Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Sigurður Tómas Magnússon, Ása Ólafsdóttir og Ólafur Börkur Þorvaldsson og Árni Kolbeinsson og Ingveldur Einarsdóttir fyrrverandi hæstaréttardómarar.

2. Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 27. júní 2025. Hún krefst þess að viðurkenndur verði réttur sinn til rökstuðnings fjármála- og efnahagsráðherra fyrir ákvörðun hans um starfskjör hennar sem birt var 4. september 2019. Þá krefst hún þess að viðurkenndur verði réttur sinn til aðgangs að skriflegum gögnum er ákvörðunina varða. Loks krefst hún málskostnaðar.

3. Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Ágreiningsefni

4. Í málinu er einkum deilt um hvort bréf fjármála- og efnahagsráðherra 4. september 2019 til áfrýjanda um starfskjör hennar skuli telja almenn stjórnvaldsfyrirmæli eða stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

5. Með héraðsdómi var því slegið föstu að niðurstaða ráðherra sem fram kom í bréfinu væri stjórnvaldsákvörðun og viðurkenndur réttur áfrýjanda til sérstaks rökstuðnings og aðgangs að skriflegum gögnum þar um. Landsréttur komst að öndverðri niðurstöðu og sýknaði stefnda.

6. Áfrýjanda var veitt áfrýjunarleyfi 26. júní 2025, með ákvörðun réttarins 2025-94, á þeim grunni að dómur í því kynni að hafa verulega almenna þýðingu um hvenær ákvörðun ráðherra telst vera stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.

Helstu málsatvik

7. Áfrýjandi er framkvæmdastjóri Fjölmiðlanefndar sem er sjálfstæð stjórnsýslunefnd og starfar samkvæmt lögum nr. 38/2011 um fjölmiðla. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laganna annast nefndin eftirlit samkvæmt lögunum og daglega stjórnsýslu á því sviði sem þau ná til. Áfrýjandi er embættismaður og forstöðumaður ríkisstofnunar í skilningi 13. töluliðar 1. mgr. og 2. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

8. Með lögum nr. 130/2016 um kjararáð var þremur nýjum greinum bætt í lög nr. 70/1996, 39. gr. a til 39. gr. c, þar sem kveðið var á um nýtt fyrirkomulag við ákvarðanir um launakjör forstöðumanna ríkisstofnana. Voru þær þá færðar undan úrskurðarvaldi kjararáðs til ráðherra eða sérstakrar starfseiningar á hans ábyrgð. Nýja fyrirkomulagið gerði ráð fyrir ákveðinni verkaskiptingu milli fjármála- og efnahagsráðherra annars vegar og hins vegar fagráðherra eða stjórnar viðkomandi ríkisstofnunar. Fjármála- og efnahagsráðherra var falið að ákveða fjölda grunnlaunaflokka starfa, á hvaða forsendum sú flokkun byggðist, í hvaða grunnlaunaflokk einstöku starfi væri skipað, forsendur fyrir frekari undirflokkun þeirra auk forsendna fyrir greiðslu viðbótarlauna. Hlutaðeigandi ráðherra eða stjórn var hins vegar falið að ákvarða undirflokkun forstöðumanns innan viðkomandi grunnlaunaflokks og viðbótarlaun innan ramma hinna almennu forsendna sem ráðherra hefði sett.

9. Frekari breytingar voru síðan gerðar á launafyrirkomulagi forstöðumanna ríkisstofnana samkvæmt ákvæðum 39. gr. a laga nr. 70/1996 með lögum nr. 95/2017. Þar er ákvörðunum um laun þeirra lýst á þann veg að fjármála- og efnahagsráðherra ákveði föst laun fyrir dagvinnu í samræmi við grunnmat starfs viðkomandi forstöðumanns og önnur laun er starfinu fylgja. Ráðherra ákveði jafnframt hverjar skuli vera forsendur grunnmats og skuli þar einkum horft til umfangs og ábyrgðar. Hann skuli einnig ákvarða forsendur viðbótarlauna svo og starfskjör forstöðumanna. Hlutaðeigandi ráðherra, eða eftir atvikum stjórn stofnunar, ákvarði hins vegar greiðslu viðbótarlauna innan almennra forsendna sem fjármála- og efnahagsráðherra setji. Tekið er fram að við ákvörðun launa skuli gæta samræmis við þau kjör hjá ríkinu sem byggjast á kjarasamningum og skal þá ætíð taka tillit til almennrar þróunar kjaramála á vinnumarkaði. Hafa skuli samráð við félag forstöðumanna um forsendur grunnmats starfa, annarra launa og viðbótarlauna. Matsþættir hins nýja launakerfis eru fjórir, það er færni, stjórnun, ábyrgð og umfang starfa. Fjármála- og efnahagsráðherra hefur sett reglur um starfskjör forstöðumanna nr. 490/2019 og um greiðslu viðbótarlauna nr. 491/2019.

10. Undir rekstri málsins hefur áfrýjandi vísað til þess að þegar launaákvarðanir voru færðar frá kjararáði hafi verið gert ráð fyrir að það lyki öllum málum sem tekin höfðu verið til meðferðar við gildistöku þeirra. Ákvarðanir ráðsins hafi leitt til afturvirkrar hækkunar launa forstöðumanna, að meðaltali 10,7% hjá 48 forstöðumönnum. Máli áfrýjanda hafi ekki lokið með sama hætti og önnur sambærileg mál þar sem varaformaður kjararáðs muni hafa verið vanhæfur og ekki hafi verið kallaður til varamaður til að ljúka því. Launakjörum áfrýjanda mun síðast hafa verið breytt með ákvörðun kjararáðs 22. maí 2012.

11. Með bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins 20. desember 2018 var áfrýjanda kynnt ákvörðun ráðherra um laun framkvæmdastjóra Fjölmiðlanefndar og forsendur grunnmats starfsins. Var tekið fram að hún tæki gildi 1. janúar 2019 og væri samkvæmt grunnmati starfa forstöðumanna. Meðfylgjandi bréfinu fylgdu almennar forsendur ákvörðunarinnar. Þá voru áfrýjandi og þáverandi formaður Fjölmiðlanefndar boðaðar til fundar í mennta- og menningarmálaráðuneyti 15. janúar 2019. Fundinum lauk hins vegar með því að viðstaddir lýstu sig sammála um að ráðuneytisstjóri væri ekki réttur aðili til að eiga samtal við áfrýjanda um matið þar sem hún hafði ekki verið ráðin til starfa af ráðuneytinu.

12. Óumdeilt er að framangreind launaákvörðun leiddi til þess að áfrýjandi fékk ekki hækkun launa. Hafði úrskurður kjararáðs 22. maí 2012 raunar falið í sér hærri heildarlaun til handa framkvæmdastjóra Fjölmiðlanefndar en leiddi af fyrrgreindu grunnmati samkvæmt 39. gr. a laga nr. 70/1996. Því var ákveðið að úrskurðurinn héldi gildi sínu þar til launaákvörðun samkvæmt grunnmati starfs áfrýjanda, að teknu tilliti til almennra launahækkana, yrði jöfn heildarlaunum hennar samkvæmt þessum úrskurði kjararáðs.

13. Áfrýjandi mun hafa óskað eftir endurskoðun á grunnmati 22. maí 2019. Í bréfi ráðherra 4. september sama ár sagði að endurskoðun grunnmats starfs framkvæmdastjóra Fjölmiðlanefndar hefði farið fram með þeim hætti sem greindi nánar í fylgiskjölum. Hún hefði leitt til hækkunar á tveimur matsþáttum í grunnmatinu. Laut hækkunin annars vegar að þekkingu til samræmingar við mat á öðrum störfum og hins vegar frumkvæði í ljósi framkominna viðbótarathugasemda við starfið. Jafnframt kom fram að mat samkvæmt öðrum matsþáttum væri í samræmi við mat á störfum forstöðumanna annarra stofnana og hefði þegar verið tekið tillit til þeirra atriða sem athugasemdirnar beindust að. Þessar hækkanir á tveimur matsþáttum hefðu aftur á móti ekki áhrif á launasetningu starfs framkvæmdastjórans.

14. Með tölvubréfi til kjara- og mannauðssýslu stefnda 12. september 2019 óskaði áfrýjandi, með vísan til 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga, eftir rökstuðningi fyrir framangreindri ákvörðun ráðherra 4. sama mánaðar. Daginn eftir sendi áfrýjandi annað tölvubréf þar sem hún óskaði eftir því að fá yfirlit yfir hvernig allir forstöðumenn ríkisstofnana væru metnir samkvæmt þeim þáttum sem grunnmat ráðuneytisins byggði launasetningu hennar á. Vísaði áfrýjandi til 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga um rétt aðila að málsgögnum sem liggi stjórnvaldsákvörðun til grundvallar.

15. Fjármála- og efnahagsráðuneytið svaraði erindum áfrýjanda 11. október 2019. Þar kom meðal annars fram að byggt væri á samræmdu grunnmati þar sem störf forstöðumanna væru metin út frá umfangi og kröfum um færni, ábyrgð og stjórnun. Matið væri unnið með heildstæðri nálgun þar sem störf allra forstöðumanna væru metin á grundvelli samræmds matskerfis sem byggðist á gagnsæjum og hlutlægum þáttum þar sem hver þáttur væri metinn með tilliti til innbyrðis röðunar innan kerfisins. Í matinu fælust þannig almennar og sértækar kröfur sem gerðar væru til forstöðumanna óháð því hver gegndi starfinu hverju sinni. Ekki væri lagt mat á þann forstöðumann eða frammistöðu hans. Að teknu tilliti til þess teldist áfrýjandi ekki aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga þar sem þau ættu ekki við. Hún ætti því ekki rétt á rökstuðningi eða aðgangi að gögnum á grundvelli laganna. Var áfrýjanda bent á að yfirlit um hvernig forstöðumenn ríkisstofnana væru metnir samkvæmt þáttum sem grunnmat þeirra byggðist á hefði verið birt á vef ráðuneytisins og þar væri jafnframt að finna upplýsingar um forsendur að baki grunnmati starfa forstöðumanna.

16. Áfrýjandi og annar forstöðumaður kvörtuðu til umboðsmanns Alþingis vegna málsmeðferðar ráðherra. Lauk settur umboðsmaður athugun sinni með sameiginlegu áliti 30. desember 2020 í málum nr. 10343/2019 og 10475/2020. Var það niðurstaða hans að ákvörðun ráðherra um laun forstöðumanna væri ákvörðun um rétt eða skyldu þeirra og þar með stjórnvaldsákvörðun. Sú afstaða fjármála- og efnahagsráðuneytisins að stjórnsýslulög gildi ekki um ákvarðanir ráðherra um reglubundin heildarlaun fyrir starf forstöðumanns ríkisstofnunar á grundvelli 39. gr. a laga nr. 70/1996 hefði því ekki verið í samræmi við lög. Væri sá einstaklingur sem gegndi starfi forstöðumanns þegar ákvörðun væri tekin því aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga og þær ákvarðanir ráðuneytis að synja um rökstuðning og aðgang að gögnum væru því reistar á röngum lagagrundvelli. Beindi settur umboðsmaður því til ráðuneytisins að taka erindi áfrýjanda til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis, og leysa úr því til samræmis við sjónarmið sem rakin væru í álitinu.

17. Áfrýjandi sendi fjármála- og efnahagsráðuneytinu tölvubréf 11. janúar 2021 þar sem vísað var til álits setts umboðsmanns og óskað eftir því að málið yrði tekið upp að nýju og að hún fengi umbeðinn rökstuðning og afrit allra þeirra gagna sem lágu stjórnvaldsákvörðuninni til grundvallar.

18. Með bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins 11. maí 2021 var áfrýjandi upplýst um að farið hefði verið yfir álit setts umboðsmanns og það greint. Afstaða ráðuneytisins til beiðni áfrýjanda hefði ekki breyst. Álitið væri ekki í samræmi við það sem lagt hefði verið upp með við setningu laga nr. 130/2016 og nr. 95/2017 um breytingu á lögum nr. 70/1996 er lutu að launafyrirkomulagi forstöðumanna. Við mótun og innleiðingu kerfisins með setningu laganna hefði verið miðað við að grunnmat starfa forstöðumanna, þar með taldar launaákvarðanir, væru almenn stjórnvaldsfyrirmæli, enda um að ræða framkvæmd og útfærslu tilhögunar sem byggðist á fyrir fram gefnum meginlínum sem ákveðnar væru í lögum. Grunnmatið byggðist á hlutlægu mati á inntaki starfa forstöðumanna, einkum umfangi og ábyrgð, og mælti fyrir um hvaða launakjör væru í boði fyrir að gegna tilteknu starfi. Ekki hefði áhrif á niðurstöðu eða launaröðun hvaða einstaklingur gegndi starfinu. Með 39. gr. a laga nr. 70/1996 væri ekki mælt fyrir um ákvörðun um sérstök réttindi til handa einstaklingi heldur hvernig launasetja ætti tiltekin störf og hvar þau skyldu raðast með hliðsjón af röðun annarra starfa af sama meiði. Beiðni áfrýjanda um aðgang að gögnum á grundvelli stjórnsýslulaga væri því hafnað. Með vísan til upplýsingalaga nr. 140/2012 var þó ákveðið að veita áfrýjanda aðgang að vinnuskjölum ráðuneytisins sem tengdust launaákvörðun vegna starfs framkvæmdastjóra Fjölmiðlanefndar. Áfrýjandi höfðaði síðan mál þetta 27. júní 2022.

Málsástæður

Helstu málsástæður áfrýjanda

19. Málatilbúnað sinn reisir áfrýjandi á því að ákvörðun ráðherra um reglubundin heildarlaun fyrir starf forstöðumanns ríkisstofnunar á grundvelli 39. gr. a laga nr. 70/1996 sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Hún sé því aðili stjórnsýslumáls í skilningi laganna og njóti þeirra réttinda sem lögin kveði á um, þar með talið til rökstuðnings samkvæmt 1. mgr. 21. gr. og 22. gr. sem og til aðgangs að gögnum samkvæmt 1. mgr. 15. gr. þeirra.

20. Áfrýjandi vísar um þetta til þess að einkenni stjórnvaldsákvarðana séu að þær beinist að tilteknum aðila eða aðilum og bindi endi á ákveðið mál þar sem kveðið er á um rétt eða skyldu aðila. Ákvörðun um laun hennar falli að þeim atriðum sem líta skuli til við mat á því hvort ákvörðun teljist stjórnvaldsákvörðun. Í fyrrgreindu áliti setts umboðsmanns Alþingis 30. desember 2020 komi fram að um áratugaskeið hafi verið lagt til grundvallar að stjórnsýslulög gildi um einhliða ákvörðun um laun ríkisstarfsmanns sem byggist á lögum en ekki samningi. Þótt ákvörðunarvald hafi verið fært frá kjararáði til ráðherra hafi ekki orðið eðlisbreyting á því og beri breytingarlögin það með sér að ætlun löggjafans hafi verið sú að um stjórnvaldsákvörðun væri að ræða.

21. Áfrýjandi telur sjónarmið stefnda um að launaákvörðun forstöðumanna feli í sér stjórnvaldsfyrirmæli í andstöðu við viðteknar skilgreiningar á því hvaða ákvarðanir teljist stjórnvaldsákvarðanir. Í hinu nýja launafyrirkomulagi felist að ráðherra taki ákvörðun um grunnmat hvers starfs fyrir sig á grundvelli forsendna grunnmats sem áður hafi verið ákveðnar. Á grundvelli grunnmats taki ráðherra síðan ákvörðun um heildarlaun fyrir starfið. Verði ekki hjá því komist að þar séu forsendur og niðurstöður grunnmats heimfærðar til ákveðins starfsmanns. Sú ákvörðun lúti að rétti forstöðumanns til launa og mæli því fyrir um rétt manns í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Slík ákvörðun ráðherra sé einstaklingsbundin og engu skipti þótt annar einstaklingur geti gegnt starfinu síðar og þar með þegið laun eftir sömu niðurstöðu. Lúti ákvörðunin þannig að rétti einstaklings þótt efni og inntak þess réttar ráðist af mati á starfi.

22. Mikilvægt sé að líta til þess að áfrýjandi og aðrir forstöðumenn í sambærilegri stöðu geti ekki samið um laun sín og fengið þau greidd á grundvelli kjarasamnings eins og almennir ríkisstarfsmenn. Þess í stað séu ákvarðanir um laun áfrýjanda teknar einhliða af ráðherra samkvæmt 1. mgr. 39. gr. a laga nr. 70/1996. Af ákvæðinu megi ráða að um sé að ræða einhliða og bindandi ákvörðun ráðherra um laun hennar. Þá sé þar kveðið á um að ákvörðun verði ekki skotið til annars stjórnvalds og hún því endanleg ákvörðun á stjórnsýslustigi. Ákvæðið væri óþarft og í andstöðu við annað í lagagreininni ef ákvörðun um laun forstöðumanns samkvæmt henni teldist almenn stjórnvaldsfyrirmæli en ekki stjórnvaldsákvörðun.

23. Loks byggir áfrýjandi á því að ráðherra hafi jafnframt brotið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar með því að synja beiðnum hennar um rökstuðning og gögn.

Helstu málsástæður stefnda

24. Stefndi byggir á því að launaákvörðun fyrir starf áfrýjanda sé almenn stjórnvaldsfyrirmæli en ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Um sé að ræða framkvæmd og útfærslu á tilhögun sem byggist á fyrir fram gefnum atriðum í lögum. Ákvæði stjórnsýslulaga um rökstuðning og aðgang að gögnum eigi því ekki við í máli áfrýjanda.

25. Við innleiðingu á hinu nýja launafyrirkomulagi með lögum nr. 130/2016 og 95/2017 hafi verið ætlunin að ákvarðanir ráðherra um grunnmat starfa forstöðumanna, þar á meðal launaákvarðanir, væru almenn stjórnvaldsfyrirmæli. Heimild ráðherra til að setja almenn fyrirmæli á grundvelli 39. gr. a laga nr. 70/1996 um ákvörðun launa forstöðumanna ríkisstofnana beri einkenni stjórnvaldsfyrirmæla. Þannig taki þau gildi við birtingu, byggist á lagaheimild og sé beint að ótilgreindum fjölda einstaklinga.

26. Með hinu nýja fyrirkomulagi hafi verið sett á fót heildstætt kerfi reist á hlutlægum forsendum og samræmdu mati á inntaki starfa þar sem horft sé til fjögurra meginþátta, það er færni, stjórnunar, umfangs og ábyrgðar. Ekki hafi áhrif hvaða einstaklingur gegni viðkomandi starfi heldur sé metið hvernig laun tiltekinna starfa forstöðumanna skuli raðast með hliðsjón af röðun annarra starfa. Öll störf séu metin út frá sömu þáttum í grunnmati og launaákvörðun samkvæmt 1. mgr. 39. gr. a beinist ekki sérstaklega að réttindum þess sem gegnir starfinu hverju sinni heldur að starfinu sjálfu.

27. Í samræmi við 39. gr. a laga nr. 70/1996 hafi ráðherra haft samráð við Félag forstöðumanna ríkisstofnana um forsendur grunnmats starfa, annarra launa og viðbótarlauna og jafnframt aflað nauðsynlegra gagna og upplýsinga við gerð grunnmats. Til samræmis við vandaða stjórnsýsluhætti og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar hafi forstöðumönnum, þar á meðal áfrýjanda, verið gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri og ráðuneytið farið yfir allar athugasemdir og ábendingar. Fagleg vinnubrögð hafi þannig verið viðhöfð við grunnmatið og tryggt að fullnægjandi rannsókn færi fram. Hafi ætlun löggjafans hins vegar verið að ákvarðanir um launasetningu starfa forstöðumanna væru stjórnvaldsákvarðanir hefði verið óþarft að taka fram í 1. mgr. 39. gr. a laga nr. 70/1996 að við ákvörðun kjara samkvæmt ákvæðinu skyldi sérstaklega gæta samræmis við þau kjör hjá ríkinu sem byggjast á kjarasamningum og að ætíð skyldi taka tillit til almennrar þróunar kjaramála á vinnumarkaði.

28. Þá vísar stefndi til þess að markmið reglna um málsmeðferð í 2. til 4. mgr. 39. gr. a laga nr. 70/1996 hafi verið að tryggja að upphaflegar ákvarðanir ráðherra um launasetningu forstöðumanna og breytingu á þeim væru í samræmi við sameiginlega launastefnu og launaþróun á markaði. Hafi aðkoma forstöðumanna að launasetningunni fyrst og fremst verið til að koma á framfæri við ráðherra upplýsingum um eðli og umfang starfs þeirra sem þýðingu hefðu um ákvörðun launa fyrir viðkomandi starf. Ákvæði 6. mgr. 39. gr. a þar sem fram komi að ákvörðunum ráðherra samkvæmt þeirri grein verði ekki skotið til annars stjórnvalds geti ekki breytt því, enda eðlilegra að líta svo á að þar sé áréttuð sú meginregla að þrátt fyrir samráð og aðkomu forstöðumanna í aðdraganda ákvörðunar ráðherra sé kæruréttur ekki til staðar.

29. Tilkynningar til einstakra forstöðumanna, þar á meðal áfrýjanda, um röðun innan kerfisins séu ekki stjórnvaldsákvarðanir heldur tilkynningar um útfærslu stjórnvaldsfyrirmæla um starf sem viðkomandi gegnir. Orðalag 39. gr. og 39. gr. a laga nr. 70/1996, svo og lögskýringargögn og forsendur að baki ákvæðunum og grunnmati starfa, renni stoðum undir þann skilning.

30. Vegna kröfu áfrýjanda um aðgang að skriflegum gögnum bendir stefndi á að yfirlit yfir það hvernig forstöðumenn ríkisstofnana séu metnir samkvæmt matsþáttum grunnmatsins hafi verið birt á vef fjármála- og efnahagsráðuneytisins og frekari upplýsingar um forsendur að baki matinu sé þar að finna. Þá hafi fjármála- og efnahagsráðuneytið, með vísan til upplýsingalaga, veitt áfrýjanda aðgang að vinnuskjölum ráðuneytisins sem tengdust launaákvörðun vegna starfs framkvæmdastjóra Fjölmiðlanefndar.

Löggjöf

31. Í 1. mgr. 39. gr. a laga nr. 70/1996 segir:

Ráðherra ákveður föst laun fyrir dagvinnu í samræmi við grunnmat starfs viðkomandi forstöðumanns og önnur laun er starfinu fylgja. Ráðherra ákveður hverjar skuli vera forsendur grunnmats og skal þar einkum horft til umfangs og ábyrgðar. Ráðherra ákvarðar jafnframt forsendur viðbótarlauna. Þá ákvarðar ráðherra einnig starfskjör forstöðumanna. Hlutaðeigandi ráðherra, eða eftir atvikum stjórn, ákvarðar greiðslu viðbótarlauna, innan ramma hinna almennu forsendna sem ráðherra setur. Við ákvörðun kjara samkvæmt þessari grein skal sérstaklega gæta samræmis við þau kjör hjá ríkinu sem byggjast á kjarasamningum og skal ætíð taka tillit til almennrar þróunar kjaramála á vinnumarkaði. Samráð skal haft við Félag forstöðumanna ríkisstofnana um forsendur grunnmats starfa, annarra launa og viðbótarlauna og skal félaginu gefinn kostur á að fylgjast með og fjalla um álitamál sem upp kunna að koma fyrir hönd forstöðumanna. Ríkissjóður greiðir sérstakt framlag til félagsins til að standa straum af kostnaði sem hlýst af rekstri álitamála vegna framkvæmdar þessarar greinar. Framlag þetta skal nema 0,70% af heildarlaunum þeirra forstöðumanna sem undir grein þessa heyra.

32. Í 3. mgr. greinarinnar segir:

Áður en ákvörðun um breytingu á grunnmati, öðrum launum eða viðbótarlaunum er tekin skal afla nauðsynlegra gagna og upplýsinga og getur ráðherra, hlutaðeigandi ráðherra eða stjórn krafist skýrslna, munnlegra eða skriflegra, af aðilum. Skal þar m.a. veita upplýsingar um aukastörf og hlunnindi sem störfunum fylgja. Ákvörðun um viðbótarlaun, sbr. 1. og 2. mgr., skal vera tímabundin en gildir þó aldrei lengur en tvö ár í senn. Taka má beiðni um greiðslu viðbótarlauna til meðferðar að ósk hlutaðeigandi forstöðumanns. Ráðherra hefur eftirlit með framkvæmd viðbótarlauna og skal gera hlutaðeigandi ráðherra eða stjórn grein fyrir því ef hann telur að framkvæmdin sé í ósamræmi við þær forsendur sem settar hafa verið um viðbótarlaun skv. 1. mgr. Félagi forstöðumanna ríkisstofnana er heimilt að óska eftir samantekt ráðherra á framkvæmd þessarar málsgreinar.

33. Þá er 4. mgr. svohljóðandi:

Taka skal mál til meðferðar skv. 1., 2. og 3. mgr. að ósk forstöðumanns, hlutaðeigandi ráðherra, stjórnar eða Félags forstöðumanna ríkisstofnana eða þegar þurfa þykir og ætíð ef orðið hafa verulegar breytingar á launum í þjóðfélaginu eða á störfum forstöðumanna. Eigi sjaldnar en árlega skal ráðherra meta hvort tilefni sé til að endurmeta fjárhæðir til samræmis við sameiginlega launastefnu á vinnumarkaði eða önnur viðmið sem lýsa almennri launaþróun á vinnumarkaði. Ákvarðanir skv. 1., 2. og 3. mgr. skulu rökstuddar og birtar opinberlega.

34. Loks er 6. mgr. svofelld:

Ákvörðunum samkvæmt þessari grein verður ekki skotið til annars stjórnvalds.

35. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 130/2016 eru áréttuð efnisatriði 39. gr. a. Meðal annars kemur þar fram að greininni sé ætlað að tryggja fagleg vinnubrögð, að mál séu hæfilega rannsökuð áður en ákvarðanir eru teknar og að þeim sem í hlut eiga gefist kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Sérstaklega er tiltekið að ákvarðanir skuli rökstuddar, enda mikilvægt að aðilar skilji á hverju þær eru byggðar. Einnig skuli birting fara fram á aðgengilegan hátt. Er um það vísað til þess að gæta skuli að því að birta ekki að óþörfu upplýsingar um persónuleg málefni. Enn fremur er áréttað að ákvörðunum samkvæmt greininni verði ekki skotið til annars stjórnvalds. Hér sé því um endanlega ákvörðun á stjórnsýslustigi að ræða.

36. Í greinargerð með frumvarpi sem varð að breytingarlögum nr. 95/2017 kemur meðal annars fram að með frumvarpinu sé lagt til að 1. mgr. 39. gr. a í lögum nr. 70/1996 verði umorðuð og nýtt launafyrirkomulag skilgreint nánar. Með breytingunni sé fallið frá fyrri hugmyndafræði og horft til heildarlauna, allra þátta sem starfið krefjist, þar með talið yfirvinnu og viðbótarlauna. Lagt sé til að í stað flokkunar í grunnlaunaflokk, undirlaunaflokk og viðbótarlaun skuli ákvörðun um laun forstöðumanna byggjast á grunnmati starfa þeirra og greiðslum fyrir önnur störf. Eftir sem áður verði það ráðherra eða sérstök starfseining á ábyrgð fjármála- og efnahagsráðherra sem ákveði nánari forsendur þess mats. Við grunnmat starfa forstöðumanna skuli einkum horft til umfangs og ábyrgðar. Lagt sé til að ráðherra ákvarði jafnframt forsendur viðbótarlauna. Launagreiðslur fyrir önnur störf séu varanlegar og taki mið af greiðslum fyrir sérstaka hæfni, sérstakt álag eða árangur í starfi. Viðbótarlaun séu hins vegar tímabundnar launagreiðslur sem greiddar séu til viðbótar föstum launum fyrir dagvinnu og öðrum launum vegna sömu þátta. Við launaákvarðanir samkvæmt 39. gr. a skuli ætíð taka tillit til almennrar þróunar kjaramála á vinnumarkaði og sé ákvæðinu ætlað að mynda almenna umgjörð um launaákvarðanir forstöðumanna. Skuli jafnréttissjónarmið höfð í öndvegi við grunnmat starfa og ákvörðun launa. Áfram skuli haft samráð við Félag forstöðumanna ríkisstofnana og því gefinn kostur á að fylgjast með og fjalla um ágreiningsatriði sem upp kunna að koma vegna grunnmats starfa og forsendna viðbótarlauna fyrir hönd forstöðumanna.

37. Hinn 1. febrúar 2022 voru birt í samráðsgátt drög að frumvarpi um breytingu á lögum nr. 70/1996. Í frumvarpinu var ráðgert að niðurstöður grunnmats um störf forstöðumanna ríkisstofnana yrðu birtar með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda, líkt og tíðkist um stjórnvaldsfyrirmæli. Þá var kveðið á um að samráðsskylda samkvæmt 52. gr. laganna tæki ekki til 39. gr. a og b þeirra. Í greinargerð með frumvarpsdrögunum kom fram að með frumvarpinu væri ætlað að taka af öll tvímæli um að ákvarðanir um grunnmat starfa forstöðumanna ríkisstofnana væru stjórnvaldsfyrirmæli en ekki stjórnvaldsákvarðanir. Vegna álits setts umboðsmanns væri nauðsynlegt að taka af allan vafa með lagasetningu og koma þannig í veg fyrir réttaróvissu og styrkja stoðir núverandi fyrirkomulags til framtíðar. Frumvarp um þetta hefur ekki verið lagt fram á Alþingi.

Niðurstaða

38. Eins og að framan er rakið mælir 39. gr. a laga nr. 70/1996 fyrir um að fjármála- og efnahagsráðherra ákveði grunnflokk starfa forstöðumanna sem og undirflokkun forstöðumanns innan viðkomandi grunnflokks. Ágreiningslaust er að umrædd launasetning áfrýjanda leiddi ekki til þess að hún fengi hækkun launa eftir hinu nýja matsferli, líkt og var raunin um suma aðra forstöðumenn ríkisstofnana. Þvert á móti kvað grunnmatið á um að lægri laun skyldu ákveðin til handa forstöðumanni Fjölmiðlanefndar en áfrýjandi hafði áður fengið samkvæmt úrskurði kjararáðs 22. maí 2012. Var því ákveðið að laun hennar yrðu óbreytt þar til launaákvörðun samkvæmt grunnmati starfs, að teknu tilliti til almennra launahækkana, yrði jöfn heildarlaunum hennar.

39. Að fengnum athugasemdum áfrýjanda við niðurstöður grunnmats á störfum framkvæmdastjóra Fjölmiðlanefndar og beiðni hennar um endurskoðun samkvæmt heimild í lagaákvæðinu var henni birt umrædd afstaða ráðherra með bréfi 4. september 2019. Fól hún í sér að tilgreindar breytingar yrðu gerðar á grunnmatinu til hækkunar á tveimur af fjórum matsþáttum starfs framkvæmdastjóra nefndarinnar. Hins vegar leiddu þær breytingar ekki til hækkunar á launasetningu framkvæmdastjórans.

40. Áfrýjandi telur þá afstöðu ráðherra sem fram kom í framangreindu bréfi 4. september 2019 fela í sér stjórnvaldsákvörðun. Af þeim sökum eigi hún rétt til rökstuðnings fyrir ákvörðuninni samkvæmt 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga og allra gagna sem ákvörðunina varða, sbr. 22. gr. og 1. mgr. 15. gr. laganna. Stefndi hefur á hinn bóginn reist málatilbúnað sinn á því að launaákvörðunin sé ekki stjórnvaldsákvörðun sem lúti reglum stjórnsýslulaga heldur almenn stjórnvaldsfyrirmæli sem þó hafi verið útgefin með tilliti til óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttar.

41. Eins og rakið hefur verið gerði áfrýjandi athugasemdir við launasetningu starfs síns sem forstöðumanns og fékk tiltekinn rökstuðning fyrir ákvörðuninni. Samhliða því var með vísan til upplýsingalaga fallist á beiðni hennar um aðgang að vinnuskjölum ráðuneytisins sem tengdust launaákvörðun vegna starfs hennar. Við flutning málsins fyrir Hæstarétti var hins vegar upplýst af hálfu stefnda að til væru frekari vinnugögn varðandi ákvörðunina. Meðal annars væri um að ræða gögn um innbyrðis vægi einstakra matsþátta sem áfrýjanda hafi ekki enn verið afhent, kynnt eða vísað til við rökstuðning sem hún fékk um röðun starfa sinna til launa.

42. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga gilda lögin þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Þau gilda þó ekki um samningu reglugerða eða annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Í athugasemdum um 1. gr. frumvarps að lögunum segir meðal annars að þeim sé einungis ætlað að ná til stjórnvaldsákvarðana sem beinast að borgurum en orðalag greinarinnar sé svo rúmt að í algjörum vafatilvikum beri að álykta svo að þau gildi fremur en að þau geri það ekki.

43. Við mat á því hvort ákvörðun í máli opinbers starfsmanns teljist stjórnvaldsákvörðun og falli þar með undir lögin verður því meðal annars að líta til efnis ákvörðunar, á hvaða grundvelli hún er tekin og hvort hún hafi áhrif á stöðu hans að lögum, eins og að veita starfsmanni réttindi eða skerða þau.

44. Fallist er á með stefnda að viðmið sem búi að baki grunnmati starfa forstöðumanna hafi að geyma nokkur einkenni almennra stjórnvaldsfyrirmæla eða verklagsreglna. Til að mynda er mælt fyrir um í 39. gr. a laga nr. 70/1996 að ráðherra setji almenn fyrirmæli um forsendur við ákvarðanir sem beinast að hópi einstaklinga er falla undir gildissvið þeirra reglna sem um ræðir. Byggjast þessi viðmið og reglur um launafyrirkomulag á heildstæðri aðferðafræði og urðu meðal annars til í samráði við Félag forstöðumanna ríkisstofnana og eru birt opinberlega. Ekki fylgir heldur kæruréttur ákvörðun um launasetningu frekar en varðandi almenn stjórnvaldsfyrirmæli. Þá gera lögin ráð fyrir að viðmið við launasetningu skuli vera hlutlæg og óháð kostum þeim sem einstakur forstöðumaður kann að vera búinn. Á því ekki að skipta máli hver gegnir störfum forstöðumanns hverju sinni. Skipta því fjárhagslegir hagsmunir viðkomandi einstaklings ekki máli heldur eingöngu þær forsendur sem búa að baki ákvörðun. Þá hefur ráðherra, eins og áður segir, sett almennar reglur um starfskjör forstöðumanna á grundvelli 39. gr. a laga nr. 70/1996.

45. Samkvæmt framansögðu má helst ráða af ákvæðum 39. gr. a laga nr. 70/1996 og lögskýringargögnum að til hafi staðið að ákvörðun um kjör forstöðumanna skyldi ekki teljast stjórnvaldsákvörðun. Engu að síður er orðalag greinarinnar ekki einhlítt. Þannig er meðal annars tiltekið þar að ákvörðun samkvæmt henni verði ekki skotið til annars stjórnvalds. Jafnframt er um það gefin sú skýring í lögskýringargögnum að reglan sé með þessum hætti sökum þess að um sé að ræða endanlega ákvörðun á stjórnsýslustigi. Er fallist á með áfrýjanda að slíkt ákvæði væri óþarft og í andstöðu við annað í greininni væri ákvörðun um laun forstöðumanns samkvæmt henni almenn stjórnvaldsfyrirmæli en ekki stjórnvaldsákvörðun. Raunar er komist svo að orði í 3. mgr. 39. gr. a að áður en ákvörðun um grunnmat sé tekin sé unnt að kalla eftir skýrslum frá aðilum.

46. Réttur þess embættismanns sem gegnir starfi forstöðumanns til launa fyrir störf sín er reistur á 1. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996 og ákvörðun um laun hans beinist að lögbundnum réttindum þess einstaklings sem gegnir starfinu hverju sinni. Öndvert við almenna ríkisstarfsmenn semur forstöðumaður þannig ekki um laun sín og fær þau ekki greidd á grundvelli kjarasamnings heldur eru ákvarðanir um laun hans teknar á grundvelli laga. Á hann því hagsmuni af því að eiga aðild samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga að ákvörðun um þau réttindi og skyldur er lúta að launakjörum hans. Eðli málsins samkvæmt þarf slíkri aðild að fylgja réttur viðkomandi til aðgangs að gögnum um ákvörðun launa og til að koma að athugasemdum áður en rökstudd ákvörðun um þessa hagsmuni hans verður tekin.

47. Samkvæmt öllu framansögðu var ákvörðun sú sem birt var áfrýjanda með bréfi fjármála- og efnahagsráðherra 4. september 2019 um að hafna endurskoðun á launasetningu starfs framkvæmdastjóra Fjölmiðlanefndar stjórnvaldsákvörðun samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Ákvörðunin varðaði réttindi og skyldur áfrýjanda sem var af þeim sökum aðili stjórnsýslumáls um þá ákvörðun. Því er fallist á dómkröfur áfrýjanda um rétt hennar á grundvelli laganna til rökstuðnings um þessa ákvörðun og aðgang að skriflegum gögnum sem hana varða.

48. Staðfest verða ákvæði Landsréttar um málskostnað og gjafsóknarkostnað í héraði og þar fyrir dómi.

49. Loks verður stefndi dæmdur til að greiða áfrýjanda málskostnað fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Viðurkenndur er réttur áfrýjanda, Elfu Ýrar Gylfadóttur, til rökstuðnings fjármála- og efnahagsráðherra fyrir ákvörðun um starfskjör hennar sem birt var 4. september 2019. Einnig er viðurkenndur réttur áfrýjanda til aðgangs að skriflegum gögnum sem ákvörðunina varða.

Ákvæði hins áfrýjaða dóms um málskostnað og gjafsóknarkostnað í héraði og fyrir Landsrétti skulu óröskuð.

Stefndi, íslenska ríkið, greiði áfrýjanda 1.000.000 króna í málskostnað fyrir Hæstarétti.