Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Benedikt Bogason, Ása Ólafsdóttir, Björg Thorarensen, Karl Axelsson og Skúli Magnússon.

2. Aðaláfrýjendur Bali ehf. og Geysir-Fjárfestingarfélag ehf. skutu málinu til Hæstaréttar 5. júlí 2024. Þeir krefjast þess aðallega að viðurkennd verði með dómi óskipt skaðabótaábyrgð aðaláfrýjanda Matvælastofnunar og gagnáfrýjanda Ríkisútvarpsins ohf. gagnvart þeim hvorum fyrir sig vegna tjóns sem Brúnegg ehf. urðu fyrir vegna undirbúnings, ummæla og umfjöllunar í sjónvarpsþættinum Kastljósi um málefni Brúneggja ehf. sem sýndur var á sjónvarpsrás Ríkisútvarpsins ohf. 28. nóvember 2016.

3. Til vara krefjast þessir aðaláfrýjendur að viðurkennt verði að aðaláfrýjandi Matvælastofnun beri skaðabótaábyrgð gagnvart þeim hvorum fyrir sig vegna tjóns sem Brúnegg ehf. urðu fyrir vegna a) afhendingar Matvælastofnunar á gögnum um starfsemi Brúneggja ehf. til Ríkisútvarpsins ohf. dagana 24. maí, 6. september, 7., 8., 9., 10., 17., 21., 23. og 25. nóvember 2016, b) liðsinnis nafngreindra starfsmanna Matvælastofnunar við Ríkisútvarpið ohf. við undirbúning og upptöku á fyrrnefndum sjónvarpsþætti og c) ummæla yfirdýralæknis og forstjóra Matvælastofnunar um starfsemi Brúneggja ehf. í honum. Þá krefjast þeir þess jafnframt til vara að viðurkennt verði með dómi að Ríkisútvarpið ohf. beri skaðabótaábyrgð gagnvart þeim hvorum um sig vegna tjóns sem Brúnegg ehf. urðu fyrir vegna ummæla Tryggva Aðalbjörnssonar og Þóru Arnórsdóttur, starfsmanna Ríkisútvarpsins ohf., um starfsemi Brúneggja ehf. í sjónvarpsþættinum.

4. Enn fremur krefjast þessir aðaláfrýjendur hvor fyrir sig að málskostnaðarákvörðun Landsréttar verði staðfest að því er varðar Matvælastofnun og að henni verði gert að greiða þeim málskostnað vegna meðferðar málsins fyrir Hæstarétti en ella að stofnunin verði dæmd til að greiða þeim málskostnað vegna meðferðar málsins á öllum dómstigum. Þess er einnig krafist að Ríkisútvarpinu ohf. verði gert að greiða þeim málskostnað á öllum dómstigum.

5. Aðaláfrýjandi Matvælastofnun skaut málinu til Hæstaréttar 5. júlí 2024 og gerir kröfu um sýknu af kröfum aðaláfrýjenda Bala ehf. og Geysis-Fjárfestingarfélags ehf. og að þeim verði óskipt gert að greiða sér málskostnað á öllum dómstigum.

6. Gagnáfrýjandi Ríkisútvarpið ohf. áfrýjaði málinu fyrir sitt leyti 20. september 2024 og krefst þess að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur um annað en málskostnað og að aðaláfrýjendum Bala ehf. og Geysi-Fjárfestingarfélagi ehf. verði gert að greiða sér óskipt málskostnað á öllum dómstigum.

7. Aðaláfrýjendur Bali ehf. og Geysir-Fjárfestingarfélag ehf. gagnáfrýjuðu fyrir sitt leyti 9. október 2024 og gerðu sömu kröfur og í áfrýjunarstefnunni sem gefin var út 5. júlí 2024.

Ágreiningsefni og sameining mála

8. Mál þetta höfðuðu aðaláfrýjendur Bali ehf. og Geysir-Fjárfestingarfélag ehf. í héraði á hendur aðaláfrýjanda Matvælastofnun og gagnáfrýjanda Ríkisútvarpinu ohf. 2. mars 2021. Endanlegar dómkröfur þeirra þar voru þær sömu og gerðar eru fyrir Hæstarétti. Til að greina á milli aðila verður hér eftir vísað til félaganna Bala ehf. og Geysis-Fjárfestingarfélags ehf. sem aðaláfrýjenda. Hins vegar er jafnan vísað til gagnáfrýjanda Ríkisútvarpsins ohf. með heiti stofnunarinnar og hið sama á við um aðaláfrýjanda Matvælastofnun.

9. Í málinu er deilt um hvort Matvælastofnun og Ríkisútvarpið ohf. beri skaðabótaábyrgð vegna tjóns sem eggjaframleiðandinn Brúnegg ehf. telur sig hafa orðið fyrir vegna sýningar sjónvarpsþáttarins Kastljóss 28. nóvember 2016. Í þættinum var fjallað um aðbúnað og velferð hæna í varphúsum fyrirtækisins og eftirlit Matvælastofnunar. Deila aðilar um ætlaða skaðabótaábyrgð Matvælastofnunar og Ríkisútvarpsins ohf. vegna umfjöllunar um málefni Brúneggja ehf. og afhendingar Matvælastofnunar á gögnum í aðdraganda hennar. Jafnframt er deilt um hlut starfsmanna Matvælastofnunar við undirbúning þáttarins, efni viðtala við starfsmenn stofnunarinnar þar um málefni Brúneggja ehf. sem og um framsetningu og efnistök Ríkisútvarpsins ohf. og ummæli fréttamanna.

10. Héraðsdómur sýknaði Matvælastofnun og Ríkisútvarpið ohf. af kröfum aðaláfrýjenda. Með hinum áfrýjaða dómi var niðurstaða héraðsdóms um sýknu Ríkisútvarpsins ohf. staðfest en á hinn bóginn viðurkennd skaðabótaábyrgð Matvælastofnunar vegna afhendingar stofnunarinnar á gögnum um starfsemi Brúneggja ehf. til Ríkisútvarpsins ohf. í maí, september og nóvember 2016 og vegna nánar tilgreindra ummæla tveggja starfsmanna stofnunarinnar í sjónvarpsþættinum.

11. Matvælastofnun var veitt áfrýjunarleyfi 3. júlí 2024, með ákvörðun réttarins nr. 2024-75, þar sem dómur í málinu gæti haft fordæmisgildi meðal annars um ákvarðanir stjórnvalda um afhendingu gagna og tjáningarfrelsi opinberra starfsmanna. Matvælastofnun áfrýjaði í kjölfarið dómi Landsréttar til Hæstaréttar gagnvart Bala ehf. og Geysi-Fjárfestingarfélagi ehf. með kröfu um sýknu og greiðslu málskostnaðar og fékk málið númerið 34/2024. Bali ehf. og Geysir-Fjárfestingarfélag ehf. gagnáfrýjuðu málinu og höfðu uppi sömu kröfur og fyrir Landsrétti.

12. Aðaláfrýjendum Bala ehf. og Geysi-Fjárfestingarfélagi ehf. var jafnframt veitt áfrýjunarleyfi 3. júlí 2024, með ákvörðun réttarins nr. 2024-76, þar sem dómur í málinu gæti haft fordæmisgildi meðal annars um skyldur og ábyrgð fjölmiðla. Mál félaganna gagnvart Matvælastofnun og Ríkisútvarpinu ohf. þar sem hafðar voru uppi sömu kröfur og í gagnsök í máli nr. 34/2024 fékk númerið 35/2024. Ríkisútvarpið ohf. gagnáfrýjaði málinu og krafðist staðfestingar dóms Landsréttar um annað en málskostnað. Matvælastofnun gerði sömu dómkröfur og í máli nr. 34/2024.

13. Með bréfi 11. september 2024 óskuðu áfrýjendur í máli nr. 35/2024 eftir því að það yrði sameinað máli nr. 34/2024. Með ákvörðun Hæstaréttar 27. nóvember sama ár var fallist á beiðnina og þau sameinuð undir málsnúmerinu 34/2024.

Málsatvik

14. Einkahlutafélagið Brúnegg var stofnað árið 2003 af bræðrunum Birni og Kristni Gylfa Jónssonum. Fóru þeir með eignarhlut sinn í félaginu í gegnum Bala ehf. og Geysi-Fjárfestingarfélag ehf. Síðargreindu félögin áttu hvort um sig helming hlutafjár Brúneggja ehf.

15. Starfsemi Brúneggja ehf. var á sviði eggjaframleiðslu þar sem hænur í varphúsum voru í lausagöngu. Í upphafi voru varphús Brúneggja ehf. tvö, Silfurhöllin og Teigur, staðsett á Teigi í Mosfellsbæ. Árið 2014 var bætt við varphúsi að Stafholtsveggjum II í Borgarbyggð. Þar var einnig pökkunarsvæði og ungauppeldishólf. Pökkun á eggjum til dreifingar fór að mestu fram að Brautarholti á Kjalarnesi og þar bætti fyrirtækið við varphúsi í árslok 2016. Til viðbótar rak það stofnbú á Minna-Mosfelli í Eilífsdal og Grjóteyri í Mosfellsbæ.

16. Egg fyrirtækisins voru markaðssett sem vistvæn landbúnaðarafurð með vísan til þágildandi reglugerðar nr. 504/1998 um vistvæna landbúnaðarframleiðslu. Kom fram í kynningarefni að um vistvæn brún egg væri að ræða og velferð hæna höfð að leiðarljósi enda fengju þær „ást og umhyggju“. Fyrrgreind reglugerð var felld úr gildi 1. nóvember 2015 með reglugerð nr. 899/2015.

17. Matvælastofnun er ríkisstofnun sem fer nú með stjórnsýslu matvælamála samkvæmt lögum nr. 30/2018 um Matvælastofnun. Á stofnunin meðal annars að stuðla að neytendavernd, heilbrigði og velferð dýra og heilnæmi og gæðum matvæla, sbr. 1. gr. laganna. Fer hún jafnframt með stjórnsýslu og eftirlit með matvælum, dýraheilbrigði og dýravelferð, sbr. a-lið 2. gr. sömu laga. Eftirlit og vottun á vistvænni framleiðslu samkvæmt þágildandi reglugerð nr. 504/1998 var þó ekki á hendi Matvælastofnunar heldur hjá búnaðarsambandi, sbr. 5. gr. reglugerðarinnar.

18. Í upphafi rekstrar Brúneggja ehf. var auk þess í gildi reglugerð nr. 251/1995 um aðbúnað og sjúkdómavarnir á alifuglabúum og útungunarstöðvum. Þar var ekki ákvæði um leyfilegan fjölda varphæna á gólfi. Í 11. gr. reglugerðarinnar var fjallað um uppeldi foreldrafugla og varphæna og í grein 11.6 kveðið á um að ekki skyldu vera fleiri en tólf fullorðnir stofnfuglar á hvern fermetra gólfflatar eldisaðstöðu. Miðaði Matvælastofnun við þann fjölda við eftirlit búa þar sem varphænur voru í lausagöngu. Reglugerð nr. 135/2015 um velferð alifugla tók gildi 28. janúar 2015. Í 22. gr. hennar var fjallað um aðbúnað í lausagönguhúsum varphæna og fullorðinna stofnfugla. Samkvæmt 2. mgr. skyldu að hámarki vera níu fuglar á hvern fermetra aðgengilegs svæðis fyrir fuglahópa þar sem hver fugl væri innan við 2,4 kg að líkamsþunga að meðaltali.

19. Í ágúst 2015 gaf Matvælastofnun út starfsskýrslu vegna ársins 2014. Þar kom meðal annars fram að gerðar hefðu verið alvarlegar athugasemdir við velferð dýra á 47 bæjum í frumframleiðslu. Með beiðni 24. september 2015 óskaði Ríkisútvarpið ohf. eftir afhendingu allra gagna um framangreind 47 mál. Þeirri beiðni var hafnað 1. október sama ár vegna umfangs. Ríkisútvarpið ohf. sendi nýja beiðni 30. mars 2016 og óskaði eftir öllum gögnum auk mynda vegna fjögurra málanna. Var beiðnin sett fram á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

20. Ný upplýsingastefna Matvælastofnunar tók gildi í mars 2016 og var birt á vefsíðu hennar. Þar sagði meðal annars að fyrirtæki og lögbýli yrðu nafnbirt þegar það hefði upplýsingagildi fyrir almenning og væri ekki andstætt lögum. Þetta ætti meðal annars við þegar um væri að ræða dýravelferðarmál sem vörðuðu dýrahald í atvinnuskyni, hvort heldur í útgefnu efni eða við afhendingu upplýsinga.

21. Með bréfi Matvælastofnunar 20. maí 2016 var veittur aðgangur að gögnum þriggja mála eftir að nánar tilteknar upplýsingar höfðu verið afmáðar á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Ríkisútvarpið ohf. kærði ákvörðun Matvælastofnunar um afmáningu upplýsinga til úrskurðarnefndar um upplýsingamál 16. júní 2016.

22. Ríkisútvarpið ohf. óskaði eftir afhendingu frekari gagna frá Matvælastofnun þegar leið á árið 2016. Í tölvubréfi fréttamanns Ríkisútvarpsins ohf. til Matvælastofnunar 16. júlí það ár kom meðal annars fram að eftir skoðun gagna um aðbúnað varphæna á tilteknu búi teldi hann ekki hjá því komist að óska eftir frekari gögnum um það. Umbeðin gögn voru afhent 6. september 2016. Þá óskaði fréttamaður Ríkisútvarpsins ohf. 26. október sama ár eftir gögnum um starfsstöð Brúneggja ehf. að Teigi. Degi síðar var farið fram á gögn vegna Stafholtsveggja II og Minna-Mosfells og 31. október var beðið um nýja eftirlitsskýrslu vegna Stafholtsveggja II. Dagana 10. til 13. nóvember það ár var einnig óskað eftir afhendingu fjölda gagna til viðbótar um Brúnegg ehf. og aðra eggjaframleiðendur. Þau voru afhent dagana 7., 8., 9., 10., 17., 21., 23. og 25. sama mánaðar án afmáningar upplýsinga.

23. Í nóvember 2016 áttu sér stað samskipti milli forstöðumanns hjá Matvælastofnun og fréttamanns Ríkisútvarpsins ohf., meðal annars um málefni Brúneggja ehf. en jafnframt annarra framleiðenda. Í tölvubréfi forstöðumannsins 14. sama mánaðar til fréttamannsins sagði að málið yrði sífellt umfangsmeira en stofnunin reyndi þó að verða við beiðnum um afhendingu gagna. Hinn 15. nóvember 2016 funduðu fulltrúar Matvælastofnunar og Ríkisútvarpsins ohf. og var þar farið yfir gagnaöflunarbeiðnir, leitað almennra upplýsinga um fyrirkomulag rekstrar eggjabúa, fuglakóleru, mælingar á NH3, bann við útivist fugla vegna fuglaflensu og eggjamassa frá öðrum framleiðanda en Brúneggjum ehf. Á fundinum var einnig upplýst að Ríkisútvarpið ohf. stefndi að sýningu 40 mínútna langs sjónvarpsþáttar um málefni Brúneggja ehf. og að leitað yrði viðbragða hjá fyrirtækinu daginn eftir. Í tölvubréfi Matvælastofnunar 21. nóvember 2016 til Ríkisútvarpsins ohf. sagði einnig að þáverandi forstjóri og yfirdýralæknir gætu komið í viðtöl 24. sama mánaðar.

24. Fréttamaður Ríkisútvarpsins ohf. hafði samband við framkvæmdastjóra Brúneggja ehf. 8. eða 10. nóvember 2016 og óskaði eftir viðtali almennt um vistvænar merkingar á umbúðum eggjabænda. Hafnaði framkvæmdastjórinn að koma í slíkt viðtal. Beiðnin var ítrekuð 21. sama mánaðar en án árangurs. Enn fór fréttamaðurinn fram á viðtal daginn eftir og kynnti nú framkvæmdastjóranum fyrirhugað efni þess. Féllst hann á þá beiðni og fór viðtalið fram 24. nóvember 2016.

25. Fyrirsvarsmenn Brúneggja ehf. sendu Ríkisútvarpinu ohf. bréf 27. nóvember 2016 þar sem þess var óskað að sýningu þáttarins yrði frestað. Þar sagði að óskiljanlegt væri hvers vegna rýnt væri í gamlar eftirlitsskýrslur sem þeir hefðu efasemdir um að hefði mátt afhenda. Óskuðu þeir eftir ráðrúmi til að safna gögnum, ráðfæra sig við lögfræðinga og fá tækifæri til að koma fleiri sjónarmiðum sínum á framfæri. Þá var óskað eftir óklipptu afriti viðtalsins við framkvæmdastjórann. Fréttastjóri Ríkisútvarpsins ohf. hafnaði beiðninni með tölvubréfi sama dag. Engin rök stæðu til þess að fresta umfjöllun sem hefði verið í vinnslu síðustu vikur, fréttnæmið væri ótvírætt og ljóst að upplýsingarnar ættu erindi við almenning. Í svari ritstjóra Kastljóss sama dag sagði einnig að starfsfólk þáttarins hefði unnið af heilindum úr þeim gögnum og vitneskju sem aflað hefði verið. Gætt hefði verið að því að heimildir væru sem fyllstar og áreiðanlegastar. Þá væri það vinnuregla að fréttamenn afhentu ekki vinnugögn sín eða önnur slík gögn í tengslum við vinnslu frétta.

26. Sjónvarpsþáttur um aðbúnað varpfugla og framleiðslu eggja hjá Brúneggjum ehf. og eftirlit Matvælastofnunar var sýndur í Kastljósi 28. nóvember 2016. Óumdeilt er að viðbrögð urðu afar mikil og munu meðal annars beint í kjölfarið hafa leitt til riftunar sölusamninga Brúneggja ehf. við smásöluverslanir og krafna um að fyrirtækið sækti óseldan lager. Meðal gagna málsins er vottorð löggilts endurskoðanda Brúneggja ehf. um verulegan samdrátt í sölu afurða í desember 2016 og hríðlækkandi eftirspurn fram til mars 2017. Með úrskurði héraðsdóms 3. þess mánaðar var bú Brúneggja ehf. tekið til gjaldþrotaskipta að beiðni stjórnar.

27. Með bréfi 4. janúar 2017 aflaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál upplýsinga um afstöðu Brúneggja ehf., sbr. 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, til fyrrgreindrar kæru Ríkisútvarpsins ohf. frá júní 2016. Þá liggur fyrir að með símtali 21. júní 2016 hafði fréttamaður Ríkisútvarpsins ohf. óskað eftir því að meðferð málsins yrði frestað hjá nefndinni. Í úrskurði nefndarinnar 23. mars 2017 nr. 676/2017 var komist að þeirri niðurstöðu að rétt hefði verið að veita upplýsingar um fjölda hæna í eftirlitsskýrslum Matvælastofnunar en ekki um viðskipti við erlenda birgja vegna viðskiptahagsmuna Brúneggja ehf.

28. Neytendastofa hóf jafnframt rannsókn 2. desember 2016 á markaðsháttum Brúneggja ehf. eftir lögum nr. 57/2005 um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu. Niðurstaða hennar í ákvörðun 25. júlí 2017 var að Brúnegg ehf. hefðu brotið gegn 4. mgr. 6. gr. og 1. mgr. 8. gr., sbr. 5. gr. laga nr. 57/2005 sem og 4. tölulið 1. gr. reglugerðar nr. 160/2009 um viðskiptahætti sem teljast undir öllum kringumstæðum óréttmætir.

29. Hinn 5. nóvember 2020 framseldi skiptastjóri þrotabúsins aðaláfrýjendum þær kröfur sem hér eru til umfjöllunar. Með bréfum 9. nóvember 2020 beindu þeir bótakröfum að Matvælastofnun og Ríkisútvarpinu ohf. Þeim kröfum var hafnað.

Málsástæður

Helstu málsástæður aðaláfrýjenda Bala ehf. og Geysis-Fjárfestingarfélags ehf.

30. Aðaláfrýjendur Bali ehf. og Geysir-Fjárfestingarfélag ehf. halda því fram að lausagönguhænur Brúneggja ehf. hafi verið í stórum húsum, getað farið um frjálsar, verpt í hreiðurkassa, farið á setprik og í ryk- eða sandbað á gólfi. Þá verði fullyrt að hænurnar, sem hafi að jafnaði verið átta til tólf á hvern fermetra í húsum sem gátu verið um og yfir 400 fermetrar, hafi búið við mun betri aðstæður en búrhænur annarra framleiðenda.

31. Bótagrundvöllur kröfu aðaláfrýjenda á hendur Matvælastofnun er reistur á almennum reglum skaðabótaréttar, einkum sakarreglunni, vinnuveitandaábyrgð, stofnanaábyrgð, skaðabótaábyrgð hins opinbera sem og reglum stjórnsýsluréttar um skaðabótaábyrgð vegna ólögmætra stjórnvaldsákvarðana og athafna. Byggt er á strangari bótareglum, einkum í ljósi þess að Matvælastofnun sé stjórnvald sem sé eingöngu heimilt að starfa á grundvelli og í samræmi við skýrar lagaheimildir. Háttsemi starfsmanna hennar hafi verið ólögmæt og viðhöfð af stórkostlegu gáleysi eða í það minnsta af einföldu gáleysi og án þess að skeyta um afleiðingar. Af því tilefni sé einnig byggt á reglum um skaðabótaábyrgð vinnuveitanda vegna nafnlausrar og uppsafnaðrar háttsemi starfsmanna.

32. Aðaláfrýjendur vísa til þess að Matvælastofnun hafi ranglega metið frávik í starfsemi Brúneggja ehf. alvarleg en ekki sambærileg tilvik hjá öðrum eggjaframleiðendum. Það hafi leitt til þess að athygli Ríkisútvarpsins ohf. hafi eingöngu beinst að Brúneggjum ehf. Matvælastofnun hafi afhent fjölmiðlinum gögn umfram lagaheimild án þess að máðar væru út upplýsingar og andmælaréttur Brúneggja ehf. að engu hafður. Afhending gagnanna hafi ein og sér verið ólögmæt, saknæm og ógildanleg samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar og málið ekki rannsakað til hlítar enda í engu sinnt að leita álits á grundvelli 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga. Auk þess hafi stofnunin tekið þátt í undirbúningi og aðstoðað við gerð sjónvarpsþáttarins og með því brotið lögmætisreglu, meðalhófsreglu, jafnræðisreglu og reglu stjórnsýsluréttar um málefnaleg sjónarmið, réttmæti og vandaða stjórnsýsluhætti. Í þættinum hafi starfsmenn Matvælastofnunar viðhaft ummæli sem hafi gefið ranglega til kynna að í starfsemi Brúneggja ehf. væri viðhöfð slæm meðferð dýra og aðbúnaður hæna í starfsstöðvum fyrirtækisins væri verri en hjá öðrum eggjaframleiðendum. Slíkur samanburður af hálfu stjórnvaldsins hefði verið án lagaheimildar og verði ekki réttlættur. Þetta hafi verið í andstöðu við reglur um þagnarskyldu, sbr. þágildandi 18. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna ríkisins og 42. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sérstök þagnarskylda hvíli auk þess á dýralæknum og öðrum heilbrigðisstarfsmönnum dýra eftir 2. málslið 7. mgr. 9. gr. laga nr. 66/1998 um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr. Þá hvíli þagnarskylda á eftirlitsaðilum samkvæmt 3. mgr. 24. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli. Gangi þessi þagnarskylda framar upplýsingalögum. Ummælin í sjónvarpsþættinum hafi gengið lengra en starfsfólki stofnunarinnar hefði verið heimilt enda njóti það ekki tjáningarfrelsis að þessu leyti. Þá hafi Matvælastofnun ekki haft eftirlit með vistvænni framleiðslu og ummæli þar að lútandi ekki verið réttmæt.

33. Gagnvart Ríkisútvarpinu ohf. er á því byggt að í sjónvarpsþættinum hafi verið sett fram röng og villandi umfjöllun um starfsemi Brúneggja ehf. reist á gömlum athugasemdum Matvælastofnunar í málum sem þá hafi verið lokið. Í engu hafi verið skeytt um stöðu fyrirtækisins við sýningu þáttarins. Þetta sé saknæmt á grundvelli almennra reglna skaðabótaréttar, vinnuveitandaábyrgðar, stofnanaábyrgðar og reglna um nafnlausa sök.

34. Aðaláfrýjendur byggja loks á því að Matvælastofnun sem stjórnvald og Ríkisútvarpið ohf. sem ríkisfjölmiðill með yfirburðastöðu hér á landi hafi ekki gætt að grundvallarkröfum um réttmæti, sanngirni, jafnræði og meðalhóf. Þessir aðilar geti eyðilagt viðskiptavild, starfsemi og rekstrargrundvöll nánast hvaða eftirlitsskylda lögaðila sem er með því einu að haga umfjöllun með sambærilegum hætti og gert var um Brúnegg ehf. Kröfu um vandaða könnun á fyrirliggjandi staðreyndum hafi ekki verið fullnægt og umfjöllunin verið ósanngjörn enda hefði skort allan samanburð á dýravelferð og vistvænni vottun. Athugasemdum Brúneggja ehf. hafi verið gerð lítil skil og þungamiðja umfjöllunarinnar verið eldri mál sem hafi þá verið lokið. Ekki hafi verið nokkur réttlæting á þeirri umfjöllun enda hafi í bréfi Matvælastofnunar 8. mars 2016 verið staðfest að bætt hefði verið úr öllum ætluðum frávikum og 10. sama mánaðar hafi stofnunin gefið út nýtt starfsleyfi til handa fyrirtækinu.

Helstu málsástæður Matvælastofnunar

35. Af hálfu Matvælastofnunar er mótmælt þeim málsástæðum aðaláfrýjenda sem reistar eru á sérstökum reglum um þagnarskyldu, sbr. 2. málslið 7. mgr. 9. gr. laga nr. 66/1998 og 3. mgr. 24. gr. laga nr. 93/1995. Þær séu nýjar og of seint fram komnar.

36. Krafa Matvælastofnunar um sýknu er byggð á því að skilyrði skaðabótaábyrgðar séu hvorki uppfyllt né sönnuð. Þá er því mótmælt að um óskipta skaðabótaábyrgð Matvælastofnunar og Ríkisútvarpsins ohf. geti verið að ræða. Aðgerðir og athafnir stofnananna hafi ekki haft samverkandi áhrif á ætlað tjón í skilningi skaðabótaréttar. Stofnunin hafi hvorki haft áhrif á efnistök né framsetningu sjónvarpsþáttarins auk þess sem hún hafi þar sætt gagnrýni fyrir eftirlitsstörf.

37. Þá er krafist sýknu á grundvelli tómlætis. Þær fjölmörgu og alvarlegu athugasemdir um frávik í starfsemi Brúneggja ehf. og íþyngjandi stjórnvaldsákvarðanir sem teknar hafi verið gagnvart fyrirtækinu hafi aldrei verið kærðar til æðra stjórnvalds eða tilraun gerð til að hnekkja þeim. Enga þýðingu hafi samanburður við eftirlit stofnunarinnar með öðrum eggjaframleiðendum. Fyrir liggi að fjölmargar athugasemdir hafi verið gerðar um frávik í framleiðslu Brúneggja ehf., langt umfram önnur fyrirtæki. Sífellt hafi verið lofað úrbótum sem illa, seint eða ekki hafi verið staðið við.

38. Afhending gagna á grundvelli upplýsingalaga hafi ekki verið ólögmæt eða gáleysisleg. Lögin mæli fyrir um aðgang að gögnum, sbr. 5. gr. þeirra, en um undantekningar frá því sé meðal annars fjallað í 9. gr. laganna. Við ákvörðun um hvort veita eigi aðgang að gögnum beri viðkomandi stjórnvaldi að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga en sá aðili sem gögnin varða teljist þó ekki aðili máls. Við mat á gögnum sem kunni að varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja á grundvelli 9. gr. þurfi að vega saman hagsmuni almennings og viðkomandi fyrirtækis af því að halda þeim leyndum. Við afhendingu þeirra gagna sem hér um ræði hafi hagsmunir almennings vegið þyngra, svo sem síðar hafi verið staðfest af úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Matvælastofnun hafi ekki talið þörf á að leita álits Brúneggja ehf. eða annarra framleiðenda á grundvelli 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga en á slíkri umleitan hafi stofnunin forræði. Í lagareglunni felist nokkurs konar útfærsla á rannsóknarreglu stjórnsýslulaga stjórnvöldum til áminningar um að eðlilegt kunni að vera að leita afstöðu þess sem upplýsingar varða þótt það sé ekki skylt. Lögmætisreglu stjórnsýsluréttar hafi því verið gætt við töku ákvörðunar um afhendingu gagna og hún byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Ekki hafi verið brotið gegn andmælarétti eða öðrum málsmeðferðarreglum.

39. Sjónvarpsþátturinn hafi fjallað um aðbúnað varphæna við eggjaframleiðslu þar sem eftirlit Matvælastofnunar hafi einnig verið gagnrýnt. Viðtöl við starfsmenn hafi byggst á þeim gögnum sem réttilega hafi verið afhent og þeir mátt tjá sig um. Að því marki sem fjallað hafi verið um vistvænar landbúnaðarafurðir hafi það einnig átt stoð í gögnunum. Starfsmönnum hennar hafi verið heimilt að tjá sig almennt um málefni á starfssviði stofnunarinnar og svara fyrirspurnum, svo fremi sem gætt væri að staðreyndum og sérstökum sjónarmiðum um lögbundna þagnarskyldu, sbr. 18. gr. þágildandi laga nr. 70/1996, nú 42. gr. stjórnsýslulaga.

40. Að lokum er vísað til þess að ekkert liggi fyrir um ætlað tjón Brúneggja ehf. Að því marki sem slíkt verði talið liggja fyrir hafi fyrirtækið með háttsemi sinni sýnt af sér eigin sök og firrt sig öllum skaðabótarétti. Aðgerðarleysi Brúneggja ehf. vegna ítrekaðra, alvarlegra og langvarandi frávika í starfsemi sinni sem vörðuðu bæði matvælaöryggi og dýravelferð feli í sér eigin sök sem útiloki skaðabótaábyrgð.

Helstu málsástæður gagnáfrýjanda Ríkisútvarpsins ohf.

41. Ríkisútvarpið ohf. byggir á að með umfjöllun fréttamanna þess hafi verið leitast við að bregða ljósi á ítrekuð afskipti Matvælastofnunar af eggjaframleiðslu Brúneggja ehf., þar á meðal um starfs- og markaðshætti og notkun merkis um vistvæna landbúnaðarframleiðslu. Fjallað hafi verið með gagnrýnum hætti um eftirlitsaðilann Matvælastofnun. Til grundvallar hafi legið fjöldi gagna sem Ríkisútvarpið ohf. fékk aðgang að í krafti upplýsingalaga. Þau hafi lotið að eftirliti með starfsemi Brúneggja ehf. og annarra eggjaframleiðenda. Þá hafi verið tekin viðtöl við starfsmenn stofnunarinnar og fyrirsvarsmann Brúneggja ehf.

42. Fjölmiðlar gegni sérstöku og mikilvægu hlutverki í lýðræðissamfélagi við að taka á móti og miðla upplýsingum til almennings svo og að vera vettvangur umræðu um mikilvæg þjóðfélagsleg efni. Játa verði þeim sérstakt svigrúm til að fjalla um málefni sem eigi erindi við almenning. Vinnsla fréttaefnis sé í eðli sínu viðkvæm, einkum rannsóknarblaðamennska. Fréttamönnum hafi ekki hugnast að Brúnegg ehf. og tengdir aðilar fengju veður af fréttavinnslu í miðjum klíðum. Þeir hafi hins vegar sett sig í samband við fyrirsvarsmann Brúneggja ehf. um það bil tveimur vikum fyrir sýningu sjónvarpsþáttarins þegar þeir töldu sig komna með heildstæða mynd af málinu og þá gefið honum kost á að tjá sig.

43. Meginefni sjónvarpsþáttarins hafi lotið að brotalömum í starfsemi Brúneggja ehf. og byggst á gögnum um eftirlit Matvælastofnunar sem kölluðu á gagnrýna umfjöllun. Allar ályktanir fréttamanna hafi verið reistar á skýrslum eftirlitsaðila og viðtölum. Hafi þeir því verið í góðri trú. Fjölmiðlar njóti rýmkaðs tjáningarfrelsis samkvæmt 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og einnig svigrúms til að ákveða nánari framsetningu umfjöllunar svo framarlega sem hún sé studd heimildum sem telja megi traustar. Auk þess hafi starfsmenn stjórnsýslunnar í meginatriðum sama tjáningarfrelsi og aðrir eftir 73. gr. stjórnarskrárinnar, þar með talið til að tjá sig við fréttamenn. Verði að túlka allar undantekningar þar á þröngt. Til viðbótar verði fjölmiðill ekki gerður ábyrgur vegna ummæla viðmælenda sinna, sbr. a-lið 1. mgr. 50. gr. laga nr. 38/2011 um fjölmiðla.

44. Að lokum séu ýmis skilyrði skaðabótaábyrgðar ekki uppfyllt auk þess sem Ríkisútvarpið ohf. og Matvælastofnun beri ekki óskipta ábyrgð á ætluðu tjóni. Þá sé byggt á tómlæti aðaláfrýjenda og að Brúnegg ehf. hafi með háttsemi sinni sýnt af sér eigin sök.

Niðurstaða

45. Áður en leyst verður efnislega úr kröfum aðaláfrýjenda Bala ehf. og Geysis-Fjárfestingarfélags ehf. verður tekin afstaða til þess hvort málsástæður þeirra um sérstaka þagnarskyldu starfsmanna Matvælastofnunar komist að í málinu.

Um málatilbúnað aðila

46. Matvælastofnun byggir á því að aðaláfrýjendur hafi fyrst í greinargerð til Landsréttar byggt á þeirri málsástæðu að sérstök þagnarskylda hvíli á starfsmönnum stofnunarinnar samkvæmt 2. málslið 7. mgr. 9. gr. laga nr. 66/1998 og 3. mgr. 24. gr. laga nr. 93/1995.

47. Fyrir liggur að aðaláfrýjendur hafa frá öndverðu byggt á reglu 18. gr. laga nr. 70/1996 um þagnarskyldu starfsmanna ríkisins. Að því leyti sem ríkari þagnarskyldu leiðir af ákvæðum 2. málsliðar 7. mgr. 9. gr. laga nr. 66/1998 og 3. mgr. 24. gr. laga nr. 93/1995 er fallist á þá niðurstöðu hins áfrýjaða dóms að í málatilbúnaði aðaláfrýjenda felist að þessu leyti nýjar málsástæður sem ekki komist að við meðferð málsins.

Aðalkrafa um óskipta ábyrgð Matvælastofnunar og Ríkisútvarpsins ohf.

48. Í málinu hefur verið lögð fram yfirlýsing um framsal krafna frá skiptastjóra þrotabús Brúneggja ehf. 5. nóvember 2020 og kaupsamningur Brúneggja ehf. og Gjáholts ehf. 2. mars 2017. Af þessum gögnum verður ráðið að aðaláfrýjendur hafi fengið ætlaðar bótakröfur Brúneggja ehf. framseldar auk þess sem ekki verður séð að kröfur þess efnis hafi verið meðal seldra eigna í nefndum samningi 2. mars 2017. Er því ekki fallist á sýknukröfur reistar á aðildarskorti.

49. Matvælastofnun og Ríkisútvarpið ohf. hafa einnig byggt kröfu sína um sýknu á ólögfestri meginreglu fjármunaréttar um tómlæti en slíkri vörn verður komið að í málum um viðurkenningu á skaðabótaskyldu utan samninga, sbr. dóma Hæstaréttar 2. febrúar 2017 í máli nr. 300/2016 og 31. maí 2018 í máli nr. 461/2017.

50. Þótt um fjögur ár hafi liðið frá ætluðum tjónsatburði þar til krafa var höfð uppi verður að líta til þess að rekstur Brúneggja ehf. fór hratt versnandi í lok árs 2016 og lauk með gjaldþrotaskiptum á búi fyrirtækisins í mars 2017. Frá þeim tíma fór skiptastjóri með umráð þess. Verður að ætla honum svigrúm til töku ákvarðana um ráðstafanir á eignum og réttindum búsins. Er ekki fallist á að Matvælastofnun eða Ríkisútvarpið ohf. hafi mátt treysta að engra aðgerða væri að vænta, eftir atvikum af hálfu skiptastjóra eða þess sem hann framseldi kröfuna, auk þess sem bæði Matvælastofnun og Ríkisútvarpið ohf. samþykktu fyrir sitt leyti að bera ekki fyrir sig fyrningu í málinu. Að þessu gættu er ekki fallist á að ætluð krafa sé fallin niður fyrir tómlæti.

51. Þá eru haldlausar málsástæður aðaláfrýjanda sem byggjast á því að Matvælastofnun hafi við eftirlit mismunað framleiðendum enda gátu réttmætar aðgerðir gagnvart Brúneggjum ehf. ekki bakað Matvælastofnun bótaábyrgð vegna þess hvernig hún hagaði eftirliti sínu í tilviki annarra framleiðenda.

52. Þá er með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms staðfest sú niðurstaða að þótt fjallað hafi verið um eftirlit Matvælastofnunar með Brúneggjum ehf. og öðrum eggjaframleiðendum í sjónvarpsþættinum og þar birt viðtöl við þáverandi forstjóra og yfirdýralækni stofnunarinnar verði með engum hætti litið svo á að í því hafi falist hluti af undirbúningi fyrir gerð þáttarins eða þátttaka í framsetningu hans. Eru Matvælastofnun og Ríkisútvarpið ohf. því sýknuð af aðalkröfu aðaláfrýjenda um óskipta bótaábyrgð þeirra.

53. Af þessu leiðir að skoða verður varakröfur aðaláfrýjenda gagnvart Matvælastofnun og Ríkisútvarpinu ohf. hvoru fyrir sig. Verður fyrst fjallað um varakröfu á hendur Matvælastofnun.

Varakrafa á hendur Matvælastofnun

54. Með varakröfu sinni krefjast aðaláfrýjendur viðurkenningar á að Matvælastofnun beri skaðabótaábyrgð gagnvart þeim vegna tjóns sem Brúnegg ehf. urðu fyrir vegna athafna stofnunarinnar. Varakröfunni er skipt í þrjá liði. Í fyrsta lagi byggist hún á afhendingu gagna um starfsemi fyrirtækisins til Ríkisútvarpsins ohf. í maí, september og nóvember 2016. Í öðru lagi að Brúnegg ehf. hafi orðið fyrir tjóni vegna liðsinnis þriggja starfsmanna stofnunarinnar við undirbúning og upptöku Ríkisútvarpsins ohf. á umræddum sjónvarpsþætti. Í þriðja lagi er krafan reist á ummælum tveggja starfsmanna stofnunarinnar um starfsemi fyrirtækisins í sjónvarpsþættinum án þess að einstök ummæli séu þó tilgreind.

1) Afhending gagna til Ríkisútvarpsins ohf.

55. Beiðni Ríkisútvarpsins ohf. 30. mars 2016 um afhendingu gagna á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga var afmörkuð við upplýsingar um fjögur dýravelferðarmál. Matvælastofnun veitti aðgang að gögnum vegna þriggja þeirra í maí sama ár eftir að hafa máð út upplýsingar á grundvelli 9. gr. laganna. Sú ákvörðun var kærð af hálfu Ríkisútvarpsins ohf. til úrskurðarnefndar um upplýsingamál 16. júní 2016. Óskir um frekari gögn bárust í kjölfarið, meðal annars um eftirlit stofnunarinnar með Brúneggjum ehf., og voru þau afhent án afmáningar í september og nóvember það ár. Óumdeilt er að Matvælastofnun leitaði aldrei eftir afstöðu Brúneggja ehf. á grundvelli 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga og varð fyrirsvarsmönnum fyrirtækisins fyrst kunnugt um að gögnin hefðu verið afhent rúmum tveimur vikum fyrir sýningu sjónvarpsþáttarins í nóvember 2016.

56. Upplýsingalög gilda um öll stjórnvöld og er markmið þeirra að tryggja gagnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna. Í 1. gr. laganna er tekið fram að það sé meðal annars gert í þeim tilgangi að styrkja upplýsingarétt og tjáningarfrelsi, möguleika almennings til þátttöku í lýðræðissamfélagi, aðhald fjölmiðla og almennings með opinberum aðilum, möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni og traust almennings á stjórnsýslunni. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál eða tilteknum fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6. til 10. gr. þeirra. Í 9. gr. laganna, eins og hún var orðuð þegar atvik máls þessa áttu sér stað, sagði að óheimilt væri að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt væri og eðlilegt að leynt færu, nema sá samþykkti sem í hlut ætti. Sömu takmarkanir giltu um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.

57. Við setningu fyrstu upplýsingalaganna nr. 50/1996 var gert ráð fyrir að ýmis atriði þeirra myndu skýrast með úrskurðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Tilvist nefndarinnar myndi þannig stuðla að samræmi í framkvæmd laganna og auka réttaröryggi og skilvirkni. Nefndin hefur kveðið upp úrskurði um upplýsingarétt almennings frá þeim tíma og meðal þeirra eru úrskurðir í málum sem fjalla um afhendingu Matvælastofnunar á gögnum. Í því tilliti er einnig til þess að líta að í upplýsingastefnu stofnunarinnar frá mars 2016 kemur fram að nafnbirt séu fyrirtæki og lögbýli við afhendingu upplýsinga þegar það hefur upplýsingagildi fyrir almenning og sé ekki andstætt lögum, meðal annars þegar um er að ræða dýravelferðarmál sem varða dýrahald í atvinnuskyni.

58. Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál 23. mars 2017 nr. 676/2017 var leyst úr fyrrgreindri kæru Ríkisútvarpsins ohf. frá 16. júní 2016. Þar var komist að þeirri niðurstöðu að rétt hefði verið að veita upplýsingar um fjölda hæna í eftirlitsskýrslum Matvælastofnunar um Brúnegg ehf. en ekki um viðskipti við erlenda birgja. Í úrskurðinum sagði svo:

Við mat á því hvort undanþiggja eigi upplýsingar til almennings samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga ber meðal annars að taka mið af því hvort þær séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna. Þá verður að skoða gagnabeiðni kæranda í því ljósi að hún var sett fram vegna alvarlegra athugasemda sem Matvælastofnun hafði gert við búrekstur viðkomandi fyrirtækja. Upplýsingar um fjölda dýra sem sætt hafa óviðunandi meðferð geta átt erindi við þorra manna, enda getur verið mikilvægt fyrir almenning að átta sig á umfangi slíkra brota. Þessi sjónarmið voru m.a. lögð til grundvallar í úrskurði nefndarinnar nr. A-163/2003 frá 10. júlí 2003.

Nefndin hefur skoðað þau gögn sem voru sérstaklega undanskilin aðgangi kæranda á grundvelli 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Nefndin fær ekki séð að upplýsingar um fjölda dýra í húsakynnum Brúneggja ehf. og [ ... ] séu slíkar að þær geti skaðað samkeppnisstöðu þessara fyrirtækja í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Í öllu falli verður að skýra ákvæðið þröngri lögskýringu í ljósi meginreglu 1. mgr. 5. gr. laganna um rétt almennings til aðgangs að gögnum. Þá verður að líta til þess markmiðs upplýsingalaga er lýtur að því að styrkja aðhald fjölmiðla og almennings að stjórnvöldum og möguleika þeirra til að miðla upplýsingum um opinber málefni, sbr. 3. og 4. tl. 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga. Með hliðsjón af þessu og með vísan til alls framangreinds ber að veita kæranda aðgang að þeim hluta umbeðinna gagna sem hefur að geyma upplýsingar um fjölda dýra í húsakynnum hjá Brúneggjum ehf. og [ ... ].

59. Brúnegg ehf. höfðu markaðssett vöru sína sem vistvæna landbúnaðarframleiðslu þar sem hænur nytu góðs aðbúnaðar og egg fyrirtækisins seld neytendum á hærra verði en annarra framleiðenda. Umfjöllun eftirlitsstofnunar og athugasemdir við starfsemi fyrirtækisins, einkum langvarandi og ítarlegar aðfinnslur við dýravelferð og matvælaframleiðslu, féllu samkvæmt framansögðu ótvírætt undir að vera gögn sem höfðu að geyma upplýsingar sem áttu erindi til almennings og Matvælastofnun var skylt að afhenda á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Að þeirri niðurstöðu fenginni þarf að leysa úr því hvort stofnuninni hafi borið við þá afhendingu að afmá tilteknar upplýsingar úr gögnunum til samræmis við 9. gr. laganna eða eftir atvikum að fylgja málsmeðferðarreglu 2. mgr. 17. gr. laganna.

60. Í greinargerð með frumvarpi til gildandi upplýsingalaga er fjallað um þá takmörkun sem fram kemur í 9. gr. þeirra. Áréttað er þar að miklu skipti að leggja mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Þannig þurfi að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart mikilvægi þess að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Óheimilt sé að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- og samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Þetta sé nokkurs konar vísiregla um hvenær rétt sé að halda tilteknum upplýsingum um einkahagsmuni leyndum. Þeim sem taki ákvörðun á grundvelli laganna sé ætlað að vega og meta gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafi að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings.

61. Af framangreindu verður ráðin sú meginregla um afhendingu gagna að almenningur eigi þess almennt kost að fylgjast með því sem stjórnvöld hafast að og þá ýmist beint eða fyrir atbeina fjölmiðla. Liður í því er að hver og einn geti fengið aðgang að upplýsingum um mál sem er lokið eða til meðferðar hjá stjórnvöldum, jafnvel þótt það snerti ekki hann sjálfan. Skýra verður allar undantekningar frá þeirri meginreglu þröngri lögskýringu í ljósi þeirra hagsmuna sem lögunum er ætlað að tryggja.

62. Þegar litið er til þeirra upplýsinga sem gögn Matvælastofnunar höfðu að geyma um eftirlit með framleiðslu Brúneggja ehf. og dýravernd um langt árabil svo og viðbragða fyrirtækisins sem starfaði á neytendamarkaði verður ekki litið svo á að þau gögn sem fjölluðu um eftirlit stofnunarinnar hafi í heild sinni fallið undir undantekningarreglu 9. gr. upplýsingalaga.

63. Aðaláfrýjendur byggja jafnframt á því að umrædd afhending gagnanna hafi verið ólögmæt og saknæm þar sem ekki hafi verið hirt um að afla afstöðu fyrirtækisins áður en afhentur var fjöldi gagna meðal annars um eldri mál, sbr. 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga.

64. Þegar sleppir sérreglum upplýsingalaga ber viðkomandi stjórnvaldi að fylgja reglum stjórnsýslulaga við ákvörðun um að veita aðgang að gögnum, sbr. 4. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Í greinargerð með frumvarpi til laganna um skýringu 9. gr. er fjallað um tengsl hennar við 2. mgr. 17. gr. Tekið er fram að lögin byggist á því sjónarmiði að sá sem upplýsingarnar varði teljist ekki aðili máls, að minnsta kosti í þeim tilvikum þegar beiðni um aðgang fellur undir II. kafla laganna. Hins vegar sé það eðlileg framkvæmd að sá sem upplýsingar taki til fái eftir atvikum vitneskju um að óskað hafi verið eftir aðgangi að þeim. Það kann einnig að vera mikilvægt til að upplýsa mál með fullnægjandi hætti. Á þessum sjónarmiðum hvíli ákvæði 2. mgr. 17. gr. um að stjórnvald geti skorað á þann sem upplýsingar varða að upplýsa hvort þær eigi að njóta leyndar. Er síðan tekið fram að samt sem áður kunni að vera óþarft að leita slíkrar afstöðu ef niðurstaða þar um liggur í augum uppi.

65. Í 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga segir þessu til samræmis að áður en ákvörðun er tekin um aðgang að gögnum sem geta varðað einkahagsmuni geti stjórnvald skorað á þann sem upplýsingar varða að upplýsa hvort hann telji að þær eigi að fara leynt og skal veita sjö daga frest í því skyni. Í greinargerð með frumvarpi til laganna segir um ákvæðið að í þessu felist regla um álitsumleitan sem sé í raun nánari útfærsla rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Hún sé stjórnvöldum jafnframt til áminningar um að eðlilegt kunni að vera að leita afstöðu þess sem upplýsingar varðar, bæði af tilliti til viðkomandi en einnig í því skyni að upplýsa mál. Sjálfstæð lagaleg þýðing reglunnar felist í að þeim sem upplýsingarnar varða sé rétt að svara fyrirspurn til hans á grundvelli ákvæðisins innan þess frests sem þar sé tilgreindur. Mat á hvort upplýsingar skuli sæta trúnaði að lögum liggi þó alltaf hjá þeim sem hafi beiðni til afgreiðslu.

66. Samkvæmt framansögðu metur stjórnvald hvort leitað skuli álits á grundvelli 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga miðað við eðli máls og atvik hverju sinni. Er því ekki um það að ræða að skylt sé að veita þeim er upplýsingar varða rétt til andmæla samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga enda telst hann ekki aðili máls.

67. Hér að framan var komist að þeirri niðurstöðu að Matvælastofnun hefði verið heimilt að afhenda gögn um Brúnegg ehf. Til þess er þó að líta að fjöldi gagna með ítarlegum upplýsingum um rekstur fyrirtækisins um nokkurra ára skeið var afhentur á tímabilinu maí til nóvember 2016. Höfðu gögnin meðal annars að geyma myndefni sem fyrirsvarsmönnum Brúneggja ehf. var ekki kunnugt um. Má því fallast á með aðaláfrýjendum að það hefði samrýmst góðri stjórnsýsluframkvæmd að óska eftir afstöðu fyrirtækisins samkvæmt 2. mgr. 17. gr. laganna. Þegar atvik málsins eru virt í heild verður hins vegar ekki séð að slík álitsumleitan hefði nokkru breytt um skyldu til afhendingu gagnanna. Er þá einkum höfð í huga skylda stofnunarinnar til að afhenda gögnin á grundvelli 1. mgr. 5. gr. laganna sem áður er lýst. Sá annmarki á málsmeðferð Matvælastofnunar sem hér um ræðir er því án þýðingar fyrir sakarefni málsins.

68. Samkvæmt framansögðu er ekki fallist á að afhending umræddra gagna af hálfu Matvælastofnunar hafi verið til þess fallin að valda Brúneggjum ehf. tjóni með ólögmætum og saknæmum hætti. Verður krafa aðaláfrýjanda um viðurkenningu á bótaskyldu stofnunarinnar því ekki reist á þessum grundvelli.

2) Ætlað liðsinni starfsmanna Matvælastofnunar við gerð sjónvarpsþáttar

69. Aðaláfrýjendur byggja varakröfu sína í annan stað á því að Matvælastofnun sé bótaskyld vegna ætlaðs liðsinnis þriggja starfsmanna hennar við Ríkisútvarpið ohf. við undirbúning og upptöku á fyrrgreindum sjónvarpsþætti.

70. Ekkert er fram komið um að starfsmenn Matvælastofnunar hafi komið að gerð eða undirbúningi sjónvarpsþáttarins. Er ekki fallist á að afhending gagna á grundvelli upplýsingalaga og samskipti vegna beiðna Ríkisútvarpsins ohf. þar um hafi jafngilt liðsinni við undirbúning hans. Hinu sama gegnir um viðtöl starfsmanna stofnunarinnar um starfsemina og fyrirkomulag eftirlits með Brúneggjum ehf. sem og um fund sem haldinn var að ósk starfsmanna Ríkisútvarpsins ohf. þar sem veittar voru skýringar á efni afhentra gagna. Verður bótaskylda stofnunarinnar því ekki reist á þessum grundvelli.

3) Ummæli starfsmanna Matvælastofnunar

71. Aðaláfrýjendur grundvalla varakröfu sína gagnvart Matvælastofnun loks á ummælum þáverandi forstjóra og yfirdýralæknis stofnunarinnar um málefni Brúneggja ehf. í sjónvarpsþættinum. Þau hafi falið í sér rangan, villandi og óheimilan samanburð á starfsemi Brúneggja ehf. og annarra eggjaframleiðenda. Þau hafi einnig verið í andstöðu við reglur um þagnarskyldu, sbr. þágildandi 18. gr. laga nr. 70/1996. Með þessu hafi starfsmennirnir farið út fyrir leyfileg mörk tjáningarfrelsis, sbr. 73. gr. stjórnarskrárinnar. Þau ummæli sem hér um ræðir voru þó ekki tiltekin í dómkröfum aðaláfrýjenda þótt vikið hafi verið að þeim í stefnu. Verður því eins og sakir standa leyst úr kröfunni með hliðsjón af heildstæðu mati á ummælum þeirra í sjónvarpsþættinum.

72. Ótvírætt er að opinberir starfsmenn njóta almenns tjáningarfrelsis samkvæmt 73. gr. stjórnarskrárinnar. Verða því frelsi þeirra einungis settar skorður að uppfylltum nánar tilteknum skilyrðum, sbr. 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í því sambandi verður þó að greina milli þess hvenær starfsmaður kemur fram fyrir hönd opinbers stjórnvalds og hvenær hann tjáir persónulegar skoðanir sínar. Í samræmi við þetta voru, þegar atvik máls þessa áttu sér stað, í gildi ákvæði um þagnarskyldu opinberra starfsmanna í 18. gr. laga nr. 70/1996. Þar kom fram að hverjum starfsmanni væri skylt að gæta þagmælsku um atriði er hann fengi vitneskju um í starfi sínu og leynt skyldu fara samkvæmt lögum, fyrirmælum yfirmanna eða eðli máls.

73. Hér að framan var fallist á að Matvælastofnun hafi borið að afhenda gögn um eftirlit með Brúneggjum ehf. á grundvelli upplýsingalaga. Umfjöllun um málefni fyrirtækisins í sjónvarpsþættinum byggðist á þessum gögnum en þar var að auki fjallað með gagnrýnum hætti um eftirlit stofnunarinnar. Spurningar sem beint var að starfsmönnum hennar voru sumar almenns eðlis en aðrar lutu að nánari aðgerðum gagnvart fyrirtækinu. Til viðbótar létu þeir aðspurðir uppi afstöðu sína til framleiðsluhátta fyrirtækisins og báru saman við aðra framleiðendur. Efnislega kom til að mynda fram í svörum þeirra að ekkert eggjabú væri í líkingu við Brúnegg ehf., verulega hefði komið á óvart að ekki hefði verið brugðist við úrbótum fyrr en beita átti hörðustu þvingunum samkvæmt lögum og starfsfólk stofnunarinnar hefði talið fyrirtækið blekkja neytendur með vistvænum merkingum. Til viðbótar kom fram í svörum þáverandi yfirdýralæknis að enn væri uppi grunur um að þéttleiki hæna væri of mikill. Aðgerðum væri ekki lokið og þótt fyrirtækið væri ekki enn „í gjörgæslu“ væri fylgst mjög vel með því.

74. Um samspil þagnarskyldu sem hvílir á starfsmönnum stjórnvalda við upplýsingarétt er meðal annars fjallað í 2. málslið 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þar er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Af þessu verður ályktað að þegar gögn hafa verið afhent á grundvelli upplýsingalaga hafi opinberir starfsmenn heimild til að tjá sig um efni þeirra og skýra það nánar eftir því sem tilefni er til. Það er ótvírætt fyrir hendi þegar bregðast þarf við gagnrýnum spurningum um fyrirkomulag eftirlitsstarfa opinberra stofnana sem bornar eru upp af fréttamönnum í þágu miðlunar efnis til almennings. Er þá haft í huga að réttur almennings til að fá gögn afhent yrði minna virði en ella ef opinberir starfsmenn hefðu ekki heimild til að tjá sig af því tilefni. Að því marki sem eftirlit stofnunarinnar var gagnrýnt voru svör og viðbrögð starfsmanna hennar því í öllum meginatriðum í rökréttu samhengi við innihald gagnanna og í eðlilegu framhaldi af spurningum um eftirlitsaðgerðir stofnunarinnar.

75. Jafnframt liggur fyrir að ummæli starfsmanna Matvælastofnunar um starfsemi Brúneggja ehf. og samanburður við aðra framleiðendur áttu sér að meginstefnu stoð í þeim gögnum sem afhent voru fréttamönnum Ríkisútvarpsins ohf. Meðal þeirra gagna var bréf sem stofnunin hafði sent til ráðuneytis og búnaðarsambands með ábendingu um vistvænar merkingar fyrirtækisins auk umfjöllunar um það í eftirlitsskýrslum þess. Því var eðlilegt að forstjóri stofnunarinnar tjáði sig um málefni þess með þeim hætti sem gert var í sjónvarpsþættinum. Að því marki sem ummæli starfsmanna stofnunarinnar fólu í sér matskenndar ályktanir af gögnum, eða umfjöllun um yfirstandandi aðgerðir og eftirlit með fyrirtækinu, má fallast á að ástæða hefði verið til að gæta varfærni í svörum. Aftur á móti er ekki fallist á að ummæli þeirra að þessu leyti hafi verið þess eðlis að leitt geti til bótaskyldu stofnunarinnar vegna þess tjóns sem Brúnegg ehf. urðu fyrir vegna viðbragða birgja, smásala og neytenda við fréttaflutningi af málefnum þess.

76. Samkvæmt öllu framansögðu er Matvælastofnun sýknuð af varakröfu aðaláfrýjenda.

Varakrafa á hendur Ríkisútvarpinu ohf.

77. Varakrafa aðaláfrýjenda á hendur Ríkisútvarpinu ohf. um viðurkenningu bótaskyldu byggist á ummælum Tryggva Aðalbjörnssonar og Þóru Arnórsdóttur, starfsmanna Ríkisútvarpsins ohf., um starfsemi Brúneggja ehf. í sjónvarpsþættinum Kastljósi 28. nóvember 2016.

78. Í 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu felst víðtæk vernd tjáningarfrelsis. Hefur stjórnarskrárákvæðið verið skýrt svo að í því sé fólginn réttur manna til að miðla upplýsingum með öllum formum tjáningar. Þá verður ákvæðið einnig skýrt í ljósi þeirra orða 1. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmálans að rétturinn nái yfir frelsi til að taka við og skila áfram upplýsingum. Samkvæmt 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 2. mgr. 10. gr. sáttmálans, er eingöngu heimilt að takmarka þennan rétt að uppfylltum þeim skilyrðum sem þar koma fram. Af þeim leiðir að takmarkanir verða að eiga sér stoð í lögum og stefna að lögmætu markmiði. Þá mega þær ekki ganga lengra en nauðsyn ber til í lýðræðisþjóðfélagi. Við beitingu þessa ákvæðis hefur verið litið svo á að allar takmarkanir á tjáningarfrelsi beri að skýra þröngt, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 25. mars 2004 í máli nr. 382/2003.

79. Almennt verður að ætla fjölmiðlum svigrúm til umfjöllunar um málefni sem eiga erindi til almennings og eru framlag til samfélagslegrar umræðu, sbr. dóma Hæstaréttar 28. maí 2009 í máli nr. 575/2008 og 22. mars 2019 í máli nr. 29/2018. Fjölmiðlar gegna mikilvægu hlutverki í lýðræðissamfélagi og eiga að veita aðhald með því að halda uppi sanngjarnri og faglegri umfjöllun og fréttaflutningi, vera sjálfstæðir í vinnubrögðum og nálgast viðfangsefni sín með hlutlægum hætti þar sem almannahagsmunir eru hafðir að leiðarljósi. Til þess að fjölmiðlar geti gegnt þessum skyldum sínum þurfa þeir að geta nálgast upplýsingar úr stjórnkerfinu. Á þessari forsendu hvíla meginmarkmið upplýsingalaga sem birtast í 1. gr. þeirra. Í þessu sambandi hefur í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu verið litið svo á að réttur til að taka við og skila áfram upplýsingum samkvæmt 10. gr. sáttmálans sé mikilvægur þáttur í tjáningarfrelsi þegar um er að ræða heimildaöflun fjölmiðils í því skyni að undirbúa framlag til opinberrar umræðu um almannahagsmuni, sbr. til hliðsjónar dóm mannréttindadómstólsins 8. nóvember 2016 Magyar Helsinki Bizottság gegn Ungverjalandi nr. 18030/11.

80. Fréttamenn verða jafnframt að vanda umfjöllun sína við úrvinnslu efnis. Þeim ber að halda í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur og standa vörð um tjáningarfrelsi, sbr. 26. gr. laga nr. 38/2011. Hér má einnig líta til dómaframkvæmdar mannréttindadómstólsins um vernd 10. gr. sáttmálans þar sem háttsemi viðkomandi fjölmiðlamanna er metin út frá faglegum viðmiðum. Þar er litið til þess hvort veittar voru áreiðanlegar upplýsingar, unnið hafi verið í samræmi við faglega blaðamennsku og í góðri trú. Ekki er þó gerð sú krafa að fjölmiðlamenn geti sýnt fram á fulla sönnun allra staðhæfinga enda myndi slík regla skerða um of svigrúm fjölmiðla sem hafa sem fyrr segir sérstökum skyldum að gegna sem helsta upplýsingaveita almennings. Nægir því almennt að staðhæfing sé sett fram í góðri trú. Auk þess getur tilgangur með umfjöllun skipt máli því ef hann er að vekja máls á mikilvægu málefni eru fjölmiðlamenn líklegri til að teljast vera í góðri trú við framsetningu efnis.

81. Í máli þessu þarf að leysa úr því hvort umfjöllun Ríkisútvarpsins ohf. um málefni Brúneggja ehf. hafi rúmast innan þess frelsis til tjáningar sem það nýtur sem fjölmiðill, þar á meðal hvort umfjöllunin hafi verið nauðsynleg eða gengið lengra en þörf krefur. Vegast þar á annars vegar réttur og skylda Ríkisútvarpsins ohf. sem fjölmiðils til að miðla til almennings upplýsingum úr þeim gögnum sem afhent voru á grundvelli upplýsingalaga og hins vegar hagsmunir Brúneggja ehf. af því að njóta leyndar um viðskiptalega eða fjárhagslega hagsmuni sína. Aðaláfrýjendur hafa vísað til þess að ummæli Tryggva Aðalbjörnssonar og Þóru Arnórsdóttur fréttamanna Ríkisútvarpsins ohf. hafi valdið þeim tjóni án þess þó að tilgreina sérstök ummæli í því sambandi. Verður því litið heildstætt á ummæli þeirra í sjónvarpsþættinum og það samhengi sem þau birtust í.

82. Í umfjöllun fréttamannanna um aðbúnað og velferð varphæna í starfsemi Brúneggja ehf. var með gagnrýnum hætti fjallað um dýravelferð á ákveðnu sviði matvælaframleiðslu og eftirlit Matvælastofnunar með því. Um var að ræða mikilvægt málefni sem snerti neytendur, átti erindi í samfélagsumræðu og hafði fréttagildi enda hafði markaðssetningu, svo sem fyrr segir, verið hagað með þeim hætti að neytendum var ætlað að standa í þeirri trú að sérstaklega væri gætt að velferð varphæna hjá fyrirtækinu. Greiddu neytendur hærra verð fyrir vöru fyrirtækisins en annarra eggjaframleiðenda. Umfjöllun fréttamannanna var byggð á ítarlegum gögnum sem stöfuðu frá eftirlitsstofnun auk þess sem reynt hafði verið að afla nánari skýringa við úrvinnslu þeirra upplýsinga sem gögnin höfðu að geyma. Þá voru tekin viðtöl í tengslum við vinnslu þáttarins, meðal annars við fyrirsvarsmann Brúneggja ehf. sem gefinn var kostur á að tjá sig um málefnið.

83. Að gættum framangreindum sjónarmiðum hefur í máli þessu ekki verið sýnt fram á að í ummælum fréttamanna Ríkisútvarpsins ohf. hafi verið farið rangt með staðreyndir eða að umfjöllunin hafi verið röng að öðru leyti. Fréttamenn Ríkisútvarpsins ohf. töldust því í góðri trú um sannleiksgildi ummæla sinna og nutu jafnframt frelsis til þess að setja þau fram með þeim hætti sem gert var í sjónvarpsþættinum.

84. Samkvæmt framansögðu er Ríkisútvarpið ohf. sýknað af varakröfu aðaláfrýjenda.

85. Niðurstaða málsins er því á þann veg að Matvælastofnun og Ríkisútvarpið ohf. eru sýkn af öllum kröfum aðaláfrýjenda.

86. Eftir úrslitum málsins, sbr. 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991, verður aðaláfrýjendum, Bala ehf. og Geysi-Fjárfestingarfélagi ehf., gert að greiða Matvælastofnun og Ríkisútvarpinu ohf. málskostnað á öllum dómstigum eins og greinir í dómsorði.

87. Það athugast að málflutningsskjöl aðila fyrir héraðsdómi voru úr hófi löng. Til viðbótar lutu ýmsar spurningar lögmanna aðaláfrýjanda við skýrslutökur í héraði að atriðum sem áttu heima við munnlegan málflutning og ekki var hlutverk vitna að svara. Einnig voru sumar spurningar þeirra úr hófi langar. Er þetta aðfinnsluvert.

Dómsorð:

Aðaláfrýjandi, Matvælastofnun, og gagnáfrýjandi, Ríkisútvarpið ohf., eru sýkn af kröfum aðaláfrýjenda, Bala ehf. og Geysis-Fjárfestingarfélags ehf.

Aðaláfrýjendur, Bali ehf. og Geysir-Fjárfestingarfélag ehf., greiði aðaláfrýjanda, Matvælastofnun, samtals 3.000.000 króna vegna reksturs málsins á öllum dómstigum.

Aðaláfrýjendur, Bali ehf. og Geysir-Fjárfestingarfélag ehf., greiði gagnáfrýjanda, Ríkisútvarpinu ohf., samtals 5.000.000 króna vegna reksturs málsins á öllum dómstigum.