Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Benedikt Bogason, Björg Thorarensen, Ingveldur Einarsdóttir, Ólafur Börkur Þorvaldsson og Sigurður Tómas Magnússon.

2. Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 8. janúar 2024. Þeir krefjast hvor um sig sýknu af kröfum stefnda og málskostnaðar á öllum dómstigum.

3. Stefndi tilgreindi engar dómkröfur í greinargerð sinni fyrir Hæstarétti. Við málflutning fyrir réttinum var af hálfu stefnda gerð krafa um staðfestingu hins áfrýjaða dóms.

Ágreiningsefni

4. Í málinu er deilt um heimild áfrýjanda Landsnets hf. til að leggja á stefnda tiltekið gjald, aflgjald fyrir innmötun raforku, en því er ásamt öðrum gjöldum í gjaldskrá áfrýjandans ætlað að standa undir rekstri flutningskerfis raforku. Aðila greinir á um hvort ákvæði 1. málsliðar 1. mgr. 12. gr. a raforkulaga nr. 65/2003 veiti áfrýjanda Landsneti hf. sem flutningsfyrirtæki samkvæmt lögunum viðhlítandi heimild til að leggja gjaldið á stefnda með gjaldskrá nr. 43 fyrir flutning á raforku og kerfisþjónustu sem tók gildi 1. apríl 2022.

5. Enn fremur er ágreiningur um hvort uppfyllt séu skilyrði til höfðunar málsins vegna áskilnaðar 12. mgr. 30. gr. raforkulaga um að niðurstaða úrskurðarnefndar raforkumála þurfi að liggja fyrir um ákvörðun áfrýjanda Orkustofnunar áður en ákvörðunin verður borin undir dómstóla.

6. Loks deila aðilar um hvort aðkoma áfrýjanda Orkustofnunar að ákvörðun um gjaldtökuna hafi verið með þeim hætti að stofnunin geti talist aðili máls, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

7. Með hinum áfrýjaða dómi 20. október 2023 var staðfestur héraðsdómur 2. mars sama ár um að óheimilt hefði verið að leggja á stefnda aflgjald vegna innmötunar raforku á flutningskerfi áfrýjanda Landsnets hf. samkvæmt framangreindri gjaldskrá.

8. Áfrýjunarleyfi var veitt 5. janúar 2024, með ákvörðun Hæstaréttar nr. 2023-124, á þeim grunni að dómur í málinu gæti haft fordæmisgildi meðal annars um túlkun gjaldtökuheimilda í lögum.

Málsatvik

9. Málavextir eru ítarlega raktir í héraðsdómi en þeir eru óumdeildir með aðilum. Hér á eftir verða helstu málsatvik dregin saman.

10. Með gjaldskrá áfrýjanda Landsnets hf. nr. 43 sem tók gildi 1. apríl 2022 var tekið upp aflgjald fyrir innmötun raforku á flutningskerfi fyrirtækisins sem meðal annars var lagt á stefnda sem framleiðanda raforku. Breytingarnar höfðu átt sér nokkurn aðdraganda eða allt frá árinu 2017. Stefndi og fleiri fyrirtæki á orkumarkaði veittu umsagnir um efni fyrirhugaðra breytinga frá byrjun árs 2020 og fram að samþykkt gjaldskrárinnar á stjórnarfundi áfrýjanda Landsnets hf. 21. október 2021.

11. Stefndi skilaði sínum umsögnum 28. febrúar og 7. desember 2020 svo og 3. maí 2021 þar sem fram komu margvíslegar athugasemdir við fyrirhugaðar gjaldskrárbreytingar þar á meðal vegna „nýs innmötunargjalds“. Þar var því meðal annars haldið fram að upptaka innmötunargjalds gæti haft veruleg áhrif á gildandi samninga stefnda við viðskiptavini sína sem langflestir nytu langtímasamninga sem illmögulegt væri að breyta eftir á. Þá vísaði stefndi meðal annars til skýrslu Samstarfsstofnunar eftirlitsaðila á orkumarkaði í Evrópu (ACER) þar sem fram kæmi að mörg ríki hefðu ekki lagt slík gjöld á framleiðendur raforku. Ástæður fyrir því væru bæði skortur á sértækri lagastoð í ríkjunum og samkeppnissjónarmið meðal framleiðenda raforku. Hið sama kæmi fram í skýrslum Evrópunets Raforkuflutningskerfisstjóra (ENTSO-E).

12. Stefndi gerði athugasemd við að breytingin fæli í sér yfirfærslu af úttektargjöldum notenda á innmötunargjald virkjana. Fyrirkomulag á greiðslu fyrir flutning raforku væri veigamikill þáttur í samningaviðræðum stefnda við viðskiptavini á stórnotendamarkaði. Verulegt álitamál væri um lagastoð fyrir áformum áfrýjanda Landsnets hf. um slíkar breytingar á gjaldskrá. Gjaldskráin ætti samkvæmt íslenskum lögum að miðast við úttektir en ekki innmötun eða uppsett afl hjá framleiðendum, sem væri hin gildandi stefnumörkun Alþingis um efnið. Þannig væri ekki lengur nefnt í 12. gr. raforkulaga, eins og í fyrri útgáfu þeirra fyrir breytingar með lögum nr. 19/2011, að gjaldskráin skyldi skilgreina „gjald fyrir tengingu við flutningskerfið og gjald fyrir mötun og úttekt í hverjum tengipunkti“. Jafnframt gerðu fleiri viðskiptavinir áfrýjanda Landsnets hf. athugasemdir við gjaldskrána og væru sumar þeirra af sama toga og hjá stefnda.

13. Stefndi ritaði áfrýjanda Orkustofnun bréf 1. nóvember 2021 með sömu athugasemdum vegna nýrrar gjaldskrár. Vísaði hann til 9. mgr. 12. gr. a raforkulaga um að stofnuninni bæri að meta hvort gjaldskrá áfrýjanda Landsnets hf. samrýmdist lögum og reglugerðum og taldi fyrirhugaða álagningu innmötunargjalds enga stoð eiga í lögum.

14. Áfrýjandi Landsnet hf. tilkynnti áfrýjanda Orkustofnun 5. nóvember 2021 um samþykki stjórnar félagsins á gjaldskrá sem skyldi öðlast gildi 1. janúar 2022. Þá sendi stefndi áfrýjanda Orkustofnun á ný erindi með frekari athugasemdum 6. desember 2021.

15. Áfrýjandi Orkustofnun fjallaði um fyrirhugaðar breytingar í bréfi til áfrýjanda Landsnets hf. 14. desember 2021. Vísaði stofnunin til þess að í samræmi við 24. gr. raforkulaga hefði hún eftirlit með því að gjaldskráin uppfyllti kröfur 12. gr. a laganna og aðrar kröfur, svo sem um jafnræði notenda. Tekið var fram að um væri að ræða grundvallarbreytingu á uppbyggingu gjaldskrár flutningsfyrirtækisins sem hefði víðtæk áhrif. Jafn umfangsmikil breyting á uppbyggingu gjaldskrár hefði ekki verið tekin til skoðunar af stofnuninni síðan árið 2007 þegar gjaldtaka fyrir afl og orku vegna innmötunar hefði verið færð yfir í gjald fyrir úttekt. Um lagagrundvöll fyrirhugaðra breytinga vísaði áfrýjandi Orkustofnun til þess að ekki yrði séð að með breytingu á raforkulögum á árinu 2011 hefði verið ætlunin að taka fyrir að flutningsfyrirtækinu væri heimilt að innheimta innmötunargjald. Hefði lagabreytingunni verið ætlað að banna gjald vegna innmötunar hefði Landsneti hf. í framhaldi af því borið skylda til að fella niður afhendingargjald til virkjana sem sannarlega væri innmötunargjald og hefði verið í gjaldskrá Landsnets frá árinu 2007. Jafnframt var vísað til 15. gr. reglugerðar nr. 1040/2005 um framkvæmd raforkulaga sem og reglugerðar nr. 611/2020 um breytingu á þeirri reglugerð. Í ljósi þess að orkusölusamningar við stórnotendur væru almennt gerðir til langs tíma væri það mat stofnunarinnar að veita þyrfti raforkuframleiðendum aukið svigrúm til aðlögunar. Var það niðurstaða áfrýjanda Orkustofnunar að fallast á gjaldskrárbreytinguna í meginatriðum en í ljósi þeirra umfangsmiklu athugasemda sem hefðu komið fram setti stofnunin þrjú skilyrði fyrir henni og var eitt þeirra að gjaldskráin skyldi ekki taka gildi fyrr en 1. apríl 2022. Í lok bréfsins sagði: „Stjórnvaldsákvarðanir Orkustofnunar eru kæranlegar til úrskurðarnefndar raforkumála sbr. 30. gr. raforkulaga nr. 65/2003.“ Þá var í bréfinu tekið fram að afrit þess væri sent viðskiptavinum Landsnets hf.

16. Með bréfi áfrýjanda Landsnets hf. til áfrýjanda Orkustofnunar 20. desember 2021 var vísað til framangreinds bréfs stofnunarinnar vegna ákvörðunar hennar um að fallast í meginatriðum á breytingar á gjaldskránni. Óskað var staðfestingar á útfærslu á endurskoðun gjaldskrár í samræmi við skilyrði ákvörðunar Orkustofnunar. Stofnunin svaraði með bréfi 21. sama mánaðar þar sem fram kom að hún hefði yfirfarið breytingar á gjaldskrá fyrirtækisins með hliðsjón af þeim skilyrðum sem stofnunin setti og gerði ekki athugasemdir við þær.

17. Stefndi kærði ákvörðun áfrýjanda Orkustofnunar til úrskurðarnefndar raforkumála 7. janúar 2022. Aðallega krafðist hann þess að felld yrði úr gildi ákvörðun stofnunarinnar 14. desember 2021 um að staðfesta í meginatriðum hina umþrættu gjaldskrá en til vara að ákvörðunin yrði felld úr gildi hvað varðar upptöku aflgjalds vegna innmötunar. Að því frágengnu krafðist hann frestunar á gildistöku breytinganna og að gjaldskráin yrði innleidd í skrefum.

18. Með úrskurði nefndarinnar 17. maí 2022 í máli nr. 1/2022 var kæru stefnda vísað frá þar sem ákvörðun áfrýjanda Orkustofnunar 14. desember 2021 hefði ekki falið í sér kæranlega stjórnvaldsákvörðun. Ákvörðuninni hefði hvorki verið beint að kæranda sérstaklega né heldur verið bindandi og endanleg niðurstaða við úrlausn tiltekins máls. Stefndi höfðaði í kjölfarið mál þetta.

Málsástæður

19. Málsástæður og lagarök aðila eru reifuð í löngu máli í greinargerðum þeirra hér fyrir dómi. Röksemdir hvers aðila um sig eru ítarlega raktar í héraðsdómi. Verða hér einungis reifaðar helstu röksemdir málsaðila og þá áfrýjenda sameiginlega, einkum um þau atriði sem lúta að athugasemdum þeirra við hinn áfrýjaða dóm.

Helstu málsástæður áfrýjenda

20. Áfrýjendur vísa til þess að lagaheimild til innheimtu hins umþrætta gjalds sé að finna í 1. málslið 1. mgr. 12. gr. a raforkulaga. Samkvæmt ákvæðinu skuli flutningsfyrirtækið, áfrýjandi Landsnet hf., setja gjaldskrá í samræmi við tekjumörk sem eftirlitsaðilinn, áfrýjandi Orkustofnun, setji samkvæmt ákvæðum 12. gr. laganna. Áfrýjanda Landsneti hf., sem einkaréttarlegum aðila, séu settar lögmæltar skorður varðandi tekjuöflun og setningu gjaldskrár en einstakir gjaldskrárþættir ekki afmarkaðir að öðru leyti en því að gjaldskrá þurfi að vera í samræmi við tekjumörk.

21. Áfrýjendur benda á að setning raforkulaga og tengd reglusetning hafi falið í sér grundvallarbreytingu á skipan raforkumála hérlendis. Síðar hafi margar breytingar orðið á raforkulögum, meðal annars þegar nýjar tilskipanir hafi verið teknar upp í EES-samninginn. Samkvæmt þeim skuli aðildarríki tryggja innleiðingu á kerfi sem tryggi aðgang þriðju aðila að flutningskerfinu, byggt á opinberlega birtum gjaldskrám sem gildi um alla gjaldgenga viðskiptavini og sé beitt hlutlægt án mismununar kerfisnotenda. Það sé skylda aðildarríkja að koma á fót eftirlitsaðila sem sé sjálfstæður gagnvart raforkufyrirtækjum og einnig stjórnvöldum. Tryggja skuli að fullnægjandi endurgjald komi fyrir notkun kerfiseigna og nýrra fjárfestinga að því gefnu að þær séu efnahagslegar og skilvirkar. Vísa áfrýjendur um þetta einkum til aðfaraorða og 32. og 37. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2009/72/EB frá 13. júlí 2009 um sameiginlegar reglur um innri markaðinn fyrir raforku og um niðurfellingu tilskipunar 2003/54/EB. Skýra verði lög og reglur um raforkumál, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn samkvæmt fyrirmælum 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið.

22. Áfrýjendur taka fram að ákvæði a-liðar 1. mgr. 37. gr. tilskipunarinnar um starfssvið eftirlitsaðilans hafa verið túlkað þannig af Evrópudómstólnum að ákvörðun um eða samþykkt á gjaldskrá flutningsfyrirtækisins sé á forræði eftirlitsaðilans. Ekki skuli í lögum mæla með ítarlegum hætti fyrir um hana umfram það sem telja megi til almennrar stefnumörkunar, sbr. dóm Evrópudómstólsins 2. september 2021 í máli C-718/18. Fullnægjandi viðmið séu fyrir hendi í Evrópulöggjöf og því þurfi aðildarríki ekki að innleiða sérstök viðmið í löggjöf sína. Þá hafi Eftirlitsstofnun EFTA haft til skoðunar ákvæði raforkulaga sem innleiði ákvæði 37. gr. tilskipunarinnar og bent sérstaklega á að löggjöfin megi ekki binda hendur eftirlitsaðilans um samþykki gjaldskrár flutningsfyrirtækisins umfram almenna stefnumörkun. Með túlkun Landsréttar á 12. gr. a raforkulaga sé í reynd virt að vettugi hlutverk og sjálfstæði áfrýjanda Orkustofnunar í eftirliti með setningu gjaldskrár sem lýst sé í a-lið 6. mgr. 37. gr. tilskipunarinnar. Því sé röng sú fullyrðing í hinum áfrýjaða dómi að með engu móti verði séð að leiða megi heimild til töku aflgjalds af ákvæðum raforkulaga um tekjumörk flutningsfyrirtækisins, öðrum ákvæðum laganna eða með skýringu til samræmis við ákvæði tilskipunar 2009/72/EB.

23. Áfrýjendur vísa til þess að með III. kafla raforkulaga, með breytingum samkvæmt lögum nr. 89/2004, hafi í meginatriðum verið kveðið á um það fyrirkomulag sem síðan hafi gilt um starfsemi flutningsfyrirtækis raforku og heimildir þess til tekjuöflunar. Það felist í því að eftirlitsaðilinn setji flutningsfyrirtækinu tekjumörk með nánar tilgreindum hætti samkvæmt 12. gr. raforkulaga og setji flutningsfyrirtækið gjaldskrá í samræmi við það. Meðal þess sem felist í rekstri flutningskerfisins sé að tengja alla þá við kerfið sem eftir því sækist eins og greini í 1. tölulið 3. mgr. 9. gr. raforkulaga og greiða fyrir það tengigjald samkvæmt ákvæðum í gjaldskrá, sbr. 12. gr. a laganna. Þannig sé ljóst að í raforkulögum sé gert ráð fyrir gjaldtöku gagnvart vinnslufyrirtæki fyrir tengingu við flutningskerfið þótt ekki sé með beinum hætti fjallað um það í 12. gr. a laganna. Engin ákvæði séu í lögunum um að þjónustuaðilanum sé skylt að veita virkjunum þjónustu án endurgjalds vegna óhjákvæmilegs kostnaðar við mötun raforku inn á flutningskerfið eða við úttekt hennar. Umrætt aflgjald og einnig svokallað afhendingargjald séu tegundir af innmötunargjaldi. Því sé röng forsenda í hinum áfrýjaða dómi að afhendingargjald sé annars eðlis en gjald fyrir innmötun.

24. Áfrýjendur árétta sérstaklega að ekkert í lögskýringargögnum vegna breytinga á raforkulögum með lögum nr. 19/2011 gefi til kynna að vilji löggjafans hafi staðið til þess að virkjanir yrðu undanþegnar greiðslu innmötunargjalds fyrir þá þjónustu sem flutningskerfið veiti. Þvert á móti hafi verið tiltekið í athugasemdum við 7. gr. frumvarps að lögum nr. 19/2011 að gert væri ráð fyrir litlum efnisbreytingum á gildandi gjaldskrá.

25. Áfrýjendur leggja áherslu á að heimild fyrir álagningu innmötunargjalds sé nú að finna í 1. málslið 1. mgr. 12. gr. a raforkulaga þar sem segi að flutningsfyrirtækið skuli setja gjaldskrá vegna þjónustu sinnar í samræmi við tekjumörk samkvæmt 12. gr. Í 1. málslið 1. mgr. 12. gr. laganna segi svo að markmið með setningu Orkustofnunar á tekjumörkum sé að hvetja til hagræðingar í rekstri flutningsfyrirtækisins og tryggja að tekjur þess séu í samræmi við kostnað við þá þjónustu sem því er falið að veita, að teknu tilliti til arðsemi. Í hinum áfrýjaða dómi hafi ranglega verið lagt til grundvallar að ákvæði 2. málsliðar 1. mgr. 12. gr. a sé gjaldtökuheimild en þar segi að gjaldskráin skuli gilda annars vegar fyrir úttekt dreifiveitna frá flutningskerfi og hins vegar úttekt stórnotenda sem ákvörðuð skuli í bandaríkjadölum.

26. Áfrýjendur mótmæla sem rangri þeirri forsendu hins áfrýjaða dóms að ekki sé ágreiningur milli aðila um að gjald fyrir innmötun raforku hafi verið innheimt á árunum 2004 til 2007 á grundvelli heimildar í þágildandi 5. mgr. 12. gr. raforkulaga, sbr. lög nr. 194/2004. Áfrýjendur hafi þvert á móti lagt áherslu á að umrætt ákvæði 5. mgr. 12. gr. hafi verið af sama meiði og núverandi ákvæði 2. málsliðar 1. mgr. 12. gr. a raforkulaga. Greinin hafi ekki falið í sér heimild til innheimtu innmötunargjalds heldur verið árétting þess efnis að ekki væri heimilt að mismuna virkjunum út frá því hvernig þær tengdust raforkukerfinu. Mælt hafi verið fyrir um skyldur flutningsfyrirtækisins um uppbyggingu gjaldskrár.

27. Áfrýjendur telja orðalag 12. gr. a raforkulaga ekki gefa til kynna að lagaheimild skorti til álagningar innmötunargjaldsins. Í sambærilegu ákvæði áðurgildandi 4. mgr. 12. gr. laganna, sem hafi komið til með lögum nr. 89/2004, hafi einnig verið kveðið á um að flutningsfyrirtækið skyldi setja gjaldskrá í samræmi við tekjumörk. Gjaldskráin skyldi gilda annars vegar fyrir úttekt dreifiveitna frá flutningskerfi og hins vegar fyrir úttekt stórnotenda. Ákvæðið hafi verið lögfest í því skyni að skapa lagagrundvöll fyrir mismunandi gjaldtöku á úttektarhliðinni, milli stórnotenda og dreifiveitna. Engu breyti um lögmæti innheimtu gjaldsins þótt tilvísun til innmötunargjalds hafi verið felld úr 5. mgr. 12. gr. laganna við gildistöku laga nr. 19/2011. Ákvæði raforkulaga hefðu haft að geyma fyrirmæli um að skylt væri að sama gjaldskrá gilti um innmötunargjald, óháð því hvort virkjun tengdist flutningskerfi raforku beint eða um dreifiveitu og þannig hafi jafnræðis verið gætt. Þótt áfrýjendur geri ekki ágreining um að munur sé á eðli afl- og afhendingargjalds sé það eftir sem áður mat áfrýjenda og úrskurðarnefndar raforkumála að síðarnefnda gjaldið sé innmötunargjald. Hafi afl- og orkugjald verið hluti af innmötunargjaldi og lagt á notendur kerfisins á árunum 2004 til 2007. Þótt á hinn bóginn hafi með breytingu á gjaldskrá á því ári verið fallið frá álagningu fyrrnefnda gjaldsins, þegar lög nr. 19/2011 um breytingu á raforkulögum tóku gildi, þá sé það mat áfrýjenda að afhendingargjald sé svokallað innmötunargjald. Hefði það verið ætlan löggjafans með breytingu á raforkulögum á árinu 2011 að taka fyrir það að flutningsfyrirtækinu væri heimilt að innheimta gjald vegna innmötunar hefði borið að fella niður afhendingargjald til virkjana, sem sannarlega sé innmötunargjald fyrir raforku og hafi verið í gjaldskrá fyrirtækisins frá árinu 2007. Það hafi ekki verið gert og því sé framangreind niðurstaða hins áfrýjaða dóms um eðlismun gjaldtökunnar með öllu órökstudd.

28. Að mati áfrýjenda styður það enn frekar túlkun þeirra á raforkulögum að í reglugerð nr. 1040/2005, settri á grundvelli raforkulaga, sé gert ráð fyrir gjaldi fyrir innmötun annars vegar og hins vegar útmötun á sérhverjum afhendingarstað flutningskerfisins.

29. Loks vísa áfrýjendur til þess að samkvæmt 1. mgr. 30. gr. raforkulaga sæti stjórnvaldsákvarðanir áfrýjanda Orkustofnunar kæru til úrskurðarnefndar raforkumála en áhöld séu um hvort líta megi á áfrýjanda Landsnet hf. sem stjórnvald. Í úrskurði nefndarinnar hafi kæru stefnda um gjaldskrána verið vísað frá sökum þess að kæranleg stjórnsýsluákvörðun áfrýjanda Orkustofnunar lægi ekki fyrir. Málshöfðunarskilyrði 12. mgr. 30. gr. raforkulaga kveði á um að ákvarðanir verði ekki bornar undir dómstóla fyrr en niðurstaða úrskurðarnefndarinnar liggi fyrir. Því beri að vísa málinu frá héraðsdómi án sérstakrar kröfu þar um. Þá krefst áfrýjandi Orkustofnun sérstaklega sýknu af aðalkröfu stefnda á grundvelli aðildarskorts, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991, þar sem athugasemdir í bréfi stofnunarinnar 14. desember 2021 til Landsnets hf. hafi ekki falið í sér endanlega ákvörðun um gildi gjaldskrárinnar. Því sé kröfu um ólögmæti hennar ranglega beint að áfrýjanda Orkustofnun.

Helstu málsástæður stefnda

30. Stefndi byggir á því að áfrýjandi Landsnet hf. sé samkvæmt lögum í opinberri eigu og hafi sérleyfi til flutnings raforku og megi einungis stunda starfsemi sem heimiluð sé að lögum. Tekjumörkin séu að öllu leyti lögbundin og háð stjórnvaldsfyrirmælum um heimilar afskriftir, arðsemi, viðmið um eiginfjárhlutfall og fleira. Óháð því hvort áfrýjandi Landsnet hf. teljist stjórnvald í þessu samhengi hafi hann ekki frjálst mat um hvaða gjöld séu lögð á og á hverja, eftir atvikum án samnings við þann sem greiða þarf. Ný gjaldtaka sé íþyngjandi fyrir þann sem hún beinist að sem hafi miðað áætlanir sínar og viðskiptasamninga við gildandi lög og framkvæmd.

31. Stefndi telur að eftir setningu laga nr. 19/2011 hafi ekki verið fyrir hendi heimild til töku umþrætts innmötunargjalds en heimilt sé að leggja úttektargjald á þann sem panti og noti raforkuna. Rétt sé sem fram komi í hinum áfrýjaða dómi að engu skipti fyrir niðurstöðu málsins þótt önnur föst gjöld, sem áður hefðu verið nefnd tengigjöld en síðar afhendingargjöld, hefðu verið innheimt og greidd. Ekki hafi þýðingu fyrir lagastoð aflgjaldsins þótt önnur gjöld hafi verið látin óátalin en þeirra sé raunar getið í 3. mgr. 9. gr. raforkulaga. Við samanburð ákvæða eldri og yngri laga sjáist að svigrúm fyrirtækisins til álagningar gjalda hafi ekki aukist við lagabreytinguna árið 2011. Enn síður sé stoð fyrir gjaldinu í reglugerð nr. 1040/2005 eða lögskýringargögnum.

32. Stefndi bendir á að í öllum málsgreinum 12. gr. a raforkulaga sé kveðið á um hverjir skuli greiða (stórnotendur og dreifiveitur), hvers eðlis gjöldin séu (úttekt), hvernig leggja skuli á gjöld og í hvaða mynt þau skuli greidd, hvaða afslættir skuli veittir við tilteknar aðstæður og sérstaka prófun á því hvort framlögð gjaldskrá „brjóti í bága við ákvæði laga þessara eða reglugerða“, sbr. 9. mgr. greinarinnar. Hvergi sé á það minnst að leggja megi gjöld á framleiðendur raforku fyrir mötun inn á kerfið með þeim hætti sem gert var í hinni umþrættu gjaldskrá. Í greininni séu á hinn bóginn nefndar heimildir til að leggja á gjöld fyrir úttektir og ítrekað minnst á dreifiveitur og stórnotendur í því samhengi. Í 2. mgr. greinarinnar sé síðan nánar skilgreint hvernig gjöld á dreifiveitur fyrir úttekt skuli ákvörðuð. Í 3. mgr. sé fjallað um úttektargjald vegna minni virkjana og loks séu í 5. mgr. ítarleg ákvæði um beinar tengingar stórnotenda við virkjanir og sérstakan afslátt sem veittur sé af úttektargjaldi.

33. Stefndi andmælir því sérstaklega að áskilnaður um lagaheimild til gjaldtöku og skýrleika þeirrar heimildar takmarkist af 37. gr. tilskipunar 2009/72/EB. Ákvæði 12. gr. a raforkulaga séu skýr og sjá megi af 33. gr. tilskipunarinnar að sjálfstæði eftirlitsaðila samkvæmt raforkulögum í hverju aðildarríki feli ekki í sér að þeir séu óbundnir af lögum eða viðmiðunum sem þar séu sett. Þá sé í 12., 16. og 17. mgr. 37. gr. tilskipunarinnar sérstaklega kveðið á um endurskoðunarvald dómstóla og rétt til að kæra ákvarðanir eftirlitsyfirvalds.

34. Stefndi vísar til þess að í skýrslum ACER um tilhögun gjaldtöku í aðildarríkjum og tilmælum stofnunarinnar komi fram að um helmingur aðildarríkja heimili ekki innmötunargjöld þar sem ekki sé mælt fyrir um þau í lögum. Önnur aðildarríki heimili að slík gjöld séu innheimt af framleiðendum en þau séu mishá. Ekki sé að sjá að stofnunin geri athugasemdir við að aðildarríki hagi gjaldskrármálum með mismunandi hætti samkvæmt lögum sínum. Á hinn bóginn hafi Evrópudómstóllinn í framangreindu máli C-718/18 talið að það stríddi gegn reglum tilskipunarinnar að ráðuneyti hefði ákveðið aðferðarfræði við gerð gjaldskrár. Hafi atvik í því máli verið önnur en þau sem hér um ræði. Þá beri bréfaskipti Eftirlitsstofnunar EFTA við íslensk stjórnvöld um mögulegar úrbætur á íslenskum lögum ekki með sér að leggja skuli á innmötunargjald.

35. Stefndi byggir einnig á því að ýmsir ágallar hafi verið á undirbúningi umþrættra gjaldskrárbreytinga, bæði á aðferð við undirbúning með tilliti til andmæla gjaldenda, efnislegu innihaldi með tilliti til réttra og málefnalegra forsendna og mati á nauðsyn aðlögunartíma fyrir gjaldendur. Hafi stefndi með málskoti sínu til nefndarinnar uppfyllt skilyrði 12. mgr. 30. gr. raforkulaga og hann haft lögvarða hagsmuni af höfðun málsins.

Löggjöf

Ákvæði raforkulaga nr. 65/2003

36. Með raforkulögum nr. 65/2003 var innleidd þágildandi tilskipun 96/92/EB um innri markað raforku sem tekin var upp í EES-samninginn. Í athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögunum sagði meðal annars að það fæli í sér heildarendurskoðun á löggjöf um vinnslu, flutning, dreifingu og sölu raforku. Hefðbundin viðhorf til raforkumála væru að breytast. Áður hefði hið opinbera óhjákvæmilega haft lykilhlutverki að gegna á öllum sviðum raforkumála vegna þess að markaðslausnir ættu þar ekki við, meðal annars vegna einkaréttar í starfsemi af þessu tagi. Á síðustu árum hefðu hins vegar verið þróaðar aðferðir þar sem markaðsöflum hefði verið beitt á þessu sviði, einkum í vinnslu og sölu raforku. Taka yrði mið af aðstæðum þegar þessi nýju sjónarmið væru færð í nyt hér á landi. Þetta yrði best gert með því að endurskipuleggja raforkubúskapinn á núverandi grunni með markaðssjónarmið að leiðarljósi í vinnslu og sölu raforku. Aðskilnaður samkeppnis- og einokunarþátta væri þar höfuðatriði. Við það bættist að leggja þyrfti drög að skilvirku eftirlitskerfi í ljósi skipulagsbreytinga í þessa átt með áherslu á hagkvæmni og aðhald í flutnings- og dreifikerfinu.

37. Þá kom meðal annars fram í lögskýringargögnum að gjaldskrá fyrir flutning raforku ætti að stuðla að hagkvæmri nýtingu orkulindanna. Skyldi gjaldskrá fyrir flutninginn byggð upp á þann hátt að gjöld yrðu ákveðin sérstaklega fyrir hvern mötunar- og úttektarstað í flutningskerfinu og að gjöld yrðu breytileg eftir árstíma. Til að tryggja jafnræði milli fyrirtækja sem stunduðu vinnslu, flutning, dreifingu eða sölu raforku þyrftu þau að búa við sömu starfsskilyrði óháð eignarhaldi. Tekið var fram í athugasemdum að frumvarpið byggði á því að öll vinnsla, flutningur, dreifing og sala á raforku yrði rekin á einkaréttarlegum grundvelli. Því yrðu settar ítarlegar reglur um flutning og dreifingu í reglugerð til viðbótar ákvæðum laganna til þess að tryggja hagsmuni neytenda annars vegar og jafnrétti þeirra fyrirtækja sem starfa að framleiðslu og sölu raforku hins vegar. Jafnframt yrðu þau fyrirtæki er starfa að flutningi og dreifingu háð opinberu eftirliti Orkustofnunar en stjórnvaldsákvarðanir hennar þar að lútandi yrðu kæranlegar til úrskurðarnefndar raforkumála, sbr. 30. gr. frumvarpsins.

38. Ákvæði raforkulaga eru að mestu efnislega óbreytt um atriði er máli skipta frá þeim tíma er atvik máls urðu að því frátöldu að eftirlit sem áður var hjá áfrýjanda Orkustofnun var með lögum nr. 22/2024 fært til Raforkueftirlitsins sem er sérstök eining innan stofnunarinnar. Verða hér rakin helstu ákvæði raforkulaga nr. 65/2003 sem á reynir í málinu.

39. Í 1 gr. laganna segir meðal annars:

Markmið laga þessara er að stuðla að þjóðhagslega hagkvæmu raforkukerfi og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu. Í því skyni skal: 1. Skapa forsendur fyrir samkeppni í vinnslu og viðskiptum með raforku, með þeim takmörkunum sem nauðsynlegar reynast vegna öryggis raforkuafhendingar og annarra almannahagsmuna. 2. Stuðla að skilvirkni og hagkvæmni í flutningi og dreifingu raforku. [...]

40. Í 22. tölulið 2. gr. laganna eru tekjumörk skilgreind svo:

Hámark leyfilegra árlegra tekna flutningsfyrirtækis og dreifiveitna til að mæta kostnaði. Þau skulu sett til fimm ára en uppfærð árlega eftir á miðað við breytingar á viðmiðum tekjumarka eins og þau eru tilgreind í 12. og 17. gr.

41. Fyrirmæli 12. gr. laganna um tekjumörk flutningsfyrirtækis höfðu tekið ýmsum breytingum með lögum nr. 89/2004, 67/2008 og 19/2011 og með þeim síðastnefndu hafði einnig verið bætt í þau 12. gr. a um gjaldskrá flutningsfyrirtækis. Þær málsgreinar 12. gr. sem einkum hafa þýðingu eru svohljóðandi:

[1. mgr.] Markmið með setningu tekjumarka er að hvetja til hagræðingar í rekstri flutningsfyrirtækisins og tryggja að tekjur þess séu í samræmi við kostnað við þá þjónustu sem því er falið að veita, að teknu tilliti til arðsemi. Til að ná fram hagræðingu og skilvirkni í rekstri flutningsfyrirtækisins eru tekjumörk afmörkuð í tímabil, tekjumarkatímabil.

[2. mgr.] Orkustofnun setur flutningsfyrirtækinu tekjumörk vegna kostnaðar við flutning á raforku. Tekjumörk skulu vera tvískipt, þ.e. vegna flutnings á raforku til dreifiveitna annars vegar og vegna flutnings til stórnotenda hins vegar. Tekjumörk skulu ákveðin fyrir fram til fimm ára í senn og uppfærð árlega miðað við breytingar á viðmiðum sem tilgreind eru í 3. mgr. Við setningu tekjumarka skal taka tillit til kostnaðar vegna reksturs og fjárfestinga vegna flutnings til dreifiveitna annars vegar og til stórnotenda hins vegar. Starfsemi flutningsfyrirtækisins skv. 5. mgr. 8. gr., sem ekki er nauðsynleg vegna rekstursins, er undanskilin við ákvörðun tekjumarka. Sama gildir um orkukaup vegna tapa í flutningskerfinu og aðföng vegna kerfisþjónustu.

42. Þá kemur fram í 3. mgr. 12. gr. laganna að tekjumörkin skuli ákveðin út frá tilgreindum viðmiðum sem lýst er með ítarlegum hætti.

43. Í 9. mgr. 12. gr. laganna er kveðið á um að setja skuli í reglugerð nánari ákvæði um tekjumörkin, meðal annars um setningu þeirra og uppgjör, afskriftareglur, arðsemismarkmið, útreikning vegins fjármagnskostnaðar, mat fastafjármuna, skiptingu eignagrunns og rekstrarkostnaðar, kröfur um hagræðingu og um mat sérfróðra aðila samkvæmt 2. tölulið 3. mgr. og 4. mgr. Jafnframt skal í reglugerð kveða á um með hvaða hætti tekið skuli tillit til almennra verðbreytinga og gengis gjaldmiðla, auk annarra atriða sem ákvæði þessi kveða á um. Ráðherra skal með reglugerð kveða nánar á um hvað leggja skuli til grundvallar við mat á setningu markmiðs um hagræðingu, sbr. 4. mgr.

44. Í 12. gr. a laganna er fjallað um gjaldskrá flutningsfyrirtækisins og eru helstu málsgreinar hennar sem þýðingu hafa eftirfarandi:

[1. mgr.] Flutningsfyrirtækið skal setja gjaldskrá vegna þjónustu sinnar í samræmi við tekjumörk skv. 12. gr. Gjaldskráin skal gilda annars vegar fyrir úttekt dreifiveitna frá flutningskerfi og hins vegar fyrir úttekt stórnotenda sem skal ákvörðuð í bandaríkjadölum.

[2. mgr.] Byggt skal á því að verðlagning flutningsfyrirtækisins vegna flutnings til dreifiveitna sé í samræmi við meðalkostnað að teknu tilliti til sjónarmiða um arðsemi. Gjaldskrá fyrir úttekt dreifiveitna frá flutningskerfi á afhendingarstöðum, sbr. 6. tölul. 3. gr., skal miðast við að raforka sé afhent á 66 kV spennu. Ef orka frá flutningskerfi er afhent til dreifiveitna á hærri spennu ber að lækka gjaldtöku með tilliti til þess. Með sama hætti skal taka tillit til afhendingaröryggis við gjaldtöku fyrir úttekt á einstökum afhendingarstöðum. Gjaldskrá fyrir úttekt dreifiveitna frá flutningskerfi skal miðast við heildarmagn raforku sem flutt er til dreifiveitusvæðisins auk þess sem móttekið er beint frá virkjun innan dreifiveitusvæðisins, sbr. þó 3. mgr. Ekki skal greitt af notkun í einangruðum kerfum innan dreifiveitusvæða sem ekki njóta tengingar við flutningskerfið.

[3. mgr.] Greiða skal úttektargjald til flutningsfyrirtækisins vegna framleiðslu virkjana sem tengjast flutningskerfinu um dreifiveitu sem hér segir: 1. Vegna þeirrar orku sem framleidd er í virkjun sem er undir 1,42 MW skal ekki greiða úttektargjald til flutningsfyrirtækisins. 2. Vegna orku sem framleidd er í virkjunum á stærðarbilinu 1,42–3,1 MW skal ekki greiða úttektargjald við neðri stærðarmörkin en síðan skal gjaldið fara hlutfallslega hækkandi þar til það nemur 60% fulls úttektargjalds við efri mörkin. 3. Vegna orku frá virkjun sem er 3,1–10 MW skal greiða 60% fulls úttektargjalds.

[5. mgr.] Sé orka afhent beint til stórnotenda, frá virkjun sem nýtur tengingar við flutningskerfið, án þess að orkan fari um flutningskerfið og án þess að flutningskerfið taki þátt í kostnaði við tengingu notandans skal greiðsla úttektargjalds til flutningskerfis nema 60% af úttektargjaldi til stórnotenda. Heimilt er að veita frekari afslátt af úttektargjaldi ef úttekt stórnotandans er alfarið háð því að orkan komi frá virkjuninni. Í öllum tilvikum skal greiða fyrir kerfisþjónustu samkvæmt gildandi gjaldskrá flutningsfyrirtækisins.

[8. mgr.] Eigi síðar en átta vikum fyrir fyrirhugaða gildistöku skal gjaldskrá flutningsfyrirtækisins send Orkustofnun. Telji stofnunin framlagða gjaldskrá brjóta í bága við ákvæði laga þessara eða reglugerða skal hún koma athugasemdum á framfæri við flutningsfyrirtækið innan þriggja vikna frá móttöku. Gjaldskráin tekur ekki gildi fyrr en bætt hefur verið úr að mati Orkustofnunar. Flutningsfyrirtækið skal birta gjaldskrána opinberlega.

[9. mgr.] Krefjast skal greiðslu ef tenging nýrra virkjana eða stórnotenda við flutningskerfi veldur auknum tilkostnaði annarra notenda kerfisins.

45. Loks segir í 10. mgr. 12. gr. a að í reglugerð skuli setja nánari ákvæði um gjaldskrá auk þeirra atriða sem ákvæðið mæli fyrir um.

46. Í fyrirmælum 30. gr. laganna um úrskurðarnefnd raforkumála sagði meðal annars þegar atvik máls urðu:

[1. mgr.] Stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru af Orkustofnun á grundvelli laga þessara og varða verkefni er lúta ekki að veitingu, endurskoðun og afturköllun leyfa skv. 1. mgr. 4. gr., 2. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 11. gr. sæta kæru til úrskurðarnefndar raforkumála.

[10. mgr.] Nefndin er sjálfstæð í störfum sínum og verður úrskurðum hennar ekki skotið til annarra stjórnvalda.

[11. mgr.] Vilji aðili bera úrskurð nefndarinnar undir dómstóla skal hann höfða mál innan sex mánaða frá því að honum var birtur úrskurður nefndarinnar. Málshöfðun frestar ekki réttaráhrifum úrskurðar.

[12. mgr.] Ákvarðanir sem aðeins verða kærðar til úrskurðarnefndar verða ekki bornar undir dómstóla fyrr en niðurstaða hennar liggur fyrir. Þetta gildir þó ekki frá þeim tíma þegar sex mánuðir eru liðnir frá því að kæra barst nefndinni án þess að hún hafi lagt úrskurð á málið.

Fyrri breytingar á ákvæðum raforkulaga um gjaldskrá flutningsfyrirtækisins

47. Sem fyrr segir höfðu ákvæði raforkulaga um gjaldskrá flutningsfyrirtækisins tekið ýmsum breytingum þegar atvik urðu og er í málinu meðal annars deilt um þýðingu þeirra og markmið. Upprunalega bar 12. gr. laganna yfirskriftina „Gjaldskrá“ og með lögum nr. 89/2004 bættust svohljóðandi ákvæði í 4. og 5. mgr. hennar:

[4. mgr.] Flutningsfyrirtækið skal setja gjaldskrá vegna þjónustu sinnar í samræmi við tekjumörk skv. 2. mgr. Gjaldskráin skal gilda annars vegar fyrir úttekt dreifiveitna frá flutningskerfi og hins vegar fyrir úttekt stórnotenda. [...]

[5. mgr.] Sama gjaldskrá skal gilda fyrir innmötun virkjana á flutningskerfi.

48. Frekari breytingar voru gerðar í þessu tilliti á 12. gr. laganna með lögum nr. 67/2008. Fyrir breytingu á raforkulögum með 7. gr. laga nr. 19/2011, sem færðu ákvæði 12. gr. og 12. gr. a í núverandi horf, var svofellt ákvæði í 5. mgr. 12. gr. laganna, sbr. 4. gr. laga nr. 67/2008:

Sama gjaldskrá skal vera fyrir innmötun virkjana á flutningskerfið. Þar sem virkjanir tengjast flutningskerfinu um dreifiveitu skal innmötunargjaldið renna til dreifiveitunnar. Greiða skal úttektargjald vegna framleiðslu slíkrar virkjunar til flutningsfyrirtækisins sem hér segir [...].

49. Sem fyrr greinir færðist 12. gr. laganna í núverandi horf með lögum nr. 19/2011. Efni greinarinnar var skipt upp í tvö ákvæði þannig að 12. gr. gildir um tekjumörkin en 12. gr. a gildir um gjaldskrá flutningsfyrirtækisins. Við þessar breytingar féllu niður framangreind fyrirmæli laganna um að gjaldskráin skyldi gilda fyrir innmötun virkjana á flutningskerfið og um innmötunargjald. Ekki var að finna neina umfjöllun um ástæður þess í lögskýringargögnum en í athugasemdum með frumvarpinu sem varð að lögum nr. 19/2011 var þó tekið fram að frumvarpið gerði ráð fyrir að litlar efnisbreytingar yrðu á gildandi ákvæði um gjaldskrá. Var um það meðal annars vísað til greinargerða með fyrri breytingum á 12. gr. í lögum nr. 89/2004 og 67/2008.

Reglugerð nr. 1040/2005 um framkvæmd raforkulaga og gjaldskrár á grundvelli hennar

50. Á grundvelli heimildar í 45. gr. raforkulaga setti ráðherra reglugerð nr. 1040/2005 um framkvæmd laganna. Í 13. gr. hennar eru ítarleg ákvæði um tekjumörk flutningsfyrirtækis og í 15. gr. um gjaldskrá vegna raforku.

51. Í 4. mgr. 15. gr. er meðal annars kveðið á um að sama gjaldskrá og fyrir úttekt dreifiveitna frá flutningskerfi skuli vera „fyrir innmötun á flutningskerfið“. Þá segir í 5. mgr. að tekjur vegna flutnings raforku skuli standa undir kostnaði sem er í beinum og efnislegum tengslum við flutning raforku, þar með talið kostnaði vegna viðhalds og afskrifta á nauðsynlegum eignum til reksturs kerfisins. Einnig er í 10. mgr. 15. gr. sambærilegt ákvæði og var í 12. gr. raforkulaga áður en lög nr. 19/2011 tóku gildi þar sem segir að „sama gjaldskrá skuli gilda fyrir öll vinnslufyrirtæki vegna innmötunar“. Nýjar gjaldskrár hafa verið settar síðan þá án breytinga sem máli skipta við úrlausn málsins.

52. Í gjaldskrá sem gilti til ársins 2007 höfðu verið sambærileg ákvæði um innmötun og komu í gjaldskrá nr. 43 sem tók gildi 1. apríl 2022. Á tímabilinu frá 2007 til 2022 voru þannig ekki slík ákvæði í gjaldskrám áfrýjanda Landsnets hf.

Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/72/EB frá 13. júní 2009 um sameiginlegar reglur um innri markaðinn fyrir raforku og um niðurfellingu tilskipunar 2003/54/EB

53. Sem fyrr segir var raforkulögum nr. 65/2003 ætlað að innleiða tilskipun nr. 96/92/EB um sameiginlegar reglur um innri markað á sviði raforku. Í 1. kafla hennar kom fram að hún fæli í sér sameiginlegar reglur um vinnslu, flutning og dreifingu rafmagns. Með henni var kveðið á um hvernig stýra skyldi raforkumálum, hvernig fá mætti aðgang að markaðnum, um skilyrði og starfshætti sem skyldi hafa í heiðri við útboð eða leyfisveitingar sem og um rekstur kerfisins.

54. Um þessi efni gildir nú tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/72/EB. Í 34. lið formála hennar er fjallað um óháðan eftirlitsaðila og segir meðal annars:

Til þess að innri markaðurinn á sviði raforku starfi á tilhlýðilegan hátt þurfa eftirlitsaðilar á sviði orku að geta tekið ákvarðanir í tengslum við öll viðeigandi mál er varða lög og reglur, og að vera óháðir hvers konar öðrum einka- eða almannahagsmunum. Þetta útilokar hvorki endurskoðunarvald dómstóla né þinglegt eftirlit í samræmi við stjórnskipunarlög aðildarríkjanna.

55. Í 36. lið formálans segir:

Landsbundin eftirlitsyfirvöld skulu geta ákveðið eða samþykkt gjaldskrár eða aðferðafræðina, sem býr að baki útreikningum á gjaldskrám, á grundvelli tillögu flutnings- eða dreifikerfisstjóra eða á grundvelli tillögu sem þessir stjórar og notendur kerfisins hafa orðið ásáttir um. Þegar þau sinna þessum verkefnum skulu landsbundin eftirlitsyfirvöld tryggja að gjaldskrár vegna flutnings og dreifingar séu án mismununar og kostnaðartengdar og skulu taka tillit til langtíma frávikskostnaðar við net sem komist er hjá með dreifðri raforkuframleiðslu og stjórnun eftirspurnar.

56. Í 1. mgr. 32. gr. tilskipunarinnar segir:

Aðildarríkin skulu tryggja að kerfi sem komið er á fyrir aðgang þriðju aðila að flutnings- og dreifikerfum, sem byggist á birtum gjaldskrám, gildi um alla óbundna viðskiptavini og því sé beitt hlutlægt og án þess að kerfisnotendum sé mismunað. Aðildarríkin skulu tryggja að þessar gjaldskrár eða aðferðafræðin, sem liggur að baki útreikningi þeirra, séu samþykktar áður en þær taka gildi í samræmi við 37. gr. og að þessar gjaldskrár og aðferðafræði – ef einungis aðferðafræðin er samþykkt – séu birtar áður en þær taka gildi.

57. Í 1. mgr. 37. gr. tilskipunarinnar segir meðal annars:

1. Eftirfarandi skyldur heyra undir starfssvið eftirlitsyfirvalds:

a) að ákvarða eða samþykkja, í samræmi við gagnsæjar viðmiðanir, gjaldskrár fyrir flutning og dreifingu eða aðferðafræði þeirra, […]

58. Í 3. mgr. 37. gr. tilskipunarinnar segir meðal annars:

3. Auk skyldna sem lagðar eru á eftirlitsyfirvaldið skv. 1. mgr. þessarar greinar skal það, þegar sjálfstæður kerfisstjóri hefur verið tilnefndur skv. 13. gr.:

d) tryggja að gjaldskrár fyrir aðgang að neti, sem sjálfstæði kerfisstjórinn innheimtir, feli í sér gjald til netleigjandans eða netleigjendanna, sem er nægilegt fyrir afnot af neteignum ásamt fjárfestingum sem gerðar eru í þeim, svo framarlega sem þær eru hagkvæmar og skilvirkar, […]

59. Þá segir í 6. mgr. 37. gr.:

Eftirlitsyfirvöldin skulu bera ábyrgð á að ákveða eða samþykkja, a.m.k. aðferðafræðina, sem notuð er til að reikna út eða setja skilmála og skilyrði fyrir eftirfarandi, með hæfilegum fyrirvara áður en þau taka gildi:

a) tengingu og aðgangi að landbundnum netum, þ.m.t. gjaldskrár fyrir flutning og dreifingu eða aðferðarfræði þeirra. [...].

60. Einnig segir í 10. mgr. greinarinnar:

Eftirlitsyfirvöld skulu hafa heimild til að krefjast þess að kerfisstjórar flutningskerfa og dreifikerfa breyti þeim skilmálum og skilyrðum, ef nauðsyn ber til, þ.m.t. gjaldskrám eða aðferðafræði, sem um getur í þessari grein, til að tryggja að þær séu hóflegar og þeim beitt án mismununar [...].

61. Í 12. mgr. 37. gr. tilskipunarinnar segir:

Öllum aðilum, sem verða fyrir áhrifum og hafa rétt á að kæra vegna ákvörðunar um aðferðafræði sem tekin er samkvæmt þessari grein eða, ef eftirlitsyfirvaldinu ber skylda til að hafa samráð að því er varðar fyrirhugaða gjaldskrá eða aðferðafræði, er heimilt í síðasta lagi innan tveggja mánaða, eða skemmra tímabils eins og aðildarríkin kveða á um, í kjölfar birtingar ákvörðunarinnar eða tillögu að ákvörðun, að leggja inn kæru til umfjöllunar. Slík kæra skal ekki hafa áhrif til frestunar.

Niðurstaða

Um kröfugerð stefnda fyrir Hæstarétti

62. Sem fyrr segir tilgreindi stefndi engar dómkröfur í greinargerð sinni fyrir Hæstarétti andstætt fyrirmælum b-liðar 1. mgr. 183. gr. laga nr. 91/1991. Við málflutning fyrir réttinum var af hans hálfu gerð krafa um staðfestingu hins áfrýjaða dóms en í greinargerð hans fyrir Hæstarétti var tekið undir röksemdir og niðurstöðu dóms Landsréttar. Að því gættu og með vísan til 3. mgr. 182. gr. laga nr. 91/1991 kemst að í málinu krafa stefnda um staðfestingu hins áfrýjaða dóms.

Um formhlið máls

63. Samkvæmt 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991 hafa dómstólar vald til að dæma um hvert það sakarefni sem lög og landsréttur ná til nema það verði skilið undan lögsögu þeirra samkvæmt lögum, samningi, venju eða eðli sínu. Með vísan til 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 sem meðal annars er ætlað að tryggja aðgengi að dómstólum verða takmarkanir í lögum á slíku aðgengi almennt skýrðar þröngt.

64. Í 12. mgr. 30. gr. raforkulaga er að finna málshöfðunarskilyrði sem felst í því að ákvarðanir sem aðeins verða kærðar til úrskurðarnefndar raforkumála verða ekki bornar undir dómstóla fyrr en niðurstaða hennar liggur fyrir. Sú takmörkun er þó gerð á þessu skilyrði að það fellur niður þegar sex mánuðir eru liðnir frá því að kæra barst nefndinni án þess að hún hafi lagt úrskurð á málið.

65. Eins og að framan er rakið var það lögbundið hlutverk áfrýjanda Orkustofnunar að veita samþykki fyrir gjaldskrám áfrýjanda Landsnets hf. Stofnunin samþykkti gjaldskrána með þremur skilyrðum sem lutu að öðrum atriðum en álagningu innmötunargjaldsins. Í svarbréfi stofnunarinnar til áfrýjanda Landsnets hf. kom fram að með þeirri breytingu sem gerð var á raforkulögum á árinu 2011 hefði ekki verið tekið fyrir að innheimta mætti innmötunargjald. Jafnframt var í lok svarsins tekið fram að stjórnvaldsákvarðanir Orkustofnunar væru kæranlegar til úrskurðarnefndar raforkumála, sbr. 30. gr. raforkulaga og að afrit ákvörðunarinnar væru send viðskiptavinum Landsnets hf. Í kjölfarið kærði stefndi þessa ákvörðun stofnunarinnar til úrskurðarnefndar raforkumála 7. janúar 2022 sem vísaði kærunni frá nefndinni 17. maí það ár með þeim rökum að hin kærða ákvörðun hefði ekki falið í sér bindandi og endanlega niðurstöðu við úrlausn tiltekins máls. Kæran fékk því ekki efnislega meðferð fyrir nefndinni.

66. Aðalkrafa stefnda í máli þessu miðar að því að viðurkennt verði með dómi að óheimilt sé að leggja á hann aflgjald vegna innmötunar raforku á flutningskerfi Landsnets hf. samkvæmt tilgreindum ákvæðum í gjaldskrá áfrýjandans sem áfrýjandi Orkustofnun féllst á með ákvörðun 14. desember 2021. Þótt dómkrafan tengist fyrrnefndri ákvörðun stofnunarinnar um að samþykkja gjaldskrána og henni sé beint að báðum áfrýjendum sameiginlega er hvorki krafist ógildingar á þeirri ákvörðun sem var tilefni kæru stefnda til úrskurðarnefndar né varðar krafan þá ákvörðun eingöngu. Að efni aðalkröfunnar gættu og í ljósi þess að takmarkanir á aðgengi að dómstólum, svo sem vegna málshöfðunarskilyrða í lögum, ber samkvæmt framansögðu að skýra þröngt gat málshöfðunarskilyrði í 12. mgr. 30. gr. raforkulaga og það að kæra stefnda til úrskurðarnefndarinnar fékk ekki efnislega úrlausn ekki staðið því í vegi að málið yrði höfðað.

67. Eins og greinir í forsendum héraðsdóms, sem vísað var til í hinum áfrýjaða dómi, hefur umrætt aflgjald fyrir innmötun raforku inn á flutningskerfi áfrýjanda Landsnets hf. verið lagt á og innheimt mánaðarlega úr hendi stefnda frá því að gjaldskráin tók gildi á árinu 2022. Hefur hann því að þessu leyti beina og lögvarða hagsmuni af að fá úr því skorið hvort fyrir hendi sé lagastoð til innheimtunnar.

Um efnishlið máls

68. Áfrýjandi Orkustofnun krefst sýknu af kröfu stefnda um viðurkenningu á ólögmæti gjaldskrárinnar á grundvelli aðildarskorts samkvæmt 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991 þar sem athugasemdir hennar 14. desember 2021 hafi ekki falið í sér endanlega ákvörðun um gildi gjaldskrárinnar. Því sé kröfu stefnda ranglega beint að stofnuninni.

69. Hér hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að stefnda hafi verið heimilt að höfða málið til að fá úr því skorið hvort óheimilt hafi verið að leggja á hann aflgjald vegna innmötunar raforku á flutningskerfi áfrýjanda Landsnets hf. Þá hefur verið lýst aðkomu og eftirlitshlutverki áfrýjanda Orkustofnunar tengdu gjaldtökunni, sbr. þágildandi ákvæði 9. mgr. 12. gr. a raforkulaga. Að þessu virtu er áfrýjandi Orkustofnun réttur aðili að málinu við hlið áfrýjanda Landsnets hf. og ber að hafna málsástæðu stofnunarinnar um sýknu á grundvelli aðildarskorts.

70. Svo leyst verði úr því hvort lagaheimildar sé þörf fyrir innheimtu aflgjalds til innmötunar sem deilt er um í málinu og hversu strangar kröfur verði gerðar til skýrleika slíkrar heimildar þarf að líta til eðlis gjaldsins. Ljóst er að innmötunargjald telst ekki vera skattur sem lýtur fyrirmælum 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar um skýra heimild til álagningar skatts í settum lögum.

71. Áfrýjandi Landsnet hf. er ekki ríkisstofnun og er aflgjald vegna innmötunar á rafmagni sem hann lagði á stefnda á grundvelli gjaldskrár sinnar ekki þjónustugjald í venjulegum skilningi. Áfrýjandi Landsnet hf. var hins vegar settur á fót með sérstökum lögum og er í opinberri eigu. Hann má einungis stunda starfsemi sem heimiluð er að lögum og hefur lögbundna einkaheimild sem þjónustuaðili við dreifingu raforku hér á landi. Gjöld samkvæmt gjaldskrá hans hafa þannig að sumu leyti yfirbragð þjónustugjalda þar sem tilteknir skilgreindir viðskiptamenn hans hafa rétt til að nýta sér flutningskerfið gegn greiðslu endurgjalds sem gjöldunum er ætlað að standa undir að hluta eða öllu leyti. Þó er til þess að líta að samhliða þessari lögbundnu stöðu er þessi áfrýjandi hagnaðardrifið hlutafélag sem hefur ekki frjálsar hendur um það hvaða gjöld hann leggur á í starfsemi sinni.

72. Í 12. gr. raforkulaga er mælt fyrir um að Orkustofnun setji Landsneti hf. tekjumörk vegna kostnaðar við flutning á raforku og ítarleg fyrirmæli sett um viðmið sem þau skulu byggð á. Þannig miðast tekjumörk raforkulaga ekki einungis við rekstrarkostnað vegna þjónustu, að teknu tilliti til fjölmargra atriða þar um, heldur og ekki síður við arðsemi áfrýjanda Landsnets hf. af flutningsstarfsemi og öðru því sem rakið er í 12. gr.

73. Jafnframt eru í lögunum ítarleg ákvæði í 12. gr. a um gjaldskrá áfrýjanda Landsnets hf. en þar er meðal annars í 1. mgr. mælt fyrir um að flutningsfyrirtækið skuli setja gjaldskrá vegna þjónustu sinnar í samræmi við tekjumörk samkvæmt 12. gr. Gjaldskráin skuli gilda annars vegar fyrir úttekt dreifiveitna frá flutningskerfi og hins vegar fyrir úttekt stórnotenda sem skuli ákvörðuð í bandaríkjadölum. Jafnframt er að finna ítarleg fyrirmæli í 12. gr. a laganna um hvað skuli eða megi koma fram í gjaldskrá og tiltekið með ýmsum hætti við hvað skuli miða gjaldtökuna. Þannig liggur fyrir að gjaldtaka áfrýjanda Landsnets hf. byggir á nákvæmum fyrirmælum í lögum. Samkvæmt framansögðu eiga þau gjöld sem áfrýjandi innheimtir samkvæmt lögbundinni gjaldskrá ekki einungis að standa undir kostnaði við þjónustu hans, heldur er mælt fyrir um í lögunum að hagnaður skuli nást með töku þeirra.

74. Samkvæmt framanrituðu verður umrætt innmötunargjald ekki talið vera hefðbundið þjónustugjald heldur gjald sérstaks eðlis sem ætlað er að standa undir fleiri atriðum en þjónustu áfrýjanda Landsnets hf. Í ljósi þess að fjölmörg og nokkuð ítarleg ákvæði eru í raforkulögum um gjaldskrá Landsnets hf. og þær forsendur sem liggja eiga henni til grundvallar ræðst það fyrst og fremst af túlkun laganna hvort álagning aflgjalds vegna innmötunar á grundvelli gjaldskrár nr. 43 frá árinu 2022 hafi verið lögmæt.

75. Verður þá fyrst tekin afstaða til þess hvort þær breytingar sem gerðar voru á raforkulögum með lögum nr. 19/2011 hafi leitt til þess að lagaheimild til álagningar gjaldsins sé ekki lengur fyrir hendi.

76. Í máli þessu er ekki sérstaklega deilt um hvort tilskipun 2009/72/EB hafi verið réttilega innleidd í íslensk lög heldur lýtur kjarni ágreinings aðila að því hvort 1. málsliður 1. mgr. 12. gr. a raforkulaga feli í sér heimild til innheimtu innmötunargjalds vegna raforku, að teknu tilliti til ákvæða tilskipunarinnar og þá eftir atvikum með skýringu ákvæðisins með tilliti til 3. gr. laga nr. 2/1993. Þó telja áfrýjendur að verði lögin skýrð þröngt eins og gert hafi verið í hinum áfrýjaða dómi megi líta svo á að tilskipunin hafi í raun ekki verið réttilega innleidd.

77. Eins og að framan hefur verið rakið fól setning raforkulaga árið 2003 og tengd reglusetning í sér grundvallarbreytingu á skipan raforkumála hérlendis. Síðar urðu margþættar breytingar á raforkulögum, meðal annars vegna nýrra tilskipana um efnið sem voru teknar upp í EES-samninginn. Samkvæmt þeim skyldu aðildarríki innleiða kerfi sem tryggja myndi aðgang þriðju aðila að flutningskerfinu, byggt á opinberlega birtum gjaldskrám sem gilda myndu um alla gjaldgenga viðskiptavini og yrði beitt hlutlægt án mismununar kerfisnotenda. Í samræmi við ákvæði tilskipunar 2009/72/EB er mælt fyrir um með ítarlegum hætti í 12. gr. og 12. gr. a raforkulaga að flutningsfyrirtækið skuli setja gjaldskrá í samræmi við tekjumörk og í hverju þau mörk skuli felast.

78. Til þess er að líta við skýringu á ákvæði 1. málsliðar 1. mgr. 12. gr. a raforkulaga að þótt innleiðing tilskipunar 2009/72/EB kveði með ýmsum hætti á um stofnanalegt sjálfstæði áfrýjenda hefur tilskipunin jafnframt að geyma ýmisleg ákvæði er veita aðildarríkjum nokkurt svigrúm til innleiðingar reglna við innheimtu gjalda svo að markmið hennar náist. Háttar enda margvíslega til um tilhögun gjalda í ríkjum sem undir tilskipunina falla samkvæmt skýrslu Samstarfsstofnunar eftirlitsaðila á orkumarkaði í Evrópu sem aðilar hafa vísað til. Þannig hafa mörg ríki ekki lagt á sérstakt innmötunargjald eins og það sem um er deilt í þessu máli og fyrir liggur samkvæmt fyrrgreindri skýrslu að ekki er mælt fyrir um slíka gjaldtöku í löggjöf viðkomandi ríkja við framkvæmd reglna tilskipunarinnar. Verður heldur ekki séð að tilvitnaður dómur Evrópudómstólsins í máli C-718/18 verði túlkaður á þann hátt að óheimilt sé að tiltaka í almennum lögum tilhögun gjalda, eins og gert er í raforkulögum. Málið varðaði meðal annars lagasetningu sem leiddi til þess að stjórnvöldum, öðrum en eftirlitsstofnun innan ríkisins samkvæmt tilskipuninni, var falið að ákveða gjöld fyrir flutning og dreifingu raforku. Dómstóllinn komst að þeirri niðurstöðu að tilhögun sú sem þar um ræddi hefði ekki verið í samræmi við tilgreind ákvæði tilskipunarinnar.

79. Í dómaframkvæmd Hæstaréttar hefur 3. gr. laga nr. 2/1993 verið talin fela í sér reglu við lögskýringu um túlkun laga til samræmis við EES-samninginn en ákvæðið felur á engan hátt í sér almenna forgangsreglu reglna Evrópuréttar, sbr. dóm Hæstaréttar 28. febrúar 2024 í máli 24/2023. Þá veitir tilskipun 2009/72/EB aðildarríkjum svigrúm við álagningu gjalda svo að markmiðum hennar verði náð, enda tíðkast mismunandi framkvæmd við álagningu gjalda hjá ríkjum sem tilskipunin tekur til. Verður því ekki talið að 3. gr. laga 2/1993 skuli leiða til þeirrar túlkunar á ákvæðum raforkulaga að þar sé að finna opna heimild til álagningar gjaldsins óháð því hvort sérstaklega sé þar kveðið á um álagningu þess.

80. Við úrlausn málsins verður ekki fram hjá því litið að með lögum nr. 19/2011 var fellt brott úr 5. mgr. 12. gr. raforkulaga ákvæði þar sem vísað hafði verið til innmötunargjalds á þann hátt að sama gjaldskrá skyldi vera fyrir innmötun virkjana á flutningskerfið og þar sem virkjanir tengdust flutningskerfinu um dreifiveitu skyldi innmötunargjaldið renna til dreifiveitunnar. Eftir gildistöku laga nr. 19/2011 var á hinn bóginn ekki lengur mælt fyrir um álagningu slíks gjalds í raforkulögum.

81. Í 1. málslið 1. mgr. 12. gr. a raforkulaga, sem áfrýjendur hafa vísað til sem heimildar fyrir álagningu gjaldsins, segir hins vegar það eitt samkvæmt framangreindum breytingalögum nr. 19/2011 að flutningsfyrirtækið skuli setja gjaldskrá vegna þjónustu sinnar í samræmi við tekjumörk samkvæmt 12. gr. Á hinn bóginn er í 2. málslið 1. mgr. 12. gr. a tiltekið að gjaldskráin skuli gilda annars vegar um úttekt dreifiveitna frá flutningskerfi og hins vegar úttekt stórnotenda sem skuli ákvörðuð í bandaríkjadölum. Þannig er hvorki í 12. gr. a raforkulaga né öðrum ákvæðum laganna vikið að aflgjaldi vegna innmötunar raforku eða heimild til heimtu þess úr hendi framleiðenda raforku.

82. Áfrýjendur vísa til að breyting þessi á raforkulögum hafi fyrst og fremst lotið að því að ekki eigi að gilda sama gjaldskrá fyrir stórnotendur og dreifiveitur hvað úttekt varðar. Áfrýjendur hafa sérstaklega byggt á því að samkvæmt athugasemdum með frumvarpi að fyrrgreindum breytingalögum hafi ekki með setningu laganna verið stefnt að mikilli breytingu á ákvæði um gjaldskrá áfrýjanda Landsnets hf.

83. Í ljósi þess að innmötunargjald hafði ekki verið í gjaldskrá frá árinu 2007 og gjaldsins var ekki sérstaklega getið í raforkulögum eftir setningu laga nr. 19/2011 geta fyrrgreind ummæli í lögskýringargögnum ekki haft afgerandi þýðingu við úrlausn málsins.

84. Af hálfu áfrýjenda hefur einnig verið bent á að samkvæmt hinni umdeildu gjaldskrá frá árinu 2022 sé enn gert ráð fyrir að lagt sé fast afhendingargjald á framleiðendur raforku sem sé í raun önnur tegund innmötunargjalds og þetta gjald hafi stefndi greitt án athugasemda. Áfrýjendur telja þetta ekki samrýmast þeim málatilbúnaði stefnda að innheimtu innmötunargjalds skorti lagastoð. Stefndi telur umrætt gjald aftur á móti samsvara tengigjaldi og ekki vera sambærilegt því innmötunargjaldi sem deilt sé um í málinu. Umrætt afhendingargjald er sem fyrr segir fast gjald fyrir alla framleiðendur raforku og mun lægra en það aflgjald sem mál þetta snýst um. Ekki hefur verið deilt í málinu um heimild til töku þess. Athugasemdalaus greiðsla þess af hálfu stefnda felur ekki í sér viðurkenningu á lögmæti innheimtu aflgjalds vegna innmötunar raforku.

85. Í 1. mgr. 12. gr. raforkulaga kemur fram að markmið með setningu tekjumarka sé að hvetja til hagræðingar í rekstri flutningsfyrirtækisins og tryggja að tekjur þess séu í samræmi við kostnað við þá þjónustu sem því er falið að veita, að teknu tilliti til arðsemi. Til að ná fram hagræðingu og skilvirkni í rekstri flutningsfyrirtækisins séu tekjumörk afmörkuð í tímabil, tekjumarkatímabil. Ekki verður fallist á með áfrýjendum að þessi lagafyrirmæli um markmið með setningu tekjumarka feli í sér lagastoð fyrir innheimtu aflgjalds vegna innmötunar raforku úr hendi stefnda.

86. Þegar ákvæði 12. gr. raforkulaga um tekjumörk flutningsfyrirtækis, 12. gr. a laganna um gjaldskrá flutningsfyrirtækis, þær breytingar sem gerðar voru á lögunum með lögum nr. 19/2011 og annað framangreint er metið heildstætt verður fallist á með stefnda að lagastoð skorti fyrir álagningu aflgjalds fyrir innmötun á raforku í flutningskerfi áfrýjanda Landsnets hf. Samkvæmt því verður hinn áfrýjaði dómur því staðfestur.

87. Málskostnaður fyrir Hæstarétti verður ekki dæmdur.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.