Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Sigurður Tómas Magnússon, Ása Ólafsdóttir, Björg Thorarensen, Karl Axelsson og Skúli Magnússon.

2. Aðaláfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 14. mars 2024. Hann krefst sýknu af kröfum gagnáfrýjanda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti. Til vara krefst hann verulegrar lækkunar og niðurfellingar málskostnaðar á báðum dómstigum.

3. Gagnáfrýjandi áfrýjaði málinu fyrir sitt leyti 5. júní 2024. Hann krefst þess aðallega að aðaláfrýjanda verði gert að greiða sér 5.417.946.368 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af nánar tilgreindum fjárhæðum frá 31. desember 2015 til greiðsludags. Til vara að aðaláfrýjanda verði gert að greiða sér sömu fjárhæð með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 af tilgreindum fjárhæðum frá 31. desember 2015 til 20. janúar 2020 en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá þeim degi til greiðsludags. Til þrautavara krefst hann þess að viðurkennt verði með dómi að aðaláfrýjanda hafi verið óheimilt að afnema almennt jöfnunarframlag vegna reksturs grunnskóla og framlag vegna nýbúafræðslu til sín samkvæmt þágildandi ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga á grundvelli 2. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 351/2002 um framlög úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga til reksturs grunnskóla, með síðari breytingum, fyrir árin 2015 til 2019. Í öllum tilvikum krefst hann málskostnaðar fyrir héraðsdómi og Hæstarétti.

Ágreiningsefni

4. Í málinu er deilt um hvort gagnáfrýjandi hafi árin 2015 til 2019 átt rétt á tilgreindum framlögum úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga á grundvelli laga nr. 4/1995. Ágreiningurinn lýtur einkum að því hvort fullnægjandi lagastoð hafi verið fyrir því að undanskilja hann jöfnunarframlagi vegna reksturs grunnskóla og framlagi vegna nýbúafræðslu með reglugerð nr. 351/2002. Gagnáfrýjandi telur fyrirmæli reglugerðarinnar í andstöðu við 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Þá greinir aðila á um hver séu skilyrði bótaskyldu aðaláfrýjanda, hvort gagnáfrýjandi hafi sýnt af sér tómlæti og um fjárhæð framlaga til gagnáfrýjanda úr sjóðnum hefði hann notið þeirra.

5. Með dómi héraðsdóms 20. desember 2023 var fallist á með gagnáfrýjanda að ákvæði reglugerðar nr. 351/2002 um að útiloka framlög til hans úr Jöfnunarsjóði væru ólögmæt þar sem þau færu í bága við lagaáskilnaðarreglu 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Var aðaláfrýjandi dæmdur til að greiða honum 3.370.162.909 krónur með vöxtum.

6. Leyfi til að áfrýja héraðsdómi beint til Hæstaréttar var veitt 14. mars 2023 með ákvörðun réttarins nr. 2024-12. Það var gert á þeim grunni að dómur í málinu gæti haft fordæmisgildi, almenna þýðingu fyrir beitingu réttarreglna eða verulega samfélagslega þýðingu að öðru leyti. Jafnframt var talið að ekki væru þær aðstæður fyrir hendi sem kæmu í veg fyrir að málinu yrði áfrýjað beint til Hæstaréttar, sbr. 1. mgr. 175. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Málsatvik

7. Tildrög máls þessa má rekja til setningar laga nr. 66/1995 um grunnskóla. Samkvæmt þeim tóku sveitarfélög við þeim verkefnum tengdum grunnskólum sem aðaláfrýjandi hafði áður með höndum. Breytingarnar fólu í sér mikla útgjaldaaukningu fyrir sveitarfélögin. Menntamálaráðherra skipaði sumarið 1995 nefnd um flutning tekjustofna frá ríki til sveitarfélaga, svokallaða kostnaðarnefnd. Henni var falið að gera tillögur um breytingar á gildandi skattstofnum, fara yfir jöfnunaraðgerðir og nauðsynlegar lagabreytingar þeim samfara og stöðu Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga við framkvæmd grunnskólalaga.

8. Kostnaðarnefndin skilaði lokaskýrslu 13. febrúar 1996. Þar var lýst því markmiði tillagna hennar um jöfnunaraðgerðir að sveitarfélögum yrði gert kleift að sjá öllum börnum á grunnskólaaldri fyrir lögboðinni skólavist. Lagt var til að tekjur yrðu færðar frá ríki til sveitarfélaga með því að útsvar yrði hækkað um 2,54% og tilsvarandi lækkun gerð á tekjuskatti. Jafnframt var ráðgert að auknar útsvarstekjur myndu skiptast á milli sveitarfélaga og Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga. Þannig myndu 80% aukinna útsvarstekna renna beint til einstakra sveitarfélaga en 20% til Jöfnunarsjóðs sem myndi skipta þeim hluta milli sveitarfélaga með greiðslu jöfnunarframlags. Í skýrslunni kom fram að þessi skipting miðaðist við að áætlaður kostnaðarauki gagnáfrýjanda vegna flutnings grunnskólanna yrði að fullu fjármagnaður með þeim hluta útsvarshækkunar sem rynni beint til hans, þar á meðal kostnaðarauki vegna reykvískra barna í sérskólum.

9. Eftir að tillögur nefndarinnar lágu fyrir gerðu aðaláfrýjandi og sveitarfélögin samkomulag 4. mars 1996 um kostnaðar- og tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskólans. Samkvæmt því skyldu sveitarfélögunum tryggðar auknar tekjur til að standa undir kostnaði af rekstri grunnskóla með hækkun hámarksútsvars, sbr. grein 1 í samkomulaginu. Til að ná þessum markmiðum skyldu breytingar gerðar á lögum nr. 4/1995. Tekið var fram að með hækkun útsvars í 11,9% 1. janúar 1997 og 11,95% 1. janúar 1998 yrði unnt að fjármagna þann hluta kostnaðar við rekstur grunnskóla sem flyttist til sveitarfélaga og myndi tekjuskattur lækka samsvarandi.

10. Í grein 12 í samkomulaginu kom fram að endurmetinn yrði kostnaður og tekjuþörf í ljósi reynslunnar fyrir 1. ágúst 2000. Þá var endurskoðunarákvæði í grein 13 þess efnis að yrði veruleg röskun á þeim forsendum sem samkomulagið byggðist á skyldi taka upp viðræður milli samningsaðila með það að markmiði að lagfæra það sem úrskeiðis hefði farið.

11. Í framhaldi af gerð samkomulagsins voru samþykkt lög nr. 79/1996 um breytingar á lögum nr. 4/1995 þar sem hámark útsvarsprósentu var hækkað úr 9,2% í 11,95% og ákvæðum laganna um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga breytt. Þá var nýju ákvæði bætt við c-lið 8. gr. laga nr. 4/1995 um tekjur Jöfnunarsjóðs þess efnis að til tekna sjóðsins teldust 0,74% af álagningarstofni útsvars ár hvert.

12. Í greinargerð með frumvarpi að lögum nr. 79/1996 var vísað til framangreindrar undirbúningsvinnu tengdri tilfærslu grunnskólans, starfs kostnaðarnefndar og fyrrgreinds samkomulags. Tekið var fram að útreikningar í tengslum við yfirfærslu á kostnaði við flutning grunnskóla frá ríki til sveitarfélaga leiddu í ljós að grípa þyrfti til jöfnunaraðgerða. Um mikinn viðbótarkostnað sveitarfélaga yrði að ræða og slíkar aðgerðir yrðu best framkvæmdar í gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Þá stefndu breytingarnar að því að auka tekjur sjóðsins með beinni hlutdeild hans í útsvarstekjum sveitarfélaga. Meðal helstu markmiða með jöfnunaraðgerðum vegna yfirtöku sveitarfélaga á kennslukostnaði var að sveitarfélögin fengju fjármagn er næmi sem næst þeim kostnaði sem þau yfirtækju.

13. Ýmsar breytingar voru einnig gerðar á þágildandi 12. gr. laga nr. 4/1995, þar á meðal um úthlutun svokallaðra þjónustuframlaga samkvæmt b-lið 1. mgr. hennar. Tekið var fram að þeim skyldi varið til að jafna mismunandi útgjaldaþörf sveitarfélaga með tilliti til stærðarhagkvæmni þeirra, þar með talið til að jafna launakostnað sveitarfélaga af kennslu í grunnskólum, svo og til að jafna annan kostnað sem hlytist af flutningi grunnskóla frá ríki til sveitarfélaga. Jafnframt kom fram í 2. mgr. að tekjum Jöfnunarsjóðs samkvæmt fyrrgreindum c-lið 8. gr., að frádregnu framlagi til Sambands íslenskra sveitarfélaga, skyldi varið til þess að jafna launakostnað sveitarfélaga af kennslu í grunnskólum, svo og annan kostnað af flutningi grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga. Loks var bætt í 4. mgr. 12. gr. laganna ákvæði þess efnis að í reglugerð skyldi meðal annars setja nánari ákvæði um útreikning jöfnunarframlaga miðað við útgjaldaþörf sveitarfélaga með tilliti til launakostnaðar og annarra útgjalda vegna flutnings grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga og hvaða skilyrðum sveitarfélög þyrftu að fullnægja til að hljóta þau.

14. Í kjölfar framangreindra breytinga á lögum nr. 4/1995 var sett reglugerð nr. 420/1996 um jöfnunarframlög Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til reksturs grunnskóla. Í 2. gr. hennar var lýst hvað félli undir slík framlög. Það væru almenn framlög, framlög vegna sérkennslu fatlaðra nemenda, veikindaforfalla og barnsburðarleyfa kennara, nýbúafræðslu, Skólabúða að Reykjum, Barnaverndarstofu og önnur framlög. Í 3. gr. reglugerðarinnar var fjallað um almenn framlög til reksturs grunnskóla og lýst útreikningi þeirra. Þá var tekið fram í 2. mgr. að framlögin skyldu greidd sveitarfélögunum að undanskildum gagnáfrýjanda sem nyti ekki framlaga samkvæmt greininni. Sama fyrirkomulagi var lýst í 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar um framlög vegna nýbúafræðslu en þar kom fram að Jöfnunarsjóður skyldi greiða öðrum sveitarfélögum en gagnáfrýjanda slík framlög. Reglugerð þessa leysti af hólmi reglugerð nr. 653/1997 með sama heiti. Stóðu þar óbreytt ákvæði í 3. og 6. gr. um að gagnáfrýjanda bæru ekki fyrrgreind framlög.

15. Í febrúar 2001 skipaði félagsmálaráðherra nefnd til að endurskoða III. kafla laga nr. 4/1995 sem fjallar um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Enn fremur var henni falið að endurskoða reglugerðir um efnið. Í áfangaskýrslu nefndarinnar frá mars 2002 var fjallað um jöfnunarframlög sjóðsins til reksturs grunnskóla og endurskoðun reglugerðar nr. 653/1997. Nefndin taldi að líta bæri áfram á hlutverk Jöfnunarsjóðs vegna reksturs grunnskóla sem sérstakt verkefni. Ekki væri tilefni til að breyta því fyrirkomulagi enda stutt síðan samningur um yfirfærslu og fjármögnun grunnskólans hefði verið gerður.

16. Á grundvelli tillagna í áfangaskýrslu nefndarinnar gaf félagsmálaráðherra út 3. maí 2002 nýja reglugerð nr. 351/2002 um jöfnunarframlög Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til reksturs grunnskóla og er hún enn í gildi. Í 2. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 5. gr. hennar standa efnislega óbreytt fyrirmæli fyrri reglugerða um að gagnáfrýjandi sé undanskilinn almennum framlögum til reksturs grunnskóla og framlögum til nýbúafræðslu á grunnskólastigi. Gagnáfrýjandi nýtur á hinn bóginn framlaga úr sjóðnum vegna þarfa fatlaðra nemenda, sbr. 1. mgr. 2. gr. hennar, á grundvelli samnings við Jöfnunarsjóð og Samband íslenskra sveitarfélaga.

17. Með lögum nr. 167/2002 var ýmsum ákvæðum III. kafla laga nr. 4/1995 breytt í samræmi við tillögur í lokaskýrslu fyrrgreindrar nefndar frá 24. september 2002. Í athugasemdum með frumvarpinu sagði meðal annars um framlög til reksturs grunnskóla að ætlunin væri að skjóta styrkari stoðum undir úthlutun þeirra. Því væri lagt til nýtt ákvæði í 13. gr. laganna sem væri nokkuð ítarlegra en í gildandi lögum. Í 1. mgr. hennar var meðal annars mælt fyrir um úthlutun framlaga vegna grunnskóla. Þar kom fram að tekjum Jöfnunarsjóðs samkvæmt c-lið 8. gr. skyldi varið til að jafna launakostnað sveitarfélaga af kennslu í grunnskólum og annan kostnað af flutningi grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga. Við úthlutun framlaga skyldi hafa hliðsjón af auknum útsvarstekjum einstakra sveitarfélaga við yfirfærslu grunnskólans.

18. Í skýringum á 1. mgr. 13. gr. kom fram að hún byggðist að miklu leyti á ákvæðum gildandi laga. Markmiðið væri sem fyrr að jafna kostnað sveitarfélaga af launum kennara og annan kostnað af rekstri grunnskóla við yfirfærslu málaflokksins frá ríki til sveitarfélaga. Við útreikning framlaga væri meðal annars tekið sérstakt tillit til fjölda fatlaðra barna og innflytjenda og þætti ástæða til að renna sterkari stoðum undir þá framkvæmd.

19. Með sömu lögum var bætt ákvæði við 18. gr. laga nr. 4/1995 þess efnis að félagsmálaráðherra setti í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga reglugerð með nánari ákvæðum um starfsemi sjóðsins. Jafnframt skyldi hann setja reglugerðir um úthlutun framlaga samkvæmt einstökum ákvæðum III. kafla um Jöfnunarsjóð, að fenginni umsögn ráðgjafarnefndar sjóðsins.

20. Hæstiréttur kvað 14. maí 2019 upp dóm í máli nr. 34/2018 sem Grímsnes- og Grafningshreppur höfðaði á hendur aðaláfrýjanda. Þar var til úrlausnar hvort önnur reglugerð, sett á grundvelli laga nr. 4/1995, hefði lagastoð. Með lögum nr. 139/2012 hafði verið bætt í 18. gr. laga nr. 4/1995 heimild þess efnis að í reglugerð mætti kveða á um að sveitarfélög sem hefðu heildarskatttekjur af útsvari og fasteignaskatti sem teldust verulega umfram landsmeðaltal, skyldu ekki njóta tiltekinna framlaga úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Á þessum grunni var bætt í reglugerð um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga nr. 960/2010 ákvæði um að framlög til sveitarfélaga þar sem heildarskatttekjur væru að minnsta kosti 50% umfram landsmeðaltal skyldu falla niður. Af þessu nýja viðmiði leiddi að framlög úr Jöfnunarsjóðnum, sem sveitarfélagið hafði áður notið, féllu niður. Í dóminum var það talið andstætt lagaáskilnaðarreglu 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar að löggjafinn framseldi til ráðherra vald til að ákveða í reglugerð hvort fella skyldi framangreinda tekjustofna niður og ekki væri heimilt að fella niður tekjustofna sveitarfélaga í heild eða hluta nema með lögum.

21. Með tilvísun til framangreinds dóms sendi gagnáfrýjandi aðaláfrýjanda bréf 20. desember 2019. Hann krafðist þess að aðaláfrýjandi greiddi sér fjárhæð sem næmi tekjujöfnunarframlögum vegna reksturs grunnskóla og framlögum til nýbúafræðslu fyrir árin 2015 til 2018 þar sem ákvæði reglugerðar nr. 351/2002 væru í andstöðu við lög nr. 4/1995 og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Með bréfi aðaláfrýjanda til gagnáfrýjanda 6. apríl 2020 var kröfum hans hafnað. Gagnáfrýjandi höfðaði mál þetta 30. desember sama ár.

Málsástæður

Helstu málsástæður aðaláfrýjanda

22. Aðaláfrýjandi byggir á að ávallt hafi legið fyrir að gagnáfrýjandi ætti ekki rétt á framlögum úr Jöfnunarsjóði vegna kostnaðar tengdum flutningi grunnskólans árið 1996. Fjármögnun vegna aukins kostnaðar hans hefði verið að fullu mætt með hækkun útsvars. Víðtækt samráð hefði verið við sveitarfélögin um kostnaðar- og tekjutilfærslu við flutning grunnskólanna og nauðsynlegar jöfnunaraðgerðir. Grunnur að tilfærslu fjármagns hafi verið lagður í skýrslu kostnaðarnefndar í febrúar 1996. Hún hafi lagt til að auknar útsvarstekjur myndu skiptast þannig að 80% þeirra rynnu beint til sveitarfélaga og 20% til Jöfnunarsjóðs. Sjóðnum væri síðan ætlað að úthluta jöfnunarframlögum til þeirra sveitarfélaga sem stæðu hallari fæti en önnur.

23. Aðaláfrýjandi leggur áherslu á að öllum hafi verið þessi forsenda kunn, enda málefnið ítrekað rætt á samráðsvettvangi við sveitarfélögin ásamt fulltrúum gagnáfrýjanda. Svokallaður „núllpunktur” við mat á því hversu mikið þyrfti að hækka útsvarsstofna sveitarfélaganna til að fjármagna flutning grunnskólanna hafi verið miðaður við gagnáfrýjanda. Þetta hafi komið skýrt fram í tillögu kostnaðarnefndar og á þeirri forsendu byggt í samkomulagi um kostnaðar- og tekjutilfærslu sem aðaláfrýjandi og sveitarfélögin gerðu í kjölfarið í mars 1996.

24. Til að fylgja samkomulaginu eftir hafi lögum um tekjustofna sveitarfélaga verið breytt með lögum nr. 79/1996. Um markmið breytinganna hafi í greinargerð frumvarps að þeim lögum verið vísað til kostnaðarnefndarinnar og samkomulagsins í sömu andrá. Við 13. gr. laganna hafi bæst ákvæði þar sem skýrt hafi komið fram að sveitarfélög fengju fjármagn sem næmi sem næst þeim kostnaði sem þau yfirtækju. Einnig að tekjum Jöfnunarsjóðsins skyldi varið til að jafna launakostnað sveitarfélaga af kennslu í grunnskólum svo og annan kostnað af flutningi grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga.

25. Aðaláfrýjandi bendir á að allt frá setningu fyrstu reglugerðar um framlög Jöfnunarsjóðs til reksturs grunnskóla nr. 420/1996 hafi verið gert ráð fyrir því að gagnáfrýjandi nyti hvorki framlaga til reksturs grunnskóla né nýbúafræðslu úr sjóðnum. Fyrirkomulagið hafi staðið óbreytt í reglugerð nr. 653/1997. Eftir heildarendurskoðun reglugerðar um jöfnunarframlög til reksturs grunnskóla sem fram hafi farið í fullu samráði við sveitarfélögin hafi núgildandi reglugerð nr. 351/2002 verið sett. Hún byggist á sömu forsendu.

26. Aðaláfrýjandi telur gagnáfrýjanda hafa sýnt af sér tómlæti enda hafi hann engar athugasemdir gert við þessa skipan í áratugi. Þá hafi hann ekki nýtt sér úrræði greinar 13 í samkomulaginu frá 1996 og óskað viðræðna við samningsaðila um endurskoðun á þeim grunni að veruleg röskun hefði orðið á þeim forsendum sem það byggðist á. Aldrei hafi verið rætt að reglugerðina skorti lagastoð. Fyrst eftir að dómur Hæstaréttar gekk í máli nr. 34/2018 hafi gagnáfrýjandi gert slíkar athugasemdir. Þá hafi verið liðin nær 23 ár frá setningu reglugerðar nr. 420/1996 með þeirri skipan sem enn sé við lýði samkvæmt núgildandi reglugerð nr. 351/2002.

27. Verulega skorti á rökstuðning í hinum áfrýjaða dómi um hvað sé fólgið í lagaáskilnaðarreglu 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Auk þess séu atvik máls þessa í grundvallaratriðum ólík atvikum í dómi Hæstaréttar í máli nr. 34/2018. Þar hafi verið deilt um niðurfellingu framlaga sem sveitarfélag hafði notið úr Jöfnunarsjóði um árabil vegna nýrra viðmiða sem ráðherra setti í reglugerð. Í þessu máli hátti svo til að engin framlög til gagnáfrýjanda hafi verið felld niður eða afnumin með reglugerð. Aðeins hafi staðið óbreytt sú skipan sem ákveðin var árið 1996.

28. Skoða verði atvik þessa máls með tilliti til markmiðs með breytingum á 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995. Af lögskýringargögnum verði ráðið að ákvæðinu hafi fyrst og fremst verið ætlað að tryggja að tekjuöflun sveitarfélaga byggð á skattheimtu ætti skýra lagastoð og að stjórnvöld, hvort heldur ráðherra eða sveitarfélög, gætu ekki lagt gjöld á borgarana. Það samrýmist einnig markmiði breytinganna á stjórnarskrá að auka réttindavernd borgara fyrir ofríki stjórnvalda.

29. Aðaláfrýjandi bendir á að Jöfnunarsjóður hafi verið starfræktur um áratugaskeið og að framlög úr honum hafi talist til tekjustofna sveitarfélaga svo sem komið hafi fram í 1. gr. laga nr. 4/1995. Hlutverk sjóðsins sé að jafna mismunandi útgjaldaþörf og skatttekjur sveitarfélaga. Það hafi birst í þeim breytingum sem hafi verið gerðar á þágildandi 13. gr. vegna reksturs grunnskóla.

30. Allt frá stofnun Jöfnunarsjóðs árið 1937 hafi stjórnvöld haft verulegt svigrúm til að ákveða framlög úr sjóðnum eftir reiknireglum sem ráðherra ákvað. Þótt skýrari reglur um úthlutun hafi verið lögfestar á síðari áratugum verði ekki séð að markmið breytinga á stjórnarskrá hafi verið að hrófla við því svigrúmi. Þá beri að líta til þess að reglugerð nr. 351/2002 sé lagaframkvæmdarreglugerð, sett í því skyni að framkvæma kostnaðarskiptingu sem fram komi í lögum. Fyrirmæli hennar varðandi gagnáfrýjanda hafi því verið sett til áréttingar forsendum útreiknings sem fyrirkomulag um skiptingu aukinna útsvarstekna byggðist á.

31. Enn fremur bendir aðaláfrýjandi á að almennt sé talið að bótaábyrgð opinberra aðila byggist á almennum reglum skaðabótaréttar um ólögmæti og saknæmi en ekki á hlutlægum grunni. Mjög skorti á að gagnáfrýjandi hafi sýnt fram á að skilyrði skaðabótareglna, meðal annars um saknæmi, ólögmæti og tjón, séu uppfyllt. Þá beri að líta til afstöðu gagnáfrýjanda og tómlætis hans í öll þessi ár. Allir hafi lagt sama skilning í málið og staðið í þeirri trú að reglugerðin hefði lagastoð.

32. Loks mótmælir aðaláfrýjandi fjárhæðum dómkrafna gagnáfrýjanda. Útreikningar sem lagðir séu til grundvallar ákvörðun bóta í hinum áfrýjaða dómi standist ekki. Verði komist að þeirri niðurstöðu að lagastoð hafi skort fyrir reglugerð nr. 351/2002 beri að lækka kröfur gagnáfrýjanda verulega. Taka verði tillit til þess að hefði gagnáfrýjandi ekki verið undanskilinn í reglugerðinni hefði reikniformúla sem þar komi fram verið með mjög ólíkum hætti.

Helstu málsástæður gagnáfrýjanda

33. Gagnáfrýjandi tekur fram að málatilbúnaður aðaláfrýjanda hafi breyst í ýmsum atriðum fyrir Hæstarétti. Meðal annars hafi hann ekki fyrr byggt á að máli skipti hvort framlag til sveitarfélags sé fellt niður eða sveitarfélag sé útilokað frá framlagi í reglugerð. Þá hafi hvorki komið áður fram að reglugerð nr. 351/2002 taki mið af útgjaldaþörf allra sveitarfélaga nema gagnáfrýjanda né að um lagaframkvæmdarreglugerð sé að ræða. Er þessum málsástæðum mótmælt sem of seint fram komnum og eigi þær því ekki að komast að í málinu, sbr. 5. mgr. 101. gr. laga nr. 91/1991, en auk þess hafni gagnáfrýjandi þeim.

34. Meginmálsástæða gagnáfrýjanda er að ekki hafi verið lagaheimild til að útiloka hann frá því að fá úthlutað almennu jöfnunarframlagi til reksturs grunnskóla og framlagi vegna nýbúafræðslu árin 2015 til 2019. Samkvæmt 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar skuli tekjustofnar sveitarfélaga ákveðnir með lögum. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 34/2018 hafi verið tekið af skarið um að sú grein sem var bætt í stjórnarskrá með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 feli í sér lagaáskilnaðarreglu. Því yrðu framlög úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga, sem væru lögbundinn tekjustofn þeirra, ekki felld niður til sveitarfélags á grundvelli ákvæðis reglugerðar sem hvíldi á almennri lagaheimild til að kveða nánar á um framkvæmd laga. Mæla þyrfti fyrir um slíkt með skýrum hætti í lögum.

35. Staðhæfingar aðaláfrýjanda um að ákvæðinu sé ekki ætlað að vernda sveitarfélög fyrir ákvörðunum framkvæmdarvalds um tekjustofna gangi þvert gegn lögskýringargögnum með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995. Hvergi komi fram að sá lagaáskilnaður skuli vera minni en samkvæmt öðrum lagaáskilnaðarreglum stjórnarskrárinnar, til dæmis 1. mgr. 77. gr. um álagningu skatta sem sé orðuð með áþekkum hætti og 2. mgr. 78. gr.

36. Af þágildandi 13. gr. laga nr. 4/1995 verði ekki annað ráðið en að réttur sveitarfélaga til framlaga hafi einnig átt að taka til gagnáfrýjanda enda enginn greinarmunur gerður þar á sveitarfélögum. Gagnáfrýjandi hafnar því að markmið og vilji löggjafans eða eftir atvikum andi laga nr. 4/1995, leiddur af forsögu eða lögskýringargögnum, geti jafngilt heimild til að setja reglugerð um að útiloka sveitarfélag frá því að mega hljóta framlög úr Jöfnunarsjóði eða fella þau niður. Þannig dugi reglugerðarákvæði ekki til niðurfellingar lögbundinna tekjustofna sveitarfélaga, enda uppfylli það ekki kröfur lögmætisreglunnar.

37. Gagnáfrýjandi fellst ekki á að reglugerð nr. 351/2002 teljist lagaframkvæmdarreglugerð. Hún sé þvert á móti lagasetningarreglugerð sem hafi ekki að geyma útfærslu á efnisreglu í lagaákvæði og feli í sér algera útilokun eins sveitarfélags frá því að mega hljóta framlög án þess að það komi fram í hlutaðeigandi ákvæði laga eða öðrum lögum.

38. Gagnáfrýjandi tekur fram að samkomulag aðaláfrýjanda við sveitarfélögin frá 1996 geti aldrei fullnægt lagaáskilnaði 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar fyrir útilokun hans frá tilvitnuðum framlögum. Þá geti skýrsla kostnaðarnefndar ekki orðið grundvöllur þess.

39. Enn fremur bendir gagnáfrýjandi á að lög um tekjustofna sveitarfélaga séu af meiði opinbers réttar og verði ekki vikið til hliðar með samningi. Um endurskoðunarákvæðið í grein 13 í samkomulaginu 1996 vegna verulegrar röskunar á forsendum bendir gagnáfrýjandi á að það kveði ekki á um einhliða rétt til breytinga. Það haggi auk þess ekki þeirri staðreynd að útilokun hans frá framlögum fyrir árin 2015 til 2019 hafi byggst á reglugerð. Hann hafi með bréfi til aðaláfrýjanda 20. desember 2019 komið því á framfæri að þörf væri á gagngerri endurskoðun á Jöfnunarsjóði sveitarfélaga og lagalegum grundvelli hans. Aðaláfrýjandi hefði þrátt fyrir það ekki virkjað umrætt samningsákvæði.

40. Gagnáfrýjandi mótmælir staðhæfingu aðaláfrýjanda um að skilyrði skaðabóta séu ekki uppfyllt í málinu. Hann telur þau uppfyllt, þar á meðal um saknæmi, ólögmæti og tjón. Þetta sé einnig í samræmi við fyrrgreindan dóm Hæstaréttar í máli nr. 34/2018 þar sem fallist hafi verið á fjárkröfu sveitarfélags án sérstakrar umfjöllunar um saknæmi, ólögmæti, tjón, orsakatengsl eða sennilega afleiðingu. Jafnframt hafi verið fallist á að krafan bæri vexti samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 en það ákvæði geti aðeins átt við um vexti af skaðabótakröfu.

41. Þá andmælir gagnáfrýjandi því að krafa hans sé fallin niður vegna tómlætis. Fyrrgreindur hæstaréttardómur í máli nr. 34/2018 hafi fyrst gefið honum tilefni til að athuga stöðu sína gagnvart aðaláfrýjanda. Í öðru lagi geti tómlæti af hans hálfu ekki leyst aðaláfrýjanda undan greiðsluskyldu vegna ólögmætra athafna. Það sé á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds að reglugerð eigi sér stoð í lögum og hún öðlast ekki lagastoð við það eitt að ekki séu gerðar athugasemdir við hana. Loks geti ekki verið um tómlæti gagnáfrýjanda að ræða þegar aðeins sé krafist framlaga fyrir árin 2015 til 2019, enda hafi fyrningarfrestur vegna þeirra ekki verið liðinn þegar kröfurnar voru settar fram.

42. Gagnáfrýjandi telur að héraðsdómi hafi borið að fallast á fjárhæð aðalkröfu sinnar. Hún nemi þeirri fjárhæð sem honum hefði reiknast sem almennt jöfnunarframlag vegna reksturs grunnskóla hefði reiknireglu 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002 verið beitt um hann árin 2015 til 2019 eins og um önnur sveitarfélög. Enda þótt dómurinn hafi fallist á útreikning hans á fjárhæð framlags vegna nemenda með íslensku sem annað tungumál hafi hann ekki að öllu leyti fallist á útreikninga um almennt jöfnunarframlag til reksturs grunnskóla árin 2015 til 2019. Ekki hafi verið rétt af héraðsdómi að undanskilja sjálfstætt starfandi grunnskóla og sérskóla við útreikning á almennu jöfnunarframlagi, enda sé ljóst að möguleikar þessara skóla á tekjuöflun hafi ekki áhrif á skyldu sveitarfélaga til að leggja þeim til fjármagn á grundvelli þjónustusamnings.

43. Loks mótmælir gagnáfrýjandi þeirri niðurstöðu héraðsdóms að draga framlög vegna nemenda með íslensku sem annað tungumál frá fjárhæð almenna jöfnunarframlagsins. Með því hafi héraðsdómari farið út fyrir málatilbúnað aðila í andstöðu við 1. og 2. mgr. 111. gr. laga nr. 91/1991.

Niðurstaða

Um málsástæður

44. Í greinargerð sinni í héraði byggði aðaláfrýjandi á að atvik málsins væru ólík þeim sem voru uppi í dómi Hæstaréttar í máli nr. 34/2018. Í því máli hefði verið fjallað um niðurfellingu framlaga úr Jöfnunarsjóði á grundvelli reglugerðarákvæðis um það hvenær sveitarfélög teldust hafa tekjur verulega umfram landsmeðaltal. Því væri ekki til að dreifa í þessu máli.

45. Þeirri málsástæðu að gera þurfi greinarmun á niðurfellingu framlaga og að sveitarfélag eigi ekki rétt á framlagi samkvæmt reglugerð hefur þannig efnislega verið haldið fram af hálfu aðaláfrýjanda frá upphafi. Hún er þó studd frekari rökum í greinargerð hans til Hæstaréttar sem telja verður að forsendur hins áfrýjaða dóms hafi gefið réttmætt tilefni til. Verður því ekki fallist á með gagnáfrýjanda að málsástæðan sé of seint fram komin.

46. Þá verður ekki fallist á mótmæli gagnáfrýjanda við þeirri afstöðu aðaláfrýjanda að reglugerð nr. 351/2002 taki mið af útgjaldaþörf allra sveitarfélaga nema gagnáfrýjanda og að hún teljist lagaframkvæmdarreglugerð. Í báðum tilvikum er um að ræða sjónarmið til frekari stuðnings þeirri meginmálsástæðu aðaláfrýjanda að reglugerðin hafi næga lagastoð sem breyta í engu grundvelli málsins eða möguleikum gagnáfrýjanda á að taka til varna.

Forsendur að baki útsvarshækkunum og jöfnunaraðgerðum árið 1996

47. Gagnáfrýjandi vísar til þess að ekkert liggi fyrir í gögnum málsins um að það hafi verið forsenda breytingarlaga nr. 79/1996 að hann yrði undanskilinn framlögum úr Jöfnunarsjóði eins og mælt var fyrir um í ákvæðum reglugerðar nr. 420/1996, nú reglugerð nr. 351/2002.

48. Samkvæmt því sem rakið er að framan um aðgerðir tengdar flutningi grunnskóla til sveitarfélaga árið 1996 var tilfærsla kostnaðar og samsvarandi þörf fyrir flutning tekna frá ríki til sveitarfélaga ítarlega undirbúin í samráði ríkisins við sveitarfélögin. Var einnig fjallað um forsendur jöfnunaraðgerða í órofa tengslum við þær laga- og reglugerðarbreytingar sem gerðar voru á þessum grunni.

49. Í þessu sambandi má vísa til framburðar vitna fyrir héraðsdómi á þá lund að bæði fulltrúar og starfsmenn sveitarstjórna í landinu hefðu kynnt sér þessar upplýsingar beint og í gegnum fulltrúa sína hjá Samtökum sveitarfélaga. Þessum aðdraganda var til að mynda lýst í skýrslu Karls Björnssonar sem var fulltrúi Samtaka íslenskra sveitarfélaga í kostnaðarnefndinni og vann einnig að gerð samkomulagsins 1996. Hann bar að markmið tekjutilfærslunnar hefði verið að „núllstilla“ gagnáfrýjanda og þannig fundið út að 80% af hinum hækkuðu útsvarstekjum skyldu renna beint til einstakra sveitarfélaga, þar á meðal gagnáfrýjanda. Þeim hluta hefði verið ætlað að standa að öllu leyti undir kostnaðarauka gagnáfrýjanda en hin 20% færu í Jöfnunarsjóð til úthlutunar til annarra sveitarfélaga til að tryggja að enginn bæri skarðan hlut frá borði. Fyrirkomulagið hefði verið kynnt á fjölda funda, meðal annars með fulltrúum gagnáfrýjanda. Framburður Karls samrýmist skýrslu Hermanns Sæmundssonar sem var sérfræðingur hjá Jöfnunarsjóði 1996 og síðar skrifstofustjóri sveitarfélagamálefna í félagsmálaráðuneyti. Hann bar að full sátt hefði ríkt um þetta fyrirkomulag jöfnunarframlaga og gagnáfrýjandi aldrei gert athugasemdir vegna lagastoðar reglugerða.

50. Enn fremur verður litið til þess að samkvæmt 15. gr. laga nr. 4/1995 starfar sjö manna ráðgjafarnefnd sem árlega gerir tillögur til ráðherra um framlög úr Jöfnunarsjóði á grundvelli viðmiða í 11. til 13. gr. laganna. Eru sex nefndarmanna skipaðir eftir tilnefningu Sambands íslenskra sveitarfélaga en formaður skipaður af ráðherra án tilnefningar. Sat fjármálastjóri gagnáfrýjanda í nefndinni um árabil. Verður þó ekki séð að á vettvangi hennar hafi nokkru sinni verið rætt um að umrædd fyrirmæli reglugerðar nr. 351/2002 væru ólögmæt.

51. Verður samkvæmt framangreindu lagt til grundvallar að það hafi verið ótvíræð forsenda fyrir flutningi grunnskóla til sveitarfélaga árið 1996 að kostnaðarauki gagnáfrýjanda vegna hans yrði að fullu fjármagnaður með 80% af hækkun útsvars. Af þeirri ástæðu yrði hann undanskilinn framlögum úr Jöfnunarsjóðnum eins og þeim yrði nánar fyrir komið með stjórnvaldsfyrirmælum. Jafnframt má slá því föstu að gagnáfrýjanda hafi verið fullkunnugt um þá skipan. Þá verður litið til þess að þegar endurskoðun fór fram á lögum nr. 4/1995 og reglugerð um framlög Jöfnunarsjóðs til reksturs grunnskóla árið 2002, sem leiddi til setningar reglugerðar nr. 351/2002, var eftir samráð, meðal annars við gagnáfrýjanda, ákveðið að viðhalda óbreyttu fyrirkomulagi að þessu leyti án athugasemda af hans hálfu.

52. Þótt fyrirkomulag á úthlutun þeirra jöfnunarframlaga sem deilt er um í málinu hafi í meginatriðum staðið óbreytt frá 1996 einskorðast dómkröfur gagnáfrýjanda við árin 2015 til 2019. Um ástæður þess tekur hann fram að fyrningarfrestur krafna fyrir þann tíma sé liðinn. Á hinn bóginn er ljóst af gögnum sem liggja fyrir í málinu um þróun reksturs grunnskóla frá 1996 til 2022 að eftir 2015 hefur kostnaður gagnáfrýjanda vegna reksturs grunnskóla aukist verulega.

53. Af skoðun gagna um þróun útgjalda gagnáfrýjanda til reksturs grunnskóla verður ráðið að fram til ársins 2015 stóðust framangreindar forsendur um að hlutur hans í hækkuðu úrsvarshlutfalli nægði til að mæta útgjaldaþörf hans vegna flutnings grunnskóla til sveitarfélagsins. Samkvæmt gögnum málsins hefur reiknuð útgjaldaþörf hans hins vegar breyst umtalsvert árin 2015 til 2019. Að þessu leyti virðast þær forsendur hafa breyst sem lágu til grundvallar samkomulagi aðaláfrýjanda og sveitarfélaganna árið 1996 og lagabreytingum sama ár um hækkun útsvars, að útsvarstekjur gagnáfrýjanda stæðu að öllu leyti undir kostnaðarauka hans vegna reksturs grunnskólanna.

54. Í gögnum málsins kemur fram að á síðustu árum hafi verið unnið að endurskoðun á framlögum Jöfnunarsjóðs og nýjum reiknireglum um úthlutun þeirra. Meðal annars liggja fyrir tillögur starfshóps sem ráðherra sveitarstjórnarmála skipaði með fulltrúum ráðuneytisins og Sambands íslenskra sveitarfélaga. Þar er ráðgert að gagnáfrýjandi fái framlög úr Jöfnunarsjóði vegna grunnskólanemenda með íslensku sem annað tungumál enda hafi forsendur frá árinu 1996 breyst verulega í þeim efnum. Málatilbúnaður gagnáfrýjanda byggist hins vegar ekki á því að forsendur jöfnunarkerfisins séu breyttar heldur eigi útilokun hans frá því að njóta framlaganna úr Jöfnunarsjóði sér ekki lagastoð og samrýmist ekki stjórnarskrá. Kemur sá þáttur málsins þá næst til skoðunar.

Markmið stjórnarskrárbreytinga 1995 varðandi stöðu og tekjustofna sveitarfélaga

55. Meginmálsástæða gagnáfrýjanda er að fyrirmæli 2. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 351/2002 um að undanskilja hann framlögum úr Jöfnunarsjóði séu í andstöðu við 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Hann heldur því fram að ákvæðinu sem bætt var í stjórnarskrá með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 hafi verið ætlað að tryggja að ákvörðun um tekjustofna sveitarfélaga eigi undir löggjafann en ekki framkvæmdarvaldið. Því verði framlög úr Jöfnunarsjóði ekki felld niður í heild eða hluta nema með lögum eins og staðfest hafi verið í fyrrgreindum dómi Hæstaréttar í máli nr. 34/2018.

56. Verður samkvæmt framangreindu að kanna nánar markmið stjórnarskrárgjafans við þá endurskoðun sem fram fór með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 og hvaða rök bjuggu að baki setningu 2. mgr. 78. gr. Ákvæðið kom þá fyrst inn í stjórnarskrá og bættist við grein um sjálfsstjórn sveitarfélaga sem áður stóð í 76. gr. hennar, sbr. núgildandi 1. mgr. 78. gr. Ber því að skýra 2. mgr. í samhengi við þann rétt sem sveitarfélög njóta samkvæmt fyrri málsgreininni til að ráða sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveða.

57. Setning stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 fól í sér víðtæka endurskoðun á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar. Í almennum athugasemdum frumvarps að lögunum var lýst því meginmarkmiði þess að samhæfa og samræma mannréttindaákvæðin þannig að þau gegndu betur því hlutverki að vera vörn almennings í samskiptum við þá sem fara með ríkisvald. Í 16. gr., sem var lokaákvæði frumvarpsins, var lagt til að ákvæði um sveitarfélög yrði í 78. gr. stjórnarskrárinnar. Skyldi 1. mgr. vera efnislega óbreytt frá eldri 76. gr. um að rétti sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sínum með eftirliti ríkisins skyldi skipað með lögum. Jafnframt var lagt til að í 2. mgr. kæmi nýtt ákvæði um að tekjustofnar sveitarfélaga skyldu ákveðnir með lögum.

58. Umfjöllun í greinargerð frumvarpsins um 16. gr. var fremur rýr í samanburði við önnur ákvæði þess. Má ætla að það hafi helgast af því að ákvæðið var ekki í beinum tengslum við meginviðfangsefni frumvarpsins að endurskoða mannréttindaákvæðin. Það birtist í þeim ummælum um 16. gr. að reglan um sjálfsstjórn sveitarfélaga sem fyrir væri í 76. gr. stjórnarskrárinnar stæði utan við eiginleg mannréttindaákvæði hennar. Með tillögum um breytingu á henni væri í raun komið út fyrir viðfangsefni frumvarpsins. Aðeins væri ætlast til að reglan yrði færð til og tekin upp á nýjum stað í nær óbreyttri mynd. Efnislega væri 1. mgr. í alla staði samhljóða þáverandi 76. gr. stjórnarskrárinnar. Með nýrri 2. mgr. væri hins vegar lögð til regla sem ætti sér ekki hliðstæðu í gildandi 76. gr., svohljóðandi: „Tekjustofnar sveitarfélaga skulu ákveðnir með lögum.” Í greinargerðinni var tekið fram að með þessu væri aðeins ætlast til að tekið yrði af skarið um að ákvörðun um tekjustofna sveitarfélaga ætti undir löggjafarvaldið og þar með ekki framkvæmdarvaldið. Á hinn bóginn væri ekki kveðið frekar á um hverjir þessir tekjustofnar skyldu vera eða við hvað ætti að miða þegar umfang þeirra væri ákveðið. Því væri eins og hingað til gengið út frá að það ætti undir Alþingi að ráða slíku til lykta.

59. Við meðferð frumvarpsins á Alþingi kom ákvæði 2. mgr. 16. gr. til sérstakrar umfjöllunar og gerðar voru þær breytingar að við bættust orðin „[…] svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir”. Af lögskýringargögnum verður ráðið að tilefni þeirra hafi verið tengsl ákvæðisins við ákvæði 1. mgr. 15. gr. frumvarpsins sem fól í sér ný fyrirmæli 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar um skattamál. Samkvæmt greinargerð um 15. gr. var markmiðið að taka af skarið með miklu ákveðnari hætti en gert væri í 40. gr. stjórnarskrárinnar um að löggjafinn mætti ekki framselja til framkvæmdarvaldsins ákvörðunarrétt um hvort skattur yrði lagður á, honum breytt eða hann afnuminn.

60. Í áliti þingnefndar um 2. mgr. 16. gr. frumvarpsins kom meðal annars fram að rætt hefði verið hvort ákvæðið ætti betur heima í 15. gr. þess um skipan skattamála. Ljóst væri samkvæmt því ákvæði að stjórnvöldum yrði óheimilt að ákveða fjárhæð skatts þótt innan ákveðinna marka væri. Hins vegar væri gert ráð fyrir að 2. mgr. 16. gr. yrði túlkuð þannig að veita mætti sveitarstjórnum rétt til að ákveða útsvar innan ákveðins ramma svo sem verið hefði. Væri því horfið frá því að fella 2. mgr. 16. gr. inn í 15. gr. frumvarpsins. Til þess að taka af vafa um rétt sveitarfélaga til að ákveða útsvarshlutfall og fleira, ef löggjafanum sýndist svo, lagði nefndin til að við greinina bættist ákvæði um rétt þeirra til að ákveða hvort og hvernig þau nýttu lögákveðna tekjustofna.

61. Af framangreindum lögskýringargögnum um tilurð og markmið 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar verður ráðið að fyrirmælum hennar um að tekjustofnar sveitarfélaga skuli ákveðnir með lögum hafi fyrst og fremst verið ætlað að tryggja að tekjustofnar þeirra sem byggjast á skattheimtu svo sem útsvar, fasteignagjöld eða önnur gjöld, hvíli á settum lögum en ekki stjórnvaldsfyrirmælum. Verður sú skýring einnig studd fyrrgreindu markmiði stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 að veita almenningi betri vörn gagnvart álögum stjórnvalda og í beinu samhengi við strangari lagaáskilnað 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar um skattlagningu.

62. Að þessu gættu verður að kanna nánar eðli framlaga úr Jöfnunarsjóði en að því búnu hvernig markmið að baki setningu 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar horfa við lagafyrirmælum um jöfnunarframlög til reksturs grunnskóla.

Eðli framlaga úr Jöfnunarsjóði og lagafyrirmæli um úthlutun þeirra

63. Um áratuga skeið hafa lög mælt fyrir um að framlög úr Jöfnunarsjóði séu einn tekjustofna sveitarfélaga, sbr. nú 1. gr. laga nr. 4/1995 þar sem þau eru tilgreind ásamt fasteignaskatti og útsvari. Þá eru í 2. gr. laganna taldar aðrar tekjur sveitarfélaga, þar á meðal af eignum og eigin atvinnurekstri og stofnunum sem reknar eru í almenningsþágu, svo sem vatnsveitum, rafmagnsveitum og hitaveitum. Enn fremur er vísað til þess að þau hafi ýmsar aðrar tekjur, svo sem af holræsagjaldi, lóðarleigu og leyfisgjöldum samkvæmt lögum og reglugerðum.

64. Í III. kafla laganna eru ýmis ákvæði um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, hlutverk hans, tekjur og úthlutun framlaga. Samkvæmt 8. gr. er sjóðnum ætlað að jafna mismunandi útgjaldaþörf og skatttekjur sveitarfélaga með framlögum á grundvelli ákvæða laga, reglugerða og vinnureglna sem settar eru um starfsemi hans. Ítarleg ákvæði um flokkun framlaga sjóðsins og viðmið um hvernig þeim skuli úthlutað til sveitarfélaga eru í 10. til 13. gr. laganna. Síðastgreinda ákvæðið fjallar sem fyrr segir um framlög til reksturs grunnskóla.

65. Allt frá því að sjóðnum var komið á fót með lögum nr. 69/1937 hefur megintilgangur hans verið að aðstoða þau sveitarfélög sem vegna landfræðilegra, félagslegra eða annarra óviðráðanlegra ástæðna búa við hlutfallslega verri rekstrarskilyrði en önnur sveitarfélög. Þá eru lögin reist á þeirri forsendu að útgjaldaþörf sveitarfélaga sé mjög mismunandi með tilliti til stærðarhagkvæmni og tekna. Eru jöfnunarframlög þannig að jafnaði mikilvægust fámennari sveitarfélögum. Á þessum sjónarmiðum var einnig byggt við breytingu á 13. gr. laganna árið 1996 svo sem fyrr var rakið.

66. Löggjöf um tekjustofna sveitarfélaga hefur frá öndverðu geymt heimild ráðherra til að setja reglugerð um nánari útfærslu og útreikning jöfnunarframlaga. Frá 2002 hefur slík heimild verið í 18. gr. laganna og samkvæmt henni skal slík reglugerð sett að fenginni umsögn ráðgjafarnefndar Jöfnunarsjóðs.

67. Svo sem lýst var að framan byggjast ákvæði laga nr. 4/1995 á ákveðnum forsendum um jöfnun tekna milli sveitarfélaga. Úthlutanir sem ákveðnar eru ár hvert ráðast af þeim lagagrundvelli sem framlögin byggjast á. Þannig hefur ekki verið talið nauðsynlegt að taka fram með afdráttarlausum hætti hvaða sveitarfélög eigi rétt á framlagi heldur leiðir það af þeim forsendum sem nánar koma fram í lögunum og útfærðar eru í stjórnvaldsfyrirmælum. Með sama hætti hefur aldrei verið litið svo á að tilteknar fjárhæðir jöfnunarframlaga skuli ákveðnar með lögum.

68. Af þessu er ljóst að framlög úr Jöfnunarsjóði eru sérstaks eðlis og í grundvallaratriðum ólík þeim tekjustofnum sveitarfélaga sem byggjast beint á skattheimtu eða öðrum álögum á borgarana. Framlögin eru þannig miðlunarúrræði til að jafna tekjur og rekstrarskilyrði sveitarfélaganna ár hvert og styðja við þau sveitarfélög sem standa höllum fæti. Þá hafa þau lagafyrirmæli í reynd ekki byggst á einhliða ákvörðun löggjafans heldur samráði ríkis og sveitarfélaga sem lýst hefur verið. Er fjárhagsleg jöfnun á þessum forsendum einnig í samræmi við þá ráðagerð um sjálfstæði og sjálfræði sveitarfélaga sem kemur fram í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. einnig 5. mgr. 9. gr. Evrópusáttmála um sjálfsstjórn sveitarfélaga frá 15. október 1985 sem fullgiltur var af Íslands hálfu 25. mars 1991 og tók gildi gagnvart Íslandi 1. júlí sama ár.

Kröfur sem leiddar verða af stjórnarskrá um framlög úr Jöfnunarsjóði

69. Við úrlausn um þýðingu stjórnarskrárbreytinganna 1995 gagnvart sveitarfélögum þarf annars vegar að leita svara við því hvort með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 hafi með almennum hætti verið skerpt á kröfum um lagaáskilnað við úthlutun jöfnunarframlaga en einnig hvort sveitarfélög njóti verndar mannréttindaákvæða stjórnarskrárinnar gagnvart afskiptum ríkisins.

70. Í því sambandi ber fyrst að líta til þess að sveitarfélög sækja almennt ekki sérstaka vernd fyrir afskiptum ríkisins til mannréttindaákvæða stjórnarskrárinnar enda teljast þau til stjórnvalda og fara með ákveðna þætti framkvæmdarvalds í þrígreindu ríkisvaldi, sbr. 2. gr. hennar. Staða þeirra innan stjórnkerfisins er þó um margt sérstök þar sem stjórnarskráin hefur frá öndverðu tryggt þeim ákveðinn rétt til að ráða sjálf málefnum sínum, sbr. núgildandi ákvæði 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar.

71. Handhafar framkvæmdarvalds eru í athöfnum sínum ávallt bundnir af lögmætisreglu íslenskrar stjórnskipunar, einnig þegar ákvarðanir ríkisins lúta að sveitarfélögum. Í þeirri reglu felst meðal annars að reglugerðir verða almennt að eiga sér stoð í lögum og jafnframt að þær megi ekki vera í andstöðu við þau. Strangari kröfur eru gerðar til lagaheimildar þegar um er að ræða fyrirmæli sem íþyngja borgurunum. Á grundvelli sérstakra lagaáskilnaðarreglna í stjórnarskrá kunna valdheimildum þingsins sjálfs auk þess að vera settar skorður um hvað því er heimilt að fela stjórnvöldum að ákveða. Eftir því sem stjórnvaldsfyrirmæli eru meira íþyngjandi og fela í sér meira inngrip í stjórnarskrárvarin réttindi borgaranna þeim mun ríkari kröfur eru gerðar til þess að lagastoð þeirra sé skýr og fyrirsjáanleg. Við breytingar á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar 1995 var sérstakt markmið að skerpa á kröfum um lagaáskilnað bæði hvað varðaði skattlagningu sem fyrr var lýst en einnig í tengslum við takmarkanir á mannréttindum almennt.

72. Í þessu ljósi verður að meta þá lagastoð sem reglugerð nr. 351/2002 hvílir á en einnig ber að líta til þess að réttur sveitarfélaga til jöfnunarframlaga nýtur sem slíkur engrar sérstakrar verndar samkvæmt stjórnarskrá.

73. Það samræmist grunnrökum 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar að flutningur umfangsmikilla verkefna frá ríki til sveitarfélaga ráðist ekki af einhliða ákvörðun löggjafans heldur kalli á samráð og samvinnu um undirbúning. Flutningur á rekstri grunnskóla frá ríki til sveitarfélaga árið 1996 var eitt stærsta verkefni síðustu áratuga af þessum toga. Byggðist tekjutilfærsla með hækkun útsvars á samkomulagi ríkis og sveitarfélaga og skýrum forsendum um úthlutun jöfnunarframlaga eins og fyrr er lýst.

74. Ákvæðin í reglugerð nr. 420/1996, sem nú standa í 3. og 5. gr. reglugerðar nr. 351/2002, um að gagnáfrýjandi sé undanskilinn tilgreindum framlögum úr Jöfnunarsjóði hafa frá upphafi verið sett til áréttingar þeirri útreikningsforsendu sem kostnaðar- og tekjutilfærslan samkvæmt löggjöf um tekjustofna sveitarfélaga byggðist á. Hún var að kostnaður gagnáfrýjanda vegna flutnings grunnskólanna yrði að fullu fjármagnaður með 80% hlutdeild hans í útsvarshækkun og endurspeglaðist í þeim fyrirmælum 13. gr. laga nr. 4/1995 að við úthlutun framlaga skyldi hafa hliðsjón af auknum útsvarstekjum einstakra sveitarfélaga af yfirfærslu grunnskóla.

75. Að frátöldum tengslum 2. mgr. 78. gr. við 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar um lagaáskilnað vegna álagningar skatta, sem fyrr var lýst, verður ekki fallist á með gagnáfrýjanda að í stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 hafi falist ný og strangari lagaáskilnaðarregla en gilt hafði fram að því um framlög úr Jöfnunarsjóði. Sést því þannig ekki staður í fyrrgreindum gögnum um breytingar á 78. gr. stjórnarskrárinnar að markmið þeirra hafi verið að hrófla við þeirri lagaumgjörð sem í meginatriðum hafði gilt hafði um Jöfnunarsjóð í áratugi.

76. Af lögskýringargögnum, eðli framlaga úr Jöfnunarsjóði og stöðu sveitarfélaga gagnvart stjórnarskrá verður samkvæmt öllu framangreindu dregin sú almenna ályktun að í upphafsorðum 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar felist ekki jafn strangar kröfur í öllum tilvikum til lagaheimildar um tekjur sveitarfélaga og gilda um álagningu skatta og gjalda í þágu þeirra.

77. Tekjur sveitarfélaga geta verið af ýmsum toga eins og sjá má af 2. gr. laga nr. 4/1995. Er eðli þeirra ólíkt og raunar misjafnt hversu nákvæmlega þær eru skilgreindar í lögum. Verður því að meta í hverju tilviki þær kröfur sem leiddar verða af lögmætisreglunni hvað varðar tekjur sveitarfélaga þegar ekki er um að ræða beinar álögur á borgarana. Jafnframt verður að meta afskipti ríkisins af sveitarfélögum, svo sem um lagaheimildir fyrir inngripi í tekjuöflun, í ljósi stöðu þeirra samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Á grundvelli almennrar lögmætisreglu og stjórnskipulegra sjónarmiða um sjálfsstjórn sveitarfélaga verður ráðherra þannig ekki veitt óheft vald til að svipta þau tekjum eða lækka þær svo dæmi séu tekin.

78. Í þessu ljósi verður að greina atvik málsins frá þeim sem voru til úrlausnar í dómi Hæstaréttar í máli nr. 34/2018. Þar var deilt um niðurfellingu framlaga sem umrætt sveitarfélag hafði notið úr Jöfnunarsjóði um árabil vegna kostnaðarauka við flutning grunnskólans. Byggði sveitarfélagið á því að niðurfelling greiðslnanna bryti gegn samkomulagi ríkis og sveitarfélaga frá 1996 en einnig að lögbundin framlög sem það áður naut hefðu verið felld niður með reglugerð í andstöðu við 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Enn fremur var deilt um hvort sveitarfélagið yrði knúið til að fullnýta heimildir sínar til hækkunar útsvars samkvæmt lögum nr. 4/1995. Niðurstaða dómsins byggðist á því að með fyrirmælum 18. gr. laga nr. 4/1995, sbr. lög nr. 139/2012, hefði ráðherra með reglugerð verið veitt ákvörðunarvald um hvort skerða skyldi tekjustofna sveitarfélaga sem teldust hafa skatttekjur verulega umfram landsmeðaltal í andstöðu við lagaáskilnaðarreglu 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar.

79. Sem fyrr greinir voru forsendur laga nr. 79/1996 um breytingar á lögum nr. 4/1995 ótvíræðar um að gagnáfrýjandi, langstærsta sveitarfélag landsins, gæti tekið við rekstri grunnskóla fyrir sitt leyti og ætti ekki að njóta framlaga úr Jöfnunarsjóði á þeim grunni. Af þeirri ástæðu voru slík framlög til gagnáfrýjanda aldrei reiknuð út og engin stjórnvaldsfyrirmæli sett um að þau skyldu felld niður. Var þeirri framkvæmd laganna síðan fylgt athugasemdalaust í meira en tvo áratugi með útgáfu reglugerða sem áður er rakið. Í máli þessu verður því ekki litið svo á að löggjafinn hafi framselt ráðherra vald til að meta hvort eða á hvaða grunni gagnáfrýjandi ætti rétt til að njóta framlaga úr Jöfnunarsjóði. Verður einnig í þessu ljósi að hafna þeim málatilbúnaði gagnáfrýjanda að með reglugerð nr. 351/2002 hafi hann verið sviptur jöfnunarframlögum sem hann átti rétt til samkvæmt 13. gr. laga nr. 4/1995.

80. Að öllu þessu virtu verður ekki fallist á með gagnáfrýjanda að fyrirmæli 2. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 351/2002 um að undanskilja hann almennu jöfnunarframlagi vegna reksturs grunnskóla og framlagi vegna nýbúafræðslu úr Jöfnunarsjóði sveitafélaga árin 2015 til 2019 hafi skort stoð í lögum nr. 4/1995 í andstöðu við 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Verður aðaláfrýjandi því sýknaður af kröfum gagnstefnda.

81. Eftir úrslitum málsins verður gagnáfrýjandi dæmdur til að greiða aðaláfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Aðaláfrýjandi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfum gagnáfrýjanda, Reykjavíkurborgar.

Gagnáfrýjandi greiði aðaláfrýjanda samtals 4.000.000 króna í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.