Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Benedikt Bogason, Ása Ólafsdóttir, Björg Thorarensen og Skúli Magnússon og Árni Kolbeinsson og Viðar Már Matthíasson fyrrverandi hæstaréttardómarar og Eiríkur Jónsson landsréttardómari.

2. Aðaláfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 24. febrúar 2025. Þeir krefjast hvor fyrir sig sýknu af öllum kröfum gagnáfrýjenda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti. Þá krefst aðaláfrýjandi íslenska ríkið þess að kröfu gagnáfrýjenda í gagnsök verði vísað frá Hæstarétti.

3. Gagnáfrýjendur áfrýjuðu málinu fyrir sitt leyti 22. apríl 2025 og krefjast þess að ógilt verði leyfi Fiskistofu fyrir Hvammsvirkjun 14. júlí 2022 en héraðsdómur staðfestur um ógildingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar 9. apríl 2024 og leyfis Orkustofnunar 12. september 2024 vegna sömu virkjunar. Þá krefjast þeir málskostnaðar óskipt úr hendi aðaláfrýjenda fyrir héraðsdómi og Hæstarétti.

Ágreiningsefni

4. Í málinu er deilt um þrjár ákvarðanir stjórnvalda sem lúta að Hvammsvirkjun sem aðaláfrýjandi Landsvirkjun fyrirhugar að reisa í neðri hluta Þjórsár. Um er að ræða leyfi Fiskistofu 14. júlí 2022 vegna framkvæmdanna, ákvörðun Umhverfisstofnunar 9. apríl 2024 um heimild til breytingar á vatnshlotinu Þjórsá 1 vegna virkjunarinnar og virkjunarleyfi Orkustofnunar 12. september sama ár fyrir Hvammsvirkjun.

5. Með héraðsdómi 15. janúar 2025 var fyrrgreind heimild Umhverfisstofnunar til að breyta vatnshlotinu Þjórsá 1 og virkjunarleyfi Orkustofnunar ógilt. Hins vegar var hafnað kröfu gagnáfrýjenda um að ógilda leyfi Fiskistofu.

6. Leyfi til að áfrýja héraðsdómi í málinu beint til Hæstaréttar var veitt 21. febrúar 2025, með ákvörðun réttarins nr. 2025-18, á þeim grunni að dómur í því gæti haft almenna þýðingu fyrir beitingu réttarreglna auk þess sem úrslit þess kynnu að hafa verulega samfélagslega þýðingu að öðru leyti. Jafnframt var talið að ekki væru þær aðstæður fyrir hendi sem kæmu í veg fyrir að málinu yrði áfrýjað beint til Hæstaréttar, sbr. 1. mgr. 175. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Málsatvik

7. Málsatvikum er skilmerkilega lýst í hinum áfrýjaða dómi. Hér á eftir verða þau rakin í megindráttum að því marki sem nauðsynlegt er fyrir úrlausn málsins.

Tildrög Hvammsvirkjunar

8. Áform aðaláfrýjanda Landsvirkjunar um að reisa virkjanir í neðri hluta Þjórsár eiga sér nokkurn aðdraganda. Undir lok liðinnar aldar voru settar fram hugmyndir um tvær virkjanir í byggð neðan Búrfellsvirkjunar, annars vegar svonefnda Núpsvirkjun og hins vegar Urriðafossvirkjun. Gert var ráð fyrir að Núpsvirkjun yrði þrepaskipt með tveimur lónum með neðanjarðarstöðvarhúsi við Hagalón og stöðvarhúsi við bæinn Akbraut sunnan Árness. Áform um Hvammsvirkjun lúta að efri hluta Núpsvirkjunar, þó í nokkuð breyttri mynd frá upphaflegum áformum.

9. Fyrirhugað er að Hvammsvirkjun verði reist um fimmtán kílómetrum neðan við Búrfellsstöð. Hún mun nýta 32 metra fall Þjórsár frá Yrjaskeri ofan við bæinn Haga í Skeiða- og Gnúpverjahreppi og niður fyrir Ölmóðsey sem er ofan bæjarins Þjórsárholts. Farvegur Þjórsár verði stíflaður og við það myndist Hagalón sem verði um fjórir ferkílómetrar að flatarmáli og rúmlega þriggja metra djúpt að meðaltali. Vatni verði veitt úr lóninu inn í stöðvarhús í landi Hvamms í Rangárþingi ytra. Úr stöðvarhúsinu falli vatnið um jarðgöng í frárennslisskurð og aftur út í farveg Þjórsár neðan við Ölmóðsey. Neðan við stífluna verði rennsli í farvegi Þjórsár skert á um þriggja kílómetra kafla þar til vatn úr frárennslisskurði verði veitt aftur í farveginn. Uppsett afl Hvammsvirkjunar verði allt að 95 megavött og árleg framleiðslugeta raforku allt að 720 gígavattsstundir.

10. Að lokinni málsmeðferð samkvæmt 8. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum gaf aðaláfrýjandi Landsvirkjun í apríl 2003 út skýrslu um mat á umhverfisáhrifum undir heitinu „Virkjun Þjórsár við Núp allt að 150 MW og breyting á Búrfellslínu 1“. Í skýrslunni var fjallað um tvo jafngilda virkjunarkosti. Annars vegar virkjun 56 metra falls í einu þrepi í Núpsvirkjun og hins vegar virkjun samtals 50 til 52 metra falls í tveimur þrepum í Hvammsvirkjun (32 til 34 metra fall) og Holtavirkjun (18 metra fall). Tillaga að matsáætlun hafði upphaflega verið gefin út í ágúst 2001 og drög að henni kynnt í júlí það ár.

11. Með bréfi til Skipulagsstofnunar 25. apríl 2003 tilkynnti aðaláfrýjandi Landsvirkjun stofnuninni um fyrirhugaðar framkvæmdir við virkjun Þjórsár. Með úrskurði Skipulagsstofnunar 19. ágúst það ár var fallist á fyrirhugaða virkjun Þjórsár við Núp í einu eða tveimur þrepum með því að reisa Hvammsvirkjun og Holtavirkjun. Fyrir þessu voru þó sett nánar tilgreind skilyrði sem lutu að mótvægisaðgerðum og vöktun. Þar var meðal annars kveðið á um að aðaláfrýjandi Landsvirkjun þyrfti að standa fyrir tilteknum viðbótarrannsóknum á grunnástandi lífríkis í Þjórsá. Í ljósi þeirra rannsókna þyrfti að útfæra viðeigandi mótvægisaðgerðir sem gripið yrði til ef af virkjuninni yrði. Í úrskurðinum komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að fyrirhuguð virkjun í einu eða tveimur þrepum myndi ekki hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif þegar tekið hefði verið tillit til fyrrgreindra skilyrða. Áhrifin væru þó mismunandi eftir því hvort virkjað væri í einu eða tveimur þrepum. Með úrskurði umhverfisráðherra 27. apríl 2004 var úrskurður Skipulagsstofnunar staðfestur með nánar tilgreindum breytingum á skilyrðum.

12. Áformum um virkjanir í neðri hluta Þjórsár var slegið á frest um árabil. Með bréfi 13. júlí 2015 óskuðu Rangárþing ytra og Skeiða- og Gnúpverjahreppur eftir því að Skipulagsstofnun tæki ákvörðun um hvort endurskoða þyrfti að hluta eða í heild fyrrgreinda matsskýrslu aðaláfrýjanda Landsvirkjunar um Hvammsvirkjun frá árinu 2003 áður en leyfi til framkvæmda yrði veitt, sbr. 12. gr. þágildandi laga nr. 106/2000. Skipulagsstofnun tók þá ákvörðun 16. desember sama ár að endurskoða skyldi matsskýrsluna að því er varðaði þá þætti sem lytu að áhrifum á landslag og ásýnd lands og á ferðaþjónustu og útivist. Að öðru leyti taldi hún ekki ástæðu til að mæla fyrir um endurskoðun matsskýrslunnar. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála staðfesti ákvörðun Skipulagsstofnunar með úrskurði 15. febrúar 2018.

13. Aðaláfrýjandi Landsvirkjun gaf út frummatsskýrslu í maí 2017 um mat á umhverfisáhrifum Hvammsvirkjunar á ferðaþjónustu og útivist annars vegar og landslag og ásýnd hins vegar. Hann lagði síðan skýrsluna fram í endanlegu horfi 16. október sama ár og óskaði eftir áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í áliti stofnunarinnar 12. mars 2018 kom fram að matsskýrslan uppfyllti lögbundin skilyrði um mat á umhverfisáhrifum og þeim hefði verið lýst á fullnægjandi hátt. Framkvæmdin væri mjög umfangsmikil og ljóst að ásýnd og yfirbragð á stóru svæði kæmi til með að taka miklum breytingum með virkjuninni. Taldi stofnunin að áhrif virkjunarinnar á landslag yrðu verulega neikvæð í ljósi þess að umfangsmiklu svæði yrði raskað og mjög margir yrðu fyrir neikvæðum áhrifum vegna ásýndar- og yfirbragðsbreytinga. Að auki yrðu áhrifin varanleg og óafturkræf. Mikilvægt væri að ráðast í mótvægisaðgerðir vegna þessara neikvæðu áhrifa og var þeim nánar lýst. Um útivist og ferðaþjónustu tók stofnunin fram að þau réðust af áhrifum framkvæmdanna á landslag. Ásýnd umfangsmikils svæðis kæmi til með að breytast og einkennast af mannvirkjum sem sæjust víða að. Taldi stofnunin að framkvæmdirnar væru líklegar til að hafa talsverð neikvæð áhrif á útivist og ferðaþjónustu.

Verndar- og orkunýtingaráætlun (rammaáætlun)

14. Hinn 14. janúar 2013 samþykkti Alþingi tillögu til þingsályktunar um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða nr. 13/141 sem gjarnan er nefnd rammaáætlun. Var hún sett á grundvelli laga nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun. Í samræmi við 2. mgr. 3. gr. laganna voru virkjunarkostir í áætluninni flokkaðir í orkunýtingarflokk, verndarflokk og biðflokk. Í áætluninni var Hvammsvirkjun skipað í biðflokk.

15. Á grundvelli laga nr. 48/2011 starfar verkefnisstjórn rammaáætlunar og lagði hún til 19. desember 2013 að Hvammsvirkjun yrði færð í orkunýtingarflokk. Tillögunni fylgdi greinargerð með rökstuðningi fyrir henni. Þar kom meðal annars fram að gerð hefði verið úttekt á öllum fyrirliggjandi rannsóknum á laxfiskum í Þjórsá. Einnig hefði verkefnisstjórn óskað eftir nánari skýringum frá aðaláfrýjanda Landsvirkjun um útfærslu virkjunarkosta í neðri hluta Þjórsár og ítarleg svör borist 31. október 2013. Jafnframt hefði verkefnisstjórn skipað tímabundið faghóp til að fara yfir úttektina og svör aðaláfrýjanda Landsvirkjunar. Hópurinn hefði skilað niðurstöðum sínum 4. nóvember sama ár og talið að nokkuð skýrt mat lægi fyrir um áhrif hvers virkjunarkosts á gönguhegðun laxfiska í Þjórsá. Í samræmi við þessa tillögu verkefnisstjórnar var flutt á Alþingi tillaga um breytingu á áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða.

16. Hinn 1. júlí 2015 samþykkti Alþingi tillögu til þingsályktunar nr. 16/144 um breytingu á þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða nr. 13/141. Með henni var Hvammsvirkjun færð úr biðflokki í orkunýtingarflokk rammaáætlunar. Jafnframt hefur virkjuninni verið skipað í orkunýtingarflokk samkvæmt gildandi þingsályktun um vernd og orkunýtingu landsvæða nr. 24/152 sem Alþingi samþykkti 15. júní 2022.

Leyfi Fiskistofu 14. júlí 2022

17. Með umsókn 7. febrúar 2022 sótti aðaláfrýjandi Landsvirkjun um að Fiskistofa veitti fyrir sitt leyti heimild til framkvæmda við Hvammsvirkjun. Umsóknin var reist á 1. mgr. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði en þar segir að sérhver framkvæmd í eða við veiðivatn, allt að 100 metrum frá bakka, sem áhrif geti haft á fiskigengd þess, afkomu fiskistofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatnsins að öðru leyti sé háð leyfi Fiskistofu. Í samræmi við 2. mgr. þeirrar greinar laganna fylgdi umsókninni umsögn Hafrannsóknarstofnunar 12. mars 2021 og umsögn Veiðifélags Þjórsár 12. janúar 2022 auk annarra gagna. Efni þessara umsagna er nánar rakið í hinum áfrýjaða dómi í liðum 55 til 66.

18. Með bréfi 14. júlí 2022 féllst Fiskistofa á beiðni aðaláfrýjanda Landsvirkjunar og veitti fyrir sitt leyti heimild til framkvæmda við fyrirhugaða Hvammsvirkjun og byggingar mannvirkja sem tengdust henni með nánar tilgreindum skilyrðum. Leyfið gildir til 15. júlí 2027. Í bréfinu var vísað til þess að í fyrrgreindum úrskurði Skipulagsstofnunar 19. ágúst 2003 hefði verið sett það skilyrði að aðaláfrýjandi Landsvirkjun þyrfti að standa fyrir tilteknum viðbótarrannsóknum um grunnástand lífríkis í Þjórsá og grípa til viðeigandi mótvægisaðgerða. Tók Fiskistofa fram að Hafrannsóknarstofnun hefði í umsögn sinni komist að þeirri niðurstöðu að aðaláfrýjandi Landsvirkjun hefði fullnægt þessu skilyrði en skilyrði um mótvægisaðgerðir sem lyti að frágangi og rekstri yrði leyst á framkvæmdatíma og aðlagað þegar rekstur virkjunarinnar hæfist.

19. Til stuðnings niðurstöðu sinni um að veita leyfið vísaði Fiskistofa jafnframt til úrskurðar Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum 19. ágúst 2003, aðalskipulags Rangárþings ytra 2016 til 2028, aðalskipulags Skeiða- og Gnúpverjahrepps 2017 til 2029, deiliskipulags Hvammsvirkjunar, umsagnar Hafrannsóknarstofnunar, umsagnar Veiðifélags Þjórsár, þingsályktunar Alþingis 1. júlí 2015 nr. 16/144, þar sem rammaáætlun var breytt og Hvammsvirkjun færð úr biðflokki í orkunýtingarflokk, og til 33. gr. laga nr. 61/2006. Fyrir leyfinu voru sett sjö skilyrði en þau eru rakin í hinum áfrýjaða dómi í liðum 45 til 51. Í þeim fólst nánar að tiltekin vöktun færi fram og tekin yrði saman áætlun sem gerði kleift að grípa til neyðaraðgerða ef mótvægisaðgerðir skiluðu ekki tilætluðum árangri. Fram kom að áætlunin yrði staðfest skriflega af Fiskistofu áður en framkvæmdir hæfust í farvegi Þjórsár. Einnig var meðal skilyrða að leyfi vegna byggingar fiskvegar í samræmi við 34. gr. laga nr. 61/2006 yrði frágengið áður en framkvæmdir hæfust í Þjórsá en aðaláfrýjanda Landsvirkjun bæri að standa straum af kostnaði við gerð og viðhald fullnægjandi fiskvegar, sbr. 35. gr. laganna. Í því sambandi tók Fiskistofa fram að ekki væru forsendur fyrir því að aðaláfrýjanda Landsvirkjun yrði veitt leyfi til að byggja fiskveg en mælt væri fyrir um í 34. gr. laganna að Fiskistofa gæti veitt veiðifélögum eða veiðirétthöfum, þar sem ekki væri veiðifélag, heimild til slíkrar byggingar.

20. Í niðurlagi leyfis Fiskistofu 14. júlí 2022 var tekið fram að leyfið sneri aðeins að byggingu mannvirkja í tengslum við Hvammsvirkjun og hugsanlegum beinum áhrifum þeirra á lífríki Þjórsár. Leyfið lyti hins vegar ekki að þáttum sem vörðuðu rekstur virkjunarinnar, svo sem heimildum eða takmörkunum vegna stýringar á rennsli né vegna dælingar á seti úr Hagalóni. Einnig sagði að búast mætti við að Orkustofnun myndi setja skilyrði um þá þætti í hugsanlegu virkjunarleyfi sem eftir atvikum tækju mið af áhrifum þeirra á lífríkið.

21. Ákvörðun Fiskistofu um að veita heimild fyrir sitt leyti til framkvæmda við Hvammsvirkjun og byggingar mannvirkja sem tengdust henni var kærð 26. júní 2023. Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 31. ágúst sama ár var málinu vísað frá nefndinni þar sem kæra hefði borist að liðnum kærufresti.

Heimild Umhverfisstofnunar 9. apríl 2024 til breytingar á vatnshloti

22. Í samræmi við fyrirmæli laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála annaðist Umhverfisstofnun flokkun vatnshlota landsins en með því er átt við einingu vatns, svo sem allt það vatn sem er að finna í stöðuvatni, á eða strandsjó, sbr. 15. tölulið 3. gr. laganna. Jafnframt setti Umhverfisstofnun umhverfismarkmið fyrir vatnshlot og birti í Vatnaáætlun Íslands 2022 til 2027. Vatnshlotið við fyrirhugaða Hvammsvirkjun er nefnt Þjórsá 1 og er það metið í góðu vistfræðilegu ástandi. Umhverfismarkmið hvað það varðar er að það verði áfram ekki verra en gott. Eftir að sú heimild sem hér er til umfjöllunar var veitt hefur ný ríkisstofnun, Umhverfis- og orkustofnun, tekið við verkefnum sem Umhverfisstofnun hafði áður með höndum samkvæmt lögum nr. 36/2011. Þeirri stofnun var komið á fót með lögum nr. 110/2024 um Umhverfis- og orkustofnun. Hún tók einnig við þeim verkefnum sem Orkustofnun fór áður með.

23. Með bréfi 16. janúar 2023 sótti aðaláfrýjandi Landsvirkjun um heimild Umhverfisstofnunar til breytingar á vatnshloti Þjórsár 1 (nr. 103-663-R) vegna framkvæmda við Hvammsvirkjun. Með bréfinu fylgdu minnisblöð Hafrannsóknarstofnunar og Veðurstofu Íslands um mat á vistfræðilegu ástandi Þjórsár neðan Búrfells og mat á áhrifum Hvammsvirkjunar á vistfræðilegt ástand Þjórsár neðan Búrfells samkvæmt viðmiðum laga um stjórn vatnamála sem tekin voru saman að beiðni aðaláfrýjanda Landsvirkjunar. Á grundvelli þessara gagna var gert ráð fyrir því að stíflumannvirki í farvegi Þjórsár og Hagalón myndu valda uppskiptingu vatnshlotsins í fimm vatnshlot. Umsóknin var reist á 18. gr. laga nr. 36/2011 og því að Hvammsvirkjun væri í orkunýtingarflokki rammaáætlunar.

24. Umhverfisstofnun veitti aðaláfrýjanda Landsvirkjun heimild með bréfi 9. apríl 2024 til að breyta vatnshlotinu Þjórsá 1 vegna fyrirhugaðra framkvæmda við Hvammsvirkjun. Í bréfi stofnunarinnar kom fram að hún teldi virkjunina vera framkvæmd sem unnt væri að veita undanþágu fyrir samkvæmt a-lið 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 þannig að breyting yrði gerð á vatnshlotinu þótt ekki væri hægt að ná umhverfismarkmiðum samkvæmt 11. gr. laganna. Aftur á móti taldi stofnunin ekki þörf á að fjalla um hvort skilyrði b-liðar 1. mgr. 18. gr. laganna ættu við auk þess sem ákvæði b-liðar ætti aðeins við um ný sjálfbær umsvif eða breytingar sem hefðu í för með sér að ástand yfirborðsvatnshlots breyttist úr mjög góðu í gott. Eins og áður greinir er vistfræðilegt ástand vatnshlotsins Þjórsá 1 metið gott.

25. Að fenginni þeirri niðurstöðu að framkvæmdin félli undir a-lið 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 var í umræddu bréfi Umhverfisstofnunar leyst úr því hvort fullnægt væri skilyrðum 2. mgr. sömu greinar laganna svo að heimild yrði veitt til að breyta vatnshlotinu. Taldi stofnunin að aðaláfrýjandi Landsvirkjun hefði lagt fram gögn sem sýndu fram á að gripið hefði verið til allra þeirra ráðstafana sem raunhæfar mættu teljast til að draga úr skaðlegum áhrifum á ástand vatnshlotsins. Einnig taldi stofnunin að tilgangur Hvammsvirkjunar væri að tryggja raforkuöryggi og varðaði því almannahagsmuni sem vægju þyngra en ávinningur af því að umhverfismarkmið næðust. Að virtri þjóðhagslegri hagkvæmni virkjunarinnar taldi stofnunin að tilgangi framkvæmdanna yrði ekki með góðu móti náð við þær aðstæður sem væru fyrir hendi með umhverfisvænni leiðum vegna tæknilegra erfiðleika eða óhóflegs kostnaðar. Til stuðnings því var meðal annars vísað til ákvörðunar Alþingis um að setja virkjunina í orkunýtingarflokk. Samkvæmt öllu þessu taldi stofnunin að fullnægt væri skilyrðum stafliða a, b og c í 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011.

Virkjunarleyfi Orkustofnunar 12. september 2024

26. Með bréfi 8. júní 2021 sótti aðaláfrýjandi Landsvirkjun um virkjunarleyfi til Orkustofnunar vegna Hvammsvirkjunar. Til stuðnings umsókninni var vísað til 4. og 5. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Eins og áður var rakið hefur Umhverfis- og orkustofnun tekið við hlutverki Orkustofnunar með fyrrgreindum lögum nr. 110/2024.

27. Hinn 6. desember 2022 fékk aðaláfrýjandi Landsvirkjun virkjunarleyfi frá Orkustofnun fyrir Hvammsvirkjun. Í kjölfarið sótti hann 14. sama mánaðar um framkvæmdaleyfi vegna byggingar virkjunarinnar til Skeiða- og Gnúpverjahrepps og Rangárþings ytra á grundvelli 13. og 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 en fyrirhuguð virkjun er í umdæmi beggja sveitarfélaganna. Umsóknin var samþykkt á fundi sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps 14. júní 2023.

28. Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 15. júní 2023 var virkjunarleyfið 6. desember 2022 fellt úr gildi. Sú niðurstaða var reist á því að nauðsyn hefði borið til að taka rökstudda afstöðu á grundvelli vatnaáætlunar og um leið laga nr. 36/2011 við undirbúning leyfisins. Í þeim efnum stoðaði ekki að vísa til síðari leyfisveitingar sem byggðist á öðrum lagagrundvelli en á þessum tíma hafði Umhverfisstofnun ekki veitt heimild til að breyta vatnshloti eins og áður er rakið. Af þeirri ástæðu að virkjunarleyfið hafði verið fellt úr gildi felldi úrskurðarnefndin einnig úr gildi með úrskurði 26. október 2023 fyrrgreinda ákvörðun Skeiða- og Gnúpverjahrepps um að veita framkvæmdaleyfi vegna virkjunarinnar.

29. Eftir bréfaskipti milli aðaláfrýjanda Landsvirkjunar og Orkustofnunar sem óþarft er að rekja var virkjunarleyfi gefið út á ný 12. september 2024 en þá hafði Umhverfisstofnun veitt fyrrgreinda heimild sína 9. apríl sama ár til að breyta vatnshlotinu. Tekið var fram að leyfið fæli í sér heimild til að nýta vatnsafl til raforkuframleiðslu með þeim skilyrðum sem tilgreind væru í leyfinu, raforkulögum og reglugerð nr. 1040/2005 um framkvæmd raforkulaga. Tæki leyfið til miðlunar, veitingar og nýtingar vatns í Þjórsá í samræmi við ákvæði vatnalaga. Í skilyrðum með leyfinu kom meðal annars fram að það einskorðaðist við allt að 95 megavatta virkjun með þeim staðarmörkum mannvirkja sem lýst væri í deiliskipulagi fyrir virkjunina og samþykkt hefðu verið af sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps 9. júní 2021 og sveitarstjórn Rangárþings ytra 10. sama mánaðar, sbr. auglýsingu nr. 1434/2021 í B-deild Stjórnartíðinda. Einnig var tekið fram að leyfið tæki til stíflunar Þjórsár skammt ofan við Viðey (Minnanúpshólma) og gerðar allt að fjögurra ferkílómetra inntakslóns, Hagalóns. Lónið afmarkaðist af jarðvegsstíflugarði að sunnanverðu og Þjórsárdalsvegi frá Minna-Núpi að Yrjaskeri ofan við bæinn Haga að norðanverðu. Í kjölfar þess að virkjunarleyfið var veitt samþykkti sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps að nýju að veita framkvæmdaleyfi 24. október 2024. Þá veitti Rangárþing ytra framkvæmdaleyfi 29. sama mánaðar.

Málsástæður í aðalsök

Helstu málsástæður aðaláfrýjenda

30. Af hálfu aðaláfrýjenda er byggt á því að a-liður 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 feli í sér heimild til þess að gera breytingu á eiginleikum vatnshlots vegna framkvæmda sem hafi í för með sér að ekki sé hægt að ná fram umhverfismarkmiðum samkvæmt 11. gr. laganna, öndvert við það sem lagt hafi verið til grundvallar í hinum áfrýjaða dómi. Niðurstaða hans fái með engu móti staðist enda væri stjórnvöldum þá óheimilt að veita ný leyfi til nýtingar á vatnsaflsauðlindum til raforkuframleiðslu hér á landi eins og gert hafi verið á liðnum áratugum. Hið sama gildi einnig um allar aðrar framkvæmdir sem kunni að valda breytingum á vatnshloti, svo sem flóðavarnir, vegagerð eða gerð siglingavega.

31. Aðaláfrýjendur andmæla því að lögskýringargögn geti valdið því að a-liður 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 verði túlkaður þannig að heimild standi ekki til þess að vatnshloti verði breytt vegna framkvæmda á borð við vatnsaflsvirkjanir. Útilokað sé að vilji löggjafans hafi staðið til að undanskilja vatnsaflsvirkjanir frá þeirri heimild enda fælist í því veruleg takmörkun á hagnýtingu auðlinda hér á landi. Jafnframt færi það þvert gegn þeirri stefnu sem Alþingi hefur markað í orkumálum og megi þá sérstaklega hafa í huga að Alþingi hafi ákveðið 1. júlí 2015 með þingsályktun nr. 16/144 að Hvammsvirkjun skyldi færð úr biðflokki rammaáætlunar í orkunýtingarflokk.

32. Aðaláfrýjendur benda einnig á að skýra verði a-lið 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 í ljósi þeirra reglna samningsins um Evrópska efnahagssvæðið sem lögunum hafi verið ætlað að innleiða. Lögin hafi falið í sér innleiðingu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2000/60/EB frá 23. október 2000 um aðgerðaramma bandalagsins um stefnu í vatnamálum. Ákvæði a-liðar 1. mgr. 18. gr. laganna svari til 7. mgr. 4. gr. tilskipunarinnar. Af þeim sökum beri að skýra lagaregluna til samræmis við EES-reglur, sbr. 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, enda sé ekki ósamræmi milli EES-reglna og laganna þótt orðalag umræddra ákvæða sé ekki nákvæmlega það sama.

33. Loks telja áfrýjendur að innri samræmisskýring leiði til þess að vatnsaflsvirkjanir falli undir a-lið 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011. Þannig sé gert ráð fyrir því að veita megi undanþágu frá umhverfismarkmiðum vegna ýmiss konar framkvæmda, sbr. b- og c-lið 2. mgr. 18. gr. og e-lið 1. mgr. 20. gr. laganna. Það sama leiði einnig af ytri samræmisskýringu og í þeim efnum megi meðal annars benda á a-lið 2. töluliðar 3. gr. laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð. Auk þess geri raforkulög og lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana ráð fyrir að unnt sé að veita leyfi til að reisa virkjanir á borð við Hvammsvirkjun.

Helstu málsástæður gagnáfrýjenda

34. Gagnáfrýjendur taka undir niðurstöðu hins áfrýjaða dóms um að a-liður 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 feli ekki í sér heimild til að breyta vatnshloti vegna framkvæmdar við vatnsaflsvirkjun. Því hafi Umhverfisstofnun brostið vald til að veita aðaláfrýjanda Landsvirkjun heimild 9. apríl 2024 til að breyta vatnshlotinu Þjórsá 1 vegna Hvammsvirkjunar.

35. Gagnáfrýjendur halda því jafnframt fram að rannsókn málsins af hálfu Umhverfisstofnunar hafi verið verulega áfátt. Í því sambandi benda þeir á að ástand allra annarra vatnshlota en Þjórsár 1 sem kunni að verða fyrir áhrifum af Hvammsvirkjun hafi ekki verið metið í skilningi fyrrgreindrar tilskipunar 2000/60/EB. Í þeim efnum nefna þeir grunnvatnshlotin Tungnaárhraun, Efri-Þjórsá og straumvatnshlotið Þverá. Auk þess hafi komið fram upplýsingar um að grunnvatnsborð muni hækka sunnan Hagalóns með tilkomu lónsins. Í þessu tilliti árétta gagnáfrýjendur að hafa verði í huga þær skyldur sem hvíla á ríkinu á grundvelli EES-samningsins til að koma í veg fyrir hnignun vatnsgæða, sbr. einnig dóm Evrópudómstólsins 1. júlí 2015 í máli C-461/13.

36. Gagnáfrýjendur taka fram að samráð við ráðgjafarnefnd samkvæmt 9. gr. laga nr. 36/2011 hafi ekki verið haft við málsmeðferð hjá Umhverfisstofnun vegna breytinga á vatnshlotinu. Forsendur breytinga hafi heldur ekki komið fram í vatnaáætlun samkvæmt 19. og 20. gr. laganna. Gagnáfrýjendur byggja jafnframt á því að skýra beri lög nr. 36/2011 með hliðsjón af lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd og lögum nr. 111/2021, sbr. eldri lög nr. 106/2000.

37. Gagnáfrýjendur halda því loks fram að héraðsdómur hafi að réttu lagi komist að þeirri niðurstöðu að ógilda beri virkjunarleyfi Orkustofnunar 12. september 2024 fyrir Hvammsvirkjun af þeirri ástæðu að heimild Umhverfisstofnunar til breytinga á vatnshlotinu Þjórsá 1 hafi verið ógild. Þar með hafi brostið nauðsynlega forsendu fyrir virkjunarleyfinu, sbr. 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011.

Málsástæður í gagnsök

Helstu málsástæður gagnáfrýjenda

38. Gagnáfrýjendur byggja á því að lög nr. 36/2011 gildi um leyfi Fiskistofu 14. júlí 2022 vegna framkvæmda við Hvammsvirkjun en lögin hljóti að eiga við um opinbera aðila sem taki ákvörðun um að leyfa framkvæmd sem geti haft áhrif á gæði vatns. Gagnáfrýjendur mótmæla þeirri niðurstöðu hins áfrýjaða dóms að 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011 feli í sér að aðrar leyfisveitingar en þar er sérstaklega vísað til þurfi ekki að taka tillit til bindandi umhverfismarkmiða laganna. Leyfi Fiskistofu samkvæmt lögum nr. 61/2006 varði alltaf vatnshlot í þessum skilningi því að það lúti að mannvirki sem sé í eða innan við 100 metra frá farvegi vatnsfalls, sbr. 1. mgr. 33. gr. laganna, sem tilheyri ævinlega vatnshloti. Gagnáfrýjendur telja einnig að ytri samanburðarskýring á lögum nr. 36/2011, vatnalögum nr. 15/1923 og lögum nr. 61/2006 leiði til sömu niðurstöðu. Í því tilliti sé þess að gæta að í 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011 komi fram að við leyfisveitingu á grundvelli vatnalaga skuli tryggja að leyfi sé í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem komi fram í vatnaáætlun. Það sama hljóti að gilda um leyfi til mannvirkja í veiðivatni á grundvelli laga nr. 61/2006.

39. Gagnáfrýjendur telja jafnframt að Fiskistofu hafi ekki verið heimilt að lögum að veita aðaláfrýjanda Landsvirkjun leyfi fyrir fiskvegi enda verði öðrum en veiðifélagi eða veiðiréttarhöfum ekki veitt slíkt leyfi, sbr. 1. mgr. 34. gr. laga nr. 61/2006. Jafnframt fallast gagnáfrýjendur ekki á að fyrirvari um fiskveg í leyfi Fiskistofu rúmist innan 3. mgr. 35. gr. laganna, enda um slíkt grundvallaratriði að ræða að það verði ekki skilið frá ákvörðun hennar að öðru leyti. Hér sé þess að gæta að fiskvegir tryggi ekki að fiskur eða seiði fari um mannvirki heldur sé óvissa um hvort mótvægisaðgerðir muni hindra að laxastofn Þjórsár hverfi eða hnigni svo mikið að hann geti ekki viðhaldið sér. Skort á vísindalegum upplýsingum megi ekki nota til að slá verndaraðgerðum á frest þar til tjón sé að fullu komið fram.

40. Gagnáfrýjendur halda því fram að Fiskistofu hafi verið óheimilt að veita leyfið án þess að mótvægisaðgerðir hefðu áður hlotið málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000. Um þetta vísa þeir til ákvæða laganna um að mótvægisaðgerðir skuli kynntar almenningi í umhverfismati, sbr. 2. mgr. 10. gr. þeirra. Þessu til stuðnings benda gagnáfrýjendur á dóm EFTA-dómstólsins 2. október 2015 í máli nr. E-3/15. Þá fái með engu móti staðist sú niðurstaða hins áfrýjaða dóms að upplýsingar um neyðaráætlun sem mótvægisaðgerð hafi ekki þurft að liggja fyrir þegar Fiskistofa tók ákvörðun um að veita leyfið.

41. Gagnáfrýjendur benda á að Fiskistofa hafi lagt mikið upp úr umsögn Hafrannsóknarstofnunar 12. mars 2021 þegar aðaláfrýjanda Landsvirkjun var veitt leyfið 14. júlí 2022. Telja gagnáfrýjendur að stofnunin hafi ekki verið óháður umsagnaraðili heldur ráðgjafi aðaláfrýjanda Landsvirkjunar frá upphafi.

42. Gagnáfrýjendur halda því einnig fram að Fiskistofa hafi við málsmeðferð sína áður en leyfið var veitt ekki gætt nægjanlega að lögum nr. 60/2013. Í því sambandi er sérstaklega vísað til varúðarreglu 9. gr. laganna sem og þeirrar reglu 10. gr. að áhrif náttúru skuli metin út frá heildarálagi sem á svæðinu er eða það kunni að verða fyrir. Jafnframt hafi Fiskistofu borið að taka afstöðu til kostnaðar af Hvammsvirkjun fyrir umhverfi og samfélag samkvæmt 11. gr. laganna.

43. Gagnáfrýjendur vísa til þess að rannsóknarskylda hafi hvílt á Fiskistofu samkvæmt 8. gr. laga nr. 60/2013 og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Telja þeir að mikill vafi leiki á virkni seiðafleytu auk þess sem órannsökuð séu áhrif botnfalls á seiði og fæðu þeirra. Fiskistofu hafi borið að kanna þetta en rannsókn málsins hafi að því leyti verið verulega áfátt.

Helstu málsástæður aðaláfrýjenda

44. Krafa aðaláfrýjanda íslenska ríkisins um að kröfum gagnáfrýjenda í gagnsök verði vísað frá Hæstarétti er reist á því að þær beinist í reynd að öðrum aðila, Fiskistofu, en þeim sem eigi aðild að málinu í aðalsök, það er Umhverfis- og orkustofnun og aðaláfrýjanda Landsvirkjun. Jafnframt lúti gagnsökin að öðru og sjálfstæðu sakarefni, nánar tiltekið leyfi Fiskistofu 14. júlí 2022 en aðalsökin að stjórnvaldsákvörðunum Umhverfisstofnunar 9. apríl 2024 og Orkustofnunar 12. september sama ár. Þótt ekki hafi verið vefengt í héraði að skilyrði væru til að reka málið á grundvelli 19. gr. laga nr. 91/1991 í einu lagi um þrenns konar sakarefni gegn þremur stofnunum telur aðaláfrýjandi að það breyti engu um áfrýjunarskilyrði til Hæstaréttar. Því hafi borið að leita áfrýjunarleyfis vegna gagnsakar sem ekki sé víst að hefði fengist í ljósi þess að tvö ár hefðu verið liðin frá því ákvörðunin var tekin auk þess sem hún sé annars eðlis en þær stjórnvaldsákvarðanir sem aðalsökin taki til. Aðaláfrýjandi Landsvirkjun gerir ekki kröfu um frávísun gagnsakar en telur að rétturinn verði af sjálfsdáðum að taka afstöðu til þess sem hér hefur verið rakið.

45. Að því er varðar efnishlið málsins mótmæla aðaláfrýjendur því að ekki hafi legið fyrir fullnægjandi upplýsingar um fiskvegi, þar með talið seiðafleytu, þegar Fiskistofa tók ákvörðun um að veita leyfið. Um þetta vísa þeir til umsóknareyðublaðs um leyfið og fylgigagna þess, þar með talið umsagnar Hafrannsóknarstofnunar 12. mars 2021. Einnig benda þeir á að leyfi Fiskistofu hafi aðeins snúið að heimild til mannvirkjagerðar en ekki að rekstri virkjunarinnar, svo sem rennslisstýringu. Því hafi ekkert tilefni verið fyrir Fiskistofu til að fjalla sérstaklega um áhrif vegna botnfalls á seiði eða fæðu þeirra í leyfi vegna byggingar virkjunarinnar.

46. Aðaláfrýjendur vísa til þess að Fiskistofa hafi bundið leyfi sitt tilteknum skilyrðum, meðal annars um fiskvegi. Því sé leyfið háð því að leyfi til byggingar fiskvegar verði frágengið í samræmi við ákvæði laga nr. 61/2006 áður en framkvæmdir hefjist í farvegi Þjórsár. Jafnframt verði að hafa í huga að áður en Fiskistofa taki afstöðu til þess hvort skilyrðum leyfisins sé fullnægt muni hún hafa tiltæk frekari gögn, þar með talið um virkni seiðafleytu.

Niðurstaða

Formhlið málsins

47. Gagnáfrýjendur höfðuðu mál þetta í héraði á hendur aðaláfrýjendum íslenska ríkinu og Landsvirkjun með kröfu um ógildingu á stjórnvaldsákvörðunum þriggja stofnana, nánar tiltekið leyfi Fiskistofu til framkvæmda við fyrirhugaða Hvammsvirkjun 14. júlí 2022, ákvörðun Umhverfisstofnunar 9. apríl 2024 um að veita heimild til að breyta vatnshloti Þjórsár 1 og ákvörðun Orkustofnunar 12. september sama ár um að veita aðaláfrýjanda Landsvirkjun virkjunarleyfi fyrir Hvammsvirkjun. Þótt málið væri höfðað á hendur íslenska ríkinu var tiltekið í stefnu og framhaldsstefnu til héraðsdóms að fiskistofustjóri, forstjóri Umhverfisstofnunar og orkumálastjóri færu með fyrirsvar af hálfu ríkisins og var þeim stefnt til að mæta við þingfestingu málsins.

48. Fiskistofa starfar á grundvelli laga nr. 36/1992 um Fiskistofu. Samkvæmt 1. gr. þeirra starfar hún að stjórnsýsluverkefnum meðal annars á sviði lax- og silungsveiði. Einnig er tekið fram í greininni að hún heyri undir ráðherra en lúti ekki sérstakri stjórn. Umhverfisstofnun var starfrækt á grundvelli laga nr. 90/2002 um Umhverfisstofnun. Samkvæmt 1. gr. þeirra var hlutverk hennar meðal annars að annast verkefni sem stofnuninni voru falin í lögum um stjórn vatnamála nr. 36/2011. Í 1. mgr. 2. gr. laganna sagði að forstjóri skipaður af ráðherra færi með stjórn stofnunarinnar. Orkustofnun starfaði á grundvelli laga nr. 87/2003 um Orkustofnun. Í 1. gr. þeirra kom fram að hún væri sérstök ríkisstofnun sem heyrði undir yfirstjórn ráðherra. Eins og áður getur hafa Umhverfisstofnun og Orkustofnun verið lagðar niður en nýrri stofnun, Umhverfis- og orkustofnun, komið á fót með lögum nr. 110/2024.

49. Í samræmi við það sem rakið er í dómum réttarins 15. maí 2024 í máli nr. 52/2023 (42. lið), 28. febrúar 2024 í máli nr. 24/2023 (48. lið) og 1. nóvember 2023 í máli nr. 16/2023 (35. lið) hefði að réttu lagi átt að höfða mál þetta gegn fyrrgreindum ríkisstofnunum samhliða íslenska ríkinu, meðal annars þegar litið er til þess að engin þeirra laut sérstakri stjórn og þær eru lægra sett stjórnvöld gagnvart viðkomandi ráðherra. Þá athugast að fyrirsvar fyrir íslenska ríkið er almennt hjá þeim ráðherra, einum eða fleiri, sem ákvörðunarvald hefur um þá hagsmuni sem sakarefnið varðar hverju sinni, sbr. 5. mgr. 17. gr. laga nr. 91/1991. Var gagnáfrýjanda því ekki rétt að beina kröfum sínum að forstöðumönnum fyrrgreindra stofnana fyrir hönd ríkisins enda fara þeir ekki með fyrirsvar fyrir það heldur einungis þær stofnanir sem þeir veita forstöðu. Að gættri þessari dómaframkvæmd eru þó ekki efni til að vísa málinu af sjálfsdáðum frá héraðsdómi vegna þessara annmarka en krafa um frávísun á þessum grundvelli var ekki höfð uppi í héraði af hálfu aðaláfrýjanda íslenska ríkisins.

50. Svo sem áður greinir krefst aðaláfrýjandi íslenska ríkið þess að kröfum gagnáfrýjenda í gagnsök verði vísað frá Hæstarétti af þeirri ástæðu að málið beinist í reynd að Fiskistofu sem eigi ekki aðild að málinu í aðalsök. Auk þess lúti gagnsök að leyfi Fiskistofu og því sé um annað sakarefni að ræða en það sem er til úrlausnar í aðalsök.

51. Samkvæmt því sem fyrr segir verður að una við að gagnáfrýjendur höfðuðu málið aðeins gegn íslenska ríkinu en ekki jafnframt gegn þeim þremur stjórnvöldum sem tóku þær stjórnvaldsákvarðanir sem um er deilt í málinu. Af þeim sökum verður aðild málsins hagað á sama veg við áfrýjun og gagnáfrýjun til Hæstaréttar. Jafnframt getur gagnáfrýjun tekið til alls þess sem var til úrlausnar á lægra dómstigi og er hún því ekki bundin við það sakarefni sem aðalsök nær til. Varð málinu því gagnáfrýjað á hendur íslenska ríkinu vegna leyfis Fiskistofu 14. júlí 2022 á grundvelli heimildar í 3. mgr. 177. gr. laga nr. 91/1991 án áfrýjunarleyfis og án tillits til áfrýjunarfrests. Til frekari skýringar skal tekið fram að hér er um að ræða aðra aðstöðu en reyndi á í dómum réttarins 4. júní 2020 í máli nr. 39/2019 og 12. október 2017 í máli nr. 505/2016. Þar var gagnsök vísað frá Hæstarétti af þeim sökum að gagnáfrýjun beindist að aðila sem hafði ekki áfrýjað dómi fyrir sitt leyti, öndvert við það sem hér á við um aðaláfrýjanda íslenska ríkið. Samkvæmt þessu verður hafnað kröfu ríkisins um frávísun gagnsakar frá Hæstarétti.

Efnishlið málsins

1) Heimild Umhverfisstofnunar til breytingar á vatnshloti

52. Umhverfisstofnun veitti aðaláfrýjanda Landsvirkjun heimild 9. apríl 2024 á grundvelli a-liðar 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 til að breyta vatnshlotinu Þjórsá 1 vegna fyrirhugaðrar byggingar Hvammsvirkjunar. Samkvæmt þeirri grein laganna, eins og hún hljóðaði á þeim tíma, gat Umhverfisstofnun heimilað breytingu á vatnshloti sem hefði í för með sér að ekki væri hægt að ná fram umhverfismarkmiðum samkvæmt 11. gr. þeirra þegar um væri að ræða breytingar, svo sem vegna mengunar eða í tengslum við loftslagsbreytingar, á vatnsgæðum, vistfræðilegum, vatnsformfræðilegum eða efna- og eðlisefnafræðilegum eiginleikum yfirborðsvatnshlots eða á hæð grunnvatnshlots.

53. Í frumvarpi til laganna hljóðaði a-liður 1. mgr. 18. gr. þess þannig að breyting á vatnshloti væri heimil þegar um væri að ræða „nýjar breytingar“ sem hefðu þau áhrif er greindi í ákvæðinu. Í texta ákvæðisins komu þó ekki fram dæmi um hvers kyns breytingar féllu þar undir. Í skýringum við þetta ákvæði í athugasemdum með frumvarpinu sagði svo:

Í a-lið 1. mgr. er um að ræða nýjar framkvæmdir sem hafa umtalsverð áhrif á þróun og gerð vatnshlotsins. Breytingin á við eðlisræna eiginleika vatnshlotsins sem þýðir breytingar á vatnsformfræðilegum eiginleikum þess. Áhrifin geta orðið beint vegna breytinganna eða vegna breytinga á vatnsgæðum vegna breytinga vatnshlotsins. Sem dæmi má nefna breytingar vegna vatnsaflsvirkjana, flóðavarna, vegagerðar eða gerðar siglingavega. Einnig er um að ræða gerð aðrennslisskurða fyrir vatnsaflsvirkjanir og miðlunarlón sem geta haft áhrif á súrefni og hitastig vatnsins sem aftur hefur áhrif á vistfræðilegt ástand vatnshlotsins í miðlunarlóninu eða í ánni neðan virkjunar. Þetta vistfræðilega ástand getur verið frábrugðið ástandi í óbreyttu vatnshloti.

54. Við 2. umræðu frumvarpsins var að tillögu umhverfisnefndar Alþingis gerð sú breyting á a-lið 1. mgr. 18. gr. þess að fellt var út orðalagið „nýjar breytingar sem leiða til breytinga á vatnsgæðum, vistfræðilegum, vatnsformfræðilegum eða eðlisrænum eiginleikum yfirborðsvatnshlots eða á hæð grunnvatnshlots“. Í stað þeirra komu orðin „breytingar, svo sem vegna mengunar eða í tengslum við loftslagsbreytingar, á vatnsgæðum, vistfræðilegum, vatnsformfræðilegum eða efna- og eðlisefnafræðilegum eiginleikum yfirborðsvatnshlots eða á hæð grunnvatnshlots“. Í því horfi varð frumvarpið að lögum svo sem áður greinir í 51. lið dómsins. Í nefndaráliti umhverfisnefndar sagði svo um þessa breytingartillögu:

Við umfjöllun nefndarinnar kom í ljós að hægt væri að misskilja a-lið 1. mgr. 18. gr. frumvarpsins þannig að um væri að ræða bein áhrif frá framkvæmdum. Nefndin áréttar að svo er ekki heldur er ætlunin að heimilt sé að breyta vatnshloti samkvæmt greininni þegar tilteknir eiginleikar þess hafa raskast, t.d. vegna mengunar eða í tengslum við loftslagsbreytingar, og gerir því tillögu um skýrara orðalag í þá veru.

55. Í umræðum á Alþingi um frumvarpið var ekki vikið sérstaklega að þessari breytingu á frumvarpinu.

56. Eins og fram kemur í 30. gr. laga nr. 36/2011 voru þau sett til að innleiða fjórar tilskipanir á sviði vatnamála en meðal þeirra er fyrrgreind tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2000/60/EB frá 23. október 2000 sem vísað er til í X. kafla í XX. viðauka EES-samningsins eins og honum var breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 125/2007 frá 28. september 2007. Þá ákvörðun staðfesti Alþingi 6. desember sama ár með þingsályktun nr. 1/135.

57. Í skýringum við 18. gr. laga nr. 36/2011 í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laganna kom fram að greinin svaraði til 7. mgr. 4. gr. tilskipunar 2000/60/EB, gjarnan nefnd vatnatilskipunin, en sá hluti töluliðarins sem hér skiptir máli hljóðar svo:

Aðildarríkin teljast ekki brjóta í bága við þessa tilskipun ef: – ástæðuna fyrir því að ekki tókst að ná fram góðu ástandi vatns, góðu vistfræðilegu ástandi eða, þar sem við á, góðu vistmegni eða koma í veg fyrir að ástand yfirborðsvatnshlots eða grunnvatnshlots versnaði má rekja til nýorðinna breytinga á eðlisrænum eiginleikum yfirborðsvatnshlotsins eða breytinga á hæð grunnvatnshlota [...]

58. Eins og nánar er rakið í 287. og 288. lið hins áfrýjaða dóms hefur umrætt ákvæði 7. mgr. 4. gr. vatnatilskipunarinnar verið skilið þannig að með „nýorðnum breytingum“ sé meðal annars átt við vatnsaflsvirkjanir, sbr. til hliðsjónar dóm Evrópudómstólsins 4. maí 2016 í máli C-346/14. Teljist aðildarríkin því ekki brotleg gegn tilskipuninni ef fullnægt er öllum þeim nánari skilyrðum sem fram koma í a- til d-lið málsgreinarinnar, meðal annars því að ástæður fyrir breytingum vegi þyngra á metunum vegna almannaheilla en ávinningur umhverfisins og þjóðfélagsins af því að markmiðum 1. mgr. 4. gr. tilskipunarinnar sé náð.

59. Svo sem nánar er rakið í 1. gr. vatnatilskipunarinnar er tilgangur hennar að stuðla að vatnsvernd af ýmsu tagi. Tilskipunin felur í sér að aðildarríkjunum er frjálst að mæla fyrir um ríkari vatnsvernd en þar er gert ráð fyrir, svo sem með því að heimila ekki þær breytingar sem 7. mgr. 4. gr. hennar tekur til. Jafnframt leiðir af 75. gr. EES-samningsins að verndarráðstafanir sem um getur í XX. viðauka við hann eru því ekki til fyrirstöðu að gripið verði til strangari ráðstafana enda samrýmist það samningnum. Við túlkun á a-lið 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 reynir því ekki á mörk landslaga gagnvart þjóðréttarlegum skuldbindingum, en þegar svo háttar til ber að skýra lög til samræmis við þær eftir því sem unnt er í samræmi við þá viðteknu lögskýringarreglu að lög verði túlkuð með hliðsjón af slíkum skuldbindingum. Að þessu gættu á ekki við í málinu vísun til 3. gr. laga nr. 2/1993 um skýringu laga til samræmis við EES-samninginn svo og bókunar 35 við hann sem felur í sér reglu við lögskýringu um túlkun laga til samræmis við EES-samninginn, sbr. til hliðsjónar fyrrgreindan dóm Hæstaréttar í máli nr. 24/2023.

60. Eins og hér hefur verið rakið var gerð sú breyting á a-lið 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 í meðförum Alþingis að felld voru út orðin „nýjar breytingar“ í stafliðnum og þess í stað mælt fyrir um „breytingar, svo sem vegna mengunar eða í tengslum við loftslagsbreytingar“. Í nefndaráliti umhverfisnefndar var þetta skýrt þannig að verið væri að koma í veg fyrir þann misskilning að um væri að ræða bein áhrif frá framkvæmdum en ekki væri ætlunin að heimildin tæki til þess.

61. Öldungis er ljóst að ákvæði a-liðar 1. mgr. 18. gr., eins og greinin var upphaflega í frumvarpinu, var ætlað að veita heimild til að breyta vatnshloti vegna nýrra framkvæmda á borð við vatnsaflsvirkjanir. Leiðir þetta af framanröktum skýringum við greinina í greinargerð með frumvarpinu þar sem þetta kom beinlínis fram auk þess sem þessi skilningur endurspeglaðist í upphafsorðum ákvæðisins um „nýjar breytingar“. Hvað sem líður ónákvæmni umhverfisnefndar í ummælum sínum um þetta atriði frumvarpsins verður glögglega ráðið af þessum aðdraganda svo og áliti nefndarinnar að hún lagði til þá efnisbreytingu að vatnshloti yrði ekki breytt vegna áhrifa af nýjum framkvæmdum. Gat þá ekki leikið vafi á að þar með var girt fyrir breytingar á vatnshloti vegna byggingar nýrra vatnsaflsvirkjana. Leiðir þetta beint af orðalagi ákvæðisins eftir þá breytingu sem gerð var að tillögu nefndarinnar eins og það verður skilið í ljósi þeirra ummæla í lögskýringargögnum sem hér hefur verið vikið að.

62. Svo sem áður greinir telja aðaláfrýjendur útilokað að vilji löggjafans hafi staðið til þess að undanskilja vatnsaflsvirkjanir frá heimild a-liðar 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011. Í því fælist veruleg takmörkun á hagnýtingu auðlinda hér á landi og væri í hróplegri andstöðu við þá stefnu sem Alþingi hefði um langa hríð markað í orkumálum. Við munnlegan flutning málsins fyrir Hæstarétti var því þó hreyft að hugsanlega hefðu orðið mistök við lagasetninguna sem gætu með engu móti endurspeglað raunverulegan vilja löggjafans.

63. Samkvæmt 27. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 skal birta lög. Fyrirmælum laga má ekki beita fyrr en birting hefur farið fram í Stjórnartíðindum, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 15/2005 um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað. Einnig segir í 2. mgr. sömu greinar að birt fyrirmæli skuli binda alla frá og með deginum eftir útgáfudag þeirra Stjórnartíðinda þar sem fyrirmælin voru birt ef þau geyma ekki aðrar ákvarðanir um gildistöku sína. Þessi fyrirmæli taka mið af áskilnaði réttarríkisins um að lög séu aðgengileg, skýr og skiljanleg svo að borgararnir geti hagað gerðum sínum eftir þeim. Í samræmi við þetta verða þeir að geta treyst því að vilji löggjafans birtist í skýru orðalagi lagatexta. Andspænis því stoðar ekki fyrir aðaláfrýjendur að bera því við að vilji löggjafans hafi í raun staðið til allt annarrar niðurstöðu og skiptir þá ekki máli þótt þeir hafi fært sannfærandi rök fyrir því. Jafnframt getur ekki komið í hlut dómstóla að leiðrétta slík mistök heldur verður löggjafinn sjálfur að bregðast við telji hann efni til enda setur hann lög en dómstólar dæma um efni þeirra. Í því sambandi má benda á að það hefur Alþingi nýlega gert með lögum nr. 42/2025 í tilefni af niðurstöðu hins áfrýjaða dóms til að bregðast við þeirri óvissu sem talin var hafa skapast. Þau lög breyta aftur á móti engu um það sakarefni sem er til úrlausnar í málinu, enda verður það dæmt eftir gildandi lögum á þeim tíma þegar Umhverfisstofnun veitti aðaláfrýjanda Landsvirkjun fyrrgreinda heimild 9. apríl 2024.

64. Svo sem hér hefur verið rakið verður þágildandi a-liður 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 skýrður þannig að girt hafi verið fyrir að vatnshloti yrði breytt vegna áhrifa af framkvæmdum við að reisa vatnsaflsvirkjun. Því fær ekki haggað þótt önnur ákvæði laganna geri ráð fyrir að veita megi undanþágu vegna ýmiss konar framkvæmda enda geta þau ákvæði átt við í öðru samhengi. Þá getur hér heldur engu breytt þótt aðaláfrýjendur hafi bent á önnur yngri og eldri lög sem geri ráð fyrir að veitt verði leyfi til að reisa vatnsaflsvirkjanir á borð við Hvammsvirkjun eða að sú virkjun hafi verið færð úr biðflokki í orkunýtingarflokk með þingsályktun 1. júlí 2015, svo sem áður er rakið í 16. lið dómsins. Hvorki innri né ytri samræmisskýring getur því leitt til annarrar niðurstöðu en verður ráðin beint af orðum lagaákvæðisins eins og það verður skilið samkvæmt framangreindu.

65. Samkvæmt framansögðu verður staðfest sú niðurstaða hins áfrýjaða dóms að ógilda heimild Umhverfisstofnunar 9. apríl 2024 til breytinga á vatnshlotinu Þjórsá 1 vegna fyrirhugaðra framkvæmda við Hvammsvirkjun. Er þá einnig fallist á það sem fram kemur í 298. lið héraðsdóms um að ekki standi þeirri niðurstöðu í vegi sú ónákvæmni í málatilbúnaði gagnáfrýjenda að krefjast þess að ógilt verði heimild til byggingar Hvammsvirkjunar í stað ákvörðunar um breytingu á vatnshlotinu enda augljóst að hvaða stjórnvaldsákvörðun krafan beinist.

2) Virkjunarleyfi Orkustofnunar

66. Aðaláfrýjandi Landsvirkjun fékk virkjunarleyfi frá Orkustofnun 12. september 2024 fyrir Hvammsvirkjun með nánar tilgreindum skilyrðum. Um veitingu slíks leyfis, skilyrði þess og efni gilda 4. til 6. gr. raforkulaga.

67. Samkvæmt 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011 skal leyfisbeiðandi tryggja við afgreiðslu umsóknar um leyfi til nýtingar vatns að það sé í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun. Virkjunarleyfi fyrir vatnsaflsvirkjun felur í sér leyfi til nýtingar vatns í skilningi þessa ákvæðis.

68. Um vatnaáætlun fer eftir 19. og 20. gr. laga nr. 36/2011 en í henni skulu sett umhverfismarkmið í samræmi við III. kafla laganna. Til að vatnshloti verði breytt þannig að ekki verði náð umhverfismarkmiðum laganna samkvæmt 11. gr. þeirra þarf að afla heimildar á grundvelli 1. mgr. 18. gr. Þegar slík ráðstöfun er nauðsynleg til að vatnsaflsvirkjun verði reist verður að afla slíkrar heimildar svo að framkvæmdin verði í samræmi við vatnaáætlun og fullnægi áskilnaði 3. mgr. 28. gr. laganna, enda mun slík ákvörðun rata inn í vatnaáætlun, sbr. 5. mgr. 19. gr., e-lið 1. mgr. 20. gr. þeirra og 5. tölulið viðauka II með lögunum.

69. Svo sem nánar er rakið í hinum áfrýjaða dómi var virkjunarleyfið lögum samkvæmt reist á því að aðaláfrýjandi Landsvirkjun hefði fengið heimild 9. apríl 2024 til að breyta vatnshlotinu. Með því að sú ákvörðun hefur verið ógilt brestur grundvöllur virkjunarleyfisins og verður því einnig staðfest sú niðurstaða héraðsdóms að ógilda það.

3) Leyfi Fiskistofu

70. Með bréfi 14. júlí 2022 veitti Fiskistofa fyrir sitt leyti aðaláfrýjanda Landsvirkjun heimild til framkvæmda við fyrirhugaða Hvammsvirkjun og byggingar mannvirkja sem tengdust henni með nánar tilgreindum skilyrðum. Leyfið er tímabundið og gildir til 15. júlí 2027. Það var reist á 33. gr. laga nr. 61/2006 en þar segir í 1. mgr. að sérhver framkvæmd í eða við veiðivatn, allt að 100 metrum frá bakka, sem áhrif geti haft á fiskigengd þess, afkomu fiskistofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatnsins að öðru leyti, sé háð leyfi Fiskistofu.

71. Eins og greinir í hinum áfrýjaða dómi hafa gagnáfrýjendur reist kröfu sína um ógildingu á leyfi Fiskistofu á því að stofnunin hafi vanrækt að líta til umhverfismarkmiða samkvæmt lögum nr. 36/2011. Vatnaáætlun 2022 til 2027 hafi verið samþykkt 6. apríl 2022 og verið í gildi þegar leyfið var veitt 14. júlí sama ár. Í ljósi þess að fyrrgreind heimild Umhverfisstofnunar 9. apríl 2024 hafi verið ógild hljóti leyfi Fiskistofu að vera í ósamræmi við stefnumörkun um vatnsvernd, sbr. 3. mgr. 28. gr. laganna. Í þeirri grein segir að við afgreiðslu umsóknar um leyfi til nýtingar vatns og aðra leyfisveitingu til framkvæmda á grundvelli vatnalaga, laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu og um leyfi á grundvelli skipulagslaga og laga um mannvirki skuli leyfisveitandi tryggja að leyfið sé í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun. Þar eru lög nr. 61/2006 ekki sérstaklega tilgreind og því reynir á hvort leyfi á grundvelli þeirra teljist „leyfi til nýtingar vatns“ í skilningi 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011.

72. Eins og greinir í 312. lið héraðsdóms lýtur hlutverk Fiskistofu samkvæmt 1. mgr. 33. gr. laga nr. 61/2006 að leyfisveitingum vegna framkvæmda sem geta haft áhrif á viðgang fiskistofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatns að öðru leyti en ekki að nýtingu vatns í víðara samhengi. Jafnframt er ljóst að leyfi Fiskistofu á þessum grundvelli er aðeins eitt af fleiri leyfum frá opinberum aðilum sem afla þarf til að reisa vatnsaflsvirkjun á borð við Hvammsvirkjun.

73. Samkvæmt þessu lá fyrir að umrætt leyfi Fiskistofu til framkvæmda var eðli máls samkvæmt háð því að aðaláfrýjandi Landsvirkjun aflaði sér ýmissa annarra leyfa. Verður þá einnig að hafa í huga að fyrirhugaðar framkvæmdir samkvæmt leyfi Fiskistofu og ráðstafanir eftir lögum nr. 61/2006 voru liður í mótvægisaðgerðum með þýðingu fyrir útgáfu þeirra leyfa og heimildir sem afla þurfti til að reisa og starfrækja virkjunina, þar á meðal virkjunarleyfis. Er áður rakið að útgáfa slíks leyfis var aftur háð því að lagt hefði verið mat á áhrif slíkrar framkvæmdar á breytingar á vatnshloti og hún teldist að öllu virtu heimil samkvæmt lögum nr. 36/2011.

74. Án tillits til þess hvort um var að ræða leyfi til nýtingar vatns í skilningi 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011 hlaut við þessar aðstæður að meginstefnu að koma í hlut annarra stjórnvalda, einkum Umhverfisstofnunar og Orkustofnunar, að leggja mat á þau atriði virkjunarframkvæmdarinnar sem sneru að umhverfismarkmiðum laga nr. 36/2011 og gæta samræmis við stefnumörkun um vatnsvernd í vatnaáætlun samkvæmt 3. mgr. 28. gr. laganna. Er gert ráð fyrir þessu í leyfi Fiskistofu eins og rakið er í 20. lið dómsins. Að þessu gættu felur það sem hér hefur verið rakið ekki í sér slíkan annmarka á ákvörðun Fiskistofu að leitt geti til ógildingar hennar.

75. Með skírskotun til forsendna hins áfrýjaða dóms í liðum 315 til 318 er fallist á að sú ráðstöfun Fiskistofu að binda leyfi til aðaláfrýjanda Landsvirkjunar því skilyrði að leyfi vegna byggingar fiskvegar í samræmi við 34. gr. laga nr. 61/2006 yrði frágengið áður en framkvæmdir hæfust rúmist innan 3. mgr. 35. gr. laganna til að skilyrða slíka leyfisveitingu. Einnig að sú ráðstöfun hafi ekki farið í bága við 1. mgr. 34. gr. laganna, enda veitti stofnunin ekki aðaláfrýjanda Landsvirkjun heimild til að gera fiskveg eða sambærilegt mannvirki. Þessari málsástæðu gagnáfrýjenda er því hafnað.

76. Gagnáfrýjendur tefldu ekki fram í héraði þeirri málsástæðu sem hér greinir í 39. lið dómsins að Fiskistofu hafi verið óheimilt að veita leyfið án þess að mótvægisaðgerðir hefðu áður hlotið málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000. Þessi málsástæða kemst því ekki að fyrir Hæstarétti enda standa ekki til þess skilyrði 2. mgr. 187. gr. laga nr. 91/1991. Þá er ekki heldur fallist á þá málsástæðu gagnáfrýjenda að upplýsingar um neyðaráætlun sem mótvægisaðgerð hefði þurft að liggja fyrir þegar ákvörðun um leyfið var tekin, enda var það nægilega bundið skilyrði þar að lútandi svo sem áður greinir í 19. lið dómsins. Því gátu framkvæmdir við virkjunina ekki hafist fyrr en þessu skilyrði yrði fullnægt en heimilt er Fiskistofu að grípa til úrræða til að stöðva leyfislausar framkvæmdir, sbr. 33. gr. a laga nr. 61/2006.

77. Einnig er fallist á það með héraðsdómi að 7. til 11. gr. laga nr. 60/2013 gildi um Fiskistofu að því leyti sem þau lúta að ákvörðunum stjórnvalda. Með vísan til forsendna dómsins í liðum 334 til 343 er staðfest sú niðurstaða hans að hafna því að Fiskistofa hafi brotið gegn þessum ákvæðum laganna. Enn fremur er því hafnað að við málsmeðferðina hafi ekki verið gætt rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Er þá jafnframt haft í huga að gagnáfrýjendur hafa ekki með málatilbúnaði sínum hnekkt sérfræðilegu mati stjórnvaldsins eða þeim gögnum sem því lágu til grundvallar eins og skilmerkilega er lýst í þeim liðum héraðsdóms sem áður er vísað til. Í þeim efnum er bent á að gagnáfrýjendur hafa ekki freistað þess að leiða hið gagnstæða í ljós með matsgerð eftir reglum IX. kafla laga nr. 91/1991. Að öllu virtu eru því ekki slíkir annmarkar á leyfi Fiskistofu að efni séu til að fella það úr gildi.

78. Samkvæmt öllu framansögðu verður hinn áfrýjaði dómur staðfestur.

79. Aðaláfrýjendum verður gert að greiða gagnáfrýjendum málskostnað fyrir Hæstarétti eins og greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Aðaláfrýjendur, íslenska ríkið og Landsvirkjun, greiði óskipt gagnáfrýjendum, Brynhildi Briem, Hannesi Þór Sigurðssyni, Jóni Benjamín Jónssyni, Kristjönu Ragnarsdóttur, Erni Inga Ingvarssyni, Ólafi Arnari Jónssyni, Úlfhéðni Sigurmundssyni, Þóru Þórarinsdóttur og Ölhóli ehf., 200.000 krónur hverjum fyrir sig í málskostnað fyrir Hæstarétti.