáhrifum og er kröfu kæranda því hafnað.  Ú r s k u r ð a r o r ð:  Ákvörðun Skipulagsstofnunar, frá 20. mars 2006, um að efnistaka af hafsbotni í Kollafirði, Faxaflóa árin 2006 – 2016 skuli sæta mati á umhverfisáhrifum er staðfest.“

          Í bréfi iðnaðarráðuneytisins, dags. 13. febrúar 2006, til stefnanda er vísað til erindis hans frá 24. maí 2005 þar sem sótt hafi verið um að leyfi til töku malar og sands af sjávarbotni utan netlaga í Kollafirði, Hvalfirði og umhverfis Syðra Hraun í Faxaflóa yrði framlengt í eitt ár.  Fallist var á að veita stefnanda takmarkaða heimild til hagnýtingar jarðefna á afmörkuðum svæðum á hafsbotni.  Starfsemin skyldi vera bundin við þær námur, sem þegar væru í notkun, og heimildin gilda til 6. júní 2006.  Skilyrði, sem fram kæmu í leyfi stefnanda, sem fallið hafi úr gildi 6. júní 2005, skyldu gilda um starfsemina á gildistíma heimildarinnar. 

          Hinn 13. nóvember 2006 varð iðnaðarráðherra við beiðni stefnanda um tímabundna og skilyrta framlengingu leyfis til töku malar og sands af sjávarbotni utan netlaga í Kollafirði, Hvalfirði og umhverfis Syðra Hraun í Faxaflóa.  Leyfið var takmarkað við þær námur, sem þegar væru í notkun, að undanskildum skilgreindum námusvæðum við Kjalarnes, Þerney, Geldinganes, Gufunes og Laugarnes en athugsemdir hefðu verið gerðar við þessi svæði af umsagnaraðilum sem Skipulags­stofnun og umhverfisráðherra hafi leitað til í tengslum við meðferð á tilkynningu Skipu­lagsstofnunar og kæru stefnanda á þeirri ákvörðun til umhverfisráðherra.  Heimildin skyldi gilda til 1. september 2008 en þó aldrei lengur en þrjá mánuði eftir að fyrir lægi endanlegt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum.  Leyfið væri bundið þeim skilyrðum að stefnandi hæfist þegar handa um að láta fara fram mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar efnistöku og að því ferli yrði hraðað svo sem kostur væri.  Skilyrði þau, sem fram kæmu í leyfi stefnanda sem fallið hefði úr gildi 6. júní 2005, skyldu gilda um starfsemina.

 

                                                                                           II

          Stefnandi byggir á því að leyfið, sem honum var veitt 28. ágúst 1990, veiti sér atvinnuréttindi sem vernduð séu af eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar og að ekki sé heimilt að svipta sig því á meðan þau skilyrði, sem sett voru fyrir veitingu leyfisins, séu uppfyllt.  Með því að fella niður leyfi sitt fimmtán árum áður fyrir útrunninn gildistíma hafi verið brotið á atvinnuréttindum sínum sem varin séu af 72. gr. stjórnarskrárinnar.

          Stefnandi byggir á því að löggjafinn hafi gengið of langt við að koma mark­miðum sínum í framkvæmd og ekki gætt meðalhófs við setningu laga nr. 101/2000 sem breyttu lögum nr. 73/1990.  Í athugasemdum með frumvarpi sem leiddi til setningar laganna komi skýrt fram að markmiðið hafi einkum verið að heimila ráðherra gjaldtöku fyrir töku eða nýtingu ólífrænna eða lífrænna auðlinda hafsbotnsins, annarra en lifandi vera.  Nægilegt hafi verið að setja lög sem heimiluðu gjaldtöku.

          Stefnandi byggir á því að úrskurður umhverfisráðherra um að framkvæmdir hans séu matsskyldar fái ekki staðist samkvæmt bráðabirgðaákvæði I í lögum um mat á umhverfisáhrifum þar sem leyfi hans hafi verið gefið út fyrir 1. maí 1994 og framkvæmdir verið hafnar fyrir árslok 2002.

          Þá byggir stefnandi á því að jafnræðisregla 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar hafi verið brotin á sér með samþykkt bráðabirgðaákvæðis II í lögum nr. 101/2000.  Þeir aðilar, aðrir en stefnandi, sem framangreint ákvæði taki til, séu í annarri stöðu en hann þar sem leyfi þeirra séu enn í gildi.

          Enn fremur er því haldið fram af hálfu stefnanda að með því að fella niður leyfi stefnanda sé lögum nr. 73/1990 með síðari breytingum veitt afturvirk áhrif.

          Um lagarök vísar stefnandi til laga nr. 73/1990 með síðari breytingu, laga nr. 106/2000 og til 65. gr. 72. gr. og 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 með síðari breytingum.

          Af hálfu stefnda er mótmælt öllum málsástæðum stefnanda jafnt sem kröfum hans.

          Því er m.a. mótmælt að lög nr. 101/2000 hafi að geyma íþyngjandi ákvæði fyrir stefnanda.  Þá sé orðalaga ákvæðis til bráðabirgða skýrt og hafi leyfi stefnanda verið fellt niður með lögunnum. 

          Að mati stefnda var úrskurður umhverfisráðuneytisins um að efnistaka stefnanda af hafsbotni í Kollafirði árin 2006 til 2016 skyldi sæta mati á umhverfis­áhrifum fyllilega lögmætur og málefnalegur og engin skilyrði séu til að hnekkja honum.

          Af hálfu stefnda er því haldið fram að stefnanda hafi sýnt af sér verulegt tómlæti með því að láta umræddar lagabreytingar sig engu varða fyrr en iðnaðar­ráðuneytið vakti athygli hans á þeim breytingum sem orðið hefðu með erindi dags. 23. september 2004.

          Að mati stefnda voru tilfærslur þær, sem urðu á leyfi stefnanda með framangreindum breytingum, málefnalegar og tóku jafnt til allra sem eins var ástatt um.  Tilgangur hafi m.a. verið sá að rétta af þann mun sem verið hafi milli eldri og yngri leyfa og stuðla að samræmingu og jafnræði þeirra sem hafi hagsmuna að gæta af efnistöku í, á eða undir hafsbotni sem og á landi.

          Á því er byggt af hálfu stefnda að lagaákvæði sem feli í sér að framkvæmdir, sem geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, skuli vera háðar mati á umhverfisáhrifum séu almennar takmarkanir á eignarráðum og feli ekki í sér skerðingu á eignarráðum í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar.  Í kafla um lagarök í stefnu vísi stefnandi til 75. gr. stjórnarskrárinnar en tilvísun í hana sé ekki að finna í málsástæðnakafla stefnunnar.  Til öryggis tekur stefndi fram að hann byggi á því hvorki hafi verið brotið gegn 72. né 75. gr. stjórnarskrárinnar og að almenningsþörf og almannahagsmunir hafi verið fyrir hendi.

III

Eigi er fallist á það með stefnda að við geti átt í málinu að stefnandi hafi glatað rétti vegna tómlætis.

          Lög nr. 101/2000 um breytingar á lögum um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, nr. 73/1990, voru íþyngjandi fyrir stefnanda með því að umrætt leyfi frá 28. ágúst 1990 féll niður rúmum fimmtán árum fyrr en ella hefði orðið auk þess sem nýtt leyfi er háð gjaldtöku og því að gætt skuli ákvæða laga um mat á umhverfisáhrifum.  Í þessu er fólgin skerðing á atvinnu- og afnotaréttindum sem njóta verndar samkvæmt 1. mgr. 72. gr. og 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar.

          Með lagabreytingunum voru sett ný skilyrði fyrir nautn tiltekinna réttinda og er ekki fallist á að lög nr. 73/1990 með síðari breytingum hafi með því verið gerð afturvirk.  Lögin taka jafn til allra sem eins er/verður ástatt um þannig að skerðingin brýtur ekki gegn 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar.  Þá er ekki fallist á að skerðingin brjóti gegn stjórnskipulegri meðalhófsreglu.  Með þeirri staðhæfingu að nægilegt hefði verið að setja lög sem heimiluðu gjaldtöku er eingöngu litið til þess, sem segir í athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 101/2000, en hins vegar horft fram hjá því að málið sætti breytingum í  meðförum Alþingis.

          Löggjafinn hefur metið það svo að almannaþörf/almannaheill hafi krafist þeirra lagabreytinga sem hér um ræðir.  Á engan hátt hefur verið sýnt fram á að það mat styðjist ekki við skynsamleg rök eða viðurkennd löggjafarsjónarmið.  Þvert á móti benda gögn málsins til þess að löggjöfin hafi helgast af breyttum aðstæðum og viðhorfum í þjóðfélaginu.

          Með lögum nr. 101/2000 var leyfi stefnanda markaður nýr gildistími og féll það úr gildi 6. júní 2005.  Stefnandi hefur því ekki leyfi til framkvæmda á grundvelli upphaflegs leyfis í skilningi ákvæðis I til bráðabirgða með lögum um mat á um­hverfisáhrifum, nr. 106/2000, sem undanþiggur frá matsskyldu þær framkvæmdir samkvæmt leyfum útgefnum fyrir 1. maí 1994 sem hafnar hafi verið fyrir árslok 2002.

          Í erindum stefnanda til Skipulagsstofnunar 27. nóvember og 30. desember 2005 kemur fram að fyrirhuguð efnistaka af hafsbotni í Kollafirði, Faxaflóa árin 2006-2016 skuli miðast við 6.000.000 rúmmetra af möl og að búast megi við að flatarmál náma á svæðinu vaxi um 60-120 ha.  Hér er því um að ræða margfalt meira magn og stærra svæði en um ræðir í 21. tl. 1. viðauka laga nr. 106/2000 þar sem taldar eru upp framkvæmdir sem séu ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum.

          Stefnandi hefur ekki borið fyrir sig að málsmeðferð umhverfisráðuneytisins hafi verið haldin ágöllum og er á það fallist með stefnda að ekkert hafi komið fram sem geti leitt til þess að umstefndur úrskurður umhverfisráðuneytisins frá 15. nóvember 2006 verði felldur úr gildi.

          Samkvæmt framangreindu er niðurstaða dómsins sú að sýkna beri stefnda af kröfum stefnanda.  Ákveðið er að málskostnaður skuli falla niður.

          Mál þetta dæmir Sigurður H. Stefánsson héraðsdómari.

 

                                                                               D ó m s o r ð:

          Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfum stefnanda, Björgunar ehf.

          Málskostnaður fellur niður.