Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Benedikt Bogason, Björg Thorarensen, Ingveldur Einarsdóttir og Sigurður Tómas Magnússon og Þorgeir Örlygsson fyrrverandi hæstaréttardómari.

2. Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 16. júní 2023. Hún krefst þess að ógiltur verði úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála 16. september 2020 sem staðfesti ákvörðun stefnda 24. mars sama ár um að synja henni um greiðslu heimilisuppbótar. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar á öllum dómstigum án tillits til gjafsóknar sem henni hefur verið veitt.

3. Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Ágreiningsefni

4. Ágreiningur aðila lýtur að því hvort við ákvörðun um heimilisuppbót til áfrýjanda, samkvæmt 8. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, hafi borið að líta til raunverulegra aðstæðna hennar í stað skráningar á sambúðarstöðu í þjóðskrá við mat á hvort hún uppfyllti skilyrði ákvæðisins um að vera einhleyp. Í því sambandi deila aðilar um hvort skýring ákvæðisins hafi verið í andstöðu við rétt áfrýjanda til aðstoðar samkvæmt 1. mgr. 76. gr. og jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.

5. Stefndi var sýknaður af kröfum áfrýjanda með héraðsdómi 14. febrúar 2022. Með hinum áfrýjaða dómi Landsréttar 24. mars 2023 var sú niðurstaða staðfest.

6. Áfrýjunarleyfi var veitt 16. júní 2023, með ákvörðun Hæstaréttar nr. 2023-60, meðal annars á þeim grunni að dómur í málinu gæti haft fordæmisgildi um hvort leggja beri skráningu sambúðar til grundvallar úrlausn um réttindi einstaklinga samkvæmt lögum nr. 99/2007 og lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar óháð raunverulegri sambúðarstöðu.

Málsatvik

7. Áfrýjandi og fyrrverandi sambýlismaður hennar og barnsfaðir voru skráð í óvígða sambúð í þjóðskrá 1. janúar 2000. Þau eignuðust saman þrjú börn, fædd árin 2000, 2003 og 2009. Ágreiningslaust er með aðilum málsins að áfrýjandi og fyrrverandi sambýlismaður hennar slitu samvistir á fyrri hluta árs 2015. Eftir samvistarslitin tóku við deilur þeirra í milli um fjárslit og forsjá barna þeirra og hófst sáttameðferð hjá sýslumanni 11. desember 2015. Forsjárdeilu þeirra lauk 30. júlí 2020 þegar þau komust að samkomulagi fyrir sýslumanni um sameiginlega forsjá. Á árinu 2015 var ákveðið með úrskurði héraðsdóms að opinber skipti færu fram til fjárslita milli þeirra og er þeim ólokið.

8. Áfrýjandi hefur frá árinu 2018 fengið greiddan örorkulífeyri frá stefnda samkvæmt lögum nr. 100/2007. Hún sótti 9. mars 2020 um heimilisuppbót frá honum á grundvelli 8. gr. laga nr. 99/2007 afturvirkt frá 10. mars 2018, sbr. þágildandi 4. mgr. 53. gr. laga nr. 100/2007. Í bréfi áfrýjanda sem fylgdi umsókninni kom fram að hún hefði slitið samvistir við barnsföður sinn 15. apríl 2015. Þar sem þau hefðu ekki komið sér saman um forsjá og umgengni barna sinna væru þau enn skráð í sambúð í þjóðskrá og með lögheimili á sama stað. Fram kom að áfrýjandi hefði ítrekað reynt að fá breytt skráningu á lögheimili hjá Þjóðskrá Íslands en verið synjað á þeim grundvelli að ganga þyrfti frá sambúðarslitum og forsjá barnanna hjá sýslumanni.

9. Með ákvörðun 24. mars 2020 synjaði stefndi umsókn áfrýjanda um heimilisuppbót með vísan til þess að samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá Íslands væri hún í skráðri sambúð og uppfyllti því ekki skilyrði 8. gr. laga nr. 99/2007 um að vera einhleyp og búa ein. Í frekari rökstuðningi stefnda 3. apríl 2020 kom fram að byggt væri á lögheimilis- og hjúskaparskráningu áfrýjanda hjá Þjóðskrá Íslands, sbr. lög nr. 80/2018 um lögheimili og aðsetur, við mat á umsóknum um heimilisuppbót. Samkvæmt þeim upplýsingum væru áfrýjandi og barnsfaðir hennar í skráðri sambúð, deildu sama lögheimili og hefðu gert það á því tímabili sem umsóknin varðaði. Þau gögn sem áfrýjandi hefði sent með umsókn sinni högguðu því ekki að hún væri skráð í sambúð hjá Þjóðskrá Íslands sem stefnda væri skylt að miða við.

10. Áfrýjandi skaut þessari niðurstöðu til úrskurðarnefndar velferðarmála 16. apríl 2020. Með úrskurði 16. september sama ár staðfesti nefndin niðurstöðu stefnda. Vísað var til þess að áfrýjandi hefði ekki verið einhleyp í skilningi 8. gr. laga nr. 99/2007 þegar hin kærða ákvörðun var tekin og engin heimild væri til að víkja frá því skýra skilyrði fyrir greiðslu heimilisuppbótar.

11. Samkomulag áfrýjanda og fyrrverandi sambýlismanns hennar um forsjá, lögheimili og meðlag vegna ólögráða barna þeirra var staðfest hjá sýslumanni 30. júlí 2020. Áfrýjandi sótti að nýju um heimilisuppbót sama dag og aftur 26. maí 2021 en var í bæði skiptin synjað af sömu ástæðum og fyrr. Loks sótti áfrýjandi um heimilisuppbót 3. ágúst 2021 afturvirkt frá og með 1. ágúst 2020. Skráningu á sambúðarstöðu áfrýjanda og fyrrverandi maka hennar var breytt í þjóðskrá 4. ágúst 2020 og tekið fram að óvígðri sambúð þeirra hefði verið slitið 30. júlí 2020. Stefndi samþykkti loks umsókn áfrýjanda um greiðslu heimilisuppbótar 25. október 2021 frá og með 1. ágúst 2020.

Málsástæður

Helstu málsástæður áfrýjanda

12. Áfrýjandi telur að með því að synja henni um heimilisuppbót, einvörðungu á grundvelli skráningar á sambúðarstöðu hennar í þjóðskrá, hafi stefndi og síðar úrskurðarnefnd velferðarmála brotið gegn rétti hennar til aðstoðar samkvæmt 1. mgr. 76. gr. og jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Túlka verði skilyrði til greiðslu heimilisuppbótar samkvæmt 8. gr. laga nr. 99/2007 um að lífeyrisþegi sé einhleypur á þann veg að líta beri til raunverulegra aðstæðna hans.

13. Ágreiningslaust sé að hún hafi ekki verið í sambúð með barnsföður sínum þegar hún sótti um heimilisuppbót og hafi haldið heimili ein með börnum þeirra frá samvistarslitum árið 2015. Stefndi hafi þrátt fyrir það byggt ákvörðun sína á formlegri skráningu óvígðrar sambúðar samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá Íslands í stað þess að líta til efnislegrar merkingar sambúðarhugtaksins eins og skýra beri 7. tölulið 2. gr. og þágildandi 2. mgr. 49. gr. laga nr. 100/2007. Í þeim ákvæðum sé berum orðum byggt á efnislegu mati á sambúðarstöðu einstaklings án tillits til opinberrar skráningar. Ekki hafi farið fram slíkt mat á aðstæðum áfrýjanda eða staða hennar og réttindi metin heildstætt svo sem skylt hefði verið samkvæmt þágildandi 37. gr. laga nr. 100/2007, sbr. 14. gr. laga nr. 99/2007.

14. Við beitingu lagaákvæða sem ætlað sé að útfæra stjórnarskrárverndaðan rétt einstaklinga til aðstoðar samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar verði að líta til þess að takmarkanir á slíkum réttindum þurfa að vera skýrt orðaðar í lögum en ekki handahófskenndar og án sýnilegrar ástæðu. Umræddrar skýrleikakröfu hafi ekki verið gætt við ákvörðun í máli hennar.

15. Áfrýjandi byggir á að henni hafi verið ókleift að leiðrétta skráningu á sambúðarstöðu sinni í þjóðskrá meðan ekki hafði náðst samkomulag um forsjá og lögheimili ólögráða barna. Eina leið hennar til að fá skráningunni breytt hefði verið að fallast á kröfur barnsföður síns sem hún hafði kært fyrir heimilisofbeldi. Ekki hafi því verið um raunverulegt val að ræða heldur hafi stjórnvöld sett hana í ómögulega stöðu þar sem hún hefði aðeins getað notið réttar síns til félagslegrar aðstoðar samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar með því að gefa eftir réttindi sín og barna sinna til fjölskyldulífs samkvæmt 1. mgr. 71. gr. hennar.

16. Loks telur áfrýjandi að skýring á ákvæðum laga nr. 99/2007 og 100/2007 í máli hennar, sem byggðist einungis á skráningu í þjóðskrá hafi falið í sér mismunandi meðferð á henni og öðrum einstaklingum í öldungis sömu stöðu andstætt jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Helstu málsástæður stefnda

17. Stefndi telur að réttilega hafi verið komist að þeirri niðurstöðu í hinum áfrýjaða dómi að óheimilt hafi verið samkvæmt 1. mgr. 31. gr. barnalaga nr. 76/2003 að slíta skráðri sambúð áfrýjanda og barnsföður hennar fyrr en ágreiningi þeirra hafði verið ráðið til lykta með staðfestingu sýslumanns 30. júlí 2020. Reglan stefni að því að tryggja hagsmuni barns í samræmi við skyldu löggjafans samkvæmt 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar til að börnum sé í lögum tryggð sú vernd sem velferð þeirra krefst. Foreldrar beri ábyrgð á að leiða til lykta slíkan ágreining í þágu hagsmuna barna og þannig annast börn sín á þann hátt sem best henti hag þeirra og þörfum, sbr. 2. mgr. 28. gr. barnalaga.

18. Auk þess bendir stefndi á að það sé ekki á forræði hans að leiðrétta synjun Þjóðskrár Íslands um breytingu á sambúðarskráningu áfrýjanda eftir samvistarslit. Það veki spurningar um lögvarða hagsmuni hennar af úrlausn málsins og hvort vísa beri því frá dómi án kröfu.

19. Synjun um að greiða áfrýjanda heimilisuppbót samkvæmt 1. mgr. 8 gr. laga nr. 99/2007 hafi byggst á að hún uppfyllti ekki skilyrði um að teljast einhleyp að lögum, enda hafi hún verið skráð í sambúð í þjóðskrá á þeim tíma sem umsóknin tók til. Stefndi hafnar því að vegið hafi verið að lágmarksréttindum áfrýjanda samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar en í löggjöf um almannatryggingar séu réttaráhrif víða bundin við hjúskaparstöðu fólks og sambúð, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 15. nóvember 2018 í máli nr. 795/2017. Þá hafi áfrýjandi fengið sömu meðferð og aðrir umsækjendur í sömu stöðu sem skráðir væru í sambúð og því ekki verið brotið gegn rétti hennar samkvæmt 65. gr. stjórnarskrárinnar.

20. Stefndi tekur fram að ákvörðun um heimilisuppbót samkvæmt 8. gr. laga nr. 99/2007 sé í eðli sínu ekki matskennd heldur byggist á fastmótuðum skilyrðum um sambúðarstöðu umsækjanda samkvæmt þjóðskrá og þau skilyrði séu bæði hlutlæg og reist á málefnalegum forsendum. Í 51. gr. laga nr. 100/2007 sé mælt fyrir um upplýsingaskyldu Þjóðskrár Íslands um þessi atriði. Lögformleg skráning einstaklinga í þjóðskrá, þar á meðal um hjúskaparstöðu, sé grundvöllur ýmissa réttaráhrifa samkvæmt löggjöf um almannatryggingar og félagslega aðstoð.

21. Almannaskráning hafi það markmið að endurspegla raunverulega og rétta stöðu einstaklinga og stefndi hafi ekki heimild til að horfa fram hjá sambúðarskráningu í þjóðskrá. Þá hafi þágildandi 2. mgr. 49. gr. laga nr. 100/2007 ekki falið í sér heimild fyrir stefnda til að líta á skráð sambúðarfólk sem einhleypa heldur aðeins til að meta hvort einstaklingar sem ekki eru skráðir í sambúð samkvæmt þjóðskrá séu engu að síður í sambúð eftir ótvíræðum gögnum enda teljist þeir þá ekki einhleypir. Um markmið þeirrar reglu vísar stefndi til að brögð séu að því að sambýlisfólk virði ekki lögheimilislög og skrái sig annars staðar en það hafi fasta búsetu í því skyni að öðlast rétt til hærri vaxta- og barnabóta.

Löggjöf

Ákvæði almannatryggingarlöggjafar

22. Meginágreiningsefni málsins lýtur að skýringu á skilyrðum til greiðslu heimilisuppbótar samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð en ákvæðið er svohljóðandi:

Heimilt er að greiða heimilisuppbót til einhleyps lífeyrisþega sem býr einn og er einn um heimilisrekstur án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað.

23. Samkvæmt 14. gr. laga nr. 99/2007 gilda ákvæði laga nr. 100/2007 um almannatryggingar um bætur félagslegrar aðstoðar eftir því sem við á.

24. Í 7. tölulið 2. gr. laga nr. 100/2007 er sett fram eftirfarandi skilgreining á hugtakinu óvígð sambúð eins og það er notað í lögunum:

Óvígð sambúð: Sambúð tveggja einstaklinga, sem skráð er í þjóðskrá, enda eigi þeir barn saman, eigi von á barni saman eða hafi verið í sambúð samfleytt lengur en eitt ár.

25. Um réttarstöðu sambúðarfólks var að finna sérákvæði í 49. gr. laga nr. 100/2007 þegar atvik máls urðu, sbr. nú 37. gr. þeirra, sem hljóðaði svo:

Einstaklingar sem eru í óvígðri sambúð, sbr. 7. tölul. 2. gr., njóta sömu réttinda og bera sömu skyldur og hjón samkvæmt lögum þessum. […]

Sameiginlegt lögheimili eða sambúð eftir öðrum ótvíræðum gögnum lengur en eitt ár skal lagt að jöfnu við skráningu sambúðar í þjóðskrá.

26. Í V. kafla laga nr. 100/2007 eru ákvæði um leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu stefnda í tengslum við málsmeðferð við ákvörðun um bótarétt. Þegar atvik máls urðu voru 1. mgr. 37. gr. og 38. gr. laganna svohljóðandi, sbr. nú 45. og 46. gr. þeirra:

[1. mgr. 37. gr.] Tryggingastofnun ríkisins skal kynna sér aðstæður umsækjenda og greiðsluþega og gera þeim grein fyrir rétti þeirra samkvæmt lögum þessum og öðrum lögum er stofnunin starfar eftir, reglugerðum settum á grundvelli laganna og starfsreglum stofnunarinnar. Við meðferð máls skulu staða og réttindi umsækjanda eða greiðsluþega skoðuð heildstætt. Stofnunin skal leiðbeina umsækjanda um réttarstöðu hans, þau gögn sem þurfa að fylgja umsókn og um framhald málsins.

[38. gr.] Tryggingastofnun skal sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun um bótarétt er tekin, þar á meðal að öll nauðsynleg gögn og upplýsingar liggi fyrir.

27. Ákvæðum þessum var bætt í lög nr. 100/2007 með lögum nr. 8/2014 en í almennum athugasemdum með frumvarpinu sem varð að síðarnefndu lögunum kom fram að breytingarnar lytu að réttindum borgaranna og skyldum þeirra í samskiptum við stefnda og skýrar væri kveðið en áður á um eftirlitshlutverk stofnunarinnar. Þá var tekið fram í skýringum við 1. mgr. 37. gr. að 2. og 3. málsliður hennar væru nýmæli. Þar væri stefnda gert skylt að skoða stöðu og réttindi umsækjanda eða bótaþega í heild, meðal annars til að koma í veg fyrir að umsækjandi eða bótaþegi færi á mis við réttindi sem hann gæti átt tilkall til. Um ákvæði 38. gr. var vísað til að það væri í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Lagafyrirmæli um skráningu og slit sambúðar og lögheimili

28. Í almennum athugasemdum í frumvarpi sem varð að lögum nr. 80/2018 um lögheimili og aðsetur segir meðal annars:

Meginmarkmið skráningar lögheimilis og aðseturs er að endurspegla raunverulega og rétta búsetu einstaklinga og þar með ákvarða réttarstöðu þeirra og skyldur gagnvart hinu opinbera. Margar opinberar stofnanir grundvalla ákvarðanir sínar að mestu á skráningu einstaklinga í þjóðskrá og því er nauðsynlegt að hún sé rétt. Ábyrgð á skráningu er fyrst og fremst hjá einstaklingnum sjálfum enda byggjast ýmis réttindi einstaklinga og skyldur einmitt á skráningu lögheimilis í þjóðskrá, svo sem réttur til greiðslna úr almannatryggingakerfinu [...]

29. Um skráningu sambúðar í þjóðskrá er svohljóðandi ákvæði í 3. mgr. 5. gr. laganna:

Tveir einstaklingar sem eru í samvistum og uppfylla hjónavígsluskilyrði hjúskaparlaga geta skráð sambúð sína í þjóðskrá. Skulu þeir hafa sama lögheimili og skal upphaf sambúðar miðað við þann dag þegar beiðni er lögð fram um skráningu.

30. Í skýringum á 5. gr. sem fylgdu frumvarpi sem varð að lögum nr. 80/2018 segir meðal annars um slit skráðrar sambúðar:

Í barnalögum kemur fram að eigi einstaklingar í skráðri sambúð barn saman sé þeim ekki heimilt að slíta sambúðinni nema gengið hafi verið frá forsjá, umgengni og lögheimili barnsins hjá sýslumanni.

31. Þegar atvik máls urðu var fjallað um forsjá barna við samvistarslit foreldra í 1. mgr. 31. gr. barnalaga nr. 76/2003 og var ákvæðið svohljóðandi:

Foreldrar fara sameiginlega með forsjá barns síns eftir skilnað og slit sambúðar sem skráð hefur verið í þjóðskrá nema annað sé ákveðið. Foreldrar skulu ákveða hjá hvoru þeirra barn skuli eiga lögheimili og þar með að jafnaði fasta búsetu. Sýslumaður skal tilkynna Þjóðskrá Íslands hjá hvoru foreldra barnið eigi lögheimili. [...]

Niðurstaða

Um aðild og sakarefni

32. Stefndi hefur vísað til þeirra forsendna hins áfrýjaða dóms að Þjóðskrá Íslands hafi verið óheimilt vegna fyrirmæla barnalaga og laga nr. 80/2018 að breyta skráningu á sambúð áfrýjanda og barnsföður hennar. Áfrýjandi hafi unað þeirri niðurstöðu stofnunarinnar að synja um skráningu á flutningi lögheimilis. Stefndi tekur fram að ekki sé á forræði hans að leiðrétta ákvörðun Þjóðskrár Íslands, en það geti hugsanlega leitt til frávísunar málsins frá dómi án kröfu að stofnunin eigi ekki aðild að málinu.

33. Dómkrafa áfrýjanda beinist nú að því að fella úr gildi úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála sem staðfesti synjun stefnda um greiðslu heimilisuppbótar en með hinum áfrýjaða dómi var dómkröfu hennar um að ákvörðun stefnda yrði einnig ógilt réttilega vísað frá héraðsdómi. Eins og rakið er í dómi Hæstaréttar 28. febrúar 2024 í máli nr. 24/2023 hefur skapast um það nokkur festa í dómaframkvæmd að sjálfstæðar stjórnsýslu- og úrskurðarnefndir á kærustigi eigi ekki aðild að dómsmálum sem rekin eru um gildi úrskurða þeirra. Hefur verið talið rétt að beina slíkum kröfum að því stjórnvaldi sem tók ákvörðun á lægra stjórnsýslustigi, sbr. dóm Hæstaréttar 17. febrúar 1997 í máli nr. 63/1997 sem birtur er á bls. 643 í dómasafni réttarins það ár og dóma réttarins 21. mars 2002 í máli nr. 378/2001 og 14. desember 2001 í máli nr. 431/2001. Þótt þessi dómaframkvæmd sé ekki án undantekninga verður ekki fundið að aðild stefnda sem lægra setts stjórnvalds að máli þessu.

34. Við úrlausn málsins verður jafnframt lagt til grundvallar að áfrýjanda hafi samkvæmt framkvæmd Þjóðskrár Íslands á lögum nr. 80/2018 verið gert ókleift að fá breytt skráningu á sambúðarstöðu sinni í þjóðskrá til samræmis við raunverulegar heimilisaðstæður. Þótt það hafi þannig ekki verið á forræði stefnda að leiðrétta skráningu á sambúðarstöðu áfrýjanda í þjóðskrá er unnt að leysa úr dómkröfu áfrýjanda í máli þessu án aðildar Þjóðskrár Íslands.

Um skýringu lagafyrirmæla um heimilisuppbót

35. Í málatilbúnaði stefnda og úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála er lagt til grundvallar að við skýringu orðsins „einhleypur“ í 8. gr. laga nr. 99/2007 skuli líta til skilgreiningar þess í Íslenskri nútímamálsorðabók að um sé að ræða einstakling sem er hvorki í sambúð né hjónabandi. Með vísan til 14. gr. laganna beri að leggja skilgreiningu 7. töluliðar 2. gr. laga nr. 100/2007 til grundvallar um inntak hugtaksins óvígð sambúð og sé stefnda því ekki heimilt að horfa fram hjá sambúðarskráningu í þjóðskrá við ákvörðun um greiðslu heimilisuppbótar. Ekki sé því um matskennda ákvörðun að ræða.

36. Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar skal öllum sem þess þurfa tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Hæstiréttur hefur í allmörgum málum skýrt hvað er fólgið í þessu ákvæði og hvaða skyldur það leggur löggjafanum á herðar, sbr. meðal annars dóma réttarins 6. apríl 2022 í máli nr. 52/2021 og 25. október 2023 í máli nr. 9/2023, en í þeim báðum var skorið úr um rétt einstaklinga til félagslegrar aðstoðar samkvæmt lögum nr. 99/2007.

37. Í dómum Hæstaréttar hefur verið vísað til þess að á grundvelli 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar hafi með almennum lögum verið komið á fót velferðarkerfi til að styðja við þá sem standa höllum fæti fjárhagslega og félagslega. Þar er einkum til að taka lög nr. 100/2007 sem mæla fyrir um skýlausan rétt manna til ótímabundinna bótagreiðslna úr almannatryggingum fullnægi þeir ákveðnum skilyrðum. Lagafyrirmæli um félagslega aðstoð samkvæmt lögum nr. 99/2007, þar á meðal um heimilisuppbót sem hér er til umfjöllunar, fela á hinn bóginn í sér að heimilt er að veita lífeyrisþega slíka uppbót að ákveðnum skilyrðum uppfylltum samkvæmt 8. gr. laganna sem lúta að fjölskylduhögum og heimilisaðstæðum hvers og eins umsækjanda og er þörf hans fyrir aðstoð metin út frá því. Í máli þessu greinir aðila á um skýringu stefnda á hugtökum í framangreindum lögum og lagaskilyrðum fyrir greiðslu slíkrar heimilisuppbótar og þá hvort þörfin fyrir aðstoð skuli metin á grundvelli tilgreindra formskilyrða eða efnislegra aðstæðna.

38. Til að heimilt sé að greiða heimilisuppbót samkvæmt 8. gr. laganna þarf að vera um að ræða einhleypan lífeyrisþega sem býr einn eða er einn um heimilisrekstur. Samkvæmt ákvæðinu telst lífeyrisþegi ekki þurfa slíka uppbót njóti hann fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað. Með þessu er ekki gerð krafa um tiltekin fjölskyldutengsl en meta á í hverju og einu tilviki hvort umsækjandi njóti góðs af því að aðrir leggi eitthvað til reksturs heimilis eða húsnæðis.

39. Engin algild skilgreining er til á hugtakinu óvígð sambúð í íslenskum rétti og ekki er þar heldur að finna almennar reglur um stofnun og slit sambúðar. Því þarf ekki að uppfylla sérstök skilyrði til að tveir einstaklingar hefji sambúð, stofnunin er óformleg og hið sama gildir um slit hennar. Lagaákvæði sem veita sambúðarfólki tiltekin réttindi taka mið af ýmsum forsendum, til dæmis að sambúðarfólk eigi sama lögheimili, hafi átt saman barn eða sambúðin sé skráð í þjóðskrá. Til hliðsjónar má einnig nefna dóm Hæstaréttar 2. september 2011 í máli nr. 476/2011 þar sem niðurstaða um hvort stofnast hefði til óvígðrar sambúðar í skilningi 100. gr. laga nr. 20/1991 um skipti á dánarbúum o.fl. réðst af sönnun um hvort fjárhagur málsaðila væri nægilega samtvinnaður.

40. Ríkir almannahagsmunir felast í því að réttindi og skyldur einstaklinga samkvæmt almannatryggingalöggjöf geti verið tengd opinberri skráningu og ákveðin festa þarf að ríkja í þeim efnum. Skylda ýmissa opinberra aðila samkvæmt fyrirmælum laganna til að láta stefnda í té upplýsingar um umsækjendur um heimilisuppbót, þar á meðal Þjóðskrár Íslands sem veitir upplýsingar um lögheimili og hjúskaparstöðu, er því mikilvæg til þess að stofnunin geti framfylgt lögunum og þar með sinnt lögbundnu hlutverki sínu. Í samræmi við það má að öðru jöfnu ganga út frá því að einstaklingur sem er skráður í óvígða sambúð í þjóðskrá sé ekki einhleypur og einn um heimilisrekstur. Þess er þá að gæta að honum er að jafnaði unnt að breyta skráningu sé hún röng, enda byggja lagafyrirmæli um skráningu í þjóðskrá á þeirri forsendu að ábyrgð á henni hvíli fyrst og fremst á einstaklingnum sjálfum. Sé honum á hinn bóginn meinað að lögum að breyta skráningu af ástæðum sem ekki tengjast möguleikum hans til framfærslu, svo sem vegna reglna um lögheimilisskráningu barna, hlýtur það þó að kalla á mat á raunverulegum aðstæðum hans.

41. Þótt í 14. gr. laga nr. 99/2007 sé vísað til þess að ákvæði laga nr. 100/2007 skuli gilda eftir því sem við á um bætur félagslegrar aðstoðar fær sú lögskýring ekki staðist að við túlkun orðsins „einhleypur“ í 8. gr. fyrrgreindu laganna ráði úrslitum hvort umsækjandi er formlega skráður í óvígða sambúð í þjóðskrá eða ekki, sbr. 7. tölulið 2. gr. laga nr. 100/2007. Er þá einnig að líta til þeirra fyrirmæla þágildandi 2. mgr. 49. gr. laga nr. 100/2007 að þótt sambúð sé ekki skráð í þjóðskrá megi leggja það að jöfnu að einstaklingar hafi átt sameiginlegt lögheimili eða sambúð eftir öðrum ótvíræðum gögnum lengur en eitt ár.

42. Efnislegt mat á aðstæðum umsækjanda, án tillits til skráðrar sambúðarstöðu, getur samkvæmt framangreindu leitt til þess að hann verði ekki talinn einhleypur. Þótt markmið reglu 2. mgr. 49. gr. sé að fyrirbyggja, að einstaklingar sem í reynd búa saman séu skráðir hvor með sitt lögheimili til að fá hærri bætur sem einstæðir foreldrar, getur mat af þessum toga ekki verið eingöngu í aðra áttina þannig að ekki verði litið til raunverulegra aðstæðna sem leiddar verða í ljós með ótvíræðum gögnum vegna þess að sambúðin er skráð í þjóðskrá.

43. Að framangreindu virtu og að teknu tilliti til markmiðs með greiðslu heimilisuppbótar eins og það verður skýrt í ljósi fyrirmæla 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar verður að túlka 8. gr. laga nr. 99/2007 með þeim hætti að þar sé að finna efnisleg lagaskilyrði um raunverulega félagslega og fjárhagslega stöðu lífeyrisþega og hvort hann er í reynd einn um heimilisrekstur.

Málsmeðferð umsóknar áfrýjanda

44. Fyrir liggur að við meðferð umsóknar sinnar um heimilisuppbót lagði áfrýjandi fram gögn um að fimm ár væru liðin frá samvistarslitum við barnsföður hennar og að þau hefðu ekki búið á sama stað eftir það. Þar á meðal var vottorð sýslumanns 1. febrúar 2016 um að sættir hefðu ekki tekist um forsjá og umgengni barna þeirra. Fram kom staðfesting Þjóðskrár Íslands um að áfrýjanda hefði verið neitað um að skrá breytingu á lögheimili þar sem ganga þyrfti frá sambúðarslitum og forsjá barnanna hjá sýslumanni.

45. Stefndi hefur ekki á neinu stigi máls vefengt frásögn áfrýjanda um að samvistarslit hafi orðið árið 2015 og hún hafi verið ein um heimilisrekstur á því tímabili sem umsókn laut að. Stefndi og síðar úrskurðarnefnd velferðarmála létu á hinn bóginn hjá líða að taka tillit til gagna, kynna sér frekar aðstæður og hagi áfrýjanda eða skoða stöðu hennar heildstætt svo sem skylt var samkvæmt þágildandi 37. gr. laga nr. 100/2007 við mat á þörf hennar fyrir heimilisuppbót. Ber einnig að skoða þá skyldu í ljósi lögskýringargagna með þessu ákvæði þar sem tekið er fram að markmið þess sé einkum að fyrirbyggja að umsækjandi fari á mis við réttindi sem hann gæti átt tilkall til. Var meðferð á máli áfrýjanda af þessum ástæðum í andstöðu við þágildandi 37. og 38. gr. laga nr. 100/2007 svo og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

46. Með vísan til framangreindrar túlkunar á 8. gr. laga 99/2007 var stefnda og úrskurðarnefnd velferðarmála óheimilt að hafna umsókn áfrýjanda um heimilisuppbót af þeirri ástæðu einni að hún væri enn skráð í sambúð hjá Þjóðskrá Íslands. Þar sem leyst var úr umsókn áfrýjanda á röngum lagagrundvelli var slíkur efnislegur annmarki á ákvörðunum í máli hennar að taka ber til greina kröfu hennar um ógildingu úrskurðar úrskurðarnefndar velferðarmála. Gerist þá ekki þörf á að leysa frekar úr málsástæðum áfrýjanda um að fyrrgreind niðurstaða hafi falið í sér brot á jafnræði samkvæmt 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar.

47. Um málskostnað á öllum dómstigum og gjafsókn fyrir Hæstarétti fer eins og í dómsorði greinir en ákvæði hins áfrýjaða dóms um ákvörðun gjafsóknarkostnaðar áfrýjanda í héraði og fyrir Landsrétti verða staðfest.

Dómsorð:

Ógiltur er úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála 16. september 2020 sem staðfesti ákvörðun stefnda, Tryggingastofnunar ríkisins, 24. mars 2020 um að synja áfrýjanda, A, um heimilisuppbót.

Stefndi greiði samtals 3.400.000 krónur í málskostnað á öllum dómstigum sem renni í ríkissjóð.

Ákvæði héraðsdóms og Landsréttar um gjafsóknarkostnað eru staðfest en allur gjafsóknarkostnaður áfrýjanda fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, þar með talin þóknun lögmanns hennar, 1.000.000 króna.