Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Benedikt Bogason, Karl Axelsson, Ólafur Börkur Þorvaldsson, Sigurður Tómas Magnússon og Skúli Magnússon.

2. Sóknaraðili skaut málinu til Hæstaréttar með kæru 10. júlí 2024 en kærumálsgögn bárust réttinum 17. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Landsréttar 26. júní það ár þar sem staðfest var niðurstaða héraðsdóms um frávísun á máli sóknaraðila á hendur varnaraðila frá héraðsdómi.

3. Sóknaraðili krefst þess að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi og lagt fyrir héraðsdóm að taka málið til efnismeðferðar. Þá krefst hann kærumálskostnaðar fyrir Landsrétti og Hæstarétti.

4. Varnaraðili krefst þess að kröfu sóknaraðila um málskostnað fyrir Landsrétti verði vísað frá Hæstarétti, hinn kærði úrskurður staðfestur og sóknaraðila gert að greiða kærumálskostnað fyrir Hæstarétti.

Ágreiningsefni

5. Mál þetta snýst um hvort sóknaraðili eigi lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn um stefnukröfu sína að gættum skilyrðum 1. og 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Jafnframt er ágreiningur um hvort kröfugerð sóknaraðila og málatilbúnaður að öðru leyti sé nægilega skýr svo að dómur verði lagður á kröfuna, sbr. d- og e-lið 1. mgr. 80. gr. laganna.

6. Efnislegur ágreiningur í málinu lýtur að bréfi Matvælastofnunar 15. september 2023 til sóknaraðila þar sem fram kom að matvælaráðuneytið hefði falið stofnuninni að tilkynna honum um væntanlegar breytingar á opinberu regluverki um blóðmerahald. Í bréfinu sagði að frá og með 1. nóvember 2023 félli úr gildi reglugerð nr. 900/2022 um blóðtöku úr fylfullum hryssum og frá sama degi félli öll starfsemi tengd blóðmerahaldi undir reglugerð nr. 460/2017 um vernd dýra sem notuð eru í vísindaskyni.

7. Sóknaraðili höfðaði mál þetta 5. febrúar 2024 með réttarstefnu og sætir málið flýtimeðferð samkvæmt ákvæðum XIX. kafla laga nr. 91/1991. Stefnukrafa sóknaraðila er „að viðurkennt verði með dómi að matvælaráðherra hafi verið óheimilt að fella alla starfsemi stefnanda tengda blóðnytjum úr fylfullum hryssum hér á landi undir reglugerð nr. 460/2017 um vernd dýra sem notuð eru í vísindaskyni, í samræmi við tilkynningu til stefnanda með bréfi Matvælastofnunar, dagsettu 15. september 2023“.

8. Með úrskurði héraðsdóms 15. maí 2024 var málinu vísað frá dómi á þeirri forsendu að sóknaraðila skorti lögvarða hagsmuni af niðurstöðu þess. Sú niðurstaða var staðfest með úrskurði Landsréttar 26. júní 2024 en auk skorts á lögvörðum hagsmunum taldi rétturinn skorta á skýrleika kröfugerðar sóknaraðila.

9. Kæruleyfi í málinu var veitt 27. ágúst 2024, með ákvörðun réttarins nr. 2024-106, á þeim grunni að kæruefnið gæti haft fordæmisgildi.

Helstu málsatvik

10. Sóknaraðili er lyfjaframleiðandi sem mun hafa verið stofnaður á árinu 1990. Hann hefur leyfi frá stjórnvöldum til blóðsöfnunar úr fylfullum hryssum til að einangra hormónið equine chorionic gonatropin (PMSG/eCG) sem notað er til framleiðslu á frjósemislyfjum fyrir búfé. Fyrir liggur að sóknaraðili einn stundar þá starfsemi hér á landi að safna blóði úr fylfullum hryssum til að nota í lyfjaframleiðslu.

11. Sóknaraðili er með leyfi Lyfjastofnunar til lyfjaframleiðslu, samkvæmt 23. gr. lyfjalaga nr. 100/2020. Þá hefur hann starfsleyfi frá Umhverfisstofnun.

12. Árið 2002 var sóknaraðila fyrst veitt formlegt leyfi stjórnvalda til söfnunar blóðs samkvæmt þágildandi 8. gr. reglugerðar nr. 279/2002 um dýratilraunir sem sett var á grundvelli eldri laga um dýravernd nr. 15/1994. Í 4. gr. reglugerðarinnar sagði að óheimilt væri að nota lifandi dýr við kennslu, tilraunir, rannsóknir, framleiðslu eða prófun efna eða lyfja og við sjúkdómsgreiningu nema með sérstöku leyfi tilraunadýranefndar ef slíkri notkun fylgdi álag eða þjáning fyrir dýrið. Fyrir þann tíma mun starfsemi sóknaraðila ekki hafa verið háð sérstöku leyfi.

13. Starfsemi sóknaraðila til söfnunar blóðs úr hryssum fellur meðal annars undir lög nr. 55/2013 um velferð dýra en með setningu þeirra tók Matvælastofnun við því hlutverki að veita leyfi vegna notkunar á lifandi dýrum við kennslu, tilraunir, rannsóknir, framleiðslu eða prófun efna og lyfja og við sjúkdómsgreiningu, sbr. 20. gr. laganna.

14. Með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 256/2014 frá 12. desember 2014 var tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2010/63/ESB frá 22. september 2010 um vernd dýra sem notuð eru í vísindaskyni felld í EES-samninginn. Tilskipunin var innleidd hérlendis með reglugerð nr. 460/2017 undir sama heiti, sbr. 4. mgr. 20. og 6. mgr. 21. gr. laga nr. 55/2013.

15. Á grundvelli 46. gr. laga nr. 55/2013 setti ráðherra 3. ágúst 2022 sérstaka reglugerð nr. 900/2022 um blóðtöku úr fylfullum hryssum. Í henni var að finna ýmis ákvæði um skyldur leyfishafa í tengslum við blóðtöku og aðferðir við hana, meðal annars það að einungis dýralæknar með gilt starfsleyfi á Íslandi mættu annast blóðtökuna.

16. Eftir umsókn sóknaraðila 28. nóvember 2022 veitti Matvælastofnun honum 13. desember það ár núgildandi leyfi til blóðsöfnunar með vísan til 3. gr. reglugerðar nr. 900/2022. Leyfið gildir til 5. október 2025. Í leyfisbréfi var meðal annars tekið fram að blóðtakan takmarkaðist við starfsstöðvar þar sem hrossahald til blóðtöku hefði verið tilkynnt og tekið út af Matvælastofnun samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar.

17. Áður en sóknaraðila var veitt leyfið hafði Eftirlitsstofnun EFTA í apríl 2022 hafið rannsókn á því hvort íslenska ríkið bryti gegn EES-samningnum með því að framfylgja ekki framangreindri tilskipun 2010/63/ESB.

18. Með formlegu áminningarbréfi 10. maí 2023 gerði eftirlitsstofnunin athugasemdir við innleiðingu stjórnvalda á tilskipuninni. Í bréfinu sagði meðal annars að blóðtaka úr fylfullum hryssum til framleiðslu á PMSG/eCG-hormóni félli undir gildissvið tilskipunarinnar. Íslensk stjórnvöld hefðu hins vegar ekki með setningu reglugerðar nr. 460/2017 innleitt á fullnægjandi hátt þau ákvæði hennar sem lytu að töku og nýtingu blóðs úr fylfullum hryssum. Þá væri reglugerð nr. 900/2022 í ósamræmi við ákvæði tilskipunarinnar, yki á lagalega óvissu og væri til þess fallin að draga úr skilvirkni hennar. Voru íslensk stjórnvöld því talin hafa vanefnt skyldur sínar samkvæmt 3. gr. EES-samningsins.

19. Í kjölfar þessa tilkynnti matvælaráðherra Eftirlitsstofnun EFTA 15. september 2023 að reglugerð nr. 900/2022 yrði felld brott 1. nóvember það ár. Matvælastofnun yrði jafnframt tilkynnt um að grípa þyrfti til viðeigandi ráðstafana vegna þessa og stofnuninni gert að tilkynna viðkomandi aðilum um að ráðstafanir væru í bígerð. Þá sagði efnislega að blóðsöfnun fram til 5. október 2023 færi fram á grundvelli reglugerðar nr. 900/2022 en frá 1. nóvember það ár myndi hún lúta reglugerð nr. 460/2017. Síðarnefnd reglugerð hefur ekki sætt breytingum frá því að hún var sett.

20. Reglugerð nr. 900/2022 var felld úr gildi með reglugerð nr. 1130/2023 sem samkvæmt efni sínu skyldi taka gildi 1. nóvember 2023.

21. Í samræmi við framangreint sendi Matvælastofnun sóknaraðila bréf 15. september 2023 þar sem fram kom að ráðherra hefði falið henni að tilkynna um væntanlegar breytingar á „opinberu regluverki um blóðmerahald“. Vísað var til þess að Eftirlitsstofnun EFTA hefði gert athugasemdir við reglugerð nr. 900/2022 og talið að fella bæri starfsemi sóknaraðila undir gildissvið tilskipunar 2010/63/ESB, sbr. framangreinda reglugerð nr. 460/2017. Þá sagði: „Nú liggur fyrir að matvælaráðuneytið hefur fallist á þessar röksemdir ESA. Því mun ofangreind reglugerð um blóðtöku úr fylfullum hryssum verða felld brott frá og með 1. nóvember nk. Frá og með þeim tíma mun öll starfsemi tengd blóðmerahaldi falla undir reglugerð nr. 460/2017. Jafnframt því að tilkynna leyfishöfum um framangreint hefur ráðuneytið óskað þess að Matvælastofnun geri þær nauðsynlegu ráðstafanir til að undirbúa framangreint og mun það verða gert.“

22. Eftir þetta áttu sér stað töluverð bréfaskipti milli sóknaraðila og Matvælastofnunar. Má um það sérstaklega nefna að í bréfi sóknaraðila 6. desember 2023 kom fram sá skilningur að enn væri í gildi leyfi fyrirtækisins til blóðtöku til og með 5. október 2025 og hygðist fyrirtækið starfa samkvæmt því. Í bréfi Matvælastofnunar 26. febrúar 2024 var forsaga málsins rakin og sjónarmið fyrir því að leyfi sóknaraðila mætti afturkalla sem og þau sem mæltu með því að hann héldi leyfi sínu. Var sóknaraðila gefinn kostur á því til 5. mars 2024 að reifa frekari sjónarmið. Loks sagði: „Þá er óskað eftir upplýsingum um rekstur fyrirtækisins og áhrif afturköllunar leyfis til blóðtöku á starfsemi fyrirtækisins og samstarfsaðila sem og hvernig staðið hefur verið að undirbúningi og framkvæmd Ísteka ehf. og hrossabænda fyrir komandi blóðtökutímabil, þ.m.t. hvaða ráðstafanir og framkvæmdir hafa nú þegar verið gerðar á grundvelli þess leyfis sem er í gildi.“ Að fengnum ítarlegum svörum sóknaraðila 4. mars 2024 tilkynnti Matvælastofnun 26. sama mánaðar að sóknaraðili héldi leyfi sínu uns það rynni sitt skeið á enda 5. október 2025 en eftir það „mun regluverk taka að óbreyttu mið af lögum nr. 55/2013 og reglugerðum nr. 910/2014 og 460/2017“. Jafnframt kom fram í bréfinu að eftirlit Matvælastofnunar myndi tryggja að tilgreindar verklagsreglur yrðu uppfylltar sem væru þær sömu og kæmu fram í reglugerð nr. 900/2022, lögum nr. 55/2013 og nr. 66/1998 um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr sem og reglugerð nr. 910/2014 um velferð hrossa. Loks sagði að sækja þyrfti um frekara leyfi á grundvelli reglugerðar nr. 460/2017 en „til að tryggja að hægt verði að ljúka umfjöllun og taka afstöðu til umsóknar um slíkt leyfi er fyrirtækið hvatt til að leggja fram umsókn með góðum fyrirvara“. Sóknaraðili hefur ekki enn lagt inn umsókn um áframhaldandi starfsleyfi til söfnunar blóðs úr fylfullum hryssum.

Niðurstaða

23. Fram er komið að sóknaraðili hefur þegar greitt varnaraðila án fyrirvara málskostnað varnaraðila samkvæmt hinum kærða úrskurði. Gegn andmælum varnaraðila getur krafa sóknaraðila um málskostnað vegna reksturs málsins fyrir Landsrétti því ekki komið til endurskoðunar. Verður henni vísað frá Hæstarétti.

24. Sóknaraðili vísar til þess að starfsemi hans falli ekki undir efnisatriði reglugerðar nr. 460/2017 og því hafi matvælaráðherra tekið ákvörðun sem takmarki stjórnskipulega varin réttindi sín og gangi gegn reglum stjórnsýsluréttar. Af hálfu varnaraðila er meðal annars á því byggt að sóknaraðili hafi ekki lögvarða hagsmuni af því að fá efnisdóm um kröfu sína í málinu.

25. Málshöfðunarskilyrðið um nauðsyn lögvarinna hagsmuna tengist áskilnaði 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991 um að lögsaga dómstóla takmarkist við sakarefni sem lög og landsréttur nái til. Það stendur jafnframt í nánu sambandi við áskilnað 1. mgr. 25. gr. laganna um að dómstólar verði ekki krafðir álits um lögfræðileg efni eða hvort tiltekið atvik hafi gerst nema að því leyti sem er nauðsynlegt til úrlausnar um ákveðna kröfu í dómsmáli. Þá felur krafan um nauðsyn lögvarinna hagsmuna í sér það skilyrði að sakarefnið verði að vera þannig vaxið að úrlausn um það hafi raunhæft gildi fyrir réttarstöðu aðila. Jafnframt hefur það verið talið nauðsynlegt að lögvarðir hagsmunir væru til orðnir þegar mál er höfðað og ekki liðnir undir lok. Við beitingu þessa málshöfðunarskilyrðis ber meðal annars að hafa í huga þá grunnreglu 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 að öllum beri réttur til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur fyrir dómstólum.

26. Ef lögvörðum hagsmunum er til að dreifa af því að skorið sé úr um tilvist eða efni réttinda eða réttarsambands er unnt að leita viðurkenningardóms um kröfur í þeim efnum, sbr. 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991.

27. Samkvæmt meginreglu einkamálaréttarfars um skýra og ljósa kröfugerð ber þeim sem hefur uppi viðurkenningarkröfu að afmarka hana með skýrum og glöggum hætti og útskýra eftir því sem tilefni er til að það skipti máli um stöðu hans að lögum að fá dóm um kröfuna eins og hún er fram sett. Verður viðurkenningarkrafa því að vísa til sérstakra og einstaklingsbundinna hagsmuna þess sem hana hefur uppi og vera til þess fallin að hafa raunhæft gildi fyrir réttarstöðu aðila. Þá getur hún ekki verið bundin óvissum atvikum til framtíðar. Sé þessum skilyrðum ekki fullnægt kann annaðhvort að vera litið svo á að dómkrafa feli í sér í lögspurningu í andstöðu við 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 eða málatilbúnaður aðila sé að þessu leyti vanreifaður, sbr. einkum d- og e-liði 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991 en hvort tveggja leiðir til frávísunar máls frá dómi.

28. Í máli þessu gerir sóknaraðili kröfu með vísan til 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 og leitar viðurkenningar á því að matvælaráðherra „hafi verið óheimilt að fella alla starfsemi stefnanda tengda blóðnytjum úr fylfullum hryssum hér á landi undir reglugerð nr. 460/2017 um vernd dýra sem eru notuð í vísindaskyni“. Hefur sóknaraðili talið nauðsynlegt í þessu tilliti að taka fram að hann eigi einungis við þá starfsemi sem varði blóðsöfnun úr hryssum eða sé hluti af henni en ekki framleiðslu úr lyfjaefninu PMSG/eCG sem heyri undir aðrar reglur.

29. Samkvæmt reglum einkamálaréttarfars, sem áður eru raktar, þarf sóknaraðili annars vegar að hafa gert líklegt að með þeim ráðstöfunum ráðherra sem tilkynntar voru í bréfi Matvælastofnunar 15. september 2023 hafi hagsmunum hans, svo sem atvinnustarfsemi, verið raskað með óvenjulegum og íþyngjandi hætti. Hins vegar þarf að liggja skýrlega fyrir hvort og hvaða þýðingu efnisdómur um dómkröfuna, eins og hún er sett fram, muni hafa á þessa hagsmuni.

30. Reglugerðir þær sem um ræðir í málinu fela í sér almenn stjórnvaldsfyrirmæli um starfsemi tengda dýrum. Eins og að framan greinir var reglugerð nr. 460/2017 fyrir hendi er reglugerð nr. 900/2022 var felld úr gildi og sóknaraðila tilkynnt um það. Ekki verður séð að sóknaraðili reisi kröfu sína á að fyrrnefndu reglugerðina skorti lagastoð. Þá hefur sóknaraðili í málatilbúnaði sínum ekki útskýrt hvort og þá að hvaða leyti ráðherra hafi farið út fyrir reglugerðarheimildir laga með því að fella niður þá síðarnefndu. Einnig er óljóst hvort kröfugerð sóknaraðila verði skilin svo að í reynd hafi ráðherra tekið stjórnvaldsákvörðun gagnvart sóknaraðila þegar hann lét í ljós afstöðu sína til ákvörðunar Eftirlitsstofnunar EFTA 10. maí 2023 um gildissvið tilskipunar 2010/63/ESB og að fella skyldi úr gildi reglugerð nr. 900/2022. Í ljósi atvika málsins getur í því sambandi ekki ráðið úrslitum skírskotun sóknaraðila til þess að hann sé eini aðilinn á landinu sem stundi þá starfsemi sem hér um ræðir.

31. Sóknaraðili hefur í málatilbúnaði sínum ekki rökstutt að fyrirmæli reglugerðar nr. 460/2017 hafi haft þau áhrif að honum sé ekki unnt að halda áfram starfsemi sinni að svo stöddu. Þvert á móti liggur fyrir að umrædd breyting á stjórnvaldsfyrirmælum hefur enn sem komið er engin áhrif haft á leyfi sóknaraðila til starfseminnar. Þannig kemur skýrt fram í framangreindu bréfi Matvælastofnunar til sóknaraðila 26. mars 2024 að hann haldi leyfi sínu án nýrra skilyrða uns það renni sitt skeið á enda 5. október 2025. Það sé ekki fyrr en að liðnum þeim tíma sem reglur taki „að óbreyttu“ mið af lögum nr. 55/2013 og reglugerðum nr. 910/2014 og 460/2017. Í bréfinu er sóknaraðili jafnframt hvattur til að sækja um áframhaldandi leyfi sem fyrst.

32. Hvað sem þessu líður hefur sóknaraðili vísað til þess að umræddar athafnir ráðherra muni koma niður á heimild hans til að fá áframhaldandi leyfi til starfsemi sinnar. Af þeim sökum þurfi hann nú þegar að hefja undirbúning að umfangsmikilli leyfisumsókn í samræmi við hert skilyrði reglugerðar nr. 460/2017 en að öðrum kosti eiga á hættu að sæta viðurlögum. Hins vegar hefur sóknaraðili ekki rökstutt að honum verði af þessum sökum í reynd ókleift að halda áfram starfsemi sinni eða með hvaða nánari hætti breytt stjórnvaldsfyrirmæli verði honum sérstaklega íþyngjandi að þessu leyti.

33. Ekkert liggur fyrir um afstöðu stjórnvalda til umsóknar sóknaraðila um áframhaldandi leyfi. Hins vegar ber að miða við að meðferð og efnisleg niðurstaða stjórnvalda um hana verði samkvæmt lögum. Er þá meðal annars höfð í huga sú almenna regla að stjórnvaldsfyrirmæli eigi sér viðhlítandi stoð í lögum og samræmist þeim en einnig hvernig kröfur að þessu leyti kunna að horfa við í ljósi þeirrar stjórnskipulegu verndar sem atvinnuréttindi sóknaraðila njóta við þær aðstæður að stjórnvöld breyta framkvæmd sinni. Eins og áður greinir hefur sóknaraðili hins vegar ekki enn lagt fram umsókn um áframhaldandi starfsleyfi eða átt samskipti við stjórnvöld um nánari skilyrði þar um með tilliti til gildandi laga og stjórnvaldsfyrirmæla, þrátt fyrir hvatningu í framangreindu bréfi Matvælastofnunar. Því er óljóst í hverju lögvarðir hagsmunir sóknaraðila felast, hvort þeir séu til orðnir og hvaða þýðingu fyrir réttarstöðu hans dómur um viðurkenningarkröfuna hefði eins og hún er fram sett.

34. Samkvæmt framansögðu er málatilbúnaður sóknaraðila um lögvarða hagsmuni sína í skilningi 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 svo vanreifaður að efnisdómur verður ekki felldur á kröfu hans. Verður hinn kærði úrskurður því staðfestur.

35. Eftir þessum úrslitum og með vísan til 2. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 verður sóknaraðila gert að greiða varnaraðila kærumálskostnað eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Kröfu sóknaraðila, Ísteka ehf., um greiðslu kærumálskostnaðar fyrir Landsrétti er vísað frá Hæstarétti.

Hinn kærði úrskurður er staðfestur.

Sóknaraðili greiði varnaraðila, íslenska ríkinu, 500.000 krónur í kærumálskostnað.