Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Ingveldur Einarsdóttir, Ása Ólafsdóttir, Björg Thorarensen, Karl Axelsson og Ólafur Börkur Þorvaldsson.

2. Aðaláfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 13. apríl 2023. Hann krefst sýknu af kröfum gagnáfrýjanda og málskostnaðar á öllum dómstigum.

3. Gagnáfrýjandi áfrýjaði málinu fyrir sitt leyti 13. júní 2023. Í aðalsök er krafist staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti. Í gagnsök krefst gagnáfrýjandi þess að stjórnvaldsákvörðun aðaláfrýjanda 30. júlí 2021, sem staðfest var með úrskurði innviðaráðherra 5. maí 2022, verði felld úr gildi og lagt fyrir aðaláfrýjanda að skrá skipið Amelia Rose, skipaskrárnúmer 2856, sem gamalt skip í skipaskrá á grundvelli 9. töluliðar, sbr. 8. tölulið, 2. gr. reglugerðar nr. 666/2001 um öryggi farþegaskipa í innanlandssiglingum. Þá krefst hann málskostnaðar á öllum dómstigum.

Ágreiningsefni

4. Ágreiningur málsins lýtur að því hvort skrá skuli skipið Amelia Rose sem gamalt eða nýtt skip í skipaskrá í skilningi 2. gr. reglugerðar nr. 666/2001. Aðila greinir á um hvert er inntak rannsóknarskyldu aðaláfrýjanda og hvort upplýst hafi verið nægilega að kjölur skipsins hafi verið lagður fyrir 1. janúar 2001. Niðurstaða þar um ræður því hvort skipið telst gamalt eða nýtt í skipaskrá. Teljist skip gamalt í skilningi reglnanna gilda aðrar og vægari kröfur til öryggisbúnaðar og annars búnaðar þess.

5. Með stjórnvaldsákvörðun aðaláfrýjanda 30. júlí 2021 var kröfu gagnáfrýjanda um skráningu Amelia Rose sem gamals skips synjað. Gagnáfrýjandi kærði þá ákvörðun til innviðaráðherra sem staðfesti hana með úrskurði 5. maí 2022.

6. Með héraðsdómi var aðaláfrýjandi sýknaður af öllum kröfum gagnáfrýjanda en með hinum áfrýjaða dómi Landsréttar 17. febrúar 2023 var úrskurður innviðaráðherra 5. maí 2022 felldur úr gildi. Aðaláfrýjandi var hins vegar sýknaður af kröfum gagnáfrýjanda að öðru leyti.

7. Áfrýjunarleyfi var veitt 13. apríl 2023, með ákvörðun Hæstaréttar nr. 2023-32, á þeirri forsendu að dómur í málinu kynni að hafa fordæmisgildi um þau atriði sem leyfisbeiðnin væri reist á en jafnframt að á hinum áfrýjaða dómi kynnu að vera ágallar hvað varðar aðild málsins og kröfugerð.

Málsatvik

8. Skipið Amelia Rose var skráð í íslenska skipaskrá í apríl árið 2014. Við skráningu var smíðaár skipsins sagt vera 2003 í samræmi við þjóðernisskírteini þess. Það var skráð sem nýtt skip í skilningi reglugerðar nr. 666/2001, en í því felst að kjölur skips hafi verið lagður eða það verið á svipuðu smíðastigi 1. janúar 2001 eða síðar. Engar athugasemdir sýnast hafa verið gerðar við skráninguna af þáverandi eiganda þess.

9. Aðilum ber saman um að gagnáfrýjandi hafi eignast skipið á nauðungarsölu haustið 2016. Í framhaldi eigendaskipta hófust umleitanir gagnáfrýjanda til að fá það skráð sem gamalt skip í skipaskrá. Munu samskipti um það hafa átt sér stað á árinu 2017 en formleg beiðni um breytingu á skráningu skipsins í skipaskrá komið fram í febrúar 2019.

10. Aðaláfrýjandi ákvað 21. febrúar 2019 að skilgreina Amelia Rose sem gamalt skip í flokki C í skilningi reglugerðar nr. 666/2001 í tvo mánuði og segir það hafa verið gert til að veita gagnáfrýjanda færi á að afla frekari gagna um hvenær kjölur skipsins var lagður. Hann mun hafa gert bráðabirgðaskoðun á skipinu í samræmi við hina nýju flokkun og sent samantekt á frávikum frá kröfum reglugerðarinnar og viðauka við hana til gagnáfrýjanda. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að neitt frekar hafi gerst í kjölfar þessarar ákvörðunar og skipið var því fært aftur í flokk nýrra skipa.

11. Með erindi í janúar 2020 krafðist gagnáfrýjandi þess að skipið yrði skráð sem gamalt skip. Erindinu fylgdi skipasmíðaskírteini frá skipasmíðastöðinni Astilleros Bellot S.A. undirritað af Antonio Bellot. Í skírteininu var tilgreint að skipið hefði verið smíðað á árunum 1999 til 2003. Aðaláfrýjandi hafnaði allt að einu 21. febrúar 2020 að skrá skipið sem gamalt meðal annars með vísan til annmarka á skírteininu. Það var ódagsett, án staðfestingar frá opinberum aðila og bar ekki með sér að vera frá þeim tíma sem skipið var smíðað miðað við skráningu þess. Gagnáfrýjandi kærði ekki þá ákvörðun til æðra stjórnvalds.

12. Á fundi aðila 2. júní 2021 afhenti gagnáfrýjandi aðra útgáfu skipasmíðaskírteinisins sem var dagsett 16. janúar 2020. Upplýsingar um sölu skipsins á Íslandi voru ekki í þessari útgáfu skjalsins og fram kom að það væri staðfest í bænum Puerto Penasco í Mexíkó. Að öðru leyti var það eins og fyrra skírteinið. Aðaláfrýjandi hafði í kjölfarið samband við sendiráð Mexíkó í London 23. júní 2021 til að afla nánari upplýsinga um hvenær kjölur skipsins hefði verið lagður eða hvenær smíði þess hefði hafist, en sendiráðið sinnir samskiptum fyrir Mexíkó við Alþjóðasiglingamálastofnunina. Hinn 5. júlí 2021 barst tölvubréf frá starfsmanni sendiráðsins þar sem fullyrt var að smíði skipsins hefði hafist 1. júní 2003. Gagnáfrýjanda var kynnt innihald bréfsins á fundi aðila 20. júlí 2021.

13. Með erindi til aðaláfrýjanda 22. júlí 2021 krafðist gagnáfrýjandi þess að nýju að skipið yrði skráð sem gamalt skip í skipaskrá en til vara að það yrði skráð gamalt þar til gögn um annað kæmu fram.

14. Daginn eftir sendi aðaláfrýjandi tölvubréf til skráningaryfirvalda í Mexíkó. Í bréfinu sagði meðal annars að fyrra svar frá sendiráðinu í Mexíkó hefði vakið frekari spurningar um smíði skipsins og í ljósi þeirra dagsetninga sem þar birtust teldi aðaláfrýjandi að þýðingarvilla kynni að hafa verið í fyrra erindi. Því óskaði hann eftir frekari upplýsingum um hvenær smíði skipsins hefði hafist og hvenær kjölur þess hefði verið lagður auk upplýsinga, ef til væru, um gögn sem gætu staðfest „á hvaða degi þessu stigi var náð samkvæmt mexíkóskum lögum og venjum eða hvort það sé ómögulegt að staðfesta slíka dagsetningu hvað snertir þetta skip?“

15. Þrátt fyrir að svör hefðu ekki borist frá skráningaryfirvöldum í Mexíkó tók aðaláfrýjandi umþrætta stjórnvaldsákvörðun 30. júlí 2021 og synjaði erindi gagnáfrýjanda. Auk framangreindra gagna lágu á þessu stigi fyrir skjöl sem bárust aðaláfrýjanda við innflutning skipsins, þar á meðal skjal frá mexíkóskum yfirvöldum þar sem veitt var samþykki fyrir smíði þess og greiðslukvittun dagsett 14. maí 2001 vegna gjalds sem greiða átti vegna skipsins. Í stjórnvaldsákvörðuninni kemur fram að berist ný gögn eða frekari svör frá mexíkóskum yfirvöldum kunni ákvörðunin að verða tekin aftur upp.

16. Með tölvubréfi 19. ágúst 2021 barst leiðrétting frá skráningaryfirvöldum í Mexíkó til aðaláfrýjanda. Þar var staðfest að orðið hefði minniháttar þýðingarvilla hjá mexíkóskum yfirvöldum varðandi fyrirspurnina en að kjölur skipsins og þar með smíði þess hefði hafist 1. janúar 2003. Aðaláfrýjandi greindi gagnáfrýjanda frá leiðréttingu mexíkóskra yfirvalda með tölvubréfi 1. september 2021 og jafnframt að ekki væri ástæða til að taka fyrri ákvörðun upp.

17. Gagnáfrýjandi kærði ákvörðun aðaláfrýjanda 22. september 2021 til innviðaráðherra. Var þess krafist að ákvörðun aðaláfrýjanda yrði felld úr gildi og skipið flokkað og skráð sem gamalt skip. Til vara krafðist gagnáfrýjandi þess að skipið yrði skráð sem gamalt skip þar til aðaláfrýjandi hefði með fullnægjandi rannsókn fært sönnur á að smíði þess hefði hafist eftir 1. janúar 2001. Gagnáfrýjandi vísaði einkum til skipasmíðaskírteinisins 16. janúar 2020, skjals frá mexíkóskum yfirvöldum 2. mars 2000 þar sem veitt var samþykki fyrir smíði skipsins, þjóðernisskírteinis 27. júní 2003 og reiknings 30. apríl 2003 vegna kaupa bandarísks aðila á skipinu. Með úrskurði innviðaráðherra 5. maí 2022 var ákvörðun aðaláfrýjanda staðfest meðal annars með vísan til fyrrgreinds tölvubréfs 19. ágúst 2021 frá skráningaryfirvöldum í Mexíkó.

18. Gagnáfrýjandi höfðaði mál þetta 24. maí 2022. Við þingfestingu þess lagði hann fram frekari skjöl í því skyni að sanna hvenær kjölur skipsins var lagður þar á meðal ljósrit af kaupsamningi Ice Boats ehf. og þáverandi eiganda um skipið frá 3. janúar 2014, ódagsett bréf verkfræðistofunnar Skipasýnar ehf. um hvenær kjölur að skipinu kynni að hafa verið lagður ásamt ljósmyndum teknum af veraldarvefnum af skipi í smíðum.

19. Við aðalmeðferð málsins fyrir héraðsdómi lagði gagnáfrýjandi til viðbótar fram ljósmyndir af skipinu og bókaði að hann byggði ekki lengur á skjali frá mexíkóskum yfirvöldum 2. mars 2000 heldur á sambærilegu skjali 2. mars 2001. Þá gaf Antonio Bellot, framkvæmdastjóri skipasmíðastöðvarinnar Astilleros Bellot, skýrslu sem vitni.

20. Í héraðsdómi sagði að gagnáfrýjandi hefði ekki fært sönnur á að kjölur skipsins hefði verið lagður fyrir 1. janúar 2001 eða að rannsókn aðaláfrýjanda hefði verið áfátt og var hann því sýknaður af kröfum gagnáfrýjanda. Landsréttur taldi á hinn bóginn slíka annmarka á rannsókn aðaláfrýjanda og innviðaráðherra að felldur var úr gildi úrskurður ráðherra 5. maí 2022. Hins vegar taldi Landsréttur að enn væri ekki að fullu upplýst hvenær kjölur skipsins hefði verið lagður og því væru ekki efni til að leggja þá skyldu á aðaláfrýjanda að breyta skráningu skipsins í samræmi við dómkröfu gagnáfrýjanda.

Málsástæður

Helstu málsástæður aðaláfrýjanda

21. Aðaláfrýjandi mótmælir kröfugerð gagnáfrýjanda í gagnsök þar sem í henni felist að dómstólnum beri að taka efnislega ákvörðun fyrir viðkomandi stjórnvald.

22. Þá vísar hann til þess að réttara hefði verið að stefna íslenska ríkinu en ekki aðaláfrýjanda þar sem málið hefði verið kært til innviðaráðherra sem er æðra stjórnvald en ekki sjálfstæð kærunefnd. Meðal annars hafi gagnaöflun í málinu ekki verið lokið fyrr en það var komið til kasta innviðaráðuneytis.

23. Hvað efnisþátt málsins varðar byggir aðaláfrýjandi á því að með framkomnum upplýsingum hafi málið verið nægilega upplýst þannig að skilyrðum 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 væri fullnægt. Niðurstaða aðaláfrýjanda byggist á upplýsingum frá opinberum skráningaryfirvöldum í Mexíkó og upphaflegu þjóðernisskírteini skipsins. Nauðsynlegt sé fyrir skráningaraðila að geta treyst á upplýsingar frá erlendum stjórnvöldum. Þá hafi sendiráð Mexíkó í London staðfest stöðu og heimildir þeirra mexíkósku embættismanna sem öfluðu upplýsinga sem úrskurður innviðaráðherra og ákvörðun aðaláfrýjanda byggist á. Aðaláfrýjandi telur að ekki sé mögulegt að byggja á þeim skjölum sem gagnáfrýjandi hefur lagt fram um skipið. Ekkert í gögnum sem aðaláfrýjandi hafi lagt fram í málinu hnekki þeim opinberu gögnum sem liggi til grundvallar niðurstöðu aðaláfrýjanda.

24. Þá telur aðaláfrýjandi að líta verði til þess að skipið var skráð á Íslandi árið 2014 sem nýtt í samræmi við þjóðernisskírteini frá mexíkóskum yfirvöldum og án andmæla þáverandi eiganda skipsins. Sönnun um hvenær kjölur þess var lagður hvíli á gagnáfrýjanda sem geri í reynd kröfu um að hnekkja ákvörðun aðaláfrýjanda frá árinu 2014. Gagnáfrýjanda hafi ekki tekist að sýna fram á að upphafleg skráning og niðurstaða aðaláfrýjanda sé röng.

25. Einnig verði að taka tillit til reglna um málshraða, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Þegar stjórnvald hafi aflað þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar séu til að taka efnislega rétta ákvörðun í máli eigi ekki jafnframt að ráðast í sérstakar rannsóknaraðgerðir sem tefji meðferð þess. Aðaláfrýjandi hafi þegar tekið ákvörðun í málinu árið 2014 og ekkert hafi komið fram síðar sem sýni að sú ákvörðun hafi verið röng.

26. Enn fremur telur aðaláfrýjandi að engin sönnun liggi fyrir um að kjölur skipsins hafi verið lagður fyrir 1. janúar 2001. Vitnaskýrsla Antonio Bellot segi ekkert um hvenær kjölur skipsins var lagður enda framburður vitnisins ekki svo staðfastur og sannfærandi að hann nægi til að sýna fram á lagningu kjalar fyrir 1. janúar 2001.

Helstu málsástæður gagnáfrýjanda

27. Gagnáfrýjandi telur að innviðaráðherra hafi ekki lögvarða hagsmuni í málinu og því hafi verið óþarfi að stefna honum. Hann telur jafnframt að sá annmarki sé á dómi Landsréttar að þar sé ógilt ákvörðun ráðherra en ekki aðaláfrýjanda. Enn fremur telur gagnáfrýjandi að Hæstiréttur geti ekki án kröfu tekið afstöðu til þess hvort réttu stjórnvaldi hafi verið stefnt og hafnar nýrri málsástæðu aðaláfrýjanda um að svo hafi verið.

28. Í stefnu málsins byggði gagnáfrýjandi dómkröfur sínar á því að rannsókn málsins hefði verið áfátt af stjórnvaldsins hálfu og með því brotið í bága við 10. gr. stjórnsýslulaga. Jafnframt byggði hann á því að fram væri komin fullnægjandi sönnun fyrir því að kjölur skipsins hefði verið lagður fyrir 1. janúar 2001. Þessar málsástæður áréttaði gagnáfrýjandi hér fyrir rétti og vísar auk þess til framangreindrar skýrslu sem tekin var af vitninu Antonio Bellot fyrir héraðsdómi en með vísan til hennar sé nægilega sannað að kjölur skipsins Amelia Rose hafi verið lagður fyrir 1. janúar 2001. Þegar af þeirri ástæðu beri að fallast á kröfur hans í málinu. Brot aðaláfrýjanda gegn rannsóknarreglu hafi því ekki úrslitaáhrif í málinu þar sem gagnáfrýjandi hafi í reynd axlað sönnunarbyrði um lagningu kjalar skipsins.

29. Þá telur gagnáfrýjandi rangt að kjölur hafi verið lagður að skipinu 1. janúar 2003 og smíði þess hafist þá. Hann tekur undir með dómi Landsréttar að upplýsingar í tölvupóstsamskiptum aðaláfrýjanda við mexíkósk yfirvöld hafi ekkert sönnunargildi í málinu. Þá vísar hann jafnframt til þess að upplýsingar frá mexíkóskum yfirvöldum hafi verið rýrar og ótrúverðugar og ekki studdar neinum gögnum. Auk þess hafi þau aðeins svarað spurningum íslenskra stjórnvalda að takmörkuðu leyti. Þá sýni ýmis gögn málsins að smíði skipsins hafi verið það langt á veg komin árið 2003 að útilokað sé að kjölur geti hafa verið lagður að skipinu sama ár.

Niðurstaða

Um formhlið málsins

30. Í málinu reynir á aðild og kröfugerð fyrir dómi þar sem deilt er um gildi ákvarðana í stjórnsýslumáli sem ráðið hefur verið til lykta á tveimur stjórnsýslustigum.

31. Þegar ákvörðun lægra setts stjórnvalds hefur verið skotið til æðra stjórnvalds sem tekið hefur nýja stjórnvaldsákvörðun verður hin endanlega ákvörðun innan stjórnsýslunnar borin undir dómstóla. Staðfesti æðra stjórnvald niðurstöðu hins lægra setta hafa dómstólar talið óþarft að bera jafnframt undir dómstóla ákvörðun hins lægra setta stjórnvalds og vísað kröfu þar um frá dómi, sbr. til dæmis dóma Hæstaréttar í máli nr. 63/1997, sem birtur er í dómasafni réttarins árið 1997, bls. 643, og 23. febrúar 2012 í máli nr. 72/2011. Hafi niðurstöðu hins lægra setta stjórnvalds verið snúið hefur í dómaframkvæmd Hæstaréttar verið fallist á að unnt sé að krefjast ógildingar á hinni endanlegu stjórnvaldsákvörðun en staðfestingar á ákvörðun lægra setta stjórnvaldsins, sbr. til dæmis dóma Hæstaréttar 30. nóvember 2006 í máli nr. 260/2006 og 16. júní 2005 í máli nr. 46/2005. Þá hafa dómstólar fallist á að efni ákvörðunar lægra setts stjórnvalds sem staðfest hafi verið af æðra settu stjórnvaldi sé fléttað inn í kröfugerð með þeim hætti að krafist sé ógildingar á tilgreindri ákvörðun æðra setts stjórnvalds þar sem staðfest hafi verið tilgreind ákvörðun þess lægra setta, sbr. til dæmis dóm Hæstaréttar 23. maí 2001 í máli nr. 113/2001.

32. Fyrri hluta dómkröfu gagnáfrýjanda í þessu máli virðist við fyrstu sýn beint fyrst og fremst að ákvörðun lægra setta stjórnvaldsins, Samgöngustofu, með því að hún er orðuð með þeim hætti að stjórnvaldsákvörðun aðaláfrýjanda 30. júlí 2021, sem staðfest hafi verið með úrskurði innviðaráðherra 5. maí 2022, verði felld úr gildi. Þessi framsetning dómkröfu er ekki í samræmi við framangreinda dómaframkvæmd. Þar sem niðurstaða stjórnsýslumálsins var sú sama á báðum stjórnsýslustigum og gagnáfrýjandi vísar jafnframt til niðurstöðu æðra setta stjórnvaldsins í dómkröfunni þykir ekki alveg næg ástæða til þess að vísa þessum hluta dómkröfu gagnáfrýjanda frá héraðsdómi heldur er lagt til grundvallar að skilja verði hana á þann veg að krafist sé ógildingar á þeirri endanlegu niðurstöðu málsins á stjórnsýslustigi sem fólst í tilvitnuðum úrskurði innviðaráðherra.

33. Um aðild og aðildarhæfi í málum þar sem reynir á gildi stjórnvaldsákvarðana segir það eitt í 1. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991 að aðili dómsmáls geti hver sá verið, einstaklingur, félag eða stofnun sem geti átt réttindi eða borið skyldur að landslögum. Um fyrirsvar þegar ríki eða sveitarfélag á aðild að máli, stofnun eða fyrirtæki þess eða einstök stjórnvöld er mælt fyrir í 5. mgr. 17. gr. laganna. Þar sem skráðar réttarreglur um aðild og aðildarhæfi ríkisins og stofnana þess eru af skornum skammti verður í máli þessu fyrst og fremst byggt á dómaframkvæmd.

34. Eins og fram kemur í 1. gr. laga nr. 119/2012 um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, er hún sérstök ríkisstofnun. Á valdsviði hennar er stjórnsýsla samgöngumála samkvæmt lögunum og öðrum lögum og annast hún meðal annars stjórnsýslu og eftirlit er lýtur að siglingamálum. Aðaláfrýjandi heyrir undir innviðaráðherra og verða ákvarðanir stofnunarinnar kærðar til hans, sbr. 18. gr. laganna, svo sem raunin var í þessu máli. Gagnáfrýjandi beinir málsókn þessari að Samgöngustofu einni en ekki að innviðaráðherra sem kvað upp endanlegan úrskurð í málinu á stjórnsýslustigi.

35. Nokkur festa hefur skapast um það í dómaframkvæmd að sjálfstæðar stjórnsýslu- og úrskurðarnefndir á kærustigi eigi ekki aðild að dómsmálum sem rekin eru um úrskurði þeirra og hefur verið talið rétt að beina kröfum um gildi þeirra að því stjórnvaldi sem tók ákvörðun á lægra stjórnsýslustigi, sbr. fyrrgreindan dóm Hæstaréttar í máli nr. 63/1997 og dóma réttarins 21. mars 2002 í máli nr. 378/2001 og 14. desember 2012 í máli nr. 431/2001. Þegar mál eru á forræði sjálfstæðra ríkisstofnana eins og hér háttar til hefur dómaframkvæmd hins vegar verið nokkuð á reiki um hvort beina skuli málsókn að viðkomandi stofnun einni, einungis að ríkinu eða að báðum aðilum. Réttara hefði verið í ljósi atvika máls og kröfugerðar gagnáfrýjanda að reka mál þetta samhliða gegn íslenska ríkinu, meðal annars þegar litið er til þess að aðaláfrýjandi lýtur ekki sérstakri stjórn heldur heyrir sem lægra sett stjórnvald beint undir innviðaráðherra sem auk þess kvað upp endanlegan úrskurð í málinu. Engu að síður eru ekki í ljósi þeirrar dómaframkvæmdar, sem að framan er lýst, nægjanleg efni til þess að vísa kröfu gagnáfrýjanda frá héraðsdómi.

36. Síðari hluti dómkröfu gagnáfrýjanda lýtur að því að „lagt verði fyrir gagnstefnda að skrá skipið Amelia Rose, skipaskrárnúmer 2856, sem gamalt skip í skipaskrá á grundvelli [9. töluliðar, sbr. 8. tölulið], 2. gr. reglugerðar nr. 666/2001, um öryggi farþegaskipa í innanlandssiglingum.“ Þó svo dómstólar séu almennt til þess bærir á grundvelli 60. gr. og 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 að taka afstöðu til kröfu um ógildingu stjórnvaldsákvörðunar er að jafnaði ekki á valdi þeirra að taka ákvörðun sem undir stjórnvald heyrir samkvæmt lögum, svo sem leiðir af fyrirmælum 2. gr. stjórnarskrárinnar. Þó eru þau fyrirmæli því ekki til fyrirstöðu að dómstólar geti kveðið á um athafnaskyldu stjórnvalds, svo sem skyldu til að inna af hendi greiðslu, að því tilskildu að stjórnvaldinu hafi verið falið að taka slíka ákvörðun á grundvelli laga þar sem ýmist er ekki svigrúm til mats eða óumdeilt er að ákvæði þeirra hafi verið skýrð á tiltekinn hátt í framkvæmd, sbr. dóm Hæstaréttar 2. júní 2016 í máli nr. 595/2015. Ekki verður fallist á að ákvörðun stjórnvalds um það hvort skip teljist nýtt skip eða gamalt, sbr. 8. eða 9. töluliður 2. gr. reglugerðar nr. 666/2001, sé þess eðlis, þar sem ákvörðunin kann augljóslega að vera háð sjálfstæðu mati stjórnvalds. Því verður þessum hluta dómkröfu gagnáfrýjanda vísað frá héraðsdómi, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991.

Um efnishlið málsins

37. Sakarefni málsins lýtur að grundvelli skráningar skips gagnáfrýjanda Amelia Rose í skipaskrá. Fer um þá skráningu eftir fyrirmælum reglugerðar nr. 666/2001 sem upphaflega var sett með stoð í lögum nr. 35/1993 um eftirlit með skipum en sækir nú stoð í skipalög nr. 66/2021.

38. Meginreglan við skráningu skipa í skipaskrá er að þau séu skráð ný og í samræmi við gildandi viðmið og öryggiskröfur. Frá því hafa þó verið gerðar undantekningar um nokkra hríð, sbr. nú 39. gr. laga nr. 66/2021, þar sem segir að ráðherra geti að nánar tilgreindum skilyrðum gættum ákveðið að nýjar reglugerðir nái ekki til gamalla skipa og skipa sem kjölur hafi verið lagður að eða þau séu á hliðstæðu smíðastigi.

39. Í reglugerð nr. 666/2001, sbr. 3. gr. hennar, eru gerðar mismunandi kröfur til nýrra og gamalla skipa. Til grundvallar þeirri aðgreiningu liggja skilgreiningar í 2. gr. sömu reglugerðar. Samkvæmt 8. tölulið 2. gr. teljast ný skip þau skip þar sem „kjölurinn hefur verið lagður eða er á svipuðu smíðastigi 1. janúar 2001 eða síðar“ en í 9. tölulið segir að gamalt skip sé „skip sem er ekki nýtt“.

40. Skráning skips sem gamals eða nýs á grundvelli framangreindra fyrirmæla 2. gr. reglugerðar nr. 666/2001 hlýtur alltaf að taka ríkt mið af þeim tilgangi reglugerðarinnar, sbr. 1. gr. hennar, að koma á „samræmdu öryggisstigi með tilliti til mannslífa og eigna á nýjum og gömlum farþegaskipum og háhraðafarþegaförum þegar skip úr þessum flokkum eru í innanlandssiglingum“. Þar á móti vega þau sjónarmið að væru nýjustu kröfur látnar taka fortakslaust til allra skipa yrði að jafnaði að gera svo veigamiklar breytingar á þeim sem eldri eru að rekstur þeirra yrði vart hagkvæmur.

41. Umrætt skip, Amelia Rose, var skráð í skipaskrá hér á landi árið 2014 og smíðaár þess tilgreint árið 2003 samkvæmt þeim gögnum sem bárust við innflutning þess til landsins, þar með töldu þjóðernisskírteini sem segir skipið smíðað það ár. Skipið féll því undir skilgreiningu nýs skips, sbr. 8. tölulið 2. gr. reglugerðar nr. 666/2001. Engar athugasemdir voru gerðar við þá skráningu af hálfu þáverandi eiganda. Þá hefur ekkert annað komið fram í málinu en að þannig hafi skipið verið skráð þegar gagnáfrýjandi keypti það á nauðungarsölu 2016.

42. Af gögnum málsins verður ráðið að málaleitan gagnáfrýjanda í þá veru að fá skráningu skipsins breytt í skráningu gamals skips, sbr. 9. tölulið 2. gr. reglugerðarinnar, hófst á árinu 2017. Mál það sem er nú fyrir dómstólum má rekja til erindis gagnáfrýjanda til aðaláfrýjanda 22. júlí 2021 sem lauk með uppkvaðningu úrskurðar innviðaráðherra 5. maí 2022 þar sem því var hafnað að taka upp skráningu skipsins með þeim hætti sem gagnáfrýjandi krafðist. Í stefnu málsins byggði gagnáfrýjandi kröfu sína um að fella tilvitnaðan úrskurð ráðherra úr gildi á þeim grundvelli, fyrst og fremst, að rannsókn málsins hefði verið áfátt af stjórnvaldsins hálfu og með því brotið í bága við 10. gr. stjórnsýslulaga.

43. Fyrir dómi hefur gagnáfrýjandi í meginatriðum byggt málatilbúnað sinn á sömu sönnunargögnum og fyrir lágu við meðferð málsins á stjórnsýslustigi en þó þannig að undir rekstri þess í héraði gaf vitnaskýrslu áðurnefndur framkvæmdastjóri skipasmíðastöðvar þeirrar sem á sínum tíma smíðaði skipið Amelia Rose. Fyrir Hæstarétti byggir gagnáfrýjandi kröfu sína öðru fremur á framburði vitnisins og telur að á grundvelli hans og þess stuðnings sem hann eigi í skjallegum gögnum málsins beri að fallast á kröfu hans um ógildingu enda hafi hann með því, hvað sem niðurstöðu stjórnvaldsins líður og ætluðu broti á rannsóknarreglu, sannað að kjölur skipsins hafi verið lagður fyrir 1. janúar 2001. Þetta er honum heimilt enda eru aðilar að rekstri dómsmáls í meginatriðum óbundnir af þeim málsástæðum og gögnum sem fram komu undir rekstri máls fyrir stjórnvöldum og er heimilt að byggja málatilbúnað sinn um ógildingu stjórnvaldsákvörðunar á nýjum gögnum og upplýsingum.

44. Í forsendum hins áfrýjaða dóms er rakið að hvorki í lögum né reglugerðum sé skilgreint hvað felist í að leggja kjöl að skipi. Tekið er undir þá ályktun sem þar kemur fram að ætla verði að með því sé vísað til fyrstu skrefa við smíði skips áður en skrokkur þess er settur saman utan um og ofan við kjölinn. Allt að einu liggur ekki fyrir hvort sama skilgreining er lögð því til grundvallar samkvæmt íslenskum rétti annars vegar og mexíkóskum hins vegar.

45. Samkvæmt rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, hvíldi sú skylda á þeim stjórnvöldum sem hér áttu hlut að máli að sjá til þess að málið væri nægilega upplýst áður en ákvörðun var tekin. Undir þeim kringumstæðum sem fyrir hendi voru tók sú skylda stjórnvaldsins mið af því að gagnáfrýjandi krafðist breytinga á gildandi skráningu skipsins frá 2014. Við þær aðstæður hvílir á aðilanum sjálfum nokkuð ríkari skylda en ella til að afla upplýsinga og leggja fram gögn í því skyni að nýr efnislegur grundvöllur verði lagður að málinu. Á hinn bóginn getur stjórnvald ekki komist hjá því að rannsaka mál á viðhlítandi hátt.

46. Hér að framan hefur verið gerð ítarleg grein fyrir þeim skjallegu gögnum sem lágu fyrir við meðferð málsins á stjórnsýslustigi. Svo sem þar kemur fram og rakið er í hinum áfrýjaða dómi gætti þar bæði innbyrðis ósamræmis auk þess sem fleiri en eitt af skjölunum reyndust til í fleiri en einni útgáfu. Ekkert umræddra skjala ber það með sér, svo að óyggjandi sé, að kjölur skipsins hafi verið lagður fyrir umrætt tímamark og að skráning þess sem nýs skips árið 2014 hafi því verið reist á röngum forsendum.

47. Eins og rakið hefur verið freistaði aðaláfrýjandi þess jafnframt undir rekstri málsins á stjórnsýslustigi að afla um það frekari upplýsinga frá mexíkóskum yfirvöldum hvenær kjölur skipsins hefði verið lagður. Beindi hann því erindi 23. júní 2021 til sendiráðs Mexíkós í London. Hinn 5. júlí sama ár barst upphaflegt svar í tölvubréfi frá starfsmanni sendiráðsins þar sem fram kom að smíði skipsins hefði hafist 1. júní 2003. Aðaláfrýjandi óskaði sem fyrr segir frekari skýringa með tölvubréfi 23. júlí 2021 og með tölvubréfi 19. ágúst sama ár barst leiðrétting frá skráningaryfirvöldum í Mexíkó þess efnis að kjölur skipsins hefði verið lagður 1. janúar 2003 og smíði þess hafist þann dag.

48. Í hinum áfrýjaða dómi er sönnunargildi framangreindra yfirlýsinga mexíkóskra yfirvalda hafnað á þeirri forsendu að þeim hafi ekki fylgt gögn og af efni þeirra hafi ekki verið unnt að átta sig á því á hverju þau byggðust. Á þessar forsendur verður ekki fallist þar sem sýnt hefur verið fram á með fullnægjandi hætti að þær upplýsingar sem fram koma í tilvitnuðum tölvubréfum stafa frá til þess bærum yfirvöldum í Mexíkó og verða þau talin hafa það sönnunargildi sem kveðið er á um í 3. mgr. 71. gr. laga nr. 91/1991, sbr. 1. og 2. mgr. sömu greinar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 20. september 2018 í máli nr. 160/2017.

49. Að virtri þýðingu þeirra gagna sem hér um ræðir frá mexíkóskum yfirvöldum er fallist á með aðaláfrýjanda að ekki hafi verið tilefni til að efna til frekari rannsóknar af hálfu þeirra stjórnvalda sem með málið fóru. Árétta ber að um var ræða kröfu um breytingu á fyrri skráningu skipsins og þau gögn sem gagnáfrýjandi aflaði í því skyni voru misvísandi og tóku ekki af skarið um það ágreiningsefni hvort kjölur skipsins hefði verið lagður fyrir 1. janúar 2001. Þá lágu sem fyrr segir fyrir staðfestar upplýsingar yfirvalda í því landi þar sem skipið var smíðað þess efnis að gerð kjalar hefði hafist eftir greint tímamark. Loks hefur áhrif að rannsókn aðaláfrýjanda varðaði atvik sem urðu tveimur áratugum fyrr. Undir þessum kringumstæðum varð ekki lögð ríkari rannsóknarskylda á aðaláfrýjanda en raun bar vitni og raunar óljóst í hverju hún gat falist.

50. Eftir stendur þá að taka til þess afstöðu hvort framburður framkvæmdastjóra skipasmíðastöðvarinnar fyrir héraðsdómi hafi þýðingu fyrir kröfu gagnáfrýjanda um að úrskurður innviðaráðherra 5. maí 2022 verði felldur úr gildi. Vitnið kom fyrir héraðsdóm og upplýsti að verkefni við byggingu skipsins hefði hafist í júní árið 1999. Hann bar um aldur á ódagsettum ljósmyndum og lýsti framkvæmdum við smíði þess. Þá upplýsti hann að teikningar að því hefðu fyrst verið lagðar fram til þarlendra yfirvalda í febrúar 2001 og að skipið hefði verið í þróun frá júní árið 1999 til febrúar árið 2001. Aðspurður um það hvað fælist í að leggja kjöl að skipi svaraði vitnið því til að það fæli í sér „að hefja bygging- smíðaáætlun sem tekur- sem getur tekið eitt eða tvö ár“. Vitnið kannaðist jafnframt við undirritun sína á tveimur skipasmíðaskírteinum skipsins, öðru dagsettu 2020 en hinu ódagsettu og sagði að tíðkast hefði í rekstri skipasmíðastöðvarinnar að gefa út ódagsett afrit skipasmíðaskírteina. Vitnið taldi að upplýsingum um útgáfustað og dagsetningu skipasmíðaskírteinis hefði verið bætt við það án hans aðkomu.

51. Héraðsdómur mat framburð vitnisins svo að hann ætti sér hvorki stoð í gögnum málsins né væri svo staðfastur og sannfærandi að á honum yrði byggt um að kjölur hefði verið lagður fyrir umrætt tímamark. Landsréttur taldi hins vegar ekkert komið fram í málinu sem drægi trúverðugleika vitnisins í efa en dró síðan nokkuð í land með eftirfarandi ályktun í niðurlagi dómsins „Í ljósi fyrirliggjandi svara mexíkóskra yfirvalda verður að byggja á því að enn sé ekki að fullu upplýst hvenær kjölur skipsins Amelíu Rose var lagður, þrátt fyrir framburð framkvæmdastjóra skipasmíðastöðvarinnar fyrir dómi.“ Sýnist þessi ályktun ekki samræmast fyrri ályktunum réttarins annars vegar um að umrædd skjöl frá mexíkóskum yfirvöldum hefðu ekki sönnunargildi í málinu og hins vegar því að ekkert hefði komið fram sem drægi í efa trúverðugleika framburðar vitnisins.

52. Um framburð vitnisins er þess að gæta að hann ber ekki með sér nægilega afdráttarlausa afstöðu til þess hvort og þá hvenær kjölur skipsins var lagður í Mexíkó í skilningi 8. töluliðar 2. gr. reglugerðar nr. 666/2001 eða hvað vitnið taldi nánar tiltekið felast í því að leggja kjöl að skipi. Samkvæmt framangreindu hefur ekki verið hnekkt þeim gögnum og upplýsingum sem aðaláfrýjandi lagði til grundvallar og byggði á við skráningu skipsins í skipaskrá árið 2014 og voru efnislega staðfestar með upplýsingum mexíkóskra yfirvalda sumarið 2021.

53. Að öllu framangreindu virtu verður aðaláfrýjandi sýknaður af kröfu gagnáfrýjanda um að felldur verði úr gildi úrskurður innviðaráðherra 5. maí 2022.

54. Eftir þessum úrslitum verður gagnáfrýjanda gert að greiða aðaláfrýjanda málskostnað á öllum dómstigum sem ákveðinn er í einu lagi eins og greinir í dómsorði.

55. Samkvæmt 3. mgr. 10. gr. laga nr. 91/1991 skal skjölum á erlendu máli að jafnaði fylgja þýðing á íslensku að því leyti sem byggt er á efni þeirra. Aðilar málsins hafa lagt fram ýmis skjöl án þess að fullnægjandi þýðing hafi fylgt þeim í öllum tilvikum. Þá skortir verulega á í málinu að lögð hafi verið fram skjöl sem vísað er til í ákvörðun aðaláfrýjanda og úrskurði innviðaráðherra og varpað hefðu getað skýrara ljósi á samskipti aðila. Er þetta aðfinnsluvert.

Dómsorð:

Vísað er frá héraðsdómi kröfu gagnáfrýjanda, Seatrips ehf., um að lagt verði fyrir aðaláfrýjanda, Samgöngustofu, að skrá skipið Amelia Rose, skipaskrárnúmer 2856, sem gamalt skip í skipaskrá á grundvelli 9. töluliðar, sbr. 8. tölulið, 2. gr. reglugerðar nr. 666/2001 um öryggi farþegaskipa í innanlandssiglingum.

Aðaláfrýjandi er sýkn af öðrum kröfum gagnáfrýjanda.

Gagnáfrýjandi greiði aðaláfrýjanda samtals 2.500.000 krónur í málskostnað á öllum dómstigum.