Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Sigurður Tómas Magnússon, Björg Thorarensen, Karl Axelsson, Ólafur Börkur Þorvaldsson og Skúli Magnússon.

2. Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 1. febrúar 2024. Hann krefst sýknu af kröfum stefnda auk málskostnaðar á öllum dómstigum.

3. Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms auk málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Ágreiningsefni

4. Í málinu er deilt um skyldu áfrýjanda til að bæta stefnda fjárhagslegt tjón og miska vegna starfsloka hans sem skrifstofustjóra í […]ráðuneytinu árið 2020. Meginágreiningur aðila lýtur að því hvort um hafi verið að ræða lögmæta niðurlagningu embættis stefnda vegna skipulagsbreytinga hjá ráðuneytinu samkvæmt 34. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna eða hvort starfslok hans hafi í reynd grundvallast á ávirðingum sem fara hefði átt með samkvæmt 26. til 28. gr. laganna. Deila aðilar einnig um hvenær ákvörðun um starfslok var tekin og hvers eðlis hún var.

5. Með héraðsdómi 15. júní 2022 var áfrýjandi sýknaður af kröfum stefnda. Með hinum áfrýjaða dómi Landsréttar 24. nóvember 2023 var hann hins vegar dæmdur til að greiða stefnda 22.150.805 krónur í skaðabætur og 1.500.000 krónur í miskabætur.

6. Áfrýjunarleyfi var veitt 31. janúar 2024 með ákvörðun Hæstaréttar nr. 2023-155 á þeim grundvelli að dómur í málinu gæti haft fordæmisgildi, meðal annars um réttarstöðu ríkisstarfsmanna við niðurlagningu stöðu vegna skipulagsbreytinga.

Málsatvik

7. Stefndi var skrifstofustjóri í […]ráðuneytinu samkvæmt skipun til fimm ára frá og með 1. september 2018. Áður hafði hann verið skipaður skrifstofustjóri til fimm ára hjá sama ráðuneyti frá 1. september 2013 að undangenginni auglýsingu um laust embætti skrifstofustjóra skrifstofu […] í ráðuneytinu. Frá því að stefndi var skipaður á árinu 2013 til starfsloka 2020 starfaði hann sem skrifstofustjóri þeirrar skrifstofu.

8. Í mars 2020 var ráðgjafarfyrirtæki falið að gera úttekt á stjórnskipulagi og skipan verkefna […]ráðuneytisins á sviði […]. Samkvæmt gögnum málsins voru niðurstöður þessarar vinnu kynntar ráðherra 22. júní það ár. Ákvörðun um að hrinda skipulagsbreytingum í framkvæmd á grundvelli úttektarinnar mun hafa verið tekin á fundi ráðherra 24. sama mánaðar með ráðuneytisstjóra og aðstoðarmönnum. Síðar sama dag mun stefnda hafa verið greint frá ákvörðun ráðherra um að skrifstofa [...], sem hann stýrði, yrði lögð niður þegar nýtt skipurit tæki gildi 1. október 2020.

9. Fyrir hádegi næsta dag, 25. júní 2020, sendi stefndi ráðuneytisstjóra tölvubréf undir efnisheitinu „skipulagsbreyting“. Þar kom fram að stefndi vildi velta upp þeim möguleika að hann héldi skipun sinni út skipunartímann en við það myndu bætast átta til níu mánuðir miðað við biðlaunarétt sem ráðuneytisstjóri hefði nefnt að gæti verið eitt ár. Frá því að nýja skipulagið tæki gildi yrði stefndi þá skrifstofustjóri án skrifstofu og færi í hvaða verkefni sem fyrir yrði lagt. Í bréfinu tók stefndi fram að hann hefði verið farinn að hugsa mjög til þess að hætta […] ára og myndi hann með þessari tilhögun aðeins eiga eitt ár eftir að loknum skipunartíma sem vonandi yrði hægt að brúa með öðru starfi.

10. Síðar sama dag var haldinn fundur með starfsmönnum ráðuneytisins sem boðað var til undir yfirskriftinni „úttekt á stjórnskipulagi og nýtt skipurit“. Á fundinum var kynnt úttekt ráðgjafarfyrirtækisins og ákvörðun ráðherra um skipulagsbreytingar á þeim grunni. Í frétt sem birtist á innri vef ráðuneytisins sama dag kom fram að nýtt skipulag gerði ráð fyrir þremur nýjum fagskrifstofum í stað tveggja sem lagðar yrðu niður. Yrðu embætti skrifstofustjóra hinna nýju skrifstofa auglýst laus til umsóknar fyrir lok júlímánaðar. Tekið var fram að hinar nýju skrifstofur yrðu skrifstofa […] Þá sagði að endanlegri útfærslu á tilfærslum starfsmanna og verkefna yrði lokið 25. september 2020 og nýtt skipurit tæki gildi 1. október sama ár.

11. Í minnisblaði ráðuneytisstjóra til ráðherra 3. júlí 2020 kom fram að ráðherra hefði tekið ákvörðun um að fara að tillögu ráðgjafa um að setja á fót þrjár nýjar fagskrifstofur í stað þeirra tveggja sem voru starfræktar. Jafnframt kom þar fram að ráðherra hefði ákveðið að auglýsa embætti þriggja skrifstofustjóra til að stýra hinum nýju skrifstofum og ættu þær að taka til starfa 1. október sama ár. Í þessu fælist meðal annars að tvær skrifstofur yrðu lagðar niður og embætti skrifstofustjóra á skrifstofu […] lagt niður frá og með þeim degi. Lagði ráðuneytisstjórinn meðal annars til að gerð yrðu „drög að rökstuðningi fyrir niðurlagningu embættis skrifstofustjóra á núverandi skrifstofu […]“.

12. Embætti skrifstofustjóra á hinum þremur nýju skrifstofum ráðuneytisins voru auglýst í júlí 2020. Óumdeilt er að stefndi uppfyllti ekki skilyrði sem fram komu í auglýsingunni um meistarapróf á háskólastigi og var hann ekki meðal umsækjenda.

13. Með bréfi 14. júlí 2020 var stefndi upplýstur um að ráðuneytisstjóra hefðu borist upplýsingar um að hann hefði beitt sér fyrir því að frestað yrði birtingu laga sumarið 2019. Nánar tiltekið væri um að ræða lög nr. […] um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast […] sem samþykkt hefðu verið á Alþingi […]. júní 2019. Samkvæmt […]. gr. laganna áttu þau að öðlast þegar gildi að frátöldum nánar tilgreindum ákvæðum. Samkvæmt upplýsingum frá Stjórnartíðindum hefði í birtingaráætlun verið gert ráð fyrir að lögin yrðu birt […] júlí 2019. Forstöðumaður Stjórnartíðinda hefði staðfest að stefndi hefði hringt í stofnunina 9. júlí 2019 en ekki náð sambandi við starfsmann fyrr en degi síðar. Í málaskrá Stjórnartíðinda væri skráð að stefndi hefði farið fram á að lögin yrðu ekki birt fyrr en […] júlí 2019. Hefði hann vísað til þess að […]stofnun myndi ekki ljúka umfjöllun um tilteknar frummatsskýrslur […] fyrr en […] júlí 2019. Einnig sagði í bréfi ráðuneytisstjórans að stefndi hefði staðfest þessi samskipi í símtali við hann 13. júlí 2020. Þá kom fram að við skoðun hefði þó ekkert fundist í málaskrá ráðuneytisins um framangreind samskipti. Var stefnda tilkynnt að í ljósi þessa hefði verið ákveðið að senda hann í ótímabundið leyfi frá störfum uns ákveðið yrði í hvaða farveg málið yrði sett. Launakjör héldust óbreytt meðan hann yrði í leyfi.

14. Fundur var haldinn í ráðuneytinu 31. júlí 2020 til að gefa stefnda kost á að skýra sína hlið á embættisfærslum sínum í tengslum við birtingu laga nr. […] sumarið 2019 og einnig vinnu við tiltekna reglugerð um […] á árunum 2019 til 2020. Fundargerð ber með sér að einnig hafi verið rætt um kynnisferð starfsmanna skrifstofu stefnda fyrr um sumarið þar sem tiltekið […] hefði boðið þeim til kvöldverðar.

15. Stefnda var tilkynnt með bréfi 31. ágúst 2020 að embætti hans sem skrifstofustjóra á skrifstofu […] yrði lagt niður 30. september það ár. Væri það lagt niður í tengslum við skipulagsbreytingar í ráðuneytinu en 1. október tæki gildi nýtt skipurit þar sem málefnum sem heyrðu undir […] ráðuneytisins yrði skipt á milli þriggja fagskrifstofa. Þá var stefnda gerð grein fyrir rétti hans til biðlauna samkvæmt 34. gr. laga nr. 70/1996. Lögmaður stefnda svaraði með bréfi til ráðherra 29. september það ár. Þar var tekið fram að sú ákvörðun, að leggja niður embætti skrifstofustjóra á skrifstofu […] hjá ráðuneytinu eða eftir atvikum að breyta nafni embættisins, haggaði í engu við skipun stefnda í embætti skrifstofustjóra í […]. Kom fram í bréfinu að stefndi liti svo á að verið væri á nýjan leik að gera tilraun til að flæma hann úr embætti. Þar sem hann væri enn í tímabundnu leyfi frá störfum var þess farið á leit að ráðherra upplýsti hvort hann vildi að stefndi kæmi aftur til starfa í ráðuneytinu eða hvort frekara vinnuframlag hans væri afþakkað.

16. Í bréfi ráðuneytisins til stefnda 20. október 2020 var nánar greint frá athugun ráðuneytisins á atvikum tengdum birtingu laga nr. […] og vinnu við undirbúning reglugerðar um […] sem staðið hefði yfir árin 2019 og 2020. Í bréfinu kom fram að í júní 2020 hefði athygli yfirstjórnar ráðuneytisins verið vakin á því að svo virtist sem það hefði beitt sér fyrir frestun gildistöku laganna. Hefði yfirstjórn í framhaldinu óskað eftir því að kannað yrði í ráðuneytinu hvort eitthvað óeðlilegt hefði átt sér stað sem hugsanlega hefði getað tafið birtingu umræddra laga. Ekkert hefði komið fram við þá athugun sem benti til að einhverjir hnökrar hefðu orðið á vinnslu málsins. Þá voru rakin fyrrnefnd samskipti stefnda og Stjórnartíðinda í tengslum við birtingu laganna og þær upplýsingar sem ráðuneytið hefði fengið um þau. Í niðurlagi bréfsins kom fram að það væri efnislegt álit ráðuneytisins að verulegt tilefni væri til nánari skoðunar á því hvort og þá í hvaða farveg samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins ætti að fella meðferð málsins. Í bréfinu sagði að ekki væru forsendur að svo stöddu til að hefja athugun á mögulegri málsmeðferð á grundvelli ávirðinga í starfi, sem leitt gæti til áminningar eða lausnar, enda lægi fyrir að starf stefnda hefði verið lagt niður. Því hefði beiting slíkra úrræða lítil sem engin réttaráhrif á þeim stutta tíma sem eftir væri af skipunartímanum. Yrði því ekki ráðist í skoðun á hvort gripið yrði til úrræða að starfsmannarétti þótt ráðuneytið teldi fullt tilefni vera ella til þess. Hins vegar var upplýst að það hefði vísað téðum embættisfærslum stefnda til lögreglu. Var það og gert með bréfi ráðuneytisstjóra til lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu sama dag.

17. Með bréfi ráðuneytisstjóra til lögmanns stefnda 22. október 2020 var fyrrgreindu bréfi lögmannsins 29. september þess árs svarað. Þar kom meðal annars fram að ástæða þess að stefndi hefði verið sendur í ótímabundið leyfi 14. júlí það ár hefði verið athugun á tilteknum embættisfærslum hans. Tekið var fram í bréfi ráðuneytisstjórans að þetta mál hefði verið „óskylt þeim breytingum á skipulagi ráðuneytisins sem leiddu til niðurlagningar á stöðu“ hans.

18. Með bréfi lögmanns stefnda til ráðuneytisins 3. desember 2020 var þess krafist að fallið yrði frá öllum áformum um athugun á embættisfærslum og því lýst yfir að ekkert tilefni áminningar væri fyrir hendi. Þá var þess krafist að stefnda yrðu greidd full laun út skipunartímann auk miskabóta. Með bréfi ráðuneytisins til stefnda 16. sama mánaðar var kröfum hans hafnað.

Málsástæður

Helstu málsástæður áfrýjanda

19. Áfrýjandi vísar til þess að þegar ráðuneytisstjóri kynnti hið nýja skipulag ráðuneytisins á fundi 25. júní 2020 hafi hvorki honum né ráðherra verið kunnugt um afskipti stefnda af birtingu laga nr. […] og framkvæmd þeirra. Áhrif skipulagsbreytinganna hafi fyrirsjáanlega verið þau að frá og með 1. október 2020 ætti stefndi ekki átt kost á að starfa sem skrifstofustjóri á því fagsviði sem hann hafði starfað á nema þá með því að sækja um eitt af þeim þremur embættum skrifstofustjóra sem auglýst voru til umsóknar í júlí 2020. Hins vegar liggi fyrir að stefndi hafi ekki uppfyllt áskilin hæfiskilyrði.

20. Áfrýjandi tekur fram að það sé meginsjónarmið íslensks réttar að það teljist niðurlagning starfs þegar starfsmaður eigi ekki lengur kost á að gegna því vegna atvika sem ekki verði rakin til hans sjálfs. Einnig vísar hann til athugasemda við 17. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands þar sem fram komi að einungis þeir sem sinni stjórnunarstöðum, það er stýri skrifstofu í ráðuneyti og hafi með því mannaforráð, séu skipaðir skrifstofustjórar. Engu breyti þótt í úttektarskýrslu ráðgjafarfyrirtækisins sem legið hafi til grundvallar ákvörðun ráðherra um breytt skipurit frá 24. júní 2020 hafi ekki verið vikið að stöðu einstaka embættismanna eða hvort leggja ætti tiltekin embætti niður. Hafi ákvörðun þar að lútandi verið á ábyrgð ráðherra en ekki fyrirtækisins og tekið mið af eðli slíkrar ráðstöfunar. Ýmis dæmi séu um að starfsmenn eða embættismenn hafi byggt á því fyrir dómi að þeir hafi öðlast rétt til biðlauna við niðurlagningu starfa á grundvelli laga nr. 70/1996 og eldri laga nr. 38/1954. Áfrýjandi telur að nægar sönnur hafi verið færðar fyrir því að ákveðið hafi verið 24. júní 2020 að leggja niður embætti stefnda.

21. Áfrýjandi vísar til 9. töluliðar 25. gr. og 34. gr. laga nr. 70/1996 og bendir á að niðurlagning embættis sé meðal þeirra lögmætu ástæðna sem leitt geti til starfsloka embættismanna á skipunartíma. Að baki 34. gr. búi hins vegar það sjónarmið að við slíkan embættismissi sé rétt að tryggja viðkomandi bætur er svari til launa í sex til tólf mánuði eftir því hversu lengi viðkomandi hafi starfað í þjónustu ríkisins. Í 2. mgr. greinarinnar sé einnig gert ráð fyrir að laun sem viðkomandi ávinni sér í öðru starfi á biðlaunatímabili komi til frádráttar biðlaunum sem sumpart endurspegli bótaeðli slíkra greiðslna.

22. Áfrýjandi áréttar að ákvörðun ráðherra 24. júní 2020 hafi falið í sér niðurlagningu á embætti stefnda í merkingu 34. gr. laga nr. 70/1996. Af lögunum verði ekki ráðið að heimild til slíkrar niðurlagningar hafi verið komin undir því að þeim sem henni sæti sé boðið annað embætti eða starf óháð öllum öðrum aðstæðum. Vísar áfrýjandi til þess að í minnisblaði ráðuneytisstjóra 3. júlí 2020 til ráðherra hafi komið fram að þörf væri á að undirbúa og útfæra skipulagsbreytingarnar af kostgæfni áður en þær tækju gildi 1. október það ár. Í því ljósi og þar sem stefndi hafi notið biðlaunaréttar megi ráða að ráðherra hafi, eftir að stefnda hafi verið tilkynnt um niðurlagningu embættisins 24. júní 2020, haft nokkurn tíma og svigrúm til að leggja mat á hvort skilyrði væru til að bjóða stefnda annað starf innan ráðuneytisins. Áréttar áfrýjandi að stefnda hafi sannanlega verið tilkynnt um niðurlagningu embættisins 24. júní 2020. Á þeim tímapunkti hafi ekki verið óeðlilegt þótt beðið væri með að senda honum formlegt bréf um niðurlagningu embættisins þar til búið væri að ráða fram úr því hvort honum stæði annað starf til boða. Forsendur fyrir því hafi hins vegar brostið þegar athugun ráðuneytisstjóra sem hófst 7. júlí 2020 leiddi í ljós alvarlegan trúnaðarbrest milli stefnda og ráðherra í tengslum við birtingu laga nr. […].

23. Áfrýjandi tekur fram að það hafi fyrst verið í kringum 8. júlí 2020, eða um tveimur vikum eftir að ákvörðun ráðherra um að leggja niður embætti stefnda hafi legið fyrir, sem kunnugt hafi orðið að stefndi hefði árið áður átt í samskiptum við Stjórnartíðindi vegna birtingar laga nr. […]. Áfrýjandi áréttar að þegar umræddar embættisfærslur stefnda hafi fyrst orðið stjórnendum ráðuneytisins ljósar hafi verið búið að taka ákvörðun um að leggja embætti hans niður. Þetta hafi óhjákvæmilega sett mark sitt á það hvernig yfirstjórn ráðuneytisins brást við fram komnum trúnaðarbresti. Niðurlagningin hafi hins vegar ekki átt að koma til framkvæmda fyrr en 1. október 2020 og því hafi stefndi enn verið í embætti skrifstofustjóra […] þegar málið var tekið til athugunar í ráðuneytinu. Í kjölfar athugunar ráðuneytisins, eða frá og með 14. júlí 2020, hafi stefndi verið sendur í ótímabundið leyfi á launum þar sem ekki hafi þótt viðeigandi að hann gegndi störfum á meðan málinu væri ólokið. Hafi höfnun vinnuframlags verið reist á almennum stjórnunarheimildum vinnuveitanda. Að athuguðu máli og fengnum andmælum stefnda hafi stjórnendur talið nægilega fram komið að ekki væru forsendur til að stefndi héldi áfram störfum í ráðuneytinu, hvorki á grundvelli flutnings né með boði um nýtt starf. Þegar það hafi legið fyrir hafi stefnda verið tilkynnt formlega um niðurlagningu embættisins og rétt til biðlauna frá 1. október. Áfrýjandi tekur fram að embættisfærslur stefnda hafi að engu leyti komið til skoðunar við þá ákvörðun enda hefði ákvörðun um skipulagsbreytingar í ráðuneytinu þegar verið tekin þegar fyrrnefndar embættisfærslur stefnda og ávirðingar tengdar þeim urðu yfirstjórn ráðuneytisins ljósar. Þær ávirðingar hafi því einungis komið til skoðunar við mat á því hvort stefnda yrði boðið annað starf í ráðuneytinu eftir að ákveðið hafði verið að leggja embættið niður. Því sé um tvö aðskilin mál á ólíkum lagagrundvelli að ræða þar sem ólík sjónarmið hafi legið til grundvallar ákvörðunum.

24. Þar sem afráðið hafi verið 24. júní 2020 að leggja niður embættið telur áfrýjandi enga þörf hafa verið á að fara með málið samkvæmt 26. til 28. gr. laga nr. 70/1996. Slík málsmeðferð hefði að virtum aðstæðum reynst meira íþyngjandi fyrir stefnda en sú leið sem var farin. Ákvörðun um að bjóða stefnda ekki annað starf í ráðuneytinu hafi að þessu leyti gengið skemur en áminning eða önnur úrræði samkvæmt lögum nr. 70/1996.

Helstu málsástæður stefnda

25. Stefndi reisir dómkröfur sínar á því að um frávikningu hans úr embætti á grundvelli ávirðinga hafi verið að ræða. Ekki hafi verið sýnt fram á að starfslokin hefðu verið ákveðin þegar ákvörðun var tekin um breytt skipulag ráðuneytisins 24. júní 2020. Engin umræða hafi átt sér stað á fundinum eða síðar um að leggja niður embætti stefnda. Þá gefi samskipti aðila í skriflegum gögnum ekki til kynna að ráðuneytið hafi litið svo á að starfslok hans hafi verið afráðin 25. júní 2020. Stefndi hafi verið sendur í ótímabundið leyfi 14. júlí sama ár og honum ekki tilkynnt um ákvörðun um niðurlagningu embættisins fyrr en 31. næsta mánaðar. Liðið hafi meira en tveir mánuðir frá því að tillögur um skipulagsbreytingar lágu fyrir þar til ráðherra ákvað að leggja niður embættið. Með hliðsjón af því hversu langur tími hafi liðið og að virtum atvikum í júlímánuði vegna ætlaðra brota stefnda í starfi sé sú ályktun nærtækust og augljósust að ákvörðun ráðherra um niðurlagningu hafi komið til vegna ávirðinganna. Málsmeðferð og ákvörðunartaka ráðherra um skipulagsbreytingar og íþyngjandi ákvörðun um niðurlagningu embættis sæti takmörkunum af lögum, meðal annars stjórnsýslulögum og meginreglum stjórnsýsluréttar. Ákvörðunin hafi ekki uppfyllt skilyrði um að vera málefnaleg og þar með verið í ósamræmi við óskráða réttmætisreglu stjórnsýsluréttarins.

26. Stefndi leggur áherslu á að greina þurfi á milli skipulagsbreytinga og niðurlagningar einstakra skrifstofa annars vegar og niðurlagningar embætta skrifstofustjóra hins vegar. Enda þótt stefnda hefðu verið kynntar hugmyndir um skipulagsbreytingar í lok júní 2020 hefðu þær einvörðungu gengið út á hið sama og ráðgjafarfyrirtæki hafði lagt upp með í tillögum sínum. Hafi þær tillögur ekki gert ráð fyrir að leggja neinar skrifstofur ráðuneytisins niður heldur þvert á móti að fjölga þeim. Þá hafi þar ekki verið gert ráð fyrir því að lögð yrðu niður nokkur embætti. Hafi stefnda því ekki verið kynntar hugmyndir um niðurlagningu skrifstofa eða embætta þegar honum hafi verið greint frá hugmyndum um almennar skipulagsbreytingar. Hið sama eigi við um kynningu ráðuneytisins fyrir starfsfólki á fyrirhuguðum breytingum 25. júní 2020.

27. Stefndi byggir á því að breytingar á skrifstofu […] hafi verið minni háttar. Að því virtu, auk þeirrar staðreyndar að hann hafi verið reynslumesti skrifstofustjóri ráðuneytisins, hafi hvorki verið grundvöllur né ástæða til þess að ráðast í þær íþyngjandi ráðstafanir að leggja niður embætti hans og auglýsa að nýju. Hafi áfrýjanda verið í lófa lagið að bjóða stefnda embætti skrifstofustjóra skrifstofu […] í ráðuneytinu, enda hafi stefndi verið yfirburðahæfur til stýra þeirri skrifstofu og verkefni hennar hafi að stærstum hluta verið þau sömu og heyrðu undir þá skrifstofu sem hann hefði stýrt um árabil.

28. Stefndi byggir á því að ávirðingar á hendur honum hefðu getað varðað við áminningarákvæði 26. gr., sbr. 21. gr. laga nr. 70/1996, en ekki getað leitt til embættismissis. Áfrýjandi hafi brotið reglur stjórnsýslulaga og stjórnsýsluréttar, meðal annars meðalhófsreglu og óskráða réttmætisreglu, með því að hafa skirrst við að bjóða stefnda annað embætti eða starf við hæfi. Í málinu sé upplýst að áfrýjandi hafi ekki talið forsendur til að bjóða stefnda annað embætti eða starf í ráðuneytinu á meðan athugun á embættisfærslum hans hefði staðið sumarið 2020. Stefnda hafi verið send tilkynning með bréfi 31. ágúst það ár um niðurlagninguna og rétt til biðlauna. Ávirðingarnar hafi því ráðið ákvörðun um frávikningu úr embætti en ekki þær uppgefnu ástæður sem greini í bréfinu. Í dómsúrlausnum og álitum umboðsmanns Alþingis hafi verið áréttuð skylda stjórnvalda til að greina sannanlega og með formlegum hætti nauðsyn þess að embætti sé lagt niður, hvort hægt sé að finna viðkomandi starfsmanni annað starf og leggja mat á hæfni hans til að gegna sama eða öðru starfi eftir breytingar. Engin slík greining eða mat hafi verið unnið af áfrýjanda. Með því hafi áfrýjandi farið á svig við skyldur sínar samkvæmt reglum stjórnsýsluréttar, þar með talið réttmætisreglu, rannsóknarreglu og meðalhófsreglu.

29. Rannsókn hafi farið fram í ráðuneytinu á ávirðingum á hendur stefnda og ráðherra komist að þeirri niðurstöðu í kjölfarið að hann treysti sér ekki til að hafa hann við störf í ráðuneytinu áfram. Hann hafi í framhaldinu verið sendur í launað leyfi. Með því hafi ráðuneytið þverbrotið reglur laga nr. 70/1996 sem því bar að fara eftir vegna ávirðinganna, sbr. 21., 26. og 27. gr. laganna.

30. Loks byggir stefndi á því að hann hafi sannanlega ekki verið skipaður í ákveðið embætti skrifstofustjóra og skipun hans því ekki bundin við tiltekna skrifstofu innan ráðuneytisins. Ákvörðun áfrýjanda um að leggja niður embætti skrifstofustjóra skrifstofu […] hafi því ekki getað haft áhrif á skipun hans. Hafi hann mátt vænta þess að gegna embættinu út skipunartímann.

Niðurstaða

Staða og störf stefnda hjá […]

31. Stefndi var skipaður skrifstofustjóri 28. ágúst 2013 í […] frá 1. september það ár að undangenginni auglýsingu um laust embætti „skrifstofustjóra á skrifstofu […]“. Hafði stefndi fram til þess tíma gegnt ýmsum störfum innan Stjórnarráðsins allt frá árinu 1985, þar á meðal verið settur skrifstofustjóri í ráðuneyti […] frá haustinu 2010. Í skipunarbréfi stefnda var ekki vísað til tiltekinnar skrifstofu ráðuneytisins eða fyrirhugaðs starfssviðs að öðru leyti. Hins vegar er ágreiningslaust að stefndi stýrði frá upphafi skipunar sinnar skrifstofu […] svo sem hann mun raunar einnig hafa gert sem settur skrifstofustjóri, allt frá sameiningu ráðuneyta og flutningi verkefna því samfara árið 2012. Þá liggur fyrir að stefndi var á ný skipaður skrifstofustjóri til fimm ára, án auglýsingar, frá og með 1. september 2018 samkvæmt bréfi ráðuneytisstjóra 5. nóvember sama ár. Í framhaldi af þeirri skipun stýrði stefndi áfram skrifstofu […] þar til hann var sendur í ótímabundið launað leyfi með bréfi ráðherra 14. júlí 2020.

32. Í hinum áfrýjaða dómi er vísað til svonefnds erindisbréfs sem er skjal sem ber með sér að hafa verið beint til stefnda af ráðuneytisstjóra í október 2017. Kemur þar fram lýsing á hlutverki skrifstofu […] innan ráðuneytisins auk þess sem þar er tíundað hlutverk og ábyrgð stefnda sem stjórnanda hennar. Í skjalinu segir meðal annars að skrifstofustjóra beri að vinna að því að ná fram markmiðum ráðuneytisins á sviði […] og beri ábyrgð á því að leiða faglegt starf og stýra daglegri framkvæmd starfa skrifstofunnar gagnvart ráðuneytisstjóra. Hann beri ábyrgð á að veita ráðherra og ráðuneytisstjóra upplýsingar og ráðgjöf sem byggist á staðreyndum og faglegu mati á valkostum þannig að ráðuneytið geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu og stefnumótun. Þá sé á ábyrgð skrifstofustjóra að gera ráðuneytisstjóra og ráðherra viðvart ef talið verði að ákvörðun ráðherra kunni að vera í ósamræmi við lög. Einnig beri skrifstofustjóra að vinna að framgangi og árangri þeirra laga og stefnumörkunar sem verkefni skrifstofunnar byggist á. Að lokum eru áréttaðar skyldur skrifstofustjóra til að fara eftir þeim reglum og grunngildum sem fram komi í stjórnarskrá lýðveldisins og helstu löggjöf um starfsemi ráðuneyta, þar á meðal lögum nr. 70/1996 um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna og lögum nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands. Verður að miða við að þessi lýsing á hlutverki og verkefnum skrifstofustjóra hafi að meginstefnu átt við um störf stefnda svo og starfsskyldur eftir að hann var skipaður skrifstofustjóri á ný 2018.

Breytingar á skipulagi ráðuneytisins árið 2020 og áhrif þeirra á störf stefnda

33. Hér að framan er rakinn aðdragandi breytinga á skipulagi […]ráðuneytisins á árinu 2020. Á grundvelli úttektar ráðgjafarfyrirtækis ákvað ráðherra þannig að setja á fót þrjár nýjar fagskrifstofur í stað tveggja sem starfræktar höfðu verið samkvæmt gildandi skipuriti. Jafnframt var ákveðið að auglýsa embætti þriggja skrifstofustjóra til að stýra hinum nýju skrifstofum sem skyldu taka til starfa 1. október 2020. Fólst í þessari breytingu, sem meðal annars var kynnt á innri vef ráðuneytisins og fundi með starfsmönnum 25. júní 2020, að sú skrifstofa sem stefndi veitti forstöðu yrði lögð niður og verkefnum hennar skipt á milli nýrra skrifstofa. Í minnisblaði ráðuneytisstjóra til ráðherra 3. júlí það ár sem ber yfirskriftina „Breytingar á skipulagi fagskrifstofa […]“ kemur fram að tvær skrifstofur verði lagðar niður og „embætti skrifstofustjóra á skrifstofu […] verði lagt niður frá og með 1. október 2020.” Í minnisblaðinu leggur ráðuneytisstjóri einnig til að ráðherra staðfesti með undirritun sinni nýtt skipurit sem taki gildi 1. október 2020, feli hinum fyrrnefnda að semja auglýsingar fyrir embætti þriggja skrifstofustjóra og setja upp drög að rökstuðningi „fyrir niðurlagningu embættis skrifstofustjóra á núverandi skrifstofu […]“.

34. Ekki verður önnur ályktun dregin af þessum atvikum en að samhliða fyrrgreindri ákvörðun um skipulagsbreytingu ráðuneytisins undir lok júní 2020 hafi jafnframt verið ákveðið að leggja niður starf stefnda sem stjórnanda skrifstofu […]. Einnig lá fyrir að nýjar stöður skrifstofustjóra yrðu auglýstar. Samkvæmt aðilaskýrslu stefnda fyrir héraðsdómi voru honum kynntar fyrirhugaðar skipulagsbreytingar, þar á meðal fyrirhuguð niðurlagning starfs hans, á fundi með ráðherra og ráðuneytisstjóra 24. júní 2020 eða degi áður en þær voru kunngerðar á innri vef ráðuneytisins og fundi með starfsmönnum. Degi síðar ritaði stefndi ráðuneytisstjóra tölvubréf sem ber með sér að honum hafi verið þetta ljóst. Í bréfinu veltir stefndi þannig upp þeim möguleika að hann starfi sem skrifstofustjóri án skrifstofu út skipunartíma sinn og „færi þá í hvaða verkefni sem fyrir væri lagt”.

35. Samkvæmt þessu er lagt til grundvallar að bæði ráðuneytið og stefndi hafi litið svo á í lok júní 2020 að ákvörðun um að leggja niður starf hans hefði þá þegar verið tekin og fyrirhugað væri að hún kæmi til framkvæmda 1. október 2020 samfara gildistöku nýs skipurits ráðuneytisins. Jafnframt er miðað við að á þessu tímamarki hafði enn engin ákvörðun verið tekin um framtíð stefnda hjá ráðuneytinu, það er hvort honum yrðu fundin ný verkefni sem skipuðum skrifstofustjóra út skipunartíma sinn eða veitt lausn frá störfum með þeim nánari skilmálum sem mælt er fyrir um í 34. gr. laga nr. 70/1996. Verður að skilja fyrrgreint tölvubréf stefnda svo að í stað þess að fara sjálfur fram á biðlaun samkvæmt áðurnefndri lagagrein hafi hann fyrir sitt leyti verið reiðubúinn að fallast á verulega breytingu á störfum sínum innan ráðuneytisins, þar á meðal að missa mannaforráð, gegn því að fá að starfa þar út skipunartíma sinn.

Um heimild ráðherra til að leggja niður stöður vegna skipulagsbreytinga

36. Mat á því hverra skipulagsbreytinga sé þörf til að koma til leiðar hagræðingu í rekstri opinberrar stofnunar er í höndum yfirstjórnar hennar og sætir ekki öðrum takmörkunum en þeim að aðgerðirnar séu í samræmi við lög og meginreglur stjórnsýsluréttar, sbr. til dæmis dóm Hæstaréttar 10. maí 2007 í máli nr. 647/2006. Í því sambandi ber að hafa í huga að í almennum stjórnunarheimildum forstöðumanns felst vald til að skipuleggja starfsemi stofnunar, vinnufyrirkomulag, skilgreina starfs¬lýsingar og ákveða hvernig störfum er fyrir komið í skipuriti nema annað leiði af skráðum eða óskráðum reglum. Í samræmi við þetta hefur ráðherra ótvíræðar heimildir, bæði samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttarins og nánari ákvæðum laga nr. 115/2011, til að ákveða hvernig hann hagar skipulagi ráðuneytis síns og hvernig málefnum er skipt á milli skrifstofa, þar á meðal hvort tilteknar skrifstofur skuli lagðar niður og verkefnum þeirra komið fyrir með öðrum hætti.

37. Ákvarðanir ráðherra um þetta efni, eins og aðrar athafnir stjórnvalda, verða að grundvallast á málefnalegum sjónarmiðum. Kunni skipulagsbreytingar að leiða til fækkunar starfsmanna ber einnig við nánari framkvæmd þeirra sérstaklega að gæta jafnræðis og meðalhófs, sbr. til dæmis dóma Hæstaréttar 8. desember 2005 í máli nr. 175/2005, 15. janúar 2015 í máli nr. 377/2014 og 16. febrúar 2017 í máli nr. 376/2016. Í þessu sambandi verður að hafa í huga að hafi starfsmaður verið ráðinn til ákveðins starfs getur verið nægilegt að uppsögn hans eða lausn sé reist á því að ekki sé talin þörf á að nokkur gegni því starfi lengur. Geti starfsmaður á hinn bóginn fyrirsjáanlega unnið áfram að verkefnum stofnunar innan nýs skipulags dugir ekki að líta eingöngu til þess að tiltekin verkefni muni dragast saman eða leggjast af. Þarf þá jafnframt að leggja frekara mat á hæfni hans í samanburði við aðra starfsmenn, meðal annars með tilliti til þekkingar og starfsreynslu á viðkomandi sviði, sbr. til dæmis fyrrgreindan dóm Hæstaréttar í máli nr. 647/2006.

Aðdragandi að niðurlagningu stöðu stefnda

38. Umræddar skipulagsbreytingar áttu sér nokkurn aðdraganda og voru kynntar starfsmönnum ráðuneytisins 25. júní 2020 svo sem áður greinir. Er ekkert komið fram í málinu um að breytingarnar hafi verið til málamynda eða í reynd haft það að markmiði að leiða til lausnar stefnda frá embætti, sbr. hins vegar dóma Hæstaréttar 11. maí 1995 í máli nr. 41/1993 sem birtur er á bls. 1347 í dómasafni réttarins það ár og 18. mars 2004 í máli nr. 275/2003. Á þetta einnig við um þá ráðagerð ráðuneytisins að auglýsa nýjar stöður skrifstofustjóra og gera hæfiskröfur til umsækjenda sem stefndi fullnægði ekki. Er þá einnig horft til þess að fyrir liggur að hvorki ráðherra né ráðuneytisstjóra var, á þeim tíma sem ákveðið var að ráðast í skipulagsbreytingarnar, kunnugt um þær ávirðingar sem síðar urðu tilefni ótímabundins leyfis stefnda frá störfum samkvæmt bréfi 14. júlí 2020.

39. Fyrir liggur að stefndi naut fimm ára skipunar í embætti skrifstofustjóra frá og með 1. september 2018. Þótt verkefnum hans hefði fyrirsjáanlega verið komið fyrir í ráðuneytinu með þeim hætti sem áður er lýst og starf hans þannig í reynd lagt niður jafngilti það ekki ákvörðun gagnvart honum um niðurlagningu embættis hans og lausn samkvæmt 34. gr. laga nr. 70/1996. Bar ráðuneytinu við þessar aðstæður að meta hvort unnt væri að nýta starfskrafta stefnda eftir að fyrirhugaðar skipulagsbreytingar tækju gildi 1. október 2020. Í því tilliti verður þó að hafa í huga að ráðherra nýtur svigrúms samkvæmt 19. gr. laga nr. 70/1996 og 2. mgr. 18. gr. laga nr. 115/2011 til að ákveða hvaða nánari verkefnum einstakir skrifstofustjórar sinni innan ráðuneytis hans. Hér hefur einnig þýðingu að stefndi lýsti sig reiðubúinn til að sæta verulegum breytingum á störfum sínum gegn því að hann héldi stöðu sinni við ráðuneytið sem embættismaður út skipunartíma sinn. Verður og ekki önnur ályktun dregin af atvikum málsins en að staða stefnda að þessu leyti hafi verið áfram til skoðunar þótt skipulagsbreytingar hefðu verið ákveðnar. Gat þá að meginstefnu annaðhvort komið til greina að stefndi héldi áfram störfum í ráðuneytinu sem skrifstofustjóri án skrifstofu og mannaforráða eða embætti hans yrði lagt niður með þeim nánari skilmálum sem mælt er fyrir um í 34. gr. laga nr. 70/1996, þar á meðal rétti til biðlauna. Er því ekki unnt að líta svo á að bindandi ákvörðun um lausn stefnda frá embætti hafi verið tekin gagnvart honum fyrr en með fyrrgreindu bréfi ráðherra 31. ágúst 2020 en sú lausn tók gildi 30. september sama ár.

40. Áður hefur verið gerð grein fyrir samskiptum stefnda við Stjórnartíðindi sem ráðherra og ráðuneytisstjóra mun hafa orðið kunnugt um 7. og 8. júlí 2020 svo og frekari athugun ráðuneytisins á embættisfærslum hans þessu tengdu. Liggur fyrir að stefndi ræddi við ráðuneytisstjóra vegna þessara atvika í síma 13. sama mánaðar en degi síðar var með bréfi ráðherra ákveðið að senda hann í ótímabundið leyfi „á meðan ákveðið er í hvaða farveg málið verður sett”. Einnig liggur fyrir fundargerð 31. sama mánaðar vegna fundar þar sem stefnda, sem naut aðstoðar lögmanns, var gefinn kostur á að skýra sína hlið á embættisfærslum sínum „í tengslum við birtingu laga um […] sumarið 2019 og vinnu við reglugerð um […] 2019-2020”. Loks er fram komið að með bréfi 20. október það ár ákvað ráðuneytið að vísa málinu til lögreglu til athugunar á því hvort skilyrði væru til að hefja rannsókn á embættisfærslum stefnda með vísan til XIV. kafla almennra hegningarlaga nr. 19/1940 um brot í opinberu starfi. Áður, eða 31. ágúst það ár, hafði stefnda á hinn bóginn verið tilkynnt um niðurlagningu embættisins, svo sem áður greinir.

Var ákvörðun ráðherra um að leggja niður embætti stefnda í samræmi við lög?

41. Við þær aðstæður sem upp voru komnar eftir 7. júlí 2020 vegna framkominna ávirðinga naut ráðherra, á grundvelli almennra stjórnunarheimilda sinna, ákveðins svigrúms við mat á því í hvaða farveg leggja skyldi málið. Gat þannig komið til álita að farið yrði með það sem áminningarmál samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996. Hins vegar var ekki útilokað að ætlaðar misfellur stefnda í starfi yrðu að lokinni nánari athugun ráðuneytisins taldar þess eðlis að tafarlaus lausn um stundarsakir kæmi til greina samkvæmt þeirri málsmeðferð sem nánar er kveðið á um í 26. og 27. gr. laganna. Væri síðastgreind leið farin var ljóst að mál stefnda skyldi rannsakað af nefnd sérfróðra manna samkvæmt 1. málslið 1. mgr. síðarnefndu greinarinnar og nyti hann þá helmings af föstum launum þar til nefndin hefði komist að niðurstöðu, sbr. 1. mgr. 28. gr. laganna. Þá var ráðuneytinu samkvæmt 2. málslið 1. mgr. 27. gr. laganna einnig heimilt að vísa málinu til rannsóknar lögreglu ef það teldi efni til, svo sem atvik málsins bera með sér að var gert. Eins og atvikum var háttað gátu valkostir ráðuneytisins vegna fram kominna ávirðinga hins vegar ekki ráðið úrslitum um hvort hann héldi áfram störfum við ráðuneytið eftir skipulagsbreytingarnar 1. október 2020 eða staða hans lögð niður af því tilefni. Sú ákvörðun laut fyrst og fremst að því hvort sjónarmið um jafnræði og meðalhóf, að teknu tilliti til starfshæfni stefnda, verkefna ráðuneytisins, skipulags þess og mannauðs, leiddu til þess að ráðuneytið nýtti starfskrafta hans eftir að nýtt skipulag hefði tekið gildi á þeim degi.

42. Í bréfi ráðherra 31. ágúst 2020 þar sem stefnda var tilkynnt að embætti hans yrði lagt niður er ekki getið um ástæður ákvörðunarinnar að öðru leyti en því að hún hafi verið tekin í tengslum við skipulagsbreytingar sem tækju gildi 1. október það ár. Áfrýjandi hefur ítrekað vísað til þess að stjórnendur ráðuneytisins hafi talið fram komnar ávirðingar þess eðlis að ekki væru forsendur til að stefndi héldi þar áfram störfum og honum hefði því ekki verið boðið að starfa áfram við ráðuneytið sem skrifstofustjóri án mannaforráða eða sérfræðingur. Verður að skilja þennan málatilbúnað áfrýjanda á þá leið að það hafi verið mat stjórnenda að frammistaða stefnda í starfi hefði að öllu virtu verið með þeim hætti að ekki gæti komið til þess að hann héldi áfram störfum hjá ráðuneytinu eftir að nýtt skipurit þess tæki gildi 1. október 2020.

43. Ekki verður litið svo á að svigrúm ráðuneytisins til að leggja mat á hvort réttmætt væri að leggja niður embætti stefnda vegna fyrrgreindra skipulagsbreytinga hafi verið takmarkaðra fyrir þær sakir að fram voru komnar ávirðingar vegna embættisfærslu hans sem mögulega gætu leitt til áminningar eða jafnvel tafarlausrar lausnar um stundarsakir. Án tillits til hugsanlegra misfellna eða brota í starfi var það þannig hlutverk stjórnenda ráðuneytisins að meta hvort það gæti þjónað þörfum þess að stefndi starfaði þar áfram eftir 1. október 2020. Er ekki fallist á að ráðuneytinu hafi við þær aðstæður sem upp komu eftir 7. júlí það ár borið skylda til að leggja mál stefnda í farveg 21. gr. eða 26. til 28. gr. laga nr. 70/1996 og hafi af þeim sökum verið óheimilt að taka afstöðu til þess hvort nauðsyn bæri til að veita stefnda lausn frá embætti samkvæmt 34. gr. laganna vegna fyrirhugaðra skipulagsbreytinga.

44. Horfa verður til þess að stefndi var starfsmaður ráðuneytisins sem ætla verður að stjórnendur hafi þekkt vel til eins og annarra starfsmanna þess. Við ákvörðun ráðherra um lausn hans frá embætti voru einnig fram komin atvik sem talin voru hafa þýðingu að þessu leyti svo sem áður greinir. Hafði stefnda verið gefinn kostur á að tjá sig um þessi atriði á fundi í ráðuneytinu 31. júlí 2020. Verður ekki önnur ályktun dregin af fundargerð þess fundar, svo og aðilaskýrslu stefnda fyrir héraðsdómi, en að þau atvik sem þar voru til skoðunar hafi að meginstefnu verið ágreiningslaus enda þótt deilt hafi verið um hvort eða að hvaða marki þau fælu í sér misfellur eða brot stefnda í starfi. Athugast í því sambandi að þótt stjórnvaldi beri að leggja viðhlítandi grunn að ákvörðun um lausn embættismanns vegna skipulagsbreytinga verður sú ályktun ekki dregin af ákvæðum laga nr. 70/1996 að hann njóti við þær aðstæður formlegs andmælaréttar.

45. Í þessu tilliti er áréttað að stjórnendur ráðuneytisins nutu við þær aðstæður sem voru uppi ákveðins svigrúms til að meta hvort það þjónaði hagsmunum þess að stefndi héldi þar áfram störfum út skipunartíma sinn. Mátti þá meðal annars líta til hæfni og frammistöðu starfsmanna, þar á meðal stefnda, og áherslna í starfsemi ráðuneytisins til framtíðar. Eins og atvikum var háttað verður ekki talið að það hafi verið ómálefnalegt við þetta mat að horfa meðal annars til þess hvernig stefndi hafði hagað störfum í embættistíð sinni og hvernig það horfði við þeim kröfum sem gerðar voru til hans sem skrifstofustjóra samkvæmt lögum og fyrrgreindu erindisbréfi. Svo sem áður er rakið lá einnig fyrir að þau verkefni sem stefndi hafði starfað að í ráðuneytinu yrðu færð til að gengnum skipulagsbreytingunum 1. október 2020 og myndi stefndi ekki sinna þeim sem skrifstofustjóri.

46. Að öllu virtu verður að líta svo á að ráðuneytið hafi lagt nægilegan grunn að mati sínu á því hvort réttlætanlegt væri með hliðsjón af þörfum áfrýjanda að stefndi starfaði áfram hjá ráðuneytinu eftir 1. október 2020 svo og þeirri efnislegu niðurstöðu að slík ráðstöfun kæmi ekki til greina. Er það því niðurstaða réttarins að ákvörðun ráðherra um niðurlagningu embættis stefnda 31. ágúst 2020 og lausn hans frá og með 30. september þess árs hafi verið reist á málefnalegum sjónarmiðum. Eins og atvikum var háttað verður heldur ekki talið að ákvörðunin hafi brotið gegn sjónarmiðum um jafnræði og meðalhóf. Af þessum ástæðum verður ekki litið svo á að ákvörðun ráðherra um niðurlagningu embættisins hafi í reynd miðað að því að komast hjá því að fylgja lögboðinni málsmeðferð sem ætlað var að tryggja réttaröryggi stefnda. Verður atvikum málsins því ekki jafnað til þeirrar sniðgöngu málsmeðferðarreglna sem til að mynda var til umfjöllunar í dómi Hæstaréttar 8. desember 2005 í máli nr. 175/2005.

47. Samkvæmt öllu framangreindu verður fallist á kröfu áfrýjanda um sýknu.

48. Eftir atvikum er rétt að málskostnaður falli niður á öllum dómstigum.

Dómsorð:

Áfrýjandi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfu stefnda, A.

Málskostnaður fellur niður á öllum dómstigum.