Föstudaginn 14. mars 2008.

Nr. 114/2008.

Ragnar Stefánsson Ásgeir Núpan Ágústsson Ásmundur Gíslason Helga Erlendsdóttir Ragnar Jónsson Hjalti Egilsson Eiríkur Egilsson Bjarni Hákonarson Finndís Harðardóttir Kristján Jónsson Kjartan Jónsson Lovísa Eymundsdóttir Meðalfell ehf. Þorleifur Hjaltason Guðbjörg Ósk Jónsdóttir Anna Lilja Jónsdóttir og Þorbergur Hjalti Jónsson (Karl Axelsson hrl.) gegn íslenska ríkinu og (Guðrún Margrét Árnadóttir hrl.) Vegagerðinni (Kristinn Bjarnason hrl.)

 

Kærumál. Umhverfismat. Aðild. Stjórnvaldsúrskurður. Lögvarðir hagsmunir. Stjórnarskrá.

 

V lagði fram tillögu að matsáætlun til S, í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, vegna fyrirhugaðrar lagningar hringvegar um Hornafjarðarfljót. Komu sóknaraðilar málsins á framfæri athugasemdum við stofnunina og með hliðsjón af þeim athugasemdum meðal annars var tillagan samþykkt með breytingum, sem fólu í sér að lagt var fyrir V að kanna fleiri vegarstæði en tillaga að matsáætlun gerði ráð fyrir. V kærði umrædda ákvörðun S til umhverfisráðherra sem felldi ákvörðunina úr gildi að því leyti sem hún fól í sér mat á öðrum kostum en V hafði byggt tillögu sína að matsáætlun á. Var málið höfðað af sóknaraðilum til að fá þeim úrskurði umhverfisráðherra hnekkt. Talið var að þótt 14. gr. laga nr. 106/2000 takmarki kæruheimild við framkvæmdaraðila raskaði það ekki rétti manna til að bera mál undir dómstóla ættu þeir lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls. Með hliðsjón af því, að matsáætlun samkvæmt 8. gr. laga nr. 106/2000 afmarki í meginatriðum til hvaða atriða mat á umhverfisáhrifum taki og að endanleg ákvörðun um legu vegar verði að byggjast á vegleið sem sætt hafi slíku mati og með vísan til e. liðar 2. töluliðar 2. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum og að ráða megi af gögnum málsins að sóknaraðilar eigi lönd að þeim vegarstæðum sem S ákvað að koma skyldu til mats, var talið að sóknaraðilar ættu lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn dómkröfu sinnar. Var hinn kærði úrskurður um frávísun málsins því felldur úr gildi og lagt fyrir héraðsdómara að taka málið til efnismeðferðar.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Gunnlaugur Claessen, Ólafur Börkur Þorvaldsson og Páll Hreinsson.

Sóknaraðilar skutu málinu til Hæstaréttar með kæru 14. febrúar 2008, sem barst réttinum ásamt kærumálsgögnum 26. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 4. febrúar 2008, þar sem máli sóknaraðila gegn varnaraðilum var vísað frá dómi. Kæruheimild er í j. lið 1. mgr. 143. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Sóknaraðilar krefjast þess að úrskurður héraðsdómara verði felldur úr gildi og lagt fyrir hann að taka málið til efnismeðferðar. Þá krefjast þau kærumálskostnaðar óskipt úr hendi varnaraðila.

Varnaraðili íslenska ríkið krefst staðfestingar hins kærða úrskurðar og að sóknaraðilar verði dæmd óskipt til greiðslu kærumálskostnaðar, en til vara að kærumálskostnaður verði felldur niður.

Varnaraðili Vegagerðin krefst staðfestingar hins kærða úrskurðar og kærumálskostnaðar.

Sóknaraðilar halda því fram að þau eigi beinna, verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta af því að fleiri kostir séu teknir til umhverfismats en Vegagerðin hefur lagt til svo tryggt sé að ákvörðun um vegarstæði byggist á raunhæfri og gagnsærri úttekt á öllum fyrirliggjandi kostum. Sóknaraðilar benda á að þær vegarleiðir sem Vegagerðin hefur lagt til muni hafa í för með sér stórfellda skerðingu á eignarréttindum og afkomu sóknaraðila þar sem það muni rýra mjög möguleika þeirra til landnýtingar. Af þessum sökum eigi þau lögvarinna hagsmuna að gæta af því að bera lögmæti úrskurðar umhverfisráðherra undir dómstóla, sem hafnað hafi að meta skyldi fleiri kosti en Vegagerðin lagði til. Í stefnu þeirra kemur fram að úrskurður umhverfisráðherra sé haldinn bæði form- og efnisannmörkum og sé af þeim sökum ógildanlegur.

Fallist er á með sóknaðilum að réttarfarsástæður standi til þess að gefa ráðherra kost á að láta mál þetta til sín taka. Þá verður krafa sóknaraðila ekki tekin til meðferðar án þess að framkvæmdaraðili eigi aðild að málinu, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í máli nr. 231/2002 í dómasafni réttarins það ár, bls. 2241. 

Varnaraðilar benda á að ákvæði 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum með áorðnum breytingum takmarki kæruheimild við framkvæmdaraðila að því er varðar ákvarðanir Skipulagsstofnunar um breytingu á matsáætlun. Þeir halda því fram að þar sem sóknaraðilar hafi ekki átt aðild að kærumálinu á stjórnsýslustigi geti þau heldur ekki átt aðild að dómsmáli er lýtur að lögmæti úrskurðar kærumálsins.

Í lögum nr. 106/2000 eru ekki sérákvæði um aðild að dómsmáli, sem höfðað er um ákvörðun stjórnvalds á grundvelli laganna. Fer því um aðild að slíku máli eftir almennum reglum, þar á meðal þeirri grunnreglu að baki ákvæðum laga nr. 91/1991 að dómstólar leysi ekki úr sakarefni nema sýnt sé að það skipti máli að lögum fyrir aðilana að fá dóm um það. Þótt mælt sé fyrir í lögum um þrengri aðild að kærumálum hjá æðri stjórnvöldum en leiðir af almennum reglum raskar slík skipan ekki þeim rétti manna að bera mál undir dómstóla eigi þeir lögvarinna hagsmuna að gæta, enda er sá réttur tryggður með 70. gr. stjórnarskrárinnar.

          Matsáætlun samkvæmt 8. gr. laga nr. 106/2000 afmarkar í meginatriðum til hvaða atriða mat á umhverfisáhrifum tekur og verður ekki lagt mat á önnur vegarstæði en þar eru tiltekin nema með nýrri matsáætlun. Endanleg ákvörðun um legu vegar verður að byggjast á vegarleið, sem sætt hefur lögformlegu mati samkvæmt ákvæðum laga nr. 106/2000 og koma aðrar vegarleiðir ekki til greina. Í e. lið 2. töluliðar 2. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum segir: „upplýsingar um mögulega framkvæmdakosti sem til greina koma, m.a. núll-kosti, þ.e. að aðhafast ekkert, greina frá umfangi og tilhögun annarra kosta og staðsetningu þeirra.“ Ekki verður annað ráðið af gögnum málsins en að sóknaraðilar eigi lönd að þeim vegarleiðum sem varnaraðili Vegagerðin vildi takmarka matsáætlun við og er því ómótmælt af hálfu varnaraðila.

Samkvæmt öllu framangreindu verður talið að sóknaraðilar eigi lögvarinna hagsmuna að gæta að fá úr því skorið hvort matsáætlun Vegagerðarinnar um vegarleiðir um jarðir og lönd þeirra uppfylli það skilyrði að litið hafi verið til framkvæmdakosta sem til greina koma þannig að upplýst val á besta kosti á vegarleið, á grundvelli málefnalegra sjónarmiða, geti farið fram þegar matsskýrsla liggur endanlega fyrir. Af þessum sökum hafa sóknaraðilar jafnframt lögvarinna hagsmuna að gæta við að fá úr því skorið hvort úrskurður umhverfisráðherra 11. maí 2007 sé gildur að lögum. Verður hinn kærði úrskurður því felldur úr gildi og lagt fyrir héraðsdómara að taka málið til efnismeðferðar.

          Varnaraðilar verða dæmdir til að greiða sóknaraðilum kærumálskostnað eins og nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Hinn kærði úrskurður er felldur úr gildi og lagt fyrir héraðsdómara að taka málið til efnismeðferðar.

Varnaraðilar, íslenska ríkið og Vegagerðin, greiði óskipt sóknaraðilum,  Ragnari Stefánssyni, Ásgeiri Núpan Ágústssyni, Ásmundi Gíslasyni, Helgu Erlendsdóttur, Ragnari Jónssyni, Hjalta Egilssyni, Eiríki Egilssyni, Bjarna Hákonarsyni, Finndísi Harðardóttur, Kristjáni Jónssyni, Kjartani Jónssyni, Lovísu Eymundsdóttur, Meðalfelli ehf., Þorleifi Hjaltasyni, Guðbjörgu Ósk Jónsdóttur, Önnu Lilju Jónsdóttur og Þorbergi Hjalta Jónssyni, hverju fyrir sig 15.000 krónur í kærumálskostnað.

 

Úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 4. febrúar 2008.

Mál þetta, sem tekið var til úrskurðar 9. janúar sl., er höfðað með stefnu birtri 20. júní 2007.

Stefnendur eru Ragnar Stefánsson, Árnanesi 1, Ásgeir Núpan Ágústsson, Árnanesi III, Ásmundur Gíslason og Helga Erlendsdóttir, Árnanesi V, Ragnar Jónsson, Akurnesi, Hjalti Egilsson og Eiríkur Egilsson, Seljavöllum, Bjarni Hákonarson og Finndís Harðardóttir, Dilksnesi, Kristján Jónsson, Dilksneslandi/lóð 2, Kjartan Jónsson og Lovísa Eymundsdóttir, Hjarðarnesi, Meðalfell ehf., Meðalfelli, Þorleifur Hjaltason, Hólum, Guðbjörg Ósk Jónsdóttir, Anna Lilja Jónsdóttir og Þorbergur Hjalti Jónsson, Hólum.

Stefndu eru íslenska ríkið og Vegagerðin.

Stefnendur gera þær dómkröfur að ógiltur verði úrskurður umhverfisráðherra frá 11. maí 2007, mál ráðuneytisins nr. 06120018, vegna kæru Vegagerðarinnar, þar sem hluti ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 5. desember 2006, um matsáætlun vegna mats á umhverfisáhrifum lagningar Hringvegar um Hornafjarðarfljót í sveitarfélaginu Hornafirði er felldur úr gildi.

Þá krefjast stefnendur þess að stefndu verði dæmd in solidum til að greiða þeim málskostnað að mati dómsins eða samkvæmt málskostnaðarreikningi.

Stefndi, íslenska ríkið, krefst þess aðallega að málinu verði vísað frá dómi, en til vara sýknu af öllum kröfum stefnenda. Þá er krafist málskostnaðar úr hendi stefnenda in solidum.

Stefnda, Vegagerðin, krefst þess aðallega að málinu verði vísað frá dómi, en til vara sýknu af öllum kröfum stefnenda í málinu. Þá krefst stefnda þess að stefnendum verði gert að greiða stefndu málskostnað að mati dómsins.

Stefnendur krefjast þess að frávísunarkröfu stefndu verði hafnað. Þá krefjast stefnendur málskostnaðar úr hendi stefndu að mati dómsins.

Frávísunarkrafa stefndu er til úrlausnar í þessum þætti málsins.

Málsatvik.

Stefnda, Vegagerðin, vinnur að undirbúningi framkvæmda við lagningu Hringvegar um Hornafjarðarfljót. Liður í undirbúningi framkvæmda er lögbundið ferli mats á umhverfisáhrifum framkvæmda í samræmi við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum með síðari breytingum.

Samkvæmt 8. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 skal framkvæmdaraðili gera tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar, þar sem lýst er framkvæmd, framkvæmdasvæði og öðrum möguleikum sem til greina koma. Enn fremur skal gefa upplýsingar um skipulag á framkvæmdasvæði og hvernig framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum. Stefnda, Vegagerðin, kynnti drög að tillögu að matsáætlun vegna mats á umhverfisáhrifum hinnar fyrirhuguðu vegalagningar, 6. júlí 2006. Þessi drög voru send leyfisveitendum, umsagnar- og samráðsaðilum. Þá voru þau einnig kynnt almenningi og auglýst í fjölmiðlum. Var veittur frestur til að skila inn athugasemdum varðandi drögin. Lögmaður stefnenda skilaði inn athugasemdum fyrir þeirra hönd með bréfi dagsettu 31. júlí 2006. Í bréfinu voru gerðar alvarlegar athugasemdir við hugmyndir um veglínur samkvæmt leiðum 1, 2 og 3, en þær lutu m.a. að náttúru og umhverfi, kostnaði og öðru. Stefnendur rökstuddu tvo kosti sem þeir töldu eðililegt að metnir yrðu jafnframt tillögum stefndu, Vegagerðarinnar, og nefndu þá leið 4 og 5. Þá var þess krafist að forsendum matsáætlunar yrði jafnframt breytt í nokkrum öðrum veigamiklum atriðum. Með bréfi stefndu, Vegagerðarinnar, frá 14. október 2006, barst Skipulagsstofnun tillaga að matsáætlun vegna Hringvegar um Hornafjarðarfljót og var því hafnað að framangreindir kostir sem stefnendur höfðu lagt til, yrðu metnir. Í matsáætlun voru lagðir fram til mats þeir þrír kostir á veglínum sem stefnda, Vegagerðin, telur koma til greina sem framkvæmdakosti með tilliti til meginmarkmiða framkvæmdarinnar.

Skipulagsstofnun tók ákvörðun um matsáætlunina 5. desember 2006 og féllst á áætlunina með athugasemdum. Var stefndu, Vegagerðinni, gert að meta umhverfisáhrif af endurbyggingu núverandi vegar og áhrif lagningar vegar samkvæmt valkostum 4, 4a, 5 og 5 b sem stefnendur höfðu sett fram, til viðbótar þeim veglínum sem kynntar voru í tillögu.

Stefnda, Vegagerðin, kærði ákvörðun Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Þess var krafist að felldur yrði úr gildi sá hluti ákvörðunar Skipulagsstofnunar sem fól í sér þá breytingu á matsáætlun stefndu, Vegagerðarinnar, að meta ætti umhverfisáhrif framkvæmdakosta stefnenda. Ennfremur varðaði kæran það álitaefni hvort meta ætti umhverfisáhrif núverandi vegar. Með úrskurði umhverfisráðherra frá 11. maí 2007 var fallist á kröfu stefndu, Vegagerðarinnar.

Málástæður og lagarök stefndu, Vegagerðarinnar, vegna frávísunarkröfu.

Stefnda, Vegagerðin, kveður stefnendur ekki hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn um dómkröfur sínar. Þeir eigi ekki einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta með þeim hætti að niðurstaða máls hafi ákveðna þýðingu fyrir réttarstöðu þeirra. Stefnda byggir á því að mál þetta varði gildi úrskurðar umhverfisráðherra um kæru stefndu á ákvörðun Skipulagsstofnunar. Stefnendur hafi ekki verið aðilar að kærumáli því sem til umfjöllunar sé í máli þessu. Bein aðild þeirra að  því álitaefni sem hér um ræði sé því ekki fyrir hendi. Aðild þeirra verði ekki byggð á því einu að þeir kunni að eiga lagalegan rétt til að gera athugasemdir og kynna sér gögn um fyrirhugað mat á umhverfisáhrifum. Það eitt leiði ekki til þess að stefnendur teljist hafa lögvarða hagsmuni af því umfram aðra hvernig staðið verði að mati á umhverfisáhrifum fyrirhugaðra framkvæmda stefndu. Stefnda byggir á því að gerð matsáætlunar sé þáttur málsmeðferðar mats á umhverfisáhrifum sem unnið sé af framkvæmdaraðila og á ábyrgð hans. Í úrskurði umhverfisráðherra hafi verið fjallað um það með hvaða hætti stefndu hafi borið að standa að mati. Í úrskurði sé hvergi með beinum hætti vikið að álitaefnum er varði lögvarða hagsmuni stefnenda. Hvorki mat á umhverfisáhrifum vegna umræddrar framkvæmdar, sem stefnda láti gera, matsáætlun stefndu, ákvörðun Skipulagsstofnunar um hana né úrskurður umhverfisráðherra skerði eignarréttindi stefnenda eða varði hagsmuni stefnenda að öðru leyti með beinum hætti. Stefnda sé framkvæmdaraðili í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum og sé því ábyrg fyrir gerð matsáætlunar og gerð matsskýrslu samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda, sbr. lög nr. 106/2000. Ákvörðun Skipulagsstofnunar og úrskurður umhverfisráðherra varði réttarstöðu stefndu, framkvæmdaraðila, og sé bindandi fyrir stefndu. Hann feli í sér skuldbindingar fyrir stefndu með tilliti til þess hvernig stefnda eigi að standa að mati á umhverfisáhrifum framkvæmda við Hringveg um Hornafjörð. Ákvörðun Skipulagsstofnunar og úrskurður umhverfisráðherra varði því réttarstöðu stefndu en ekki stefnenda.

Endanleg ákvörðun um legu vegar verði ekki tekin með mati á umhverfisáhrifum heldur á síðari stigum málsins með ákvörðun skipulagsyfirvalda. Þrátt fyrir að einhver hluti stefnenda kynni að eiga hagsmuna að gæta af þeirri ákvörðun, leiði það ekki sjálfkrafa til þess að stefnendur eigi lögvarinna hagsmuna að gæta í tengslum við ákvarðanir um afmarkaðan þátt málsmeðferðar við mat á umhverfisáhrifum framkvæmda. Hagsmunir allra stefnenda virðist einnig mismunandi og geti ekki farið saman. Þeir staðhæfi að þeir séu eigendur lands þar sem fyrirhuguð framkvæmd sé staðsett og þar með sé hætta á að eignarréttindi þeirra muni skerðast. Stefnda telji útilokað að fullyrða á þessu stigi hvort og hvernig fyrirhugaðar framkvæmdir kunni að skerða eignarréttindi stefnenda. Stefnda telji framangreint leiða til þeirrar óhjákvæmilegu niðurstöðu að vísa beri kröfum stefnenda frá dómi þar sem þeir geti ekki talist eiga lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn um þær. Stefnda vísi í þessu sambandi til meginreglna réttarfarslaga, ákvæða laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála og fordæma Hæstaréttar.

Málsástæður og lagarök stefnda, íslenska ríkisins, vegna frávísunarkröfu.

Frávísunarkrafa stefnda, íslenska ríkisins, er byggð á því að stefnendur hafi ekki lögvarða hagsmuni af því að efnisdómur gangi um þá kröfu þeirra að úrskurður ráðuneytisins verði ógiltur.

Því sé eindregið vísað á bug að þótt stefnendur hafi skilað inn athugasemdum til Skipulagsstofnunar, hafi þeir haft aðilastöðu við meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi og hafi því átt að eiga aðild að kærumálinu. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 sé matsáætlun kynnt almenningi til athugasemda og hafi m.a. stefnendur skilað inn athugasemdum til Skipulagsstofnunar við matsáætlun. Sá athugasemdaréttur hafi ekki veitt stefnendum stöðu aðila að kæru Vegagerðarinnar til umhverfisráðuneytisins á þeirri ákvörðun Skipulagsstofnunar að breyta matsáætlun og verður aðild stefnenda að dómsmáli til ógildingar á úrskurði ráðuneytisins ekki á því reist.

Samkvæmt skýru orðalagi 3. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 sé það eingöngu framkvæmdaraðili sem hafi kæruheimild til ráðherra í þeim tilvikum þegar Skipulagsstofnun hafi tekið ákvörðun um breytingu á matsáætlun hans. Þannig hafi löggjafinn sett skýr fyrirmæli um kæruaðild í kærumálum sem þessum. Sé með engu móti hægt að skýra ákvæðið öðru vísi en svo að það sé eingöngu framkvæmdaraðili sem geti átt aðild að ákvörðun Skipulagsstofnunar um breytingu á matsáætlun og kært slíkar ákvarðanir til ráðherra. Stefnendur geti því ekki byggt aðild sína í máli þessu á því að þeir hafi átt að eiga aðild að úrskurðarmálinu. Aðrir en framkvæmdaraðili eigi þar af leiðandi ekki aðild að dómsmáli vegna úrskurðar umhverfisráðherra í kærumáli á grundvelli ákvæðisins.

Stefnendur séu ekki aðilar að matsáætlun eða mati á umhverfisáhrifum þótt þeir kunni að eiga lagalegan rétt á að gera athugasemdir og kynna sér gögn um matið. Stefnendur staðhæfi að þeir séu eigendur lands þar sem fyrirhuguð framkvæmd sé staðsett og þar með sé hætta á að eignarréttindi þeirra muni skerðast. Matsáætlun sem meðstefnda láti gera, ákvörðun Skipulagsstofnunar og úrskurður umhverfisráðherra, skerði ekki eignaréttindi stefnenda og varði ekki hagsmuni stefnenda með beinum hætti.

Stefnendur eigi ekki einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrskurði ráðuneytisins. Matsáætlun sé einungis einn þáttur í mati á umhverfisáhrifum sem unnið sé af framkvæmdaraðila, sbr. 8.-10. gr. laganna og sé á ábyrgð hans. Ákvörðun Skipulagsstofnunar og úrskurður umhverfisráðherra varði fyrst og fremst réttarstöðu meðstefndu, Vegagerðarinnar, sem framkvæmdaraðila, og sé bindandi fyrir meðstefndu. Ákvörðunin og úrskurður umhverfisráðherra feli í sér skuldbindingar fyrir meðstefndu með tilliti til þess hvernig meðstefnda eigi að standa að mati á umhverfisáhrifum framkvæmda við Hringveg um Hornafjörð. Endanleg ákvörðun um legu vegar sé ekki tekin með matsáætlun, frummatsskýrslu eða matsskýrslu samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. sbr. lög nr. 74/2005, heldur á síðari stigum er komi að framkvæmdum þar sem reyni á önnur lagaákvæði vegna leyfisveitinga. Þó að einhverjir stefnenda kynnu síðar að eiga aðild að ákvörðun er það varði, eftir því hvaða kostur yrði fyrir valinu, leiði það ekki til þess að stefnendur eigi aðild að máli er varði afmarkaðan þátt í mati á umhverfisáhrifum framkvæmda. Með öllu sé óvíst á þessu stigi hvort og þá hver stefnenda kunni að eiga lögvarinna hagsmuna að gæta við endanlega ákvörðun um veglínu og þá í hvaða mæli það kunni að vera. Áhrif á hagsmuni stefnenda gætu jafnframt orðið mjög mismikil eftir því hvaða veglína yrði endanlega valin og hagsmunir þeirra jafnvel skarast. Meintir lögvarðir hagsmunir stefnenda séu því ekki fyrir hendi á þessu stigi málsins. Með vísan til framangreinds skorti stefnendur lögvarða hagsmuni af því að efnisdómur gangi um kröfu þeirra og beri því að vísa málinu frá dómi.

Málsástæður og lagarök stefnenda vegna frávísunarkröfu stefndu.

Stefnendur krefjast þess að kröfu stefndu um frávísun í málinu verði hafnað. Stefnendur byggja aðild sína að máli þessu á því að þeir eigi einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta vegna úrskurðar umhverfisráðherra um matsáætlun vegna fyrirhugaðrar vegalagningar um Hornarfjarðarfljót og mats á umhverfisáhrifum þeirrar framkvæmdar. Með því eigi þeir rétt á að bera gildi úrskurðarins undir dómstóla á grundvelli 60. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. einnig 1. ml. 1. mgr. 70. gr. hennar og 1. ml. 1. mgr. 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

Stefnendur benda á að þeir séu eigendur jarða/lóða sem fyrirhuguð vegstæði liggi um. Stefnendur telji ljóst að vegleiðir þær sem settar séu fram í matsáætlun, einkum sér í lagi leiðir 2 og 3 muni hafa í för með sér stórfellda skerðingu á eignarréttindum og afkomu stefnenda. Fyrirhuguð vegstæði muni m.a. skerða eignarlönd þeirra og rýra möguleika þeirra til landnýtingar, valda spjöllum á ræktunarlöndum, raska rannsókna- og tilraunalandi í skógfræði, stefna kartöflurækt í hættu og spilla beitilöndum, allt eftir því hvaða veglína verði fyrir valinu. Boðuð veglagningaráform, einkum þó veglínur 2 og 3 muni hafa í för með sér stórkostleg umhverfis- og náttúruspjöll á einstöku, ósnortnu landi stefnenda, sem m.a. muni skerða frekari möguleika á uppbyggingu ferðaþjónustu. Þá sé ótalið það sérstaka óhagræði sem muni hljótast af því að halda úti tvöföldu vegakerfi um land jarðanna, annars vegar nýjum Hringvegi og svo núverandi Hringvegi sem eins konar innansveitarvegi.

Þeir telja að sakarefnið hafi raunhæft gildi fyrir réttarstöðu þeirra,  með öðrum orðum hafi þeir áþreifanleg tengsl við sakarefnið, bæði persónuleg og fjárhagsleg. Stefnendur leggja áherslu á að af ákvæðum 70. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 24. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 leiði, að skýra beri þröngt takmarkanir á  heimildum til þess að bera mál undir dómstóla. Þar við bætist að lögvarða hagsmuni verði að skýra rúmt, bæði vegna eignarréttinda og þegar komi að umhverfismálum. Stefnendur benda á skyldur ríkisins samkvæmt lögum nr. 106/2000, samningnum um Evrópska efnahagssvæðið ásamt Árósarsamningnum um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, sem undirritaður var fyrir Íslands hönd 25. júní 1998, en þar sé tryggð rúm aðild manna að umhverfismálum jafnt fyrir stjórnvöldum sem og dómstólum.

Af framansögðu sé ljóst að stefnendur hafi verulega hagsmuni af máli þessu umfram aðra. Þá liggi fyrir að stefnendur hafi skilað inn afar ítarlegum athugasemdum til Skipulagsstofnunar sem stofnunin hafi tekið verulegt mark á, er hún hafi tekið ákvörðun um tillögu stefnda, Vegagerðarinnar að matsáætlun. Af þessum sökum telji stefnendur að þeir hafi haft aðilastöðu við meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi sbr. 1. mgr. 8. gr. og d-lið 1. gr. laga nr. 106/2000. Í þessu sambandi bendi stefnendur á að aðili máls á lægra stjórnsýslustigi eigi almennt kæruaðild að sama máli. Þótt kveðið sé á um það í 3. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, að einungis framkvæmdaraðili geti haft frumkvæði að kærumeðferð, verði að líta svo á að til þess að útiloka aðild annarra að máli á kærustigi, verði skýrlega að kveða á um það í lögunum. Að því er þetta varði verði að hafa í huga að með stjórnsýslulögum nr. 37/1993 sé stefnt að því að löggjafinn setji ekki málsmeðferðarreglur sem veiti minna réttaröryggi en stjórnsýslulögin. Því verði að skýra öll frávik þröngt. Stefnendur byggi því aðild sína einnig á meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar, en í skjóli hennar njóti sá, sem aðild hefur átt að máli fyrir stjórnvaldi almennt réttar til þess að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð þess og úrlausn. Stefnendur hefðu því átt að eiga aðild að kærumálinu og nái meginregla þessi því einnig til þeirra.

Stefnendur telji nauðsynlegt að stefna íslenska ríkinu til varnar í máli þessu í samræmi við þá meginreglu að stefna skuli til varnar því stjórnvaldi sem í senn sé aðildarhæft og bært til að taka þá ákvörðun sem ógildingar sé krafist á. Krafa um ógildingu úrskurðarins byggist m.a. á því að málsmeðferð ráðuneytis hafi verið ólögmæt. Þá telji stefnendur að málið verði ekki efnislega upplýst með viðhlítandi hætti fyrir dómi nema fyrir atbeina ráðuneytisins.

Niðurstaða.

Í máli þessu krefjast stefnendur þess að ógiltur verði úrskurður umhverfisráðherra, en með úrskurðinum var hluti ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 5. desember 2006, um matsáætlun vegna mats á umhverfisáhrifum lagningar Hringvegar um Hornafjarðarfljót í sveitarfélaginu Hornafirði, felldur úr gildi.

Um matsáætlun er fjallað í 8. gr. laga nr. 106/2000, um  mat á umhverfisáhrifum, en samkvæmt því ákvæði skal framkvæmdaraðili gera tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar, sem háð er mati á umhverfisáhrifum. Skipulagsstofnun getur fallist á tillögu að matsáætlun með eða án athugasemda samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laganna. Þegar lokið er þeirri málsmeðferð sem kveðið er á um í 8. gr. laganna tekur við gerð frummatskýrslu, sem er skýrsla framkvæmdaraðila á frumstigi málsins, áður en hann hefur unnið úr þeim umsögnum og athugasemdum sem berast við kynningu á frummatsskýrslu samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laganna. Að því loknu vinnur framkvæmdaraðili endanlega matsskýrslu á grundvelli þeirra athugasemda sem borist hafa frá almenningi og umsagnaraðilum í kynningarferlinu.

Af framansögðu má ráða að matsáætlun kemur fram mjög snemma í ákvörðunarferlinu um mat á umhverfisáhrifum og löngu áður en endanlegt leyfi er veitt til framkvæmda.

Með lögum nr. 74/2005 voru gerðar ákveðnar breytingar á lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, en meðal breytinga voru þær að málskotsréttur til æðra stjórnvalds vegna matsskyldra framkvæmda var þrengdur frá því sem áður var. Þannig er nú kveðið á um í 2. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 að þeir einir geti skotið máli til ráðherra sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðunum Skipulagsstofnunar, sem fjallað er um í 6. gr. laganna, um hvort framkvæmd sem tilgreind er í 2. viðauka sé matsskyld og ákvörðun samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laganna, sömuleiðis 12. gr laganna um endurskoðun matsskýrslu.

Þá er kveðið á um í 3. mgr. 14. gr. laganna að framkvæmdaraðili geti kært til ráðherra ákvörðun Skipulagsstofnunar samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laganna um synjun matsáætlunar eða breytingar á henni. Með ákvæði þessu hefur löggjafinn sett skýr fyrirmæli um kæruaðild og bundið aðildina við framkvæmdaraðila, þegar mál varðar synjun matsáælunar eða breytingar á henni. Stefnendur máls þessa eru ekki framkvæmdaraðilar og þeir voru ekki aðilar að matsáætlun, jafnvel þótt þeir hafi mátt koma að athugasemdum sínum við matsáætlun og kynna sér gögn um matið. Stefnendur gátu því ekki átt aðild að kæru til umhverfisráðherra vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar um fyrrgreinda matsáætlun og geta þar af leiðandi ekki byggt aðild sína í máli þessu á því.

Þá ber að líta til þess að jafnvel þótt stefnendur kunni að eiga land þar sem nefnd framkvæmd er fyrirhuguð hafa þeir ekki sýnt fram á að úrskurður umhverfisráðherra, sem laut að ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun stefndu, Vegagerðarinnar, snerti hagsmuni þeirra á þann hátt að þeir eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af niðurstöðu úrskurðarins. Matsáætlun kemur fram á fyrstu stigum ákvörðunarferlis um mat á umhverfisáhrifum, er unnin af framkvæmdaraðila og varðar réttarstöðu hans og er skuldbindandi fyrir hann, en endanleg ákvörðun um legu vegar, sem hugsanlega getur snert hagsmuni stefnenda, er hins vegar tekin síðar, með ákvörðun skipulagsyfirvalda. Með engu móti verður séð hvernig matsáætlun, ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun eða úrskurður umhverfisráðherra þar að lútandi, geti skert eignarréttindi stefnenda, eða varði hagsmuni stefnenda með beinum hætti.

Þegar allt framangreint er virt er það mat dómsins að stefnendur eigi ekki lögvarða hagsmuni af því að efnisdómur gangi um kröfu þeirra um ógildingu úrskurðar umhverfisráðherra. Er því fallist á kröfu stefndu um frávísun málsins.

Rétt þykir að málskostnaður falli niður milli aðila.

Ingveldur Einarsdóttir héraðsdómari kveður upp þennan úrskurð.

Ú r s k u r ð a r o r ð:

Máli þessu er vísað frá dómi.

Málskostnaður fellur niður.