Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Benedikt Bogason, Björg Thorarensen, Ingveldur Einarsdóttir, Ólafur Börkur Þorvaldsson og Sigurður Tómas Magnússon.

2. Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 23. júní 2023. Þau krefjast þess aðallega að ógilt verði ákvörðun stefnda um friðlýsingu 10. ágúst 2019, sem birt var 26. sama mánaðar í B-deild Stjórnartíðinda, með auglýsingu nr. 740/2019 um verndarsvæði á Norðurlandi – vatnasvið Jökulsár á Fjöllum í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar. Til vara að viðurkennt verði að stefndi beri bótaábyrgð gagnvart áfrýjendum vegna skerðingar á eignarréttindum óskipts lands jarðanna Brúar 1 og Brúar 2 á Jökuldal sem leitt hafi af ákvörðun stefnda um friðlýsinguna. Þá krefjast áfrýjendur málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

3. Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Ágreiningsefni

4. Í málinu deila aðilar um gildi ákvörðunar umhverfis- og auðlindaráðherra 10. ágúst 2019 um að friðlýsa vatnasvið Jökulsár á Fjöllum gagnvart orkuvinnslu vegna virkjunarkosta með uppsett rafafl 10 MW eða meira en ákvörðunin náði til Arnardalsvirkjunar og Helmingsvirkjunar. Telja áfrýjendur að bæði séu form- og efnisannmarkar á ákvörðuninni og því beri að ógilda hana. Verði ekki fallist á það telja þau að stefndi hafi fellt á sig skaðabótaábyrgð með ákvörðuninni. Stefndi andmælir þessum málatilbúnaði.

5. Með héraðsdómi 10. maí 2023 var stefndi sýknaður af kröfum áfrýjenda.

6. Leyfi til að áfrýja héraðsdómi í málinu beint til Hæstaréttar var veitt 23. júní 2023, með ákvörðun réttarins nr. 2023-70, á þeim grunni að dómur í því gæti haft fordæmisgildi og almenna þýðingu fyrir beitingu réttarreglna, meðal annars þegar tekin væri ákvörðun um friðlýsingu samkvæmt lögum nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun. Jafnframt var talið að ekki væru þær aðstæður fyrir hendi í málinu sem kæmu í veg fyrir að því yrði áfrýjað beint til Hæstaréttar, sbr. 1. mgr. 175. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, svo sem þeim var breytt með lögum nr. 134/2022.

Málsatvik

7. Áfrýjendur eru eigendur jarðanna Brúar 1 og Brúar 2 í Múlaþingi. Land jarðanna liggur að Jökulsá á Fjöllum og er að hluta til á vatnasvæði þess vatnsfalls. Á þessu svæði hafa verið ráðagerðir um virkjun vatnsfallsins og hafa þeir virkjunarkostir verið nefndir Arnardalsvirkjun og Helmingsvirkjun. Nánari grein er gerð fyrir þessum virkjunarkostum í 33. til 35. lið hins áfrýjaða dóms.

8. Tildrög málsins má rekja til svokallaðrar rammaáætlunar um nýtingu vatnsafls og jarðvarma en vinna við 1. áfanga hennar fór fram á árunum 1999 til 2003. Markmið áætlunarinnar var að meta helstu virkjunarkosti, meðal annars með tilliti til orkugetu, hagkvæmni og annars þjóðhagslegs gildis, samhliða því að skilgreina, meta og flokka áhrif þeirra á umhverfið. Tilgangurinn var að leggja grunn að forgangsröðun virkjunarkosta með tilliti til þarfa þjóðfélagsins.

9. Vinna við 2. áfanga rammaáætlunar hófst árið 2004. Árið 2007 skipaði iðnaðarráðherra verkefnisstjórn til að ljúka þessum áfanga áætlunarinnar. Störfum hennar lauk um mitt ár 2011 með því að hún skilaði skýrslu sem kom út í júní það ár með heildarmati og röðun á þeim virkjunarkostum sem teknir voru til umfjöllunar. Á vegum verkefnisstjórnar rammaáætlunar störfuðu fjórir faghópar en gerð er grein fyrir vinnu þeirra í 17. til 22. lið hins áfrýjaða dóms. Þar er meðal annars rakið hvernig faghóparnir mátu virkjunarkostina Arnardalsvirkjun og Helmingsvirkjun sem mál þetta tekur til. Röðun verkefnisstjórnarinnar kom fram í töflu 7.2 en af 104 virkjunarkostum var Helmingsvirkjun raðað nr. 49 út frá sjónarhóli nýtingar og nr. 18 af sjónarhóli verndar. Í þeirri töflu sagði í athugasemdum um þennan virkjunarkost: „Breytingar á vatnafari Jökulsár á Fjöllum, þar með Dettifossi, hluti Vatnajökulsþjóðgarðs.“ Í töflunni var Arnardalsvirkjun raðað nr. 54 út frá sjónarhóli nýtingar en nr. 8 af sjónarhóli verndar. Í athugasemdum sagði svo um þann virkjunarkost: „Verður ekki virkjað ef Helmingsvirkjun byggð. Breytingar á vatnafari Jökulsár á Fjöllum, þar með Dettifossi, hluti Vatnajökulsþjóðgarðs. Mjög mikil verðmæti í landslagi, víðernum, jarðminjum og lífríki. Virkjun myndi færa merkar menningarminjar og verðmætan gróður á kaf.“ Eins og greinir í 16. lið hins áfrýjaða dóms fór fram könnun innan verkefnisstjórnar rammaáætlunar 10. til 20. júní 2011 en þar voru ellefu atkvæði greidd með því að Helmingsvirkjun færi í verndarflokk en eitt með því að hún færi í biðflokk. Þá voru tíu atkvæði greidd með því að Arnardalsvirkjun færi í verndarflokk en tvö með því að hún færi í biðflokk. Engin atkvæði voru greidd með því að þessir virkjunarkostir færu í nýtingarflokk.

10. Í ágúst 2011 kom út á vegum iðnaðarráðuneytisins og umhverfisráðuneytisins skýrsla um umhverfismat verndar- og orkunýtingaráætlunar en skýrslan var unnin samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Í tillögu að áætluninni voru virkjunarkostir flokkaðir í orkunýtingarflokk, biðflokk og verndarflokk. Tillagan byggðist á niðurstöðum verkefnisstjórnar 2. áfanga rammaáætlunar og mati faghópa um áhrif virkjunarkosta. Í umhverfismati vegna tillögunnar var að finna yfirlit yfir umhverfisáhrif virkjunarkosta sem metnir höfðu verið af faghópunum og flokkaðir samkvæmt tillögunni. Í niðurstöðu matsins kom fram að ekki gæti talist raunverulegur kostur að víkja verulega frá röðun verkefnisstjórnar rammaáætlunar þegar hún væri byggð á jafn ítarlegri greiningu og raun væri á. Þetta ætti sérstaklega við um virkjunarkosti sem væru nálægt hvorum enda í röðun verkefnisstjórnar. Í framhaldi af því var sjónum beint að virkjunarkostum sem væru um miðbik röðunar þar sem helst toguðust á sjónarmið um verndun og nýtingu. Það átti ekki við um Arnardalsvirkjun og Helmingsvirkjun sem ríkur vilji var innan verkefnisstjórnar til að fella í verndarflokk.

11. Að tillögu umhverfis- og auðlindaráðherra var samþykkt á Alþingi 14. janúar 2013 þingsályktun nr. 13/141 um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða. Í meginmáli hennar kom fram að Alþingi ályktaði, í samræmi við lög nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun, að fela ríkisstjórninni að vinna að framkvæmd þeirrar áætlunar sem ályktunin tæki til. Tekið var fram að samkvæmt áætluninni væri tryggt að nýting landsvæða þar sem væri að finna virkjunarkosti byggðist á langtímasjónarmiðum og heildstæðu hagsmunamati þar sem tekið væri tillit til verndargildis náttúru og menningarsögulegra minja, hagkvæmni og arðsemi ólíkra nýtingarkosta og annarra gilda sem vörðuðu þjóðarhag, svo og hagsmuna þeirra sem nýttu þessi sömu gæði, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi. Þá sagði að í samræmi við markmið laga nr. 48/2011 skyldi lagt mat á verndar- og orkunýtingargildi landsvæða og efnahagsleg, umhverfisleg og samfélagsleg áhrif nýtingar, þar með talið verndunar. Eftirfylgni og framkvæmd áætlunarinnar yrði tryggð og hugað að undirbúningi og framkvæmd friðlýsingar á verndarsvæðum hennar. Í áætluninni var virkjunarkostum skipað í þrjá flokka, orkunýtingarflokk, biðflokk og verndarflokk, samkvæmt því sem mælt var fyrir um í lögum nr. 48/2011. Í verndarflokk laganna samkvæmt áætluninni féllu virkjunarkostirnir Arnardalsvirkjun og Helmingsvirkjun. Tekið var fram að þeir væru á Norðausturlandi á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum.

12. Í athugasemdum með þingsályktunartillögunni kom fram að við flokkun virkjunarkosta í orkunýtingarflokk, biðflokk og verndarflokk væri meðal annars stuðst við röðun verkefnisstjórnarinnar eins og hún kæmi fram í fyrrgreindri skýrslu hennar frá júní 2011 um niðurstöður 2. áfanga rammaáætlunar, ákvæði 3. gr. til 6. gr. laga nr. 48/2011 og flokkun verkefnisstjórnar samkvæmt niðurstöðu fyrrgreindrar könnunar sem framkvæmd var 10. til 20. júní 2011. Nánar er rakið það sem fram kemur í athugasemdunum í 12. til 15. lið hins áfrýjaða dóms.

13. Í sáttmála ríkisstjórnarinnar 30. nóvember 2017 kom fram að sérstök áhersla yrði lögð á friðlýsingu kosta í verndarflokki rammaáætlunar auk verndarsvæða í samræmi við náttúruverndaráætlun með hliðsjón af áformum um stofnun þjóðgarðs á miðhálendinu. Í samræmi við þessa stefnumörkun var á fundi ríkisstjórnarinnar 8. júní 2018 kynnt átak umhverfis- og auðlindaráðherra í friðlýsingum. Í kjölfarið skipaði ráðherra starfshóp 5. september 2018 til að vinna að friðlýsingum, þar með talið svæða í verndarflokki 2. áfanga rammaáætlunar.

14. Með bréfi Umhverfisstofnunar 18. október 2018 var áfrýjendum send til kynningar tillaga að friðlýsingu svæðis í verndarflokki rammaáætlunar vegna vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum, Arnardalsvirkjunar og Helmingsvirkjunar. Fram kom að tilefnið væri friðlýsing samkvæmt 53. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Um forsögu málsins var vísað til þingsályktunar 14. janúar 2013 en stofnunin hefði það hlutverk að undirbúa friðlýsingu svæða sem flokkuð hefðu verið í verndarflokk, sbr. 6. gr. laga nr. 48/2011. Í bréfinu var rakin málsmeðferð eftir lögum nr. 60/2013 auk þess sem vakin var athygli á bótarétti eftir 42. gr. þeirra laga. Frestur til að skila athugasemdum var veittur til 23. janúar 2019. Um forsendur fyrir afmörkun landsvæðis til verndar var tekið fram að umhverfis- og auðlindaráðuneytið styddist almennt við aðferðir sem faghópur 1 í 2. áfanga hefði notað við að afmarka svæði vegna vatnsaflsvirkjana. Í bréfinu var mörkum svæðisins síðan lýst. Með bréfinu fylgdu drög að auglýsingu um friðlýsingu svæðisins og kort af því. Þar kom fram að svæðið væri 225.759 hektarar að stærð og að mörk þess, afmörkuð með hnitum, væru sýnd á kortinu.

15. Með bréfi lögmanns áfrýjenda 21. janúar 2019 var tillögu að friðlýsingu mótmælt. Því til stuðnings var vísað til þess að hagsmunir áfrýjenda nytu verndar 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Einnig var gerð athugasemd við afmörkun svæðisins og því haldið fram að það gæti ekki náð út fyrir afmörkuð virkjunarsvæði þeirra virkjunarkosta sem rammaáætlunin tæki til. Þá var tekið fram að friðlýsingin gæti aðeins tekið til virkjunar sem hefði uppsett rafafl 10 MW eða meira, sbr. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 48/2011. Eins og rakið er í 30. lið hins áfrýjaða dóms skiluðu Orkustofnun, Landsvirkjun, Samorka og fleiri aðilar sem töldu sig hafa hagsmuna að gæta af friðlýsingunni athugasemdum til Umhverfisstofnunar.

16. Í samræmi við 2. mgr. 39. gr. laga nr. 60/2013 skilaði Umhverfisstofnun 26. júní 2019 umsögn sinni til umhverfis- og auðlindaráðherra um athugasemdir sem borist höfðu vegna tillögu að friðlýsingu. Jafnframt sendi stofnunin umsögnina til áfrýjenda með tölvubréfi 2. júlí sama ár. Í henni var meðal annars lagt til að bann við orkuvinnslu fallvatna yrði miðað við uppsett rafafl 10 MW eða meira.

17. Hinn 26. ágúst 2019 var birt í B-deild Stjórnartíðinda auglýsing nr. 740/2019 um verndarsvæði á Norðurlandi – vatnasvið Jökulsár á Fjöllum í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar. Í henni kom fram að umhverfis- og auðlindaráðherra hefði 10. sama mánaðar ákveðið á grundvelli verndarflokks þingsályktunar nr. 13/141 um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða frá 14. janúar 2013 að „friðlýsa vatnasvið Jökulsár á Fjöllum: 12 Arnardalsvirkjun og 13 Helmingsvirkjun á Fljótsdalshéraði, í Norðurþingi, Skútustaðahreppi og Þingeyjarsveit gagnvart orkuvinnslu á grundvelli 53. gr. laga nr. 60/2013“. Fram kom að verndarsvæðið væri 3.453 km² að stærð en það tæki til „alls vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum ofan áður fyrirhugaðra stíflumannvirkja og meginfarvegar árinnar og næsta nágrennis hans að brúnni yfir Jökulsá á Fjöllum í Öxarfirði“. Mörk verndarsvæðisins voru sýnd á korti sem fylgdi auglýsingunni ásamt töflu með hnitum sem afmörkuðu svæðið. Þá kom fram að orkuvinnsla fallvatna með uppsett rafafl 10 MW eða meira væri óheimil innan marka svæðisins. Jafnframt væri ekki heimilt að veita leyfi tengd orkurannsóknum eða orkuvinnslu á verndarsvæðinu vegna virkjunar fallvatna með uppsett rafafl 10 MW eða meira. Að fengnu samþykki Umhverfisstofnunar og að undangenginni umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands væri heimilt að stunda yfirborðsrannsóknir á verndarsvæðinu. Tekið var fram að friðlýsingin öðlaðist þegar gildi.

18. Með bréfi 20. nóvember 2019 kröfðust áfrýjendur skaðabóta úr hendi stefnda vegna friðlýsingarinnar á grundvelli 42. gr. laga nr. 60/2013. Þeirri kröfu var hafnað með bréfi stefnda 15. janúar 2020.

19. Að öðru leyti en hér hefur verið rakið vísast um málavexti til hins áfrýjaða dóms þar sem þeir eru skilmerkilega raktir.

Löggjöf

20. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun er markmið þeirra að tryggja að nýting landsvæða þar sem virkjunarkosti er að finna byggist á langtímasjónarmiðum og heildstæðu hagsmunamati þar sem tekið er tillit til verndargildis náttúru og menningarsögulegra minja, hagkvæmni og arðsemi ólíkra nýtingarkosta og annarra gilda sem varða þjóðarhag, svo og hagsmuna þeirra sem nýta þessi sömu gæði, með sjálfbæra nýtingu að leiðarljósi. Til áætlunarinnar samkvæmt lögunum er gjarnan vísað sem rammaáætlunar.

21. Í samræmi við 1. mgr. 3. gr. laga nr. 48/2011 skal ráðherra eigi sjaldnar en á fjögurra ára fresti leggja fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða. Um þá áætlun segir síðan svo í 2., 3. og 4. mgr. þeirrar greinar:

[2] Í verndar- og orkunýtingaráætlun er á grundvelli sjónarmiða sem fram koma í 4. mgr. mótuð stefna um hvort landsvæði þar sem er að finna virkjunarkosti megi nýta til orkuvinnslu eða hvort ástæða sé til að friðlýsa þau eða kanna frekar. Virkjunarkostir á viðkomandi svæðum eru samkvæmt því flokkaðir í orkunýtingarflokk, verndarflokk eða biðflokk.

[3] Verndar- og orkunýtingaráætlun tekur til landsvæða og virkjunarkosta sem verkefnisstjórn skv. 8. gr. hefur fjallað um og hafa uppsett rafafl 10 MW eða meira [...].

[4] Í verndar- og orkunýtingaráætlun skal í samræmi við markmið laga þessara lagt mat á verndar- og orkunýtingargildi landsvæða og efnahagsleg, umhverfisleg og samfélagsleg áhrif nýtingar, þ.m.t. verndunar. Í verndar- og orkunýtingaráætlun skal tekið mið af vatnaáætlun samkvæmt lögum um stjórn vatnamála.

22. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 48/2011 falla í verndarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar þeir virkjunarkostir sem ekki er talið rétt að ráðast í og landsvæði sem ástæða er talin til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu á grundvelli sjónarmiða sem fram koma í 4. mgr. 3. gr. laganna. Stjórnvöldum er óheimilt að veita leyfi tengd orkurannsóknum eða orkuvinnslu vegna virkjunarkosta sem eru í verndarflokki eða á svæðum sem ástæða er talin til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu. Þá eru aðrar orkurannsóknir sem ekki eru leyfisskyldar einnig óheimilar, sbr. 2. mgr. greinarinnar. Í 4. mgr. hennar segir síðan að stjórnvöld skuli þegar Alþingi hefur samþykkt verndar- og orkunýtingaráætlun hefja undirbúning að friðlýsingu landsvæða sem ástæða þykir til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu samkvæmt verndarflokki áætlunarinnar. Þá er verndar- og orkunýtingaráætlun bindandi við gerð skipulagsáætlana og skulu sveitarstjórnir samræma gildandi svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlanir verndar- og orkunýtingaráætluninni innan fjögurra ára frá samþykkt hennar, sbr. 1. mgr. 7. gr. laganna.

23. Í 8. gr. laga nr. 48/2011 er mælt fyrir um að ráðherra skipi sex manna verkefnisstjórn til fjögurra ára í senn sem er honum til ráðgjafar við undirbúning að gerð tillagna fyrir verndar- og orkunýtingaráætlun samkvæmt lögunum. Í 9. gr. laganna eru ákvæði um verksvið verkefnisstjórnarinnar en þar segir meðal annars í 3. mgr. að hún fjalli um virkjunarkosti og landsvæði sem viðkomandi virkjunarkostir hafi áhrif á að hennar mati. Jafnframt geti verkefnisstjórnin að eigin frumkvæði eða samkvæmt beiðni endurmetið virkjunarkosti og landsvæði sem gildandi áætlun nái til og lagt til breytingar á henni. Í 10. gr. laganna er síðan mælt fyrir um verklag og málsmeðferð verkefnisstjórnar. Þar segir í 3. mgr. að verkefnisstjórn vinni, að fengnum tillögum faghópa, drög að tillögum um flokkun virkjunarkosta og afmörkun virkjunar- og verndarsvæða í samræmi við flokkunina. Einnig kemur fram í 4. mgr. greinarinnar að verkefnisstjórn leggi fyrir ráðherra, að loknu samráðs- og kynningarferli og að loknu umhverfismati í samræmi við lög nr. 105/2006, rökstuddar tillögur um flokkun virkjunarkosta og afmörkun landsvæða í samræmi við flokkunina. Þá segir í 5. mgr. greinarinnar að ráðherra taki tillögur verkefnisstjórnar til skoðunar og gangi frá tillögu um verndar- og orkunýtingaráætlun í samræmi við 3. gr. laganna.

24. Samkvæmt gildistökuákvæði í 13. gr. laga nr. 48/2011 tóku 1. til 3. gr. þeirra gildi 20. maí 2011 en að öðru leyti öðluðust þau gildi 14. janúar 2013 við samþykki Alþingis á fyrrgreindri þingsályktunartillögu nr. 13/141. Þetta tók mið af ákvæði til bráðabirgða með lögunum en þar kom fram að tillaga til þingsályktunar samkvæmt 3. gr. laganna skyldi fyrst lögð fram á Alþingi þegar fyrir lægju tillögur verkefnisstjórnar um rammaáætlun um nýtingu vatnsafls og jarðvarma sem skipuð var af iðnaðarráðherra í samráði við umhverfisráðherra 24. ágúst 2007. Sú verkefnisstjórn skilaði tillögum sínum með skýrslu í júní 2011 eins og rakið er í 9. lið dómsins. Þá sagði í ákvæði til bráðabirgða að þegar tillaga til þingsályktunar samkvæmt 3. gr. hefði verið samþykkt af Alþingi skyldi iðnaðarráðherra skipa verkefnisstjórn samkvæmt 8. gr. laganna.

25. Í athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 48/2011 kom fram að því væri ætlað að skapa lagaumgjörð um þá vinnu sem farið hefði fram undanfarinn áratug við undirbúning að rammaáætlun um nýtingu vatnsafls og jarðvarma og skýra stöðu hennar gagnvart stjórnvöldum við gerð skipulagsáætlana og veitingu opinberra leyfa, þar með talið rannsóknar-, nýtingar- og virkjunarleyfa. Jafnframt væri frumvarpinu ætlað að skapa grundvöll fyrir áframhaldandi vinnu við mat og flokkun virkjunarkosta. Gert væri ráð fyrir að iðnaðarráðherra legði fyrir Alþingi í formi þingsályktunartillögu langtímaverndar- og nýtingaráætlun vegna virkjunar fallvatna og háhita. Í henni yrði lagt mat á verndar- og nýtingargildi landsvæða og skilgreindir virkjunarkostir flokkaðir í þrjá flokka: nýtingarflokk, verndarflokk og biðflokk. Frumvarpinu væri ætlað að stuðla að vandaðri stefnumörkun um hvaða svæði væri hugsanlegt að nýta til orkuvinnslu og hvaða svæði ætti að vernda gagnvart slíkum framkvæmdum og tryggja að sjálfbær þróun væri höfð að leiðarljósi við þá stefnumörkun. Jafnframt sagði að áætlunin væri bindandi fyrir stjórnvöld við veitingu leyfa sem tengdust orkurannsóknum og orkuvinnslu í þeim skilningi að eingöngu mætti veita leyfi vegna framkvæmda sem féllu í nýtingarflokk hennar. Einnig væri gert ráð fyrir að verndar- og nýtingaráætlunin skyldaði stjórnvöld til að hefja friðlýsingarferli vegna þeirra landsvæða sem talið væri rétt að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu.

26. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna var vikið að því að unnt væri að fara ólíkar leiðir í þeirri viðleitni að tryggja aðkomu Alþingis að mótun verndar- og nýtingaráætlunar. Í fyrsta lagi gæti Alþingi tekið afstöðu til virkjunarkosta og verndarsvæða með þingsályktunartillögu. Í öðru lagi væri unnt að mæla fyrir um flokkun virkjunarkosta og verndun svæða í lögum. Í þriðja lagi mætti svo fara þá leið sem lögð væri til með frumvarpinu sem fæli í sér sambland þessara leiða. Væri sú leið lögð til þar sem þingsályktun ein og sér veitti ekki nægilega skýra leiðbeiningu um stöðu slíkrar áætlunar, til dæmis gagnvart öðrum áætlunum, auk þess sem ekki væri skýrt hvernig halda ætti á málum til framtíðar. Hins vegar færi illa á því að hafa langa upptalningu á virkjunarkostum í löggjöf, auk þess sem allar breytingar sem gera þyrfti á áætluninni væru gerðar óþarflega flóknar og þunglamalegar. Með þeirri leið sem lögð væri til mætti kveða skýrar á um sess verndar- og nýtingaráætlunarinnar að lögum og tryggja nauðsynlegan sveigjanleika og skilvirkni við þróun áætlunarinnar og áframhaldandi vinnu við hana.

27. Í VI. kafla athugasemda með frumvarpi til laganna var fjallað um virkjunarkosti og afmörkun þeirra. Þar sagði að virkjunarsvæði í vatnsafli miðuðust almennt við allt vatnasvið fallvatnsins ofan þeirrar virkjunar sem nýtti fallið og farveg fallvatnsins neðan virkjunarinnar. Einnig var tekið fram að svæði með nýtanlegu falli í fallvatni nefndist virkjunarstaður. Ef fallið væri ekki allt á einum stað gæti verið fleiri en einn virkjunarstaður í fallvatninu. Nokkru síðar í þessum kafla athugasemdanna kom eftirfarandi fram:

Í verndar- og nýtingaráætluninni yrði fjallað um skilgreindan virkjunarkost á tilteknum virkjunarstað og áhrif þeirrar virkjunar innan virkjunarsvæðisins. Þar sem áhrifin eru komin undir útfærslu virkjunarinnar verður skilgreindum virkjunarkostum raðað í flokka en ekki virkjunarsvæðum enda þótt fram komi hvernig virkjunarsvæðin eru afmörkuð. Á sama virkjunarstað geta mismunandi virkjunarkostir lent í mismunandi flokkum eftir áhrifum þeirra. Hins vegar kemur til álita að vernda heilt vatnasvið. Þau yrðu þá sett í verndarflokk og þar með allir hugsanlegir virkjunarkostir innan þeirra. Eins kemur til álita að friðlýsa hluta vatnasviðs eða hluta fallvatns.

28. Í skýringum við 3. gr. í athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 48/2011 sagði að í verndar- og nýtingaráætlun skyldi mótuð stefna um hvort landsvæði þar sem væri að finna skilgreinda virkjunarkosti mætti nýta til orkuvinnslu eða hvort ástæða væri til að friðlýsa þau eða kanna frekar. Miðað væri við að í áætluninni kæmi fram lýsing á viðkomandi virkjunarkostum. Þá væri miðað við að þau svæði sem ástæða þætti til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu væru afmörkuð svo og virkjunarstaður og væntanlegt virkjunarsvæði þeirra virkjunarkosta sem féllu í nýtingar- og biðflokk áætlunarinnar.

29. Í ákvæði til bráðabirgða sagði sem fyrr greinir að fyrsta þingsályktunartillaga samkvæmt 3. gr. laganna skyldi lögð fram þegar fyrir lægju tillögur verkefnisstjórnarinnar sem var skipuð 2007. Í skýringum við þetta ákvæði var tekið fram að ákvæði frumvarpsins tækju því ekki til þeirrar verkefnisstjórnar. Sú verkefnisstjórn hefði þó að öllu verulega leyti lagt sömu sjónarmið og frumvarpið byggðist á til grundvallar vinnu sinni og beitt við það þeim aðferðum sem lýst væri í frumvarpinu.

30. Í 1. mgr. 53. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd segir að svæði sem falli í verndarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar sem Alþingi hefur samþykkt skuli friðlýsa gagnvart orkuvinnslu. Felur friðlýsingin í sér að orkuvinnsla er óheimil á viðkomandi svæði, sbr. 2. mgr. greinarinnar. Í skýringum við þetta ákvæði í athugasemdum með frumvarpi til laganna var tekið fram að því væri ætlað að tryggja skýra heimild fyrir ráðherra til að ákveða friðlýsingu í samræmi við fyrirmæli laga nr. 48/2011.

Niðurstaða

Um aðild

31. Af hálfu stefnda hefur því verið hreyft að annmarki kunni að vera á aðild málsins. Friðlýsingin 10. ágúst 2019 með auglýsingu nr. 740/2019 snerti ekki aðeins áfrýjendur heldur aðra landeigendur á hinu friðlýsta svæði með þeim hætti að ógilding hennar hefði haft sömu áhrif á alla sem eiga vatnsréttindi innan svæðisins. Því verði ekki annað séð en að þeir hafi allir verulegra lögvarinna hagsmuna að gæta vegna friðlýsingarinnar og eigi að því leyti óskipt réttindi í skilningi 2. mgr. 18. gr. laga nr. 91/1991. Stefndi hefur ekki kosið að krefjast frávísunar málsins af þessum sökum en leggur í mat dómsins hvort vísa beri því frá dómi án kröfu. Áfrýjendur andmæla þessu og telja að óþarft hafi verið að höfða málið á hendur öðrum sem friðlýsingin kunni að varða.

32. Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laga nr. 91/1991 eiga fleiri en einn óskipta aðild ef þeir eiga óskipt réttindi eða bera óskipta skyldu. Ef þeim sem bera óskipta skyldu er ekki öllum veittur kostur á að svara til sakar skal vísa máli frá dómi. Það sama á við ef þeir sem eiga óskipt réttindi sækja ekki mál í sameiningu að því leyti sem krafa er höfð uppi um hagsmuni einhvers þeirra sem ekki á aðild að því, sbr. 2. mgr. sömu greinar.

33. Samkvæmt 4. mgr. 39. gr. laga nr. 60/2013 skal ákvörðun um friðlýsingu tekin með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda og felur hún í sér stjórnvaldsákvörðun gagnvart landeigendum og öðrum rétthöfum þess landsvæðis sem friðlýsingin tekur til. Samkvæmt 2. mgr. greinarinnar skal Umhverfisstofnun gera drög að friðlýsingarskilmálum og leggja fyrir landeigendur og aðra rétthafa lands, viðkomandi sveitarfélög og aðra sem hagsmuna eiga að gæta. Lögskýringargögn með stjórnsýslulögum nr. 37/1993 gefa til kynna að aðildarhugtak í stjórnsýslumálum beri að skýra rúmt, þannig að ekki sé einungis átt við þá sem eiga beina aðild að máli heldur einnig þá sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta, sbr. dóm Hæstaréttar 20. janúar 2015 í máli nr. 808/2014. Eins og greinir í dómi Hæstaréttar 19. júní 2003 í máli nr. 83/2003 er ekki til einhlítur mælikvarði í þessum efnum og ber að líta til hvers tilviks fyrir sig og almennt er sá talinn aðili að máli sem á einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta. Þannig eru þeir sem bera fram kærur eða kvartanir yfirleitt taldir aðilar að stjórnsýslumáli enda eigi þeir slíkra hagsmuna að gæta við úrlausn þess. Í skjóli meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar nýtur sá sem aðild hefur átt að máli fyrir stjórnvaldi almennt réttar til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð þess og úrlausn. Eins og greinir í dómi Hæstaréttar 12. júní 2002 í máli nr. 231/2002 gildir þá einu hvort aðild þess sem í hlut á helgast af almennum reglum stjórnsýsluréttar eða sérreglum einstakra laga.

34. Fyrir liggur að áfrýjendur eru eigendur jarða á áhrifasvæði friðlýsingarinnar og sendu auk þess athugasemdir til Umhverfisstofnunar í aðdraganda hennar. Þeir eru því réttir aðilar að málinu. Fleiri sendu hins vegar umsagnir og athugasemdir til Umhverfisstofnunar í aðdraganda friðlýsingarinnar svo sem Landsnet, Landsvirkjun og Samorka.

35. Í dómaframkvæmd Hæstaréttar hefur verið mótuð sú almenna regla að þegar krafist er ógildingar á stjórnvaldsákvörðun beri að stefna þeim aðilum stjórnsýslumálsins sem eiga einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta, sbr. til dæmis fyrrgreindan dóm réttarins í máli nr. 231/2002 og dóma 25. október 2006 í máli nr. 539/2006 og 16. júní 2014 í máli nr. 353/2014. Sú stjórnvaldsákvörðun um friðlýsingu sem krafist er ógildingar á í þessu máli var tekin með vísan til lagafyrirmæla og þingsályktunar. Friðlýsingin var ekki niðurstaða stjórnvalds í ágreiningsmáli og því annars eðlis en þær stjórnvaldsákvarðanir sem krafist var ógildingar á í framangreindum málum. Skylda til að stefna öðrum landeigendum á áhrifasvæði friðlýsingarinnar eða umsagnaraðilum verður því ekki leidd af þessari dómaframkvæmd.

36. Í ákvörðun um friðlýsinguna fólst veruleg takmörkun á heimild til orkuvinnslu á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum ofan fyrirhugaðra stíflumannvirkja vegna Arnardalsvirkjunar og Helmingsvirkjunar auk farvegar árinnar og næsta nágrennis hans. Þessi ráðstöfun tekur til allra jarða á svæðinu, þar með talið jarða áfrýjenda, og takmarkar réttindi sem þeim fylgja til orkuvinnslu. Áfrýjendur, sem hafa lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls um gildi friðlýsingarinnar, eiga hver um sig sem eigendur jarða á svæðinu sjálfstæðan rétt til að bera undir dóm kröfu sína um ógildingu hennar. Því er ekki þörf á aðild annarra að málinu sem einnig geta átt hagsmuna að gæta af friðlýsingunni. Um þetta má til hliðsjónar benda á fyrrgreindan dóm Hæstaréttar í máli nr. 808/2014. Enginn annmarki er því á málatilbúnaði áfrýjenda að þessu leyti.

Sérstakt hæfi stjórnvalds

37. Áfrýjendur reisa kröfu sína um ógildingu friðlýsingarinnar 10. ágúst 2019 með auglýsingu nr. 740/2019 á því að Guðmundur Ingi Guðbrandsson, þáverandi umhverfis- og auðlindaráðherra, hafi verið vanhæfur til að taka ákvörðun um friðlýsinguna. Þetta byggja þau á því að ráðherrann hafi gegnt starfi framkvæmdastjóra Landverndar, landgræðslu- og umhverfissamtaka Íslands, frá árinu 2011 þar til hann tók við embætti ráðherra 30. nóvember 2017. Þau samtök hafi látið friðlýsingu og verndun Jökulsár á Fjöllum til sín taka auk þess sem ráðherrann hafi í sínu fyrra starfi tjáð sig opinberlega með þeim hætti að með réttu megi draga óhlutdrægni hans í efa, sbr. 6. tölulið 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.

38. Samkvæmt ráðningarsamningi 12. september 2011 var hlutverk framkvæmdastjóra Landverndar meðal annars að framfylgja stefnu stjórnar samtakanna. Meðal þeirra verkefna sem tilgreind voru á verksviði hans voru samskipti við stjórnvöld, vinnsla umsagna um umhverfismál ásamt því að vera málsvari samtakanna út á við og annast samskipti við fjölmiðla. Í umsögn Landverndar 7. maí 2012 um tillögu að þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða, sem varð að þingsályktun nr. 13/141, fagnaði stjórn samtakanna því að tillagan gerði ráð fyrir að allmörg verðmæt svæði, sem fyrir löngu hefði verið tímabært að friðlýsa, yrðu sett í verndarflokk og ætti það meðal annars við um allt vatnasvið Jökulsár á Fjöllum. Þó var talið að tillagan gengi ekki nógu langt í verndun heilla vatnasviða og í því sambandi bent á að mikilvægt væri að tryggja verndun alls vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum, þar með talið Kreppu og Kverkár. Þá voru ummæli höfð eftir Guðmundi Inga í tilgreindum fjölmiðli 24. mars 2015 um rammaáætlunina auk þess sem hann birti grein í öðrum fjölmiðli 16. febrúar 2016 um breytingar á starfsreglum verkefnisstjórnar rammaáætlunar. Þetta og önnur atriði sem áfrýjendur vísa til er rakið í 39. til 42. lið hins áfrýjaða dóms.

39. Samkvæmt 4. mgr. 39. gr. laga nr. 60/2013 skal ákvörðun um friðlýsingu tekin með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda og felur hún í sér stjórnvaldsákvörðun gagnvart landeigendum og öðrum rétthöfum þess landsvæðis sem friðlýsingin tekur til. Af þessu leiðir að 3. gr. stjórnsýslulaga um vanhæfisástæður gildir við töku slíkrar ákvörðunar.

40. Við mat á hæfi ráðherra til að taka ákvörðun um friðlýsinguna með auglýsingu nr. 740/2019 er þess að gæta að hann hafði í sínu fyrra starfi sem framkvæmdastjóri Landverndar tjáð sig með almennum hætti um rammaáætlun og friðlýsingu á grundvelli hennar. Það gat ekki valdið því að hann yrði síðar vanhæfur til að fara með málið. Ráðherrann var heldur ekki vanhæfur sökum þess eins að hafa áður gegnt starfi hjá samtökum sem hafa það markmið að vinna að náttúruvernd og umhverfismálum. Þá leiddi vanhæfi ekki beint af því starfssambandi sem liðið hafði undir lok tæpum tveimur árum áður en hann tók ákvörðunina. Enn fremur var ráðherrann ekki vanhæfur til að framfylgja stefnu sem ríkisstjórn hafði markað, eins og á við um friðlýsingu á grundvelli rammaáætlunar, þótt hann hafi áður sinnt umhverfismálum með fyrrgreindu móti. Samkvæmt öllu þessu verður ekki fallist á með áfrýjendum að ráðherrann hafi verið vanhæfur þegar hann tók ákvörðun sína um friðlýsinguna.

41. Jafnframt telja áfrýjendur að vanhæfi geti leitt af því að þáverandi forstjóri Umhverfisstofnunar, Kristín Linda Árnadóttir, sat í verkefnisstjórn 2. áfanga rammaáætlunar en hún hafi jafnframt komið að undirbúningi friðlýsingarinnar á grunni þingsályktunar nr. 13/141 sem byggðist á skýrslu verkefnisstjórnarinnar frá árinu 2011. Til stuðnings þessu vísa áfrýjendur til 4. og 6. töluliðar 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt fyrrnefnda ákvæðinu er starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls á kærustigi ef hann hefur áður tekið þátt í meðferð þess á lægra stjórnsýslustigi. Það sama á við um starfsmann sem fer með umsjónar- eða eftirlitsvald hafi hann áður haft afskipti af málinu hjá þeirri stofnun sem eftirlitið lýtur að.

42. Samkvæmt 1. mgr. 39. gr. laga nr. 60/2013 annast Umhverfisstofnun undirbúning friðlýsingar. Um málsmeðferð hjá stofnuninni eru síðan nánari ákvæði í 2. mgr. greinarinnar en hún gerir drög að friðlýsingarskilmálum og leggur fyrir landeigendur og aðra þá sem hagsmuna eiga að gæta. Að liðnum fresti til að gera athugasemdir við fyrirhugaða friðlýsingu vísar stofnunin málinu til ráðherra með tillögu að friðlýsingarskilmálum auk þess að gera grein fyrir því hvort náðst hafi samkomulag um friðlýsinguna við hlutaðeigandi aðila. Þótt forstjóri Umhverfisstofnunar hafi átt sæti í verkefnisstjórn 2. áfanga rammaáætlunar verður þeirri stöðu með engu móti jafnað til aðkomu að máli á lægra stjórnsýslustigi við meðferð þess á kærustigi hjá æðra stjórnvaldi enda var engin stjórnvaldsákvörðun verkefnisstjórnarinnar til endurskoðunar við friðlýsinguna. Ekki verður heldur talið að Umhverfisstofnun hafi farið með umsjónar- eða eftirlitsvald gagnvart verkefnisstjórninni. Af þessum ástæðum var þáverandi forstjóri Umhverfisstofnunar ekki vanhæf til meðferðar máls við friðlýsinguna af þeim ástæðum sem greinir í 4. tölulið 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Jafnframt voru engar þær aðstæður fyrir hendi sem fallnar eru til þess að draga óhlutdrægni hennar með réttu í efa, sbr. 6. tölulið sömu málsgreinar. Málsástæðu áfrýjenda um vanhæfi hennar er því hafnað.

Afmörkun hins friðlýsta landsvæðis

43. Til stuðnings kröfu sinni um ógildingu friðlýsingarinnar 10. ágúst 2019 með auglýsingu nr. 740/2019 vísa áfrýjendur til þess að samkvæmt lögum nr. 48/2011 beri Alþingi að ákveða mörk þess svæðis sem verði sett í verndarflokk á grundvelli tillagna verkefnisstjórnar. Það svæði verði síðan friðlýst samkvæmt heimild í 53. gr. laga nr. 60/2013. Þessa hafi ekki verið gætt við friðlýsinguna þar sem ekkert svæði hafi verið afmarkað með þingsályktun nr. 13/141 heldur hafi það verið gert löngu síðar á vegum umhverfis- og auðlindaráðuneytisins í aðdraganda friðlýsingarinnar. Þannig hafi friðlýsingin farið í bága við lög nr. 48/2011 og þá málsmeðferð sem þau áskilja.

44. Stefndi vísar til þess að verkefnisstjórn 2. áfanga rammaáætlunar, sem lauk störfum um mitt ár 2011, hafi ekki haft það hlutverk að afmarka verndarsvæði en engu að síður hafi átt að leggja vinnu hennar til grundvallar fyrstu tillögu til þingsályktunar samkvæmt 3. gr. laga nr. 48/2011, sbr. 1. mgr. ákvæðis til bráðabirgða með lögunum. Af þeim sökum hafi með þingsályktun nr. 13/141 ekki verið gengið frá því með beinum hætti hver skyldu vera mörk þess svæðis sem bar að friðlýsa á grundvelli þeirrar áætlunar um vernd og orkunýtingu landsvæða sem ályktunin mælti fyrir um. Eftir sem áður hafi borið að mæla fyrir um friðlýsingu landsvæða í samræmi við ályktunina og sú skylda hafi hvílt á stjórnvöldum eftir lögum nr. 48/2011 og 53. gr. laga nr. 60/2013. Það hafi því komið í hlut þeirra að láta afmarka svæði út frá þeim virkjunarkostum sem settir höfðu verið í verndarflokk. Þeirri vinnu hafi ráðuneytið stýrt í samræmi við sjónarmið sem komu fram í lögskýringargögnum með lögum nr. 48/2011 auk þess sem afmörkunin hafi farið fram í samráði við viðeigandi stofnanir eins og Umhverfisstofnun og Veðurstofu Íslands. Þá hafi afmörkun verndarsvæðisins verið í fullu samræmi við áskilnað laga á þeim tíma sem hún fór fram. Telur stefndi að löggjafinn hafi tekið meðvitaða ákvörðun um að málsmeðferðin við friðlýsingu eftir fyrstu þingsályktuninni yrði önnur en við þær sem síðar kæmu, enda hafi lög nr. 48/2011 ekki tekið að fullu gildi fyrr en með samþykki hennar.

45. Í friðlýsingu landsvæðis fyrir orkuvinnslu felast almennar takmarkanir á eignarréttindum. Slíkar takmarkanir verða að eiga sér lagastoð og hvíla á málefnalegum grunni, auk þess sem gæta verður jafnræðis og meðalhófs. Í samræmi við þetta og að gættri lögmætisreglu stjórnsýsluréttar verður ákvörðun stjórnvalds um slíka skerðingu að eiga sér skýra lagastoð. Tekur það ekki aðeins til þess að ákvörðunin sjálf eigi sér beina heimild í lögum heldur verður einnig að gera ráð fyrir að fylgja þurfi þeirri málsmeðferð sem lög mæla fyrir um þegar slík ákvörðun er tekin. Í öllu falli mega engir þeir annmarkar vera á málsmeðferðinni sem hefðu getað haft áhrif á ákvörðunina.

46. Þingsályktanir fela í sér viljayfirlýsingu Alþingis eða formlega ákvörðun um tiltekið málefni sem felur þó ekki í sér meðferð löggjafarvalds. Þingsályktanir skapa ekki réttarreglu og ganga ekki framar lögum með því að víkja þeim til hliðar, breyta eða fella úr gildi. Þær hafa því yfirleitt engin sérstök réttaráhrif nema annað leiði af lögum. Þannig hefur þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða með lögum nr. 48/2011 verið veitt ákveðin réttaráhrif að lögum með því að binda hendur stjórnvalda við leyfisveitingar og gerð skipulagsáætlana, sbr. 2. mgr. 6. gr. og 7. gr. laganna, auk þess sem hún liggur til grundvallar ákvörðunum um friðlýsingu landsvæða, sbr. 4. mgr. 6. gr. þeirra og 53. gr. laga nr. 60/2013.

47. Í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 48/2011 segir að í þingsályktun um verndar- og orkunýtingaráætlun sé mótuð stefna um hvort landsvæði þar sem er að finna virkjunarkosti megi nýta til orkuvinnslu eða hvort ástæða sé til að friðlýsa þau. Í 3. mgr. sömu greinar segir síðan að verndar- og orkunýtingaráætlun taki til landsvæða og virkjunarkosta sem verkefnisstjórn samkvæmt 8. gr. laganna hafi fjallað um. Loks segir í 4. mgr. greinarinnar að í verndar- og orkunýtingaráætlun skuli í samræmi við markmið laganna lagt mat á verndar- og orkunýtingargildi landsvæða og efnahagsleg, umhverfisleg og samfélagsleg áhrif nýtingar, þar með talið verndunar. Þessi ákvæði um að áætlunin eigi að taka til landsvæða, sem höfðu samkvæmt framansögðu öðlast lagagildi áður en þingsályktun nr. 13/141 var samþykkt, verður að túlka í samræmi við 6. gr. laganna en þar segir í 1. mgr. að í verndarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar falli virkjunarkostir sem ekki er talið rétt að ráðast í og landsvæði sem ástæða er talin til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu. Jafnframt segir í 2. mgr. sömu greinar að stjórnvöldum sé óheimilt að veita leyfi tengd orkurannsóknum eða orkuvinnslu vegna virkjunarkosta sem eru í verndarflokki eða eru á svæðum sem ástæða er talin til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu. Loks segir í 4. mgr. greinarinnar að stjórnvöld skuli þegar Alþingi hefur samþykkt verndar- og orkunýtingaráætlun hefja undirbúning að friðlýsingu landsvæða sem ástæða þykir til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu samkvæmt verndarflokki áætlunarinnar. Með hliðsjón af þessari innri samræmisskýringu og að gættu því sem fram kemur í lögskýringargögnum og rakið er í 27. og 28. lið dómsins er öldungis ljóst að lög nr. 48/2011 fólu í sér að ráðherra gat því aðeins tekið ákvörðun um friðlýsingu landsvæðis eftir 53. gr. laga nr. 60/2013 að Alþingi hefði í þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu afmarkað með einhverjum hætti þau landsvæði sem féllu í verndarflokk.

48. Með þingsályktun nr. 13/141 var mælt fyrir um að Arnardalsvirkjun og Helmingsvirkjun féllu í verndarflokk án þess að því fylgdi tilgreining á landsvæði vegna þeirra virkjunarkosta. Þótt tekið væri fram að þessar virkjanir væru á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum fólst ekki í þeirri lýsingu afmörkun á landsvæðum enda geta virkjunarkostir á sama vatnasviði verið flokkaðir með mismunandi hætti. Þannig má nefna að virkjunarkostir á vatnasviði Þjórsár og Hólmsár féllu ýmist í biðflokk eða verndarflokk. Þótt 1. mgr. ákvæðis til bráðabirgða með lögum nr. 48/2011 gerði ráð fyrir að fyrsta þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða yrði byggð á tillögum verkefnisstjórnar 2. áfanga rammaáætlunar, sem hafði ekki það hlutverk að afmarka landsvæði, bar Alþingi að mæla fyrir um slíka afmörkun landsvæða í áætlun sinni sem átti að liggja til grundvallar friðlýsingu svæða í verndarflokki. Leiðir það beint af lögum nr. 48/2011, eins og rakið hefur verið, og því gat ráðherra ekki gripið til þess að afmarka þetta landsvæði án þess að mælt væri fyrir um það með einhverju móti í áætluninni. Þess í stað lá beint við að sú verkefnisstjórn sem skipuð var samkvæmt 8. gr. laganna legði til við ráðherra breytingu á þingsályktun nr. 13/141 um afmörkun landsvæða eða í öllu falli að mælt yrði fyrir um þetta í tillögu ráðherra til nýrrar þingsályktunar um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða en hana bar að leggja fram innan fjögurra ára, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna. Þessi tilgreining á landsvæði gat komið fram með hliðstæðum hætti og í auglýsingu nr. 740/2019 um friðlýsinguna þar sem svæðið var tilgreint auk þess sem kort fylgdi henni.

49. Til samanburðar við það sem hér hefur verið fjallað um má nefna að með tillögu sem varð að þingsályktun nr. 24/152 um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða, er leysti af hólmi þingsályktun nr. 13/141 um sama efni, var fylgiskjal II með korti af verndarsvæðum vegna virkjunarkosta í verndarflokki. Þannig lá fyrir þinginu afmörkun landsvæða í verndarflokki þótt hún hefði að réttu lagi átt að koma fram í þingsályktuninni sjálfri.

50. Samkvæmt því sem hér hefur verið rakið var ákvörðun um friðlýsingu með auglýsingu nr. 740/2019 á vatnasvæði Jökulsár á Fjöllum, sem er 3.453 km² að stærð, ekki reist á áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða en áskilið er samkvæmt 53. gr. laga nr. 60/2013 að friðlýsing taki til landsvæða í verndarflokki þeirrar áætlunar. Samkvæmt því brast sá grundvöllur undir friðlýsinguna sem henni er mörkuð með lögum nr. 48/2011 og verður því að fallast á aðalkröfu áfrýjenda um að friðlýsingin verði felld úr gildi.

51. Eftir þessum úrslitum verður stefnda gert að greiða áfrýjendum málskostnað sem ákveðinn verður til hvers þeirra, sbr. 2. mgr. 132. gr. laga nr. 91/1991. Verður hann ákveðinn í einu lagi vegna meðferðar málsins á báðum dómstigum, eins og greinir í dómsorði.

52. Í þinghaldi í héraði 5. nóvember 2020 lýstu aðilar gagnaöflun lokið og var málinu frestað til aðalmeðferðar. Málið var næst tekið fyrir 15. mars 2023 eftir að því hafði verið úthlutað 4. nóvember 2022 til þess dómara sem fór með málið eftir það og dæmdi. Þessi dráttur á málsmeðferð fram að úthlutun málsins er aðfinnsluverður.

Dómsorð:

Ákvörðun stefnda, íslenska ríkisins, um friðlýsingu 10. ágúst 2019, sem birt var 26. sama mánaðar í B-deild Stjórnartíðinda með auglýsingu nr. 740/2019 um verndarsvæði á Norðurlandi – vatnasvið Jökulsár á Fjöllum í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar, er ógild.

Stefndi greiði áfrýjendum, Önnu Guðnýju Halldórsdóttur, Stefáni Halldórssyni og Þóreyju Kolbrúnu Halldórsdóttur, hverju fyrir sig samtals 600.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.

Sératkvæði

Bjargar Thorarensen og Sigurðar Tómasar Magnússonar

1. Við erum sammála niðurstöðu meirihluta dómenda um aðild málsins og sérstakt hæfi ráðherra til að taka ákvörðun 10. ágúst 2019 um friðlýsingu vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum. Við erum hins vegar ósammála þeirri niðurstöðu að þar sem ekki hafi verið afmarkað í þingsályktun nr. 13/141 hvaða landsvæði skyldu friðlýst samhliða talningu virkjunarkostanna, Arnardalsvirkjunar og Helmingsvirkjunar í verndarflokki, hafi ályktunin ekki verið í samræmi við lög nr. 48/2011 og því hafi brostið grundvöllur fyrir ákvörðun ráðherra um friðlýsinguna.

2. Mikilvægt er að líta til hins langa aðdraganda og undirbúnings að samþykkt Alþingis á fyrstu verndar- og orkunýtingaráætlun samkvæmt lögum nr. 48/2011 en þó einkum til þess að lögin sjálf, í ljósi þess aðdraganda, mæltu fyrir um sérstaka meðferð fyrstu tillögu til verndar- og orkunýtingaráætlunar, þar sem vikið skyldi frá stærstum hluta ákvæða laganna. Við meðferð áætlunarinnar voru þannig aðeins í gildi 1. til 3. gr. þeirra og bráðabirgðaákvæði. Önnur ákvæði laganna tóku hins vegar ekki gildi fyrr en 14. janúar 2013 við sama tímamark og Alþingi samþykkti þingsályktun nr. 13/141. Þar með talin voru 8. gr. þeirra um að ráðherra skyldi skipa sex manna verkefnisstjórn til ráðgjafar við gerð tillagna fyrir verndar- og orkunýtingaráætlun og 10. gr. um málsmeðferð þar sem meðal annars kom fram að verkefnisstjórnin skyldi leggja fyrir ráðherra rökstuddar tillögur um flokkun virkjunarkosta og afmörkun landsvæða í samræmi við flokkunina.

3. Eins og fram kemur í lýsingu málsatvika í 9. lið atkvæðis meirihluta dómenda skipaði iðnaðarráðherra árið 2007 verkefnisstjórn til að ljúka 2. áfanga rammaáætlunar um vernd og nýtingu náttúrusvæða með áherslu á vatnsafl og jarðhitasvæði. Í skipunarbréfi hennar kom meðal annars fram að í áætluninni skyldi leggja mat á og flokka virkjunarkosti, jafnt vatnsafls og háhita, og áhrif þeirra á náttúrufar, náttúru- og menningarminjar, meðal annars með tilliti til orkugetu, hagkvæmni og annars þjóðhagslegs gildis. Á hinn bóginn var verkefnisstjórninni ekki falið það verkefni að setja fram tillögur um afmörkun landsvæða í samræmi við flokkun virkjunarkosta. Þá var tekið fram að iðnaðarráðherra myndi á grundvelli niðurstaðna skýrslu þessarar verkefnisstjórnar leggja fyrir Alþingi fyrir lok ársins 2009 tillögu að rammaáætlun um verndun og nýtingu náttúrusvæða með áherslu á vatnsafls- og jarðvarmasvæði.

4. Í skýrslu verkefnisstjórnarinnar frá júní 2011 voru gerðar tillögur að flokkun virkjunarkosta en um landfræðilega afmörkun svæða var almennt vísað til vatnasviða. Hins vegar var þar ekki að finna nákvæmari tilgreiningu á þeim landsvæðum sem ástæða væri talin til, vegna virkjunarkosta sem féllu í verndarflokk, að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu.

5. Í athugasemdum með frumvarpinu sem varð að lögum nr. 48/2011 og var lagt fram á Alþingi haustið 2010 kom fram að það hefði verið unnið í samráði við fyrrgreinda verkefnisstjórn þar sem vinna stæði yfir um gerð rammaáætlunar um nýtingu vatnsafls og jarðvarma. Í 1. mgr. bráðabirgðaákvæðis við frumvarpið kom fram að tillögur þeirrar verkefnisstjórnar skyldu verða grunnurinn að fyrstu þingsályktun sem gerð yrði um verndar- og orkunýtingaráætlun þegar þær lægju fyrir en sem fyrr segir voru landsvæði ekki afmörkuð þar. Í skýringum við bráðabirgðaákvæðið var áréttað að ákvæði 4. til 13. gr. laganna tækju ekki gildi fyrr en ályktunin hefði verið samþykkt, sbr. 13. gr. Því tóku aðeins gildi 1. til 3. gr. laganna sem fyrr greinir.

6. Í skýringum við verndar- og orkunýtingartillöguna sem var lögð fram á Alþingi haustið 2012 og varð að þingsályktun nr. 13/141 var enn frekar tekið af skarið um að málsmeðferð fyrstu verndar- og orkunýtingaráætlunar væri frábrugðin því sem gilda ætti um slíkar áætlanir til framtíðar og byggðist á bráðabirgðaákvæði laganna. Af þeirri ástæðu giltu ekki ákvæði laganna um málsmeðferð og sérstaklega var tilgreint að verkefnisstjórn samkvæmt 8. gr. laganna yrði fyrst skipuð eftir samþykkt tillögunnar.

7. Heiti þingsályktunar nr. 13/141 er „Þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða”. Hér er þannig byggt á því heiti sem kemur fram í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 48/2011 og ætlað er að gilda til framtíðar um áætlanir samkvæmt lögunum. Þá er í 3. mgr. 3. gr. tekið fram að áætlunin taki til landsvæða og virkjunarkosta sem verkefnisstjórn samkvæmt 8. gr. laganna hefur fjallað um. Ekki er hægt að horfa einangrað á þau orð 1. mgr. 3. gr. laganna að tillaga til þingsályktunar skuli lúta að landsvæðum þegar ljóst er að fyrirmæli laganna um verkefnisstjórn og málsmeðferð samkvæmt 8. og 10. gr. laganna höfðu ekki tekið gildi við undirbúning þingsályktunar nr. 13/141. Verður því að skýra fyrirmæli 3. gr. að þessu leyti til samræmis við bráðabirgðaákvæði laganna og ótvíræð lögskýringargögn um þann vilja löggjafans að það skyldi ekki raska stöðu þessarar fyrstu þingsályktunartillögu eða lögmæti aðgerða stjórnvalda sem á henni byggðu að þeirra málsmeðferðarreglna hefði ekki verið gætt.

8. Þegar allt þetta er virt verður að fallast á þá málsástæðu stefnda að undirbúningur og málsmeðferð Alþingis fyrir samþykkt þingsályktunar nr. 13/141 um verndar- og orkunýtingaráætlun frá 14. janúar 2013 hafi verið í samræmi við áskilnað laga nr. 48/2011 að teknu tilliti til bráðabirgðaákvæðis þeirra.

9. Skýra verður lagaheimild ráðherra samkvæmt 53. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd til að ákveða friðlýsingu svæða sem falla í verndarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar sem Alþingi samþykkti í ljósi þessa sérstaka og lögákveðna aðdraganda að samþykkt fyrstu þingsályktunar nr. 13/141. Í áætluninni var virkjunarkostum skipað í þrjá flokka: orkunýtingarflokk, biðflokk og verndarflokk. Í verndarflokk samkvæmt henni féllu meðal annars virkjunarkostirnir Arnardalsvirkjun og Helmingsvirkjun. Tekið var fram að þeir væru á Norðausturlandi á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum.

10. Í 1. mgr. 53. gr. laga nr. 60/2013 er mælt fyrir um að svæði sem falla í verndarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar sem Alþingi hefur samþykkt skuli friðlýsa gagnvart orkuvinnslu. Þá segir í 2. mgr. að friðlýsingin feli í sér að orkuvinnsla sé óheimil á viðkomandi svæði. Greinin felur þannig í sér ótvíræða lagaheimild og í reynd skyldu ráðherra til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu svæði sem falla í verndarflokk samþykktrar verndar- og orkunýtingaráætlunar.

11. Ákvörðun ráðherra, sbr. auglýsingu nr. 740/2019, um að friðlýsa vatnasvið Jökulsár á Fjöllum: 12 Arnardalsvirkjun og 13 Helmingsvirkjun á Fljótsdalshéraði, í Norðurþingi, Skútustaðahreppi og Þingeyjarsveit gagnvart orkuvinnslu á grundvelli verndarflokks þingsályktunar nr. 13/141, byggðist því skýrlega á þessari lagaheimild. Friðlýsingin nær til alls vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum ofan áður fyrirhugaðra stíflumannvirkja og meginfarvegar árinnar og næsta nágrennis hans að brúnni yfir Jökulsá á Fjöllum í Öxarfirði. Í gögnum málsins kemur fram að við framangreinda afmörkun hafi verið litið til umfjöllunar í faghópum verkefnisstjórnar 2. rammaáætlunar í skýrslu hennar frá 2011 en þar hafi farið fram mat á áhrifum virkjananna á náttúru- og menningarminjar. Í samræmi við athugasemdir í greinargerð með frumvarpinu sem varð að lögum nr. 48/2011, einkum VI. kafla hennar, hafi verndarsvæðin verið afmörkuð þannig að um væri að ræða vatnasvið fallvatnsins ofan stíflu og meginfarveginn neðan stíflu. Afmörkunin hafi byggst á vísindalegum gögnum frá Veðurstofu Íslands auk leiðbeininga í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 48/2011 og skýrslu verkefnisstjórnar 2. áfanga. Samkvæmt 39. gr. laga nr. 60/2013 annaðist Umhverfisstofnun undirbúning friðlýsingar og kynningu friðlýsingarskilmála fyrir landeigendum. Þá fylgdi auglýsingunni um friðlýsingu kort sem sýnir hnitsetta afmörkun svæðisins.

12. Fyrir liggur að ákvörðun ráðherra um friðlýsingu landsvæðis gagnvart tilgreindri orkuvinnslu fallvatna á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum felur í sér takmarkanir á eignarréttindum áfrýjenda. Þannig eru skertir möguleikar þeirra til ákveðinnar nýtingar jarða sinna sem eru að hluta til á vatnasvæði þess vatnsfalls. Álitaefni er hvort hin sérstaka málsmeðferð þingsályktunar nr. 13/141 á grundvelli bráðabirgðaákvæðis laga nr. 48/2011 þar sem Alþingi tók ekki endanlega afstöðu til afmörkunar landsvæða sem skyldi friðlýsa hafi verið fallin til að skerða réttaröryggi þeirra.

13. Um þýðingu þess að Alþingi komi að ákvörðun um friðlýsingu landsvæða samkvæmt lögum nr. 48/2011 með þingsályktun ber að líta til þeirra orða 1. mgr. 3. gr. laganna að í slíkri áætlun sé mótuð stefna um hvort landsvæði þar sem er að finna virkjunarkosti megi nýta til orkuvinnslu eða hvort ástæða sé til að friðlýsa þau eða kanna frekar. Eins og fram kemur í lögskýringargögnum með lögum nr. 48/2011 er gert ráð fyrir að þingsályktun hafi skýra stöðu að lögum, hún bindi hendur stjórnvalda við leyfisveitingar og gerð skipulagsáætlana og liggi til grundvallar ákvarðanatöku um friðlýsingu landsvæða.

14. Ekki verður séð að málsmeðferð og ákvörðun sem fólgin er í þingsályktun um friðlýsingu tiltekinna landsvæða samkvæmt lögum nr. 48/2011 sé til þess fallin að tryggja betur réttaröryggi landeigenda við meðferð ákvörðunar um skerðingu mannréttinda þeirra. Þvert á móti samrýmist það tæplega þeirri grundvallarreglu sem leiðir af 72. gr. stjórnarskrárinnar að takmarkanir á eignarrétti skuli hvíla á settum lögum. Stjórnvöld geta byggt ákvarðanir sínar um takmörkun eignarréttinda, svo sem um friðun og náttúruvernd, á skýrum og fyrirsjáanlegum lagaheimildum sem um þau efni eru settar. Við málsmeðferð stjórnvalds í aðdraganda ákvörðunar um að takmarka mannréttindi ber einnig að fylgja fyrirmælum stjórnsýslulaga auk sérreglna í lögum um málsmeðferð eins og dæmi eru um í löggjöf um náttúruvernd. Þá er ávallt unnt að bera gildi stjórnvaldsákvörðunar undir dómstóla samkvæmt 60. gr. stjórnarskrárinnar.

15. Lagafyrirmæli um að ákveða skuli friðlýsingu tilgreindra landsvæða, og þar með takmarkanir á eignarrétti hlutaðeigandi landeigenda, með þingsályktun sem bindandi er fyrir stjórnvöld, verða því ekki talin í þágu réttaröryggis fyrir þá sem takmörkun beinist að heldur vekja frekar upp stjórnskipuleg álitaefni um hvort heimilt sé að ljá þingsályktun slík réttaráhrif.

16. Samkvæmt öllu því sem hér hefur verið rakið er það niðurstaða okkar að málsmeðferð hafi hvorki verið áfátt né lagagrundvöll skort fyrir ákvörðun um friðlýsingu 10. ágúst 2019, sbr. auglýsingu nr. 740/2019 um verndarsvæði á Norðurlandi – vatnasvið Jökulsár á Fjöllum í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar. Því beri að hafna kröfu áfrýjenda um ógildingu ákvörðunarinnar.

17. Í ljósi þess að niðurstaða atkvæðis meirihluta dómenda er að fella ákvörðun um friðlýsingu úr gildi teljum við ekki hafa þýðingu að leysa hér sjálfstætt úr mögulegum efnislegum annmörkum á ákvörðun stefnda og varakröfu áfrýjenda um skaðabætur.