Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Viðar Már Matthíasson, Eiríkur Tómasson og Ólafur Börkur Þorvaldsson.

Áfrýjandi skaut málinu upphaflega til Hæstaréttar 7. september 2015 að fengnu áfrýjunarleyfi. Ekki varð af fyrirhugaðri þingfestingu þess 21. október sama ár og áfrýjaði hann öðru sinni 27. sama mánaðar. Áfrýjandi krefst þess að hann verði sýknaður af kröfum stefndu. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefnda krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Málsatvikum er lýst í hinum áfrýjaða dómi. Eins og þar greinir tók stefnda, sem er öryrki og glímir við mikinn félagslegan vanda, á leigu 12. september 2012 íbúð að [...] í Reykjavík af Brynju, hússjóði Öryrkjabandalagsins. Samkvæmt leigusamningi, sem þá var gerður, var hann tímabundinn þannig að leigutími hófst 15. september 2012 og lauk 15. mars 2013. Jafnframt átti stefnda sem leigjandi forgangsrétt að húsnæðinu að leigutíma loknum og liggur fyrir að hún býr enn í íbúðinni.

Á árinu 2013 fór stefnda fram á að fá greiddar svonefndar sérstakar húsaleigubætur frá áfrýjanda. Hinn 12. nóvember það ár var þeirri umsókn hennar hafnað, meðal annars með svohljóðandi rökstuðningi: „Samkvæmt 3. gr. í reglum um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík uppfyllir sá ekki skilyrði um sérstakar húsaleigubætur sem leigir húsnæði sem ekki er á almennum leigumarkaði eða er ekki í leiguíbúð á vegum Félagsbústaða.“

II

Í 1. gr. laga nr. 138/1997 um húsaleigubætur segir að markmið þeirra sé að lækka húsnæðiskostnað tekjulágra leigjenda og draga úr aðstöðumun á húsnæðismarkaðnum. Eftir 2. gr. sömu laga er aðstoð samkvæmt þeim í formi greiðslna til leigjenda, svonefndra húsaleigubóta, og skulu sveitarfélög greiða þær. Í 3. mgr. 5. gr. laganna er gert ráð fyrir að ráðherra setji ákvæði í reglugerð um útreikning og fjárhæð bóta, þar á meðal um grunnfjárhæðir þeirra. Þá segir í 4. mgr. sömu greinar að sveitarstjórn skuli taka ákvörðun fyrir 1. nóvember ár hvert um fjárhæðir húsaleigubóta á næsta ári, sem geti verið hærri en grunnfjárhæðir, sbr. 3. mgr. Skuli sveitarstjórn fyrir 1. nóvember ár hvert auglýsa með tryggilegum hætti ákvörðun sína um fjárhæðir húsaleigubóta.

Í héraðsdómi er gerð grein fyrir tilurð fyrrgreindra reglna áfrýjanda um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í  Reykjavík. Í 3. gr. reglnanna, sem í gildi voru á árinu 2013, sagði: „Félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur eru ætlaðar þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar og annarra félagslegra erfiðleika. Aðstæður umsækjenda eru metnar út frá ákveðnum viðmiðum, sbr. 6. gr. og 7. gr. Með félagslegri leiguíbúð er átt við hverja þá íbúð í eigu Félagsbústaða hf. sem ekki er sérstaklega skilgreind sem þjónustuíbúð eða sértækt úrræði ... Sérstakar húsaleigubætur eru fjárstuðningur til greiðslu húsaleigu á almennum markaði eða í félagslegu leiguhúsnæði, þjónustuíbúðum og öðru húsnæði í eigu eða á forræði Félagsbústaða hf., umfram almennar húsaleigubætur.“ Í 6. gr. reglnanna var kveðið á um forgangsröðun umsókna eftir ákveðnum matsviðmiðum, sem var að finna í fylgiskjali með reglunum, og í 7. gr. þeirra um skilyrði, sem umsækjandi þyrfti að fullnægja til viðbótar skilyrðum samkvæmt 4. gr. og  lögum nr. 138/1997, til að honum yrðu boðnar sérstakar húsaleigubætur.

III

Í  1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar er svo fyrir mælt að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Jafnframt er þeim skylt að gæta jafnræðis gagnvart íbúum sínum, sbr. 65. gr. hennar. Að teknu tilliti til þessa var áfrýjanda heimilt að setja almennar reglur um félagslegar íbúðir og sérstakar húsaleigubætur, sem svo eru nefndar, að því tilskildu að þær brytu ekki í bága við ákvæði laga nr. 138/1997 eða önnur viðeigandi lagaákvæði.

Ekkert var því til fyrirstöðu að lögum að svo væri kveðið á um í 3. gr. reglna áfrýjanda um þessi efni að sérstakar húsaleigubætur yrðu annars vegar greiddar þeim, sem væru á biðlistum eftir félagslegu húsnæði hjá honum, og hins vegar þeim, sem leigðu húsnæði hjá Félagsbústöðum hf., í stað þess að niðurgreiða leiguna fyrir þá eins og áður hafði verið gert. Sökum þess að áfrýjanda er sem sveitarfélagi óheimilt að mismuna þeim, sem þar eiga lögheimili, nema slíkt styðjist við málefnaleg rök hvíldi sú skylda á honum að gæta þess við afgreiðslu á umsókn stefndu um sérstakar húsaleigubætur samkvæmt 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að ekki væri á hana hallað í samanburði við aðra íbúa sveitarfélagsins sem njóta þeirra bóta. Meðal þeirra eru leigjendur hjá Félagsbústöðum hf. sem búa óumdeilanlega við hliðstætt húsnæðisöryggi og stefnda. Hefur áfrýjandi ekki sýnt fram á að hann hafi fullnægt þessari skyldu sinni á viðhlítandi hátt.

Með þessum athugasemdum, en að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður hann staðfestur.

Áfrýjanda verður gert að greiða stefndu málskostnað fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, Reykjavíkurborg, greiði stefndu, A, 800.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.

 

         Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 17. apríl 2015.

Mál þetta, sem dómtekið var að nýju 18. mars sl., var höfðað 6. mars 2014. Stefnandi er A, [...], Reykjavík. Stefndi er Reykjavíkurborg, Ráðhúsi Reykjavíkur, Tjarnargötu 11, Reykjavík.

Stefnandi krefst þess aðallega að felld verði úr gildi stjórnvaldsákvörðun stefnda 12. nóvember 2013 um að veita stefnanda ekki sérstakar húsaleigubætur. Stefnandi krefst þess að viðurkennt verði að stefnda sé óheimilt á grundvelli 3. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík að útiloka að stefnandi geti þegið sérstakar húsaleigubætur af þeirri ástæðu að hún er leigutaki hjá Brynju, hússjóði Öryrkjabandalagsins.

Til vara krefst stefnandi þess að viðurkennt verði að stjórnvaldsákvörðun stefnda 12. nóvember 2013, um að veita stefnanda ekki sérstakar húsaleigubætur, hafi verið ólögmæt.

Stefnandi krefst þess einnig að stefnda verði gert að greiða stefnanda málskostnað, bæði í aðal- og varakröfu þó þannig að stefnda verði gert að greiða málskostnað eins og málið væri eigi gjafsóknarmál.

Stefndi krefst sýknu af dómkröfum stefnanda og að stefnanda verði gert að greiða stefnda málskostnað að mati dómsins.

I. Atvik og ágreiningsefni

1. Stefndi synjaði stefnanda um sérstakar húsaleigubætur

Stefnandi, sem er 75% öryrki, tók þann 12. september 2012 á leigu íbúð að [...] í Reykjavík. Leigusali er Brynja, hússjóður Öryrkjabandalagsins, sem á og rekur íbúðir sem leigðar eru til öryrkja. Fram að því hafði stefnandi búið í íbúð að [...] í Reykjavík, sem hún leigði af Félagsbústöðum hf., sem annast útleigu á félagslegu húsnæði stefnda og stefndi annast úthlutun á. Á tímabilinu frá 1. september 2010 til 1. mars 2012 greiddi stefndi henni sérstakar húsaleigubætur. Óumdeilt er það sem fram kemur í stefnu að fyrir utan flutningana frá [...] í [...] hafi aðstæður stefnanda haldist óbreyttar síðustu fjögur árin. Hún er eignalaus og á ekki kost á að fjárfesta í eigin húsnæði. Stefnandi er einhleyp og ekki með barn á framfæri. Tekjur stefnanda eru bætur sem hún fær greiddar frá Tryggingastofnun ríkisins auk þess sem hún fær greiðslur frá lífeyrissjóði.

Seint á árinu 2012 sótti stefnandi um sérstakar húsaleigubætur á grundvelli leigusamningsins við Brynju, hússjóð ÖBÍ. Fyrir liggur tölvupóstur frá 19. nóvember 2012 frá stefnanda til starfsmanna stefnanda þar sem stefnandi biður um að henni verði sendur póstur. Henni hafi aldrei borist skriflegt svar vegna umsóknar sinnar um sérstakar húsaleigubætur. Hún viti niðurstöðuna vegna símtals hennar og starfsmannsins en nú vanti hana þessar upplýsingar skriflega. Með bréfi, dagsettu 20. nóvember 2012 og með vísan til beiðni stefnanda, sendi starfsmaður stefnda stefnanda tilvísun í 3. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsleigubætur í Reykjavík. Í bréfinu segir enn fremur: Samkvæmt greininni getur sá sem býr í húsnæði af annarri gerð en getið er í henni ekki þegið sérstakar húsaleigubætur þó hann uppfylli önnur  skilyrði þar um. Í kjölfarið höfðaði stefnandi dómsmál sem var vísað frá héraðsdómi, sbr. dóm Hæstaréttar [...] 2013 í máli nr. [...].

Þann 4. júlí 2013 sótti stefnandi að nýju um sérstakar húsaleigubætur á grundvelli fyrrgreindra reglna, þ.e. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík, sem samþykktar voru í borgarráði stefnda 24. febrúar 2004, með síðari breytingum. Stefndi synjaði umsókn stefnanda. Stefnandi óskaði eftir skriflegum rökstuðningi með bréfi dagsettu 14. október 2013. Með bréfi stefnda, þ.e. starfsmanns þjónustumiðstöðvar [...], dagsettu 12. nóvember 2013, var synjunin rökstudd með svohljóðandi hætti: Samkvæmt 3. gr. í reglum um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík uppfyllir sá ekki skilyrði um sérstakar húsaleigubætur sem leigir húsnæði sem ekki er á almennum leigumarkaði eða er ekki leiguíbúð á vegum Félagsbústaða.

Fyrir liggur annað bréf til stefnanda, dagsett sama dag, frá öðrum starfsmanni stefnda á þjónustumiðstöð [...] sem stefndi lagði fram. Í því bréfi er vísað til þess að fjallað hafi verið um umsókn stefnanda, dags. 5. júlí 2013, um félagslega leiguíbúð/sérstakar húsaleigubætur og henni synjað. Þá segir: Samkvæmt 4. gr. d-liðar, verða umsækjendur að skora að lágmarki 4 stig vegna félagslegra aðstæðna sinna, þ.e. 2 stig vegna húsnæðisstöðu og 2 stig vegna félagslegs vanda umsækjanda eða sérstakra aðstæðna umsækjanda eða sérstakra aðstæðna barna sbr. matsviðmið. Ljóst er að þú uppfyllir ekki ákvæði 4. gr. d-liðar. Í bréfinu var stefnanda jafnframt bent á að áfrýja mætti synjuninni til velferðarráðs stefnda.

Málatilbúnaður stefnanda er á því byggður að grundvöllur ákvörðunar stefnda um synjun umsóknar hennar hafi verið að stefnandi uppfyllti ekki skilyrði 3. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík, um húsnæðisgerð. Umsókn stefnanda hafi ekki verið tekin til frekari efnislegrar skoðunar og ekkert mat farið þannig fram á aðstæðum stefnanda og þörf hennar fyrir aðstoð. Umsókn stefnanda hafi einfaldlega verið hafnað þegar af þeirri ástæðu að stefnandi er leigutaki hjá Brynju en ekki hjá Félagsbústöðum hf. eða á „almennum markaði“. Stefnandi heldur því fram að 3. gr. fyrrgreindra reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík takmarki eða útiloki skyldubundið mat stefnanda með ólögmætum hætti og brjóti gegn meðalhófsreglu. Enn fremur að beiting stefnda á henni hafi falið í sér ólögmæta mismunun og brot gegn jafnræðisreglu stjórnarskrár og stjórnsýslu- og sveitastjórnarréttar. Þessu er hafnað af hálfu stefnda. Hann heldur því fram að fyrirkomulag stefnda við greiðslu sérstakra húsaleigubóta samkvæmt fyrrgreindum reglum sé með öllu grundvallað á málefnalegum sjónarmiðum og í samræmi við lög eins og stefndi heldur fram. Um þetta snýst ágreiningur málsins.

Umdeilt ákvæði 3. gr. reglnanna hljóðar svo:

Félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur eru ætlaðar þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar og annarra félagslegra erfiðleika. Aðstæður umsækjanda eru metnar út frá ákveðnum viðmiðum, sbr. 6. gr. og 7. gr. Með félagslegri leiguíbúð er átt við hverja þá íbúð í eigu Félagsbústaða hf. sem ekki er sérstaklega skilgreind sem þjónustuíbúð eða sérstækt úrræði.

Varðandi skilgreiningu á þjónustuíbúð er vísað til reglna um þjónustuíbúðir fyrir aldraða.

Sérstakar húsaleigubætur eru fjárstuðningur til greiðslu húsaleigu á almennum markaði eða í félagslegu leiguhúsnæði, þjónustuíbúðum og öðru húsnæði í eigu eða á forræði Félagsbústaða hf., um fram húsaleigubætur.

2. Tilurð reglna stefnda um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur Félagsbústaðir hf. annast útleigu á félagslegu húsnæði stefnda en stefndi annast úthlutun þess. Tilurð reglnanna er rakin í greinargerð stefnda. Nánar tiltekið að í október 2003 hafi félagsmálaráð stefnda samþykkt að skipa starfshóp um tilhögun sérstakra húsaleigubóta. Hópnum var falið að setja fram tímasetta aðgerðaráætlun um breytt fyrirkomulag í félagslegum húsnæðismálum vegna þeirrar erfiðu stöðu sem blasti við umsækjendum eftir félagslegu leiguhúsnæði sem verst voru settir vegna stigvaxandi biðlista. Fyrstu tillögur starfshóps um tilhögun sérstakra húsaleigubóta lágu fyrir 26. nóvember 2003. Tillögurnar voru tvíþættar og lutu annars vegar að sérstökum húsaleigubótum til þeirra sem eru á biðlistum eftir félagslegu húsnæði hjá stefnda og hins vegar að sérstökum húsaleigubótum til leigjenda Félagsbústaða hf.

Síðari hluti tillögunnar, um sérstakar húsaleigubætur til leigjenda Félagsbústaða hf., skyldi koma til framkvæmda síðar þegar unnið hefði verið á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði og þá með því að breyta framlagi stefnda til Félagsbústaða hf. í persónubundinn stuðning við hvern og einn leigjanda í formi sérstakra húsaleigubóta, þ.e. í stað óbeinnar niðurgreiðslu stefnda á húsaleigu í íbúðum Félagsbústaða hf. Varðandi fyrri hluta tillögunnar, um sérstakar húsaleigubætur til þeirra sem væru á biðlista eftir félagslegu húsnæði hjá stefnda, segir stefndi að fram hafi komið að við mat á því hverjir gætu átt rétt á slíkum bótum yrði horft til biðlista um félagslegt húsnæði og þeim umsækjendum sem verst væru settir hverju sinni boðið ákveðið fjárframlag til leigu á almennum markaði.

Reglur stefnda um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur tóku gildi 1. mars 2004. Þær voru samþykktar í félagsmálaráði 18. febrúar 2004 og í borgarráði 24. febrúar 2004 með síðari breytingum. Þær tóku þá aðeins til sérstakra húsaleigubóta til þeirra sem voru á biðlistum eftir félagslegu húsnæði hjá stefnda. Stefndi segir úrræðið haf leitt til þess að langir biðlistar eftir félagslegu leiguhúsnæði hafi styst eins og stefnt hafi verið að með tilkomu úrræðisins. Í greinargerð um þróun sérstakra húsaleigubóta sem lögð hafi verið fram í félagsmálaráði stefnda 17. desember 2004 komi m.a. fram að alls hafi 183 eða 19% af þeim sem voru á biðlista eftir félagslegu leiguhúsæði 1. mars 2004 fengið í nóvember það ár sérstakar húsaleigubætur.

Í apríl 2007 var skipaður starfshópur til innleiðingar á sérstökum húsaleigubótum í félagslegum leiguíbúðum Félagsbústaða hf. Í skýrslu starfshópsins frá apríl 2008 kemur fram að það mat hópsins að með því að sérstakar húsaleigubætur í félagslegum leiguíbúðum leysi það niðurgreiðslufyrirkomulag af hólmi, sem sé við lýði, verði stuðningur við leigjendur Félagsbústaða hf. bæði réttlátari og skilvirkari. Með fyrirkomulaginu yrði komið til móts við þá leigjendur sem lakast standa að vígi fjárhagslega. Samkvæmt skýrslunni var markmiðið að stuðningur við leigjendur tæki mið af einstaklingsbundnum aðstæðum hverju sinni, stuðningurinn dreifðist með sanngjarnari hætti milli leigjenda, stuðningur yrði skilvirkari og gagnsærri, betri nýting yrði á leiguhúsnæði Félagsbústaða hf. þannig að fjölskyldustærð og stærðir íbúða myndi í meira mæli haldast í hendur en áður og aukinn hvati yrði fyrir leigjendur að leita annarra húsnæðislausna um leið og aðstæður yrðu betri. Með þessari breytingu, þ.e. að nýta sérstakar húsaleigubætur til að veita persónubundinn stuðning við leigjendur Félagsbústaða hf. í stað óbeins stuðnings í formi almennrar niðurgreiðslna húsaleigu, gæti stefndi í samræmi við ákvæði 45. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 með betra móti tryggt þeim fjölskyldum og einstaklingum niðurgreitt félagslegt leiguhúsnæði, sem verst voru settir og gátu ekki séð sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar eða annarra félagslegra aðstæðna og eins og fyrr sagði tekið mið af einstaklingsbundnum aðstæðum.

Stefndi segir að í kjölfar skýrslunnar hafi þann 23. apríl 2008 verið lögð fram í velferðarráði stefnda tillaga að breytingu á reglum um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur þannig að sérstakar húsaleigubætur væru ekki einvörðungu fjárstuðningur umfram almennar húsaleigubætur til greiðslu húsaleigu á almennum markaði heldur einnig fjárstuðningur til greiðslu húsaleigu í félagslegu leiguhúsnæði og þjónustuíbúðum í eigu Félagsbústaða hf. Borgarráð samþykkti breytinguna á fundi sínum 25. apríl 2008. Með samþykktinni kveðst stefndi hafa horfið frá almennum niðurgreiðslum á leigu Félagsbústaða hf. eins og áður hafði tíðkast og kveðst í staðinn hafa tekið upp persónubundinn stuðning við leigjendur Félagsbústaða hf., sem taki mið af aðstæðum hvers og eins. Þ.e. teknar hafi verið upp sérstakar húsaleigubætur til leigjenda Félagsbústaða hf. í stað óbeinnar niðurgreiðslu stefnda á húsaleigu í íbúðum Félagsbústaða hf. Eftir þessar breytingar gilti umdeilt ákvæði 3. mgr. 3. gr. reglnanna.

3. Fyrri samskipti Öryrkjabandalagsins og Brynju, hússjóðs ÖBÍ og álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins vegna reglna stefnda við úthlutun sérstakra húsaleigubóta.

Fram kemur í og gögnum málsins að Öryrkjabandalag Íslands (ÖBÍ) og Brynja, hússjóður ÖBÍ, áttu þegar árið 2009 í samskiptum við stefnda vegna þess að stefndi synjaði leigutökum Brynju um sérstakar húsaleigubætur. Með bréfi, dagsettu 27. maí 2009, beindu ÖBÍ og Brynja fyrirspurn til stefnda um það hvort sett hefði verið almenn regla um að stefndi greiði ekki sérstakar húsaleigubætur til þeirra sem leigja íbúðir af Brynju. Ef svo væri var óskað eftir upplýsingum um ástæðu reglunnar og ef ástæðan væri sú að íbúðir Brynju teldust ekki vera á „almennum markaði“ var óskað eftir skilgreiningu á hugtakinu. Stefndi svaraði með bréfi dagsettu 15. júní 2009. Rakin eru fyrrgreind ákvæði 3. gr. reglnanna frá 24. febrúar 2004 með síðari breytingum og sérstaklega vísað til 3. mgr. um sérstakar húsaleigubætur sem veittar séu að því gefnu að önnur skilyrði reglnanna séu einnig uppfyllt. Þá segir í bréfinu að Velferðarsvið hafi litið svo á að húsnæði sem sé í eigu félags- og líknarsamtaka og aðeins ætlað til leigu af ákveðnum hópi teljist ekki leiguhúsnæði á almennum markaði enda standi almenningi ekki til boða að leigja umrætt húsnæði heldur aðeins tilteknum hópi. Húsnæði, m.a. á vegum Félags einstæðra foreldra, Blindrafélagsins, ÖBÍ og Stúdentagarða, hafi ekki verið talið húsnæði á almennum markaði. Í sumum tilfellum sé leiga á húsnæði í eigu félags- og líknarsamtaka töluvert hagkvæmari og lægri en leiga húsnæðis á almennum markaði. Ekki hvíli lagaskylda á stefnda að greiða sérstakar húsaleigubætur. Þær séu veittar sem fjárstuðningur frá stefnda umfram almennar húsaleigubætur. Í fyrrgreindum reglum sem stefndi hafi sett um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík séu tilgreind viss skilyrði fyrir því að einstaklingar/fjölskyldur geti notið sérstakra húsaleigubóta. Með bréfi dagsettu 13. ágúst 2009 andmæltu ÖBÍ og Brynja þessum sjónarmiðum og færðu m.a. rök fyrir því að meta þyrfti hvert tilvik fyrir sig með hliðsjón af öllum aðstæðum enda gæti eitt atriði, eins og t.d. formleg tegund húsnæðis, ekki gefið heildarmynd af aðstæðum umsækjanda. Almennt mætti gera ráð fyrir að leigjendur hjá Brynju þyrftu á fjárhagslegri aðstoð að halda og a.m.k. þyrfti að kanna heildaraðstæður þeirra samkvæmt framangreindum reglum í stað þess að synja þeim þegar af þeirri ástæðu að þeir byggju hjá Brynju. Áréttað var að leigugjald hjá Brynju væri í samræmi við það sem gerðist á „almennum markaði“ og óskað eftir að framkvæmd reglna um sérstakar húsaleigubætur yrðu teknar til endurskoðunar. Þann 6. janúar 2010 kvörtuðu ÖBÍ og Brynja til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins (nú innanríkisráðuneytis) yfir framkvæmd stefnda við úthlutun sérstakra húsaleigubóta.

Það var niðurstaða ráðuneytisins samkvæmt áliti þess í máli nr. 3/2010 dagsettu 18. nóvember 2010 að 3. gr. reglna borgarinnar, um að einungis þeir sem leigja hjá Félagsbústöðum hf. eða á almennum markaði geti átt rétt á sérstökum húsaleigubótum, væri til þess fallin að mismuna leigjendum. Reglan væri því í andstöðu við það grundvallarsjónarmið sem fælist í jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Stefnda bæri að miða reglur sínar við að allir sem uppfylli skilyrði 4. og 7. gr. reglnanna séu í sambærilegri stöðu hvað varðar möguleika til úthlutunar á sérstökum húsaleigubótum. Ráðuneytið beindi þeim tilmælum til stefnda að reglum um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík yrði breytt til samræmis við álitið.

II Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi kveðst uppfylla öll skilyrði til þess að fá sérstakar húsaleigubætur. Það sjáist best á því að stefnandi hafi fengið slíkar bætur áður en hún flutti í húsnæði í eigu Brynju, hússjóðs ÖBÍ. Eina sem hafi breyst í aðstæðum stefnanda sé að leigusali stefnanda er nú annar. Stefnandi hafi síðustu árin verið að meðaltali með um 2,2 milljónir króna í árstekjur, auk húsaleigubóta. Tekjur stefnanda falli því undir tekjumörk 4. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík. Tekjur stefnanda séu langt frá því að duga henni til framfærslu samkvæmt opinberum neysluviðmiðum sem finna megi í skýrslu sérfræðingahóps um neysluviðmið fyrir heimili á Íslandi, sem velferðarráðuneytið hafi gefið út. Um markmið og tilgang með sérstökum húsaleigubótum vísar stefnandi m.a. til laga nr. 138/1997 um húsaleigubætur, og laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Stefnandi vísar til stjórnarskrárinnar, einkum 65. gr. og 76. gr. hennar og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður nú nánari grein gerð fyrir helstu málsástæðum og réttarheimildum stefnanda.

A. Brot á rannsóknarreglu

Stefnandi byggir á því að ákvörðun stefnda frá 12. nóvember 2013 brjóti gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stefnda hafi borið að kanna heildaraðstæður stefnanda í stað þess að synja henni um sérstakar húsaleigubætur þegar af þeirri ástæðu að hún leigi hjá Brynju. Stefnandi bendir á að reglur um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík geri einmitt ráð fyrir því að aðstæður umsækjenda séu metnar vandlega til þess að tryggt sé að aðstoðin nýtist þeim sem mest þurfa á henni að halda. Það sé tilgangur laga og reglna um sérstakar húsaleigubætur að aðstoða þá félagslega sem hafa mesta þörf fyrir aðstoð. Því beri stefnda að meta hvert tilvik fyrir sig með hliðsjón af öllum aðstæðum og atvikum. Eitt einangrað atriði, eins og t.d. tegund húsnæðis, geti ekki gefið heildarmynd af aðstæðum umsækjanda. Tegund leiguhúsnæðis segi raunar ekkert til um þörf umsækjanda fyrir aðstoð. Ef ákvörðun sé einungis tekin á grundvelli þess hver leigusali umsækjanda sé náist ekki tilgangur þeirrar fjárhagsaðstoðar sem sérstökum húsaleigubótum sé ætlað að veita.

Brynja, hússjóður Öryrkjabandalagsins, leigi íbúðir til öryrkja. Þeir séu almennt illa staddir fjárhagslega. Því megi gera megi ráð fyrir að leigjendur hjá Brynju þurfi á fjárhagslegri aðstoð að halda, líkt og raunin sé með stefnanda. Fyrir vikið væri nærtækara að ætla að upplýsingar um að stefnandi sé leigutaki hjá Brynju myndu leiða til þess að hún væri líklegri en ella til að þurfa á sérstökum húsaleigubótum að halda.

B. Ólögmæt mismunun

Þótt stefnda sé ekki skylt að lögum að greiða sérstakar húsaleigubætur þá heldur stefnandi því fram að stefnda beri að úthluta gæðum á málefnalegan hátt með hliðsjón af jafnræði borgara og öðrum meginreglum stjórnsýsluréttar Þar sem stefndi hafi ákveðið að greiða sérstakar húsaleigubætur í borginni, sbr. 4. mgr. 5. gr. laga um húsaleigubætur nr. 138/1997, sé honum skylt að gæta að almennum reglum sveitarstjórnar- og stjórnsýsluréttar við úthlutun slíkra bóta. Það eigi bæði við um reglur sem settar eru um slíkar bætur og einnig þegar einstakar ákvarðanir eru teknar á grundvelli reglnanna. Markmið reglna stefnda um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsleigubætur sé að koma til móts við leigjendur sem þurfi fjárhagsaðstoð vegna aðstæðna. Í því skyni sé lögmætt að miða fjárhagsaðstoð við það að hún gagnist þeim sem þurfa á henni að halda en ekki öðrum.

Með almennri reglu í 3. gr. umdeildra reglna, þ.e. að sumir Reykvíkingar á leigumarkaði eigi ekki kost á fjárstuðningi þegar af þeirri ástæðu að þeir séu leigjendur hjá Brynju, án alls frekara mats á högum þeirra, mismuni stefndi íbúum sínum. Þessi mismunun sé ólögmæt enda byggi hún ekki á málefnalegum sjónarmiðum. Mismununin sé ekki í samræmi við markmið laga um félagsþjónustu sveitarfélaga eða annarra laga, heldur gangi beinlínis gegn markmiðum og tilgangi sérstakra húsaleigubóta. Reglan mismuni borgurum eftir tegund húsnæðis og feli þannig í sér mismunun á grundvelli búsetu. Reglan brjóti þannig í bága við 65. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og ólögfesta jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar og sveitarstjórnarréttar. Stefnda beri einfaldlega að miða reglur sínar við það að allir sem uppfylli skilyrði 4. og 7. gr. umræddra reglna séu í sambærilegri stöðu hvað varðar möguleika til úthlutunar á sérstökum húsaleigubótum.

Ákvörðun stefnda, dags. 12. nóvember 2013, hafi eingöngu verið reist á 3. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík. Í engu hafi verið leitast við að fylgja framangreindum sjónarmiðum við töku hennar. Ákvörðunin sé því ólögmæt og haldin verulegum efnislegum annmarka. Því beri að ógilda hana.

C. Grundvöllur mismununar óforsvaranlegur

Stefnandi bendir á að stefndi hafi fært fram þau rök fyrir 3. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík að í sumum tilfellum sé leiga á húsnæði í eigu félags- og líknarsamtaka töluvert hagkvæmari og lægri en leiga á almennum markaði. Sú fullyrðing sé ósönnuð og ekki verði séð að stefndi hafi rannsakað þessa forsendu áður en reglan var sett. Stefndi beri sönnunarbyrðina fyrir því að þessar fullyrðingar séu réttar en hann hafi ekki lagt fram nokkur gögn í því skyni.

Þá liggi ekkert fyrir um hvaða merkingu beri að leggja í orðalagið „almennur markaður“ í þessu samhengi. Jafnvel þótt rétt væri að leiga hjá Brynju væri lægri en á „almennum markaði“ þurfi stefndi að sýna fram á að það eitt og sér réttlæti að vikið sé algerlega frá mati á aðstæðum umsækjanda að öðru leyti.

Félagslegt leiguhúsnæði sé ódýrara en húsnæði á „almennum markaði“ og því ættu framangreind rök borgarinnar að leiða til þess að ekki ætti að veita leigjendum í slíku húsnæði sérstakar húsaleigubætur. Ef stefndi telji að leiga á almennum markaði sé hærri en leiga hjá Brynju sé niðurstaðan sú að stefndi greiðir sérstakar húsaleigubætur til þeirra sem búa annað hvort í dýrasta eða ódýrasta leiguhúsnæðinu. Engin rök séu fyrir því að greiða ekki bætur til þeirra sem búa í húsnæði sem er mitt á milli, þ.e. hvorki dýrast né ódýrast. Það eigi heldur ekki að skipta máli heldur eingöngu hvort heildarmat á aðstæðum umsækjanda leiði til þess að hann hafi í raun þörf fyrir sérstakar húsaleigubætur.

Þá bendir stefnandi á að tekju- og eignaviðmið fyrir umsækjendur um leiguíbúð hjá Brynju séu þau sömu og velferðarráðuneytið miði við vegna leigu á félagslegum íbúðum. Við setningu 3. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík hafi stefndi ekkert tillit tekið til framangreindra sjónarmiða. Reglan leiði augljóslega til mismununar á milli fólks í sambærilegri eða sömu stöðu á ómálefnalegum forsendum og sé því ólögmæt. Ákvörðun stefnda þann 12. nóvember 2013 sé ólögmæt af sömu ástæðum og því ógildanleg.

D. Skyldubundið mat

Stefnandi segir að regla sem útiloki stefnanda frá því að fá sérstakar húsaleigubætur, þegar af þeirri ástæðu að stefnandi leigir hjá Brynju, leiði til þess að stefndi leggi ekki mat á önnur atriði. Þannig komi reglan í veg fyrir heildarmat á aðstæðum stefnanda. Reglan feli í sér vinnureglu sem gangi of langt og takmarki skyldubundið mat stefnda á öllum aðstæðum. Ákvæði 3. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík sé þannig ólögmætt og gangi gegn meginreglu stjórnsýsluréttar um að matskenndar ákvarðanir skuli teknar á grundvelli málefnalegra sjónarmiða (réttmætisreglan). Ákvörðun stefnda þann 12. nóvember 2013 sé sama annmarka háð þar sem hún byggist eingöngu á 3. gr. reglnanna.

E. Brot gegn meðalhófsreglu

Stefnandi telur einnig að með margnefndu ákvæði 3. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ólögfestri meginreglu um meðalhóf.

Ákvæði 3. gr. nái ekki því markmiði sem að sé stefnt, þ.e. að veita þeim bætur sem þurfi á því að halda. Jafnvel þótt ákvæðið stefni að réttu markmiði gangi það allt of langt og sé óþarflega íþyngjandi. Ákvæðið geri ekki ráð fyrir því að tegund húsnæðis sé metin með neinum öðrum hætti en með könnun á leigusala. Þannig sé t.d. ekki gert ráð fyrir því að metin sé stærð íbúðar, staðsetning o.s.frv. Jafnvel þótt sýnt væri fram á að tegund húsnæðis skipti máli við mat á fjárhagsþörf þá væri hægt að ná markmiðinu með öðru og vægara móti. Til dæmis mætti greiða lægri bætur til þeirra sem búa í tilteknum tegundum húsnæðis.

Ákvörðun stefnda þann 12. nóvember 2013 hafi verið tekin án þess að framangreindra sjónarmiða hafi verið gætt. Hún sé því ólögmæt og beri að ógilda hana.

F. Kröfugerð

Um framsetningu dómkrafna vísar stefnandi til þess að samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 sé heimilt að höfða mál til að leita viðurkenningardóms um kröfu enda hafi aðili lögvarða hagsmuni af því að skorið sé úr um tilvist eða efni réttinda eða réttarsambands. Stefnandi kveðst hafa beina lögvarða hagsmuni af úrlausn krafna sinna enda varði þær allar stöðu stefnanda að lögum og hafi bein fjárhagsleg áhrif fyrir hana. Stefnandi hafi lögvarða hagsmuni af því að bera undir dóm þá ákvörðun stefnda að synja henni um sérstakar húsaleigubætur. Stefnandi sé aðili að ákvörðuninni enda hafi ákvörðunin beinst að stefnanda og þannig haft áhrif á rétt hennar til mánaðarlegra bóta frá stefnda.

Auk þess hafi stefnandi sjálfstæða, lögvarða hagsmuni af því að bera undir dóm lögmæti 3. gr. reglna stefnda um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík að því leyti sem ákvæðið útiloki að stefnandi sem leigutaki hjá Brynju, hússjóði Öryrkjabandalagsins, geti þegið sérstakar húsaleigubætur. Dómsorð sem feli aðeins í sér ólögmæti einnar stjórnvaldsákvörðunar sé ekki nægilegt til þess að koma í veg fyrir að stefndi beiti ákvæði 3. gr. framangreindra reglna að nýju.

Verði af einhverjum ástæðum ekki fallist á aðalkröfur hafi stefnandi lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn um lögmæti ákvörðunar stefnda. Að fengnum dómi um varakröfuna gæti stefnandi mögulega borið nýtt mál undir dómstóla, t.d. með því að gera skaðabótakröfu.

III Málsástæður og lagarök stefnda

Í greinargerð stefnda er bent á að ágallar séu á annarri aðalkröfu stefnanda sem kunni að varða frávísuna hennar frá dómi án kröfu þar sem stefnandi hafi ekki lögvarða hagsmuni af kröfunni. Hún sé í eðli sínu lögspurning og áþekk kröfunni sem vísað hafi verið frá héraðsdómi með fyrrgreindum dómi Hæstaréttar frá [...] 2013 í máli nr. [...].

Stefndi byggir kröfu um sýknu á því að fyrirkomulag við greiðslu sérstakra húsaleigubóta sé með öllu reist á málefnalegum sjónarmiðum og í fullu samræmi við lög. Málsmeðferð í máli stefnanda hafi verið í samræmi við lög bæði hvað varðar efni og form. Stefndi telur sig með setningu reglnanna hafa fylgt réttarreglum stjórnsýsluréttar í hvívetna og vísar ásökunum um annað á bug. Engar forsendur séu fyrir því að fallast ætti á dómkröfur stefnda.

Stefndi bendir á að samkvæmt 4. mgr. 5. gr. laga nr. 138/1997 um húsaleigubætur geti sveitarstjórn tekið ákvörðun um að greiða hærri húsaleigubætur en sem nemi grunnfjárhæðum húsaleigubóta. Óumdeilt sé að um sé að ræða húsaleigubætur sem greiddar séu umfram skyldu. Húsaleigubætur séu ætlaðar leigjendum sem búi við mjög erfiðar félagslegar og fjárhagslegar aðstæður að fullnægðum tilteknum skilyrðum sem sveitarfélag setji. Sérstakar húsaleigubætur séu ætlaðar öllum þeim einstaklingum og fjölskyldum sem sækja um félagslegt leiguhúsnæði á vegum stefnda, að uppfylltum tilteknum skilyrðum, og eigi þar með ekki möguleika á öðru húsnæði sökum fjárhags síns eða félagslegra aðstæðna. Þeim gæðum sem felist í sérstökum húsaleigubótum sé úthlutað á grundvelli málefnalegra sjónarmiða, til þeirra sem verst séu settir. Þess sé gætt að allir sem séu í sambærilegri stöðu eigi jafnan rétt á að nýta sér þau gæði sem hér um ræði.

Umræddu úrræði, þ.e. reglum um sérstakar húsaleigubætur, hafi verið komið á fót vegna stigvaxandi biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði í Reykjavíkurborg. Annars vegar sé um að ræða greiðslur til leigjenda Félagsbústaða hf. sem verst séu settir. Hins vegar séu greiðslur til einstaklinga eða fjölskyldna sem séu á biðlista eftir félagslegu húsnæði og fái val um að þiggja sérstakar húsaleigubætur sem stuðning við leigu á öruggu húsnæði á almennum markaði og falli við það af biðlista eftir húsnæði á vegum Félagsbústaða hf. Í báðum tilvikum sé um að ræða einstaklinga eða fjölskyldur sem sækist eftir aðstoð stefnda þar sem þeim standi önnur úrræði í húsnæðismálum ekki til boða, þ.e. séu ekki í öruggu húsnæði. Umdeilt úrræði sé fyrir einstaklinga og fjölskyldur í húsnæðisvanda en ekki sé um að ræða fjárhagslegan stuðning í formi félagsaðstoðar sem stefndi veiti þó fjölda einstaklinga og fjölskyldna. Úrræðinu sé ætlað að tryggja þessum hópum öruggt þak yfir höfuðið.

Stefndi segir stefnanda tilheyra hvorugum framangreindra hópa heldur leigi stefnandi öruggt húsnæði af Brynju, hússjóði Öryrkjabandalagsins, sem henni standi til boða vegna persónulegrar stöðu sinnar. Stefnandi hafi áður tilheyrt þessum hópum en hún hafi valið að hætta að sækjast eftir aðstoð stefnda. Þar með hafi hún valið að yfirgefa umþrætt félagslegt húsnæðisleiguúrræði sem í boði sé hjá stefnda og hefja að leigja húsnæði hjá öðrum. Stefnanda hafi því staðið annað öruggt húsnæðisúrræði til boða.

Í 1. mgr. 3. gr. reglnanna komi fram að félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur séu ætlaðar þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki séu á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar og annarra félagslegra erfiðleika. Í 3. mgr. sömu greinar komi fram að sérstakar húsaleigubætur séu fjárstuðningur til greiðslu húsaleigu á almennum markaði umfram almennar húsaleigubætur. Til að geta átt rétt á sérstökum húsaleigubótum þurfi umsækjandi að uppfylla skilyrði 4. gr. um rétt til að raðast á biðlista eftir félagslegu húsnæði auk viðbótarskilyrða í 7. gr. Þegar fyrir liggi að umsækjandi fullnægi skilyrðum 7. gr. um sérstakar húsaleigubætur sé honum boðið að velja á milli þess að þiggja sérstakar húsaleigubætur, finni hann leiguhúsnæði á almennum markaði eða raðast á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði, sbr. 9. gr. reglnanna. Umsækjendum um félagslegt húsnæði sé forgangsraðað á biðlista og geti umsækjandi raðast á biðlista og þar með átt rétt á félagslegu húsnæði án þess að eiga rétt á sérstökum húsaleigubótum.

Í greinargerð stefnda er rakið að umsækjendur um sérstakar húsaleigubætur fylli út þar til gert umsóknareyðublað. Eins og fyrir liggi í gögnum málsins hafi stefnandi fyllt út slíkt umsóknareyðublað 4. júlí. Með báðum bréfum stefnda, dags. 12. nóvember 2013, hafi stefnandi verið upplýst um það að henni væri synjað um greiðslu sérstakra húsaleigubóta. Í síðara bréfinu komi fram að samkvæmt d-lið 1. mgr. 4. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík þurfi umsækjandi að skora að lágmarki 4 stig vegna félagslegra aðstæðna. Ljóst sé að stefnandi uppfylli ekki ákvæðið. Þá hafi henni verið leiðbeint um heimild til að skjóta þeirri ákvörðun til velferðarráðs stefnda. Hún hafi ekki skotið ákvörðuninni til velferðarráðs.

Stefnandi vísar á bug þeirri fullyrðingu í stefnu að stefnandi uppfylli „öll skilyrði til þess að fá sérstakar húsaleigubætur“. Fullyrðingin sé órökstudd. Stefnandi sé nú í öruggu húsnæði. Í 7. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík kemur fram að aðstæður umsækjenda sem eru barnlausir verði að vera metnar til níu stiga eða meira. Er þar vísað til þeirra skilyrða sem fram koma í 4. gr. Þá kemur fram í d-lið 1. mgr. 4. gr. að umsækjandi verði að skora að lágmarki fjögur stig vegna félagslegra aðstæðna sinna, þ.e. tvö stig vegna húsnæðisstöðu og tvö stig vegna félagslegs vanda. Fram hefur farið mat á stöðu stefnanda og skorar hún 7 stig; tvö vegna stöðu sinnar þar sem hún er 75% öryrki, eitt vegna tekna og fjögur stig vegna langvarandi og mikils félagslegs vanda. Stefnandi, sem er í öruggu húsnæði, skorar aftur á móti ekki tvö stig vegna húsnæðisstöðu sinnar. Til þess að skora tvö stig þurfa húsnæðisaðstæður að vera verulega erfiðar, s.s. vegna óöruggs leigusamnings, heilsuspillandi húsnæðis eða annars þess háttar sem verður ekki séð að sé fyrir hendi. Þegar af þessum ástæðum uppfyllir stefnandi ekki „öll skilyrði til þess að fá sérstakar húsaleigubætur“. Aðstæður stefnanda hafa  einvörðungu verið metnar til sjö stiga en ekki níu, sbr. 7. gr. reglnanna, og hún skorar ekki þau tvö stig sem skora þarf vegna húsnæðisstöðu, sbr. d-lið 1. mgr. 4. gr. reglnanna.

Stefndi heldur því fram að málefnalegur munur sé á aðstæðum þeirra sem falla undir ákvæði 3. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík og stefnanda. Stefndi vísar því á bug að ákvæðið brjóti rétt á stefnanda eða að meint ákvörðun stefnda um að synja stefnanda um greiðslu sérstakra húsaleigubóta hafi grundvallast á ómálefnalegum sjónarmiðum, hvað þá að meint ákvörðun og reglurnar brjóti gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrár nr. 33/1944, 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og almennum ólögfestum jafnræðisreglum stjórnsýslu- og sveitarstjórnarréttar.

Stefnandi sé ekki í sambærilegri stöðu og þeir sem reglurnar mæla fyrir um að njóti réttar til sérstakra húsaleigubóta. Því komi jafnræðisreglur ekki til frekari skoðunar, jafnvel þótt dómurinn kæmist að þeirri niðurstöðu að stefnandi sé í sambærilegri stöðu. Málefnaleg sjónarmið liggi til grundvallar því fyrirkomulagi sem reglurnar mæli fyrir um. Fyrirkomulag sérstakra húsaleigubóta stefni að því lögmæta markmiði að tryggja þeim, sem mest þurfi á aðstoð að halda, aðstoð við að tryggja sér húsnæði og styrkja félagslegt húsnæðiskerfi í Reykjavíkurborg, svo sem útskýrt hafi verið. Stefndi hafi víðtækt svigrúm til mats á því til hvaða aðgerða er gripið í þessu skyni. Það svigrúm sé sérstaklega víðtækt í ljósi þess að stefndi veitir þessa aðstoð umfram skyldu.

Stefndi segir stefnanda ekki hafa sýnt fram á hvernig jafnræðisreglur gætu leitt til þeirrar niðurstöðu að stefnda væri skylt að veita stefnanda aðstoð sem viðurkennt sé að stefnda sé að öðrum kosti óskylt að veita. Stefndi beri einfaldlega enga skyldu gagnvart stefnanda að lögum. Slík skylda verði ekki „búin til“ á grundvelli jafnræðisreglna vegna þeirrar ástæðu einnar að stefndi hafi kosið að bregðast við miklum biðlistum eftir félagslegu leiguhúsnæði hjá stefnda með greiðslu sérstakra húsaleigubóta svo einstaklingar geti leyst bráða húsnæðisþörf sína á almennum markaði. Slík skylda verði heldur ekki búin til vegna þess að stefndi hafi kosið að haga niðurgreiðslum á húsaleigu í félagslegu húsnæði stefnda með greiðslu sérstakra húsaleigubóta í stað almennrar niðurgreiðslu óháð stöðu einstakra leigjenda.

Vissulega mæli jafnræðisreglan fyrir um sambærilega meðferð sambærilegra tilvika en reglan geti ekki myndað sjálfstæðan lagagrundvöll fyrir skyldum stefnda sem að öðrum kosti séu ekki til staðar. Þetta komi m.a. skýrt fram í þeirri staðreynd að stefnda væri fyllilega heimilt að hætta greiðslu sérstakra húsaleigubóta, án þess að sú ákvörðun hefði áhrif á stöðu stefnanda eða þeirra sem njóta greiðslna í dag. Þá sé stefnda ekki skylt að niðurgreiða leiguíbúðir sem félagasamtök eiga og reka. Það hvernig stefndi kýs að haga niðurgreiðslu á félagslegu leiguhúsnæði sem honum er skylt að lögum að bjóða upp á geti aldrei búið til skyldu fyrir stefnda til að niðurgreiða tilvitnað húsnæði félagasamtaka.

Með vísan til alls framangreinds ítrekar stefndi sýknukröfu sína enda verður að telja ljóst að það úrræði stefnda að greiða sérstakar húsaleigubætur umfram skyldu sé með öllu grundvallað á málefnalegum sjónarmiðum, ekki í andstöðu við jafnræði og í fullu samræmi við réttarreglur stjórnskipunar-, stjórnsýslu- og sveitarstjórnarréttar. Ekki hafi verið um að ræða ómálefnalega eða ólögmæta afgreiðslu stefnda á umsókn stefnanda um sérstakar húsaleigubætur.

IV Forsendur og niðurstöður

Í máli þessu er deilt um reglur sem stefndi setti árið 2004 um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík, með síðari breytingum, einkum um lögmæti fyrrgreindrar 3. mgr. 3. gr. reglnanna og hvernig stefndi hefur beitt ákvæðinu. Aðilar málsins deila um lögmæti þeirrar ákvörðunar stefnda, sem var tekin á fundi Þjónustumiðstöðvar [...] 12. nóvember 2013, að synja stefnanda um sérstakar húsaleigubætur.

Stefndi hefur ekki mótmælt þeim staðhæfingum stefnanda að hún hafi fengið sérstakar húsaleigubætur áður en hún leigði og flutti í húsnæði í eigu Brynju, hússjóðs ÖBÍ, og að það eina sem breyst hafi í aðstæðum hennar sé að leigusalinn sé nú annar. Stefndi hefur hins vegar lagt ríka áherslu á tilurð hinna umdeildu reglna, nánar tiltekið að með setningu þeirra, þ.á m. breytingunni sem gerð var árið 2008, hafi verið ætlunin leysa af hólmi niðurgreiðslufyrirkomulagið við leigjendur Félagsbústaða. Nánar tiltekið að sérstakar húsaleigubætur yrðu ekki eingöngu fjárstuðningur umfram almennar húsaleigubætur til greiðslu húsaleigu á almennum leigumarkaði heldur einnig til að greiða niður húsaleigu í félagslegu leiguhúsnæði og þjónustuíbúðum í eigu Félagsbústaða hf. til að fækka umsækjendum á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði í Reykjavíkurborg. Með reglunum hafi átt að mæta þörfum einstaklinga eða fjölskyldna sem sækjast eftir aðstoð stefnda þar sem þeim standi önnur úrræði í húsnæðismálum ekki til boða, þ.e. séu ekki í öruggu húsnæði. Úrræðinu sé ætlað að tryggja þessum hópum öruggt þak yfir höfuðið. Þeim gæðum sem felist í sérstökum húsaleigubótum sé úthlutað á grundvelli málefnalegra sjónarmiða til þeirra sem verst séu settir. Þess sé gætt að allir sem séu í sambærilegri stöðu eigi jafnan rétt á að nýta sér þau gæði sem hér um ræði.

Samkvæmt þeim tveimur bréfum sem stefndi ritaði stefnanda vegna synjunar á umsókn hennar um sérstakar húsaleigubætur, dagsett 12. nóvember 2013, var rökstuðningur stefnda fyrir synjuninni tvíþættur. Annars vegar sá að samkvæmt 3. gr. umdeildra reglna uppfyllti sá ekki skilyrði um sérstakar húsaleigubætur sem leigi húsnæði sem ekki sé á almennum leigumarkaði eða sé ekki í leiguíbúð á vegum Félagsbústaða, eins og segir í öðru bréfinu. Hins vegar að stefnandi uppfyllti ekki ákvæði 4. gr. d-liðar reglnanna þar sem kveðið er á um að umsækjendur verða að skora að lágmarki 4 stig vegna félagslegra aðstæðna sinna, þ.e. 2 stig vegna húsnæðisstöðu og 2 stig vegna félagslegs vanda umsækjanda eða sérstakra aðstæðna barna, sbr. matsviðmið, eins og segir í hinu bréfinu.  

Meðal málsástæðna stefnda í máli þessu er sú röksemd sem fram kemur í síðarnefndu bréfinu að ljóst sé að stefnandi uppfylli ekki ákvæði 4. gr. d-liðar reglnanna. Stefndi hefur einnig lagt fram svonefnd matsviðmið um forgangsröðun umsókna eftir félagslegu leiguhúsnæði Félagsbústaða hf. og sérstökum húsaleigubótum sem fylgiskjal með hinum umdeildu reglum stefnda. Við flutning málsins benti lögmaður stefnda sérstaklega á matslið 5 um félagslegar aðstæður þar sem m.a. eru viðmið um mat á húsnæðisstöðu og félagslegum vanda umsækjanda. Þau hljóða svo:

5. FÉLAGSLEGAR AÐSTÆÐUR                                                                                 STIG

A-Húsnæðisstaða                                                                                            

Á ekki við                                                                                                                                          0

Þarf á húsnæði að halda                                                                                                                 1            

Húsnæðisaðstæður eru verulega erfiðar                                                                                      2

Vart mögulegt að bíða eftir húsnæði                                                                                            3

C- Félagslegur vandi umsækjanda/fjölskyldu

Á ekki við                                                                                                                                          0

Nokkur félagslegur vandi                                                                                                2

Mjög mikill félagslegur vandi                                                                                                        4

Við flutning málsins sagði lögmaður stefnda ljóst að eingöngu þeir sem væru í mestum vanda, þ.e. brýnustu húsnæðisþörfinni, ættu rétt á sérstökum húsaleigubótum. Þeir sem raðað væri efst, þ.e. þeir sem væru í brýnustu þörfinni, ættu rétt til þeirra. Þeir sem leigðu hjá Brynju, hússjóði ÖBÍ, eins og stefnandi, væru ekki í sambærilegri stöðu við þá sem væru á biðlista eftir félagslegu húsnæði. Þeir sem leigðu hjá Brynju hefðu vegna persónulegra aðstæðna fengið úthlutað öruggu húsnæði og þyrftu því ekki á aðstoð stefnda að halda við að finna húsnæði, s.s. félagslegt húsnæði eða fjárstyrk til að finna húsnæði á almennum markaði.

Með vísan til framangreindra viðmiða og málatilbúnaðs stefnda verður fallist á það með stefnanda að sýnt þykir fram á að stefndi hefur beitt umdeildum reglum þannig að þær taki að fyrra bragði ekki til umsækjenda um sérstakar húsaleigubætur, sem leigja húsnæði hjá félags- og líknarsamtökum eins og Brynju, hússjóði Öryrkjabandalagsins. Það samræmist einnig þeim málflutningi stefnda að markmið reglnanna hafi verið að sérstakar húsaleigubætur yrðu eingöngu staðgönguúrræði fyrir þá sem ættu rétt á félagslegri íbúð og væru á biðlista. Aldrei hafi staðið til að einstaklingur sem ætti ekki rétt á félagslegri íbúð gæti átt rétt á sérstökum húsaleigubótum samkvæmt reglum stefnda um þær. Af framanrituðu má ljóst vera, eins og stefnandi heldur fram, að umsókn stefnanda var einfaldlega hafnað þegar af þeirri ástæðu að hún leigir húsnæði af Brynju, hússjóði ÖBÍ, en ekki hjá Félagsbústöðum hf. eða á „almennum markaði“. Auk þess heldur verður hvorki séð að fyrir liggi nánari skilgreining af hálfu stefnda um leigukjör á almennum markað eða að sérstök könnun hafi verið gerð af hálfu stefnda á t.d. leigukjörum þeirra er leigja húsnæði hjá Brynju, hússjóði ÖBÍ, og þau borin saman við það er gildir á svokölluðum almennum markaði.

Eins og greinir í forsendum fyrrgreinds álits samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins frá 18. nóvember 2010 ber sveitarfélögum við setningu og beitingu reglna um sérstakar húsaleigu að hafa að leiðarljósi þær óskráðu meginreglur stjórnsýsluréttar að slíkar reglur grundvallist á málefnalegum sjónarmiðum og séu í samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Það er mat dómsins að við túlkun og beitingu umdeildra reglna, þ.e. um hvort umsækjendur samkvæmt reglunum eigi rétt til sérstakra húsaleigubóta umfram almennar húsaleigubætur, beri að hafa leiðarljósi það markmið sem er að finna í 1. mgr. 3. gr. reglna stefnda að sérstakar húsaleigubætur eru ætlaðar þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar og annarra félagslegra erfiðleika.

Þegar horft er til framanritaðs þykir sýnt að ákvæði 3. gr. reglna stefnda um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík, viðmiðin sem stefndi hefur sett sér á grundvelli reglnanna og síðast en ekki síst beiting stefnda á þessum reglum, felur það í sér að ekki er gert ráð fyrir sérstöku mati á aðstæðum hvers umsækjenda fyrir sig. Fyrir vikið hefur stefndi með ólögmætum hætti takmarkað óhóflega og með ómálefnalegum hætti skyldubundið mat hans sem stjórnvalds og að fyrra bragði útilokað umsækjendur sem leigja hjá félags- og líknarsamtökum án frekari skoðunar. Verður því að fallist á það með stefnanda að ákvörðun stefnda frá 12. nóvember 2013 brjóti því einnig gegn 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem þess var ekki gætt af hálfu stefnda að afla einstaklingsbundinna upplýsinga um hagi stefnanda í samræmi við skilyrði 3. gr. reglna stefnda en í þess stað einfaldlega gengið út frá því að fyrra bragði að hún væri „öruggu húsnæði“ sem væri ekki á „almennum markaði“ og gæti því ekki skorað tvo stig í skilningi d-liðar 1. mgr. 4. gr. reglna stefnda. Verður því fallist á fyrstu aðalkröfu stefnanda og felld úr gildi stjórnvaldsákvörðun stefnda frá 12. nóvember 2013 um að veita stefnanda ekki sérstakar húsaleigubætur.

Eins og rakið var í umfjöllun um málsástæður aðila telur stefndi ágalla vera á annarri aðalkröfu stefnanda sem kunni að varða frávísuna hennar frá dómi án kröfu. Stefndi telur að stefnandi hafi ekki lögvarða hagsmuni af kröfunni. Hún sé í eðli sínu lögspurning og áþekk kröfunni sem vísað hafi verið frá héraðsdómi með dómi Hæstaréttar í máli nr. [...]. Við flutning málsins hélt lögmaður stefnanda því fram að ólíkt kröfunni sem hefði verið vísað frá varðaði þessi krafa bara hagsmuni stefnanda en ekki hagsmuni ótiltekins fjölda einstaklinga eins og krafan sem vísað hefði verið frá héraðsdómi í fyrrgreindu máli aðila. Fallist er á það með stefnda að stefnandi hefur ekki lögvarða hagsmuni af annarri aðalkröfu enda tengist hún ekki úrlausn tiltekins sakarefnis. Krafan er í andstöðu við 1. og 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 og ber því að vísa henni frá án kröfu.

Innanríkisráðuneytið veitti stefnanda gjafsóknarleyfi 9. september 2014. Í samræmi við niðurstöðu málsins og með vísan til 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 verður stefndi dæmdur til að greiða 1.100.000 krónur í málskostnað er rennur í ríkissjóð.

Gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hans, 1.100.000 krónur.

Af hálfu stefnanda flutti málið Hjördís Birna Hjartardóttir hdl. en af hálfu stefnda Kristbjörg Stephensen hrl.

Áslaug Björgvinsdóttir héraðsdómari kveður upp dóminn.

Dómsorð

Felld er úr gildi ákvörðun stefnda frá 12. nóvember 2013 um að veita stefnanda ekki sérstakar húsaleigubætur. 

Þeirri kröfu stefnanda að viðurkennt verði að stefnda sé óheimilt á grundvelli 3. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík að útiloka að stefnandi geti þegið sérstakar húsaleigubætur af þeirri ástæðu að hún er leigutaki hjá Brynju, hússjóði Öryrkjabandalagsins, er vísað frá dómi.

Stefndi greiði 1.100.000 krónur í málskostnað er rennur í ríkissjóð.

Gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hennar, 1.100.000 krónur.