Fimmtudaginn 1. júní 2006.
Nr. 36/2006.	Herþrúður Ólafsdóttir (Dögg Pálsdóttir hrl.) gegn Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins (Þórunn Guðmundsdóttir hrl.)

 

Lífeyrissjóður. Gjafsókn.

H sótti um lífeyri hjá L eftir föður sinn á grundvelli heimildar í 1. málsl. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997. Umsókninni var hafnað þar sem ekki lágu fyrir óyggjandi upplýsingar um að H hefði haldið heimili með föður sínum síðustu fimm ár fyrir andlát hans. H krafðist viðurkenningar á því að hún ætti rétt til greiðslu lífeyris samkvæmt ákvæðinu. Talið var að heimild til að greiða lífeyri til þess sem annast hefði heimili sjóðfélaga um árabil fyrir andlát hans yrði því aðeins virk samkvæmt ákvæðinu að um samfellda búsetu hefði verið að ræða í a.m.k. fimm ár fram að andlátinu. Þar sem gögn málsins báru ekki með sér að þessu skilyrði hefði verið fullnægt var L sýknaður af kröfu H.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Hrafn Bragason, Garðar Gíslason og Markús Sigurbjörnsson.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 18. janúar 2006. Hún krefst þess að viðurkennt verði að hún eigi rétt til greiðslu makalífeyris frá stefnda eftir föður sinn frá 1. nóvember 1997. Þá krefst hún málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti án tillits til gjafsóknar, sem henni hefur verið veitt á báðum dómstigum.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður hann staðfestur.

Rétt er að málskostnaður fyrir Hæstarétti falli niður, en um gjafsóknarkostnað áfrýjanda hér fyrir dómi fer samkvæmt því, sem í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Allur gjafsóknarkostnaður áfrýjanda, Herþrúðar Ólafsdóttur, fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hennar, 300.000 krónur.

 

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 19. október 2005.

I

Mál þetta, sem dómtekið var fimmtudaginn 22. september sl., er höfðað fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur af Herþrúði Ólafsdóttur, kt. 050860-4859, Esjugrund 58, Reykjavík, með stefnu birtri 20. september 2004 á hendur Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins, kt. 711297-3919, Bankastræti 7, Reykjavík.

Dómkröfur stefnanda eru þær, að ákvörðun stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, á fundi þann 1. marz 2000, um að hafna umsókn stefnanda til þess að fá greiddan lífeyri eftir föður sinn, verði dæmd ólögmæt og viðurkennt verði með dómi, að stefnandi eigi rétt til greiðslu makalífeyris frá 1. nóvember 1997 eftir föður sinn, Ólaf Hermann Jónsson, kt. 201032-7419, sem lézt þann 2. október 1995.  Þess er jafnframt krafizt, að dæmt verði, að stefndi skuli greiða stefnanda málskostnað, eins og ekki væri um gjafsóknarmál að ræða, í samræmi við hagsmuni málsins, að teknu tilliti til vinnu málflytjanda og annars kostnaðar af málinu, og leggist dráttarvextir á málskostnaðarkröfu í samræmi við ákvæði laga nr. 91/1991 og leggist við höfuðstól hennar á tólf mánaða fresti.

Dómkröfur stefnda eru þær, að sjóðurinn verði sýknaður af öllum kröfum stefnanda, og að stefnandi verði dæmd til að greiða stefnda málskostnað að skaðlausu að mati dómsins.

II

Málavextir

Með bréfi stefnanda til stefnda, dags. 18. nóvember 1995 sótti stefnandi um lífeyri eftir föður sinn, Ólaf Hermann Jónsson, sem lézt 2. október 1995, en hann átti lífeyrisréttindi hjá stefnda.  Fylgdi bréfinu búsetuvottorð Ólafs heitins frá Hagstofu Íslands, dags. 9. nóvember 1995, ásamt afritum álagningarseðla frá Skattstjóranum í Reykjavík.  Byggði stefnandi umsókn sína á ákvæðum 7. mgr. 14. gr. laga nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, sbr. 10. gr. laga nr. 98/1980, um breytingu á þeim lögum, en í ákvæðum þessum var mælt fyrir um heimild stjórnar sjóðsins til að greiða hlutaðeigandi lífeyri eins og um ekkju eða ekkil væri að ræða í þeim tilvikum, þegar sjóðfélagi lætur ekki eftir sig maka, en einstæð móðir hans, ógift systir hans eða annar ógiftur aðili hefur sannanlega annazt heimili hans um árabil fyrir andlát sjóðfélaga.  Með bréfi stefnda, dags. 13. febrúar 1996, var stefnanda tilkynnt, að stjórn sjóðsins hefði hafnað umsókninni vegna skorts á lagaheimild.  Var vísað til þess, að þar sem faðir stefnanda hefði gifzt aftur eftir andlát móður hennar, og seinni kona hans væri á lífi, yrði að telja hann hafa látið eftir sig maka á lífi í skilningi 14. gr. laga nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins.

Stefnandi leitaði í framhaldinu til umboðsmanns Alþingis vegna framangreindrar synjunar og kvartaði yfir lagatúlkun stjórnar lífeyrissjóðsins.  Niðurstaða umboðsmanns, sem barst stefnanda með bréfi, dags. 6. maí 1996, var sú, að ekki væru efni til að gera athugasemdir við þann skilning stjórnar lífeyrissjóðsins, að sá einstaklingur, sem giftur hefur verið sjóðfélaga, sem andazt hefur, teljist maki hans í skilningi ákvæðisins, enda þótt hjónabandinu hafi lokið með skilnaði fyrir andlátið.

Með lögum nr. 141/1996 var 14. gr. laga nr. 29/1963 breytt og henni skipað í 27. gr. laganna.  Lögin voru svo endurútgefin sem lög nr. 1/1997.  Í hinum nýju lögum var fallið frá því skilyrði, að hinn látni sjóðfélagi mætti ekki hafa látið eftir sig maka, til að heimilt væri að greiða lífeyri til þeirra aðila, sem tilgreindir eru í ákvæðinu.  Sótti stefnandi að nýju um greiðslu lífeyris eftir föður sinn til stjórnar lífeyrissjóðsins með bréfi, dags. 30. janúar 1997.  Var beiðni stefnanda um greiðslu ævilangs lífeyris enn synjað, og nú með vísan til 7. mgr. 27. gr. laganna.  Hins vegar ákvað stjórnin, með vísan til sömu greinar, að beita undantekningarheimild, sem þar greinir, og veita stefnanda lífeyri sem samsvaraði 24 mánuðum.

Með bréfi, dags. 20. september 1997, óskaði stefnandi eftir því, að framhald yrði á lífeyrisgreiðslum eftir föður hennar á grundvelli 1. ml. 7. mgr. 27. gr.  Skriflegt svar barst stefnanda frá stefnda með bréfi, dags. 1. apríl 1998, þar sem kröfu hennar var synjað með vísan til þess, að tilvitnuð lagagrein væri heimildargrein, þar sem stjórn sjóðsins sé heimilað að samþykkja greiðslu makalífeyris að uppfylltum tilgreindum skilyrðum.  Samkvæmt orðalagi greinarinnar geti aldrei verið um [sjálfvirkan] rétt til greiðslu sambúðarlífeyris að ræða.  Stjórn sjóðsins sé falið að leggja mat á, í hvaða tilvikum eigi að greiða lífeyri til sambúðaraðila samkvæmt ákvæðum 7. mgr. 27. gr. laga sjóðsins.  Að mati stjórnar sjóðsins hefði það ekki verið ætlun löggjafans, að lífeyrissjóðurinn greiði lífeyri ævilangt til uppkominna barna, sem hafi haldið sameiginlegt heimili með foreldrum sínum.

Hinn 9. ágúst 1998 kvartaði stefnandi á ný til umboðsmanns Alþingis.  Í niðurstöðum umboðsmanns, sem lágu fyrir 17. nóvember 1999, kemur fram, að hann telur synjun stjórnar sjóðsins ekki hafa byggzt á nægjanlega skýrum og málefnalegum sjónarmiðum og telur jafnframt gagnrýnisvert, að málsatvik hefðu ekki verið upplýst með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ef tekið væri mið af skýringum stjórnar sjóðsins til hans.  Beindi umboðsmaður þeim tilmælum til stjórnar sjóðsins að taka umsókn stefnanda til meðferðar á ný, ef stefnandi færi fram á það, og skyldi stefndi þá haga afgreiðslu þeirrar umsóknar í samræmi við þau sjónarmið, sem gerð hafi verið grein fyrir í álitinu.

Með bréfum, dags. 26. nóvember 1999 og 2. febrúar 2000 ítrekaði stefnandi umsókn sína um makalífeyri.

Í samræmi við niðurstöðu umboðsmanns Alþingis var þess óskað af stefnda með bréfum, dags. 3. febrúar 2000 og 10. febrúar 2000, að stefnandi upplýsti stefnda nánar um, á hvern hátt hún hefði annazt heimili fyrir föður sinn á tímabilinu 12. september 1991 til 1. júlí 1994, þar sem búsetuvottorðum frá Hagstofu Íslands bæri ekki saman við áður fram komnar upplýsingar frá henni.  Stefnandi svaraði bréfi stefnda með bréfum, dags. 7. febrúar 2000 og 28. febrúar 2000, þar sem hún upplýsti stefnda um, að samkvæmt upplýsingum frá Hagstofu Íslands hefði skráning stefnanda misfarizt hjá Hagstofunni, þegar nýtt tölvukerfi var tekið í notkun.  Með bréfinu fylgi búsetuvottorð, staðfest af Hagstofu Íslands, þar sem staðfest var, að á umræddu tímabili, þ.e. 12. september 1991 til 1. júlí 1994, hefði faðir stefnanda og stefnandi átt sama lögheimili, utan þriggja mánaða á tímabilinu frá 12. september 1991 til 4. janúar 1992, þegar stefnandi bjó í Svíþjóð.

Með bréfi lífeyrissjóðsins, dags. 7. apríl 2000, var stefnanda tilkynnt, að stjórn stefnda hefði á stjórnarfundi þann 1. marz 2000 ákveðið að hafna umsókn hennar um greiðslu makalífeyris eftir föður sinn.  Var ástæðan tilgreind sú, að ekki lægju fyrir óyggjandi upplýsingar um, að stefnandi hefði haldið heimili með föður sínum síðustu fimm ár fyrir andlát hans.

Þáverandi lögmenn stefnanda áttu í framhaldi af synjun stefnda í viðræðum og bréfaskiptum við stefnda til sátta í málinu, án árangurs. 

Þann 6. nóvember 2000 var stefnanda veitt gjafsóknarleyfi til höfðunar dómsmáls á hendur stefnda fyrir héraðsdómi.

III

Málsástæður stefnanda

Stefnandi kveður grundvöll kröfu sinnar vera þann, að stjórn stefnda hafi beitt ólögmætum sjónarmiðum og ólögmætri meðferð opinbers valds, sem leitt hafi til þess, að niðurstaða ákvörðunar stjórnar stefnda á stjórnarfundi þann 1. marz 2000 um synjun á greiðslu lífeyris til stefnanda, sé ólögmæt, sbr. dskj. nr. 26.  Að svo komnu máli sé það aðalkrafa stefnanda, að fá viðurkenningu á þeirri kröfu sinni um rétt til greiðslu lífeyris eftir föður sinn, en áskilja sér rétt að öðru leyti til þess að höfða bótamál gegn stefnda í sérstöku máli, hafi stefndi bakað sér bótaskyldu gagnvart stefnanda.

Stefnandi byggir á því, að fyrrgreind ákvörðun stefnda brjóti gegn reglum stjórnsýsluréttar, bæði gegn formreglum og efnisreglum um lögmæti, jafnræði og valdníðslu, þ.e. að ákvörðun stjórnar stefnda hafi verið tekin, án þess að gætt hafi verið málefnalegra sjónarmiða.

Óumdeild sé sú niðurstaða umboðsmanns Alþingis í framangreindu áliti sínu nr. 2517/1998, að stjórn stefnda sé bundin af fyrirmælum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og almennum reglum stjórnsýsluréttar, þegar hún taki ákvarðanir um rétt eða skyldu sjóðfélaga til greiðslu lífeyris, eða um rétt annarra, er leiði rétt sinn til lífeyris af áunnum lífeyrisréttindum sjóðfélaga.

Í kjölfar ofangreinds álits ætti einnig að vera óumdeilt, að fyrri afstaða stjórnar stefnda, um að börn sjóðfélaga njóti ekki réttar til töku lífeyris, hafi verið ólögmæt, í samræmi við lögskýringargögn um tilgang og markmið lífeyrissjóðsins.  Þá gæti ákvörðunin ekki byggzt á því sjónarmiði stjórnar stefnda, að það geti ekki verið á ábyrgð lífeyrissjóðsins að greiða lífeyri til framfærslu barna sjóðfélaga.

Þvert á móti verði ráðið af skýringum fjármálaráðherra með 10. gr. bráðabirgðalaga nr. 67/1980, sem hafi orðið að lögum um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 98/1980, að stjórn stefnda hefði borið að taka mið af sanngirnis- og málefnalegum sjónarmiðum.  Umrædd grein sé samsvarandi ákvæði og nú sé að finna í 27. gr. laga um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 1/1997, þótt síðarnefnda ákvæðið sé enn rýmra, er varði rétt einstaklinga til lífeyris eftir látna sjóðfélaga.  Umrætt eldra ákvæði hafi verið sett, þar sem það hafi þótt sanngirnismál gagnvart þeim, sem önnuðust heimili fyrir sjóðfélaga, að þeir nytu lífeyris eftir lát sjóðfélaga, óháð því hvort umsækjandi væri maki hans.  Að vísu séu sett ákveðin lágmarksskilyrði, sem viðkomandi verði að uppfylla til þess að öðlast þennan rétt, en fráleitt sé að halda því fram, að upptalning ákvæðisins á þeim aðilum, sem þar sé að finna, geti ekki náð til barna, heldur einungis systra, mæðra eða annarra ógiftra aðila, sem ekki séu börn sjóðfélaga.  Sé upptalning ákvæðisins í raun orðin úrelt, þar sem enn eimi eftir af þeirri hugsun, að einungis karlmenn greiði í sjóðinn sem fyrirvinnur, en kvenkyns aðstandendur sinni heimilisstörfum og eigi því yfirleitt ekki rétt til greiðslu lífeyris fyrir sín störf sérstaklega.

Að því gefnu að stefnandi eigi mögulega rétt til þess að taka lífeyri föður síns sem maki, ráðist niðurstaðan um, hvort svo sé, af 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 1/1997.  Umræddur málsliður byggi á þremur ytri skilyrðum, sem uppfyllt þurfi að vera til þess að umsækjandi geti leitt rétt sinn til lífeyris samkvæmt ákvæðinu.  Í fyrsta lagi þurfi sjóðfélaginn að hafa staðið utan hjónabands við andlát sitt.  Í öðru lagi verði umsækjandi að vera ógiftur, og í þriðja lagi verði umsækjandi að hafa sannanlega annazt heimili fyrir sjóðfélagann í að minnsta kosti 5 ár.

Eins og rakið sé í málavöxtum, hafi stefnandi fyrst sótt um lífeyri eftir föður sinn með bréfi, dags. 18. nóvember 1995, sbr. dskj. nr. 30.  Því hafi stjórn stefnda hafnað, þar sem umsækjandi hafi hvorki verið maki né í sambúð með sjóðfélaganum, og því hafi skort lagaheimild til þess að samþykkja beiðni stefnanda, sbr. dskj. nr. 5.

Þessu til skýringar sé rakið í bréfinu, að faðir stefnanda hefði gifzt aftur eftir lát móður stefnanda.  Lögskilnaður hefði reyndar gengið í gegn með leyfi dómsmálaráðherra, dags. 21. maí 1990, og teldist seinni maki föður stefnanda því enn maki hans í skilningi laga um lífeyrissjóðinn.  Faðir stefnanda hafi reyndar verið skilinn að borði og sæng nokkru fyrr, eða 20. marz 1989.  Umrætt hjónaband hefði því staðið yfir í um 3 ár, því faðir stefnanda hefði gifzt 19. apríl 1986.  Af bréfi stefnda til stefnanda, dags. 13. febrúar 1996, sbr. dskj. nr. 8, verði ekki ráðið, að stefndi hafi byggt á öðrum sjónarmiðum en þeim, að stefnandi teldist ekki maki, því ekki sé tekin afstaða til annarra skilyrða, þótt stefnandi hafi sent búsetuvottorð fyrir sig og föður sinn til þess að staðfesta, að stefnandi hefði annazt heimili föður síns.  Auk þess sé ítarlega rakið í umsókn stefnanda til stefnda, að faðir hennar hafi verið meira en 75% öryrki, sbr. einnig dskj. nr. 31, og hafi því þurft ríka umönnun og haft sérþarfir vegna heilsu sinnar.  Hafi stefnandi m.a. af þeim orsökum tekið lán til þess að kaupa sérútbúna íbúð, sem kæmi til móts við þarfir föður hennar.  Veruleg forsenda þess láns hafi eðlilega verið lífeyrir föður hennar, og hafi framfærsla hans því skipt verulegu máli við greiðslu skulda, sem til hefði stofnazt vegna sérþarfa hans.  Verði ekki um of lögð á það áherzla, að umrædd íbúð hafi að sjálfsögðu einnig verið heimili stefnanda, sem hafi verið í uppnámi við fráfall föður síns.  Stefnandi hafi einnig orðið að haga eigin vinnu í samræmi við þarfir heimilisins og hafi tekjur hennar skerzt vegna þessa.  Hafi öll nauðsynleg vottorð fylgt umsókn stefnanda, svo stjórn stefnda gæti tekið afstöðu til umsóknarinnar.  Öll rök hafi því hnigið til þess, að stjórn stefnda teldi stefnanda uppfylla skilyrði til töku lífeyris, að öðru leyti en því að stefnandi teldist ekki maki í skilningi ákvæðisins.

Stefnandi hafi unað niðurstöðu stjórnarinnar í kjölfar mats umboðsmanns Alþingis á sjónarmiðum stjórnarinnar.  Skömmu síðar hafi lögum lífeyrissjóðsins hins vegar verið breytt, fyrst og fremst á þann veg, að aukinn hafi verið réttur eftirlifandi aðila til lífeyris, sem staðið hafi í svo nánum tengslum við sjóðfélaga, að nánari skilyrðum uppfylltum, og einnig að fallið hafi verið frá því skilyrði, að sjóðfélagi mætti ekki eiga maka í skilningi fyrra ákvæðis.  Þar sem ofangreind sjónarmið eigi að öllu leyti við um stefnanda, hafi hún á ný sótt um lífeyri eftir föður sinn, og hafi umsókninni aftur fylgt öll nauðsynleg vottorð og upplýsingar um fjárhagsstöðu.  Eins og áður er rakið, tók stefndi mál stefnanda aftur til meðferðar eftir ítrekaðar óskir stefnanda þar um, og komst stjórn stefnda að þeirri niðurstöðu, þann 1.  marz 2000, sbr. dskj. nr. 26, að synja bæri umsókn stefnanda, þar sem stefnandi og sjóðfélagi hefðu ekki haft sannanlega sameiginlegt heimili í 5 ár. 

Er afstaða stefnda vægast sagt sérkennileg í ljósi þess, að stefndi hafi óskað þess sérstaklega með bréfum til stefnanda, dags. 3. og 10. febrúar 2000, sbr. dskj. nr. 22 og 23, að stefnandi skýrði umsókn sína frekar og hafi sérstaklega beint því til stefnanda að skýra ósamræmi fullyrðinga í umsókn hennar og búsetuvottorða, sem stefndi hafði aflað um lögheimili stefnanda og föður hennar.  Hafi komið fram samkvæmt þeim vottorðum, að stefnandi hefði ekki haft lögheimili með föður sínum nema í rúm 2 ár.  Stefnandi hafi brugðizt við og leitað upplýsinga vegna þessa hjá Hagstofu Íslands.  Hafi þá komið í ljós, að um mistök væri að ræða í kjölfar þess, að nýtt tölvukerfi hefði verið tekið í notkun.

Hafi Hagstofa Íslands staðfest áður útgefin vottorð sín frá 1996, sem fylgt hefðu upphaflegri umsókn stefnanda, og hafi því verið stefnda kunn, auk þess sem Hagstofan hafi látið stefnanda í té nýtt vottorð.  Ofangreindum sjónarmiðum og nýju vottorði hafi verið gerð skil með bréfi stefnanda til stefnda, dags. 28. febrúar 2000, sbr. dskj. nr. 25.  Auk þess hafi fylgt staðfesting systur stefnanda á því, að hún hefði annazt föður þeirra í þá 3 mánuði, sem stefnandi var erlendis haustið 1991, en stefnandi hefði að öðru leyti annazt föður þeirra meira og minna frá 1982.

Séu upprunaleg vottorð Hagstofu Íslands frá 1996 um lögheimili stefnanda og föður hennar borin saman, sjáist, að frá árinu 1991 fari lögheimili þeirra saman frá 4. janúar 1992 til dánardægurs sjóðfélagans þann 2. október 1995, eða í 3 ár og 10 mánuði.  Auk þess sé ítarlega rakið í bréfi stefnanda frá 18. nóvember 1995, sbr. dskj. nr. 3, að stefnandi hafi annazt heimili þeirra feðgina frá því að móðir stefnanda lézt 1982 til 12. september 1991, er stefnandi hafi farið til Svíþjóðar, utan þess tíma er faðir stefnanda hafi búið með seinni konu sinni, frá 1986 til 1988, eða í tæp tvö ár.

Stefnandi hafi því annazt heimili föður síns meira eða minna í 13 ár.  Stjórn stefnda hafi haft allar upplýsingar um þessa staðreynd, auk yfirlýsingar systur stefnanda, en hafi engu að síður kosið að telja, að stefnandi hefði ekki sannanlega haldið heimili með föður sínum í 5 ár í skilningi 7. mgr. 27. gr. l. nr. 1/1997.  Önnur og veigaminni atriði séu rakin til stuðnings synjunar stefnda á umsókn stefnanda, sem skipti litlu máli, nema að mótmæla verði tilvísunum stefnda til meginreglna stjórnar við úthlutun, sem vísað sé til, en hvergi séu birtar.

Heimild stefnda til vals á þeim einstaklingum, sem geti tekið lífeyri eftir sjóðfélaga, byggist á 7. mgr. 27. gr. l. nr. 1/1997.  Ekki sé um það deilt, að samkvæmt þeim lögum hafi stjórn stefnda haft heimild til þessarar ákvarðanatöku.  Afgreiðsla stjórnar stefnda samkvæmt ofangreindum heimildum sé hins vegar stjórnvaldsathöfn, sem byggist að hluta til á frjálsu mati.  Til slíkra stjórnvaldsathafna hafi, samkvæmt íslenzkum rétti, verið gerðar strangar kröfur, bæði um form- og efnisskilyrði, eins og nú sé kveðið á um í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og sérstaklega varðandi mál þetta í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 2517/1998.  Taka verði fram, að fyrir gildistöku stjórnsýslulaga sé talið, að í íslenzkum rétti hafi gilt ólögfestar reglur sama efnis. Réttmætt og eðlilegt sé, að gerðar séu strangari kröfur um hæfisskilyrði stjórnvalda, þegar um athafnir, byggðar á frjálsu mati, sé að ræða, en þegar um lögbundnar athafnir sé að tefla.  Stjórnvaldi beri að beita valdi sínu í réttu augnamiði með þá opinberu hagsmuni eina fyrir augum, sem því beri um að sýsla í samræmi við tilgang og markmið löggjafarinnar, sem ákvörðun byggist á.  Búi ólögmæt sjónarmið að baki stjórnvaldsákvörðun, eða sé þar ekki gætt málefnalegra sjónarmiða, feli ákvörðun í sér valdníðslu.

Stefnandi byggi á því, að stjórn stefnda hafi, samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar, brotið gegn rannsóknarreglunni og reglunni um rökstuðning stjórn­valdsákvörðunar við töku þeirrar ákvörðunar, sem leitt hafi til ólögmætrar synjunar á umsókn stefnanda.  Augljóst hafi verið, að ákvörðunin hafi varðað stefnanda miklu, þar sem lífsviðurværi hennar hafi að miklu leyti byggzt á ákvörðuninni.  Stjórn stefnda hafi vanrækt stórlega að rannsaka fullyrðingar stefnanda um sameiginlegt heimilishald og taki enga afstöðu til þeirra málsástæðna, sem stefnandi hafi haldið fram, til móts við þá fullyrðingu stefnda, að stefnandi hefði ekki haldið heimili með föður sínum í 5 ár.  Þótt ekkert annað kæmi til, leiði þessi annmarki einn og sér til þess, að ákvörðunin hafi verið ólögmæt.

Hvergi í lögskýringargögnum með lögum um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, lögunum sjálfum, bréfum stefnda eða álitum umboðsmanns Alþingis, sem varði mál þetta, sé vikið að því einu orði, að umrætt fimm ára heimilishald þurfi að vera samfellt.  Stefnandi hafi ítarlega gert grein fyrir því, hvernig heimilishald hennar og föður stefnanda hafi staðið yfir nær samfellt í 13 ár, sbr. einnig dskj. nr. 32 og 33.  Stefnanda hafi í þrígang verið synjað um lífeyri eftir föður sinn, en stefndi hafi aldrei fyrr en með ákvörðun sinni þann 1. marz 2000 dregið í efa, að stefnandi hafi haldið föður sínum heimili í a.m.k. 5 ár.  Stefnandi hafi ekki sýnt af sér nokkra sök, afhent öll nauðsynleg gögn og verið í góðri trú um, að umsókn hennar yrði samþykkt, þar til henni hafi verið hafnað.  Stefnandi vísi til þeirrar meginreglu stjórnsýsluréttar, að stjórnarathafnir skuli vera ákveðnar og skýrar að efni til.  Sé einhver brestur á skýrleika þeirra, beri að meta vafa í þeim efnum þannig, að ekki bitni á hagsmunum borgarans, í þessu tilviki stefnanda.  Stefnandi leggi á það áherzlu, að stjórnvald geti ekki breytt mati sínu á upplýsingum eða staðreyndum, sem legið hafi fyrir frá upphafi máls, einungis til þess að komast að annarri niðurstöðu en áður hafi verið byggt á í málinu.  Stefnandi telji svör stefnda í bréfum til stefnanda gefa til kynna, að umræddu mati stefnanda sjálfs á heimilisfestisreglu 27. gr. laga nr. 1/1997 hafi aldrei verið mótmælt, og stjórn stefnda hafi því fallizt á mat stefnanda.  Verði ekki fallizt á það mat stefnanda, sé a.m.k. ljóst, að stefnda hefði borið skylda til þess að leiðbeina og tilkynna stefnanda umrædda meinbugi á umsókn hennar með vísan til meginreglna 7. gr., 19. gr. og V. kafla stjórnsýslulaganna.

Samkvæmt ofangreindum sjónarmiðum telji stefnandi, að ákvörðun stefnda hafi ekki átt stoð í lögum og feli því í sér brot gegn lögmætisreglunni.  Þótt stjórn stefnda hafi átt ákveðið mat á 27. gr. l. nr. 1/1997, hafi ákvörðun stefnda um að synja stefnanda um lífeyri orðið að eiga sér stoð í lögum, þ.e. settum lögum eða öðrum viðurkenndum réttarheimildum, eða byggja á samþykktum, sem settar hafi verið fyrir sjóðinn og birtar. Slíka stoð sé ekki að finna í lögum eða reglugerð.  Geti stjórn stefnda því ekki beitt öðrum sjónarmiðum við afgreiðslu umsókna, nema þau komi fram í samþykktum, sem sjóðnum séu settar, en þar séu engin sjónarmið um túlkun 5 ára reglunnar.  Tilvísan til meginreglna stjórnar sjóðsins hafi því ekkert vægi í máli þessu. Ekki virðist heldur nokkur réttaröryggis- eða jafnræðissjónarmið réttlæta þá ákvörðun, sem tekin hafi verið.

Stefnandi telji sig hafa sýnt fram á, að fyrrgreind ákvörðun stefnda hafi verið byggð á ómálefnalegum og ólögmætum sjónarmiðum, og því feli hún í sér valdníðslu.

Eins byggi stefnandi á því, að fyrrgreind ákvörðun stjórnar sjóðsins feli í sér brot gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, þar sem mat stefnda á umræddri reglu feli í sér mismunun gagnvart umsækjendum, án þess að þessi mismunun hafi átt sér stoð í lögum eða lögmætum sjónarmiðum.  Mismunun þessi felist nánar í því, að einstaklingar, sem skýrlega uppfylli skilyrði laganna og hafi haldið heimili fyrir sjóðfélaga í meira en 5 ár, jafnvel miklu lengur, en hafi af einhverjum ástæðum ekki haldið heimili samfellt í 5 ár með sjóðfélaga, sé synjað um lífeyri án lagastoðar.  Stefndi hafi ekki gætt samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti, heldur byggt ákvörðun sína á öðrum sjónarmiðum, sem stefndi hafi enga grein gert fyrir.  Ákvörðun stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins á fundi þann 1. marz 2000 um að hafna umsókn stefnanda, sé samkvæmt ofangreindu ólögmæt.

Viðurkenningakröfu sína byggi stefnandi á ofangreindum rökum og málsástæðum fyrir því, að stefnandi uppfylli öll þau skilyrði, sem sett séu skv. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997 um greiðslu makalífeyris, og eigi stefnandi því lögvarinn rétt til þess samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 að fá staðfest um tilvist og efni réttar síns gagnvart stefnda.

Stefnandi vísar til laga nr. 1/1997 um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sérstaklega 7., 10. og 19. gr., sem og V. kafla laganna.  Einnig byggi stefnandi kröfu sína um viðurkenningu á ólögmæti ákvörðunar stefnda á almennum reglum stjórnsýsluréttar, sérstaklega á formreglum og efnisreglum um lögmæti, jafnræði og valdníðslu.  Stefnandi vitni einnig til grundvallarreglna stjórnsýsluréttar og sér í lagi jafnræðisreglunnar, reglunnar um að stjórnarathafnir skuli vera byggðar á málefnalegum sjónarmiðum, reglunnar um að stjórnarathafnir skuli vera ákveðnar og skýrar að efni til og reglunnar um réttmætar væntingar.  Málskostnaðarkrafa styðjist við 129. og 130. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991.

Málsástæður stefnda

Stefndi byggi sýknukröfu sína á því, að stefnandi uppfylli ekki þau lagaskilyrði, sem sett séu fyrir því að heimila stefnda að úrskurða stefnanda sambúðarlífeyri eftir andlát föður, sbr. þau lagaskilyrði, sem sett séu fram í 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997.  Í greininni séu þrjú skilyrði, sem uppfylla þurfi til að stefnda sé heimilt að meta það, hvort beita skuli heimildarákvæðinu.  Í fyrsta lagi, að sjóðfélagi hafi verið utan hjónabands við andlátið, í öðru lagi að umsækjandi um lífeyri þurfi að vera einstæð móðir sjóðfélaga, ógift systir eða annar ógiftur aðili, og þriðja skilyrðið sé, að sá, sem óski greiðslu lífeyris á þessum lagagrundvelli, þurfi sannanlega að hafa annazt heimili hins látna sjóðfélaga um árabil fyrir andlát hans, þó ekki skemur en fimm ár.  Stefnanda hafi ekki tekizt að sanna það með fullnægjandi hætti, að hún hafi annazt heimili föður síns í a.m.k. fimm ár fyrir andlátið, en augljóst megi vera, að með orðunum “fimm ár fyrir andlát” sé átt við fimm ár í samfellu fyrir andlát.  Tekið skuli fram, að fullyrðingar í stefnu um 13 ár séu fjarri lagi, hvernig sem litið sé á tímabilið fyrir andlát föður, en hann hafi verið innan þess tíma í tæp þrjú ár í hjúskap.  Nýjustu búsetuvottorð, sem fyrir liggi í málinu, séu búsetuvottorð fyrir föður stefnanda, dags. 14. júní 2001, dskj. nr. 33, og búsetuvottorð fyrir stefnanda, dags. 24. nóvember 2004, dskj. nr. 48.  Á vottorðum þessum sé stefnandi með lögheimili í Svíþjóð frá 12. sept. 1991 - 4. jan. 1993, auk þess að vera aldrei með skráð lögheimili að Leiðhömrum 22, þar sem faðir stefnanda sé með skráð lögheimili frá 21. nóv. 1990 til 1. sept. 1994.   Sé litið á fimm ára tímabil fyrir andlát sé stefnandi með skráð sama lögheimili og faðir í rétt rúmt ár, eða frá 1. september 1994 og fram að andláti föður þann 2. október 1995.

Eins og að framan greini, liggi fyrir í málinu afar misvísandi gögn, er viðkomi dvalarstað stefnanda fimm ár fyrir andlát föður, og því beri þegar af þeim ástæðum að sýkna stefnda, þar sem ekki sé fyrir að fara lagaskilyrðum til að verða við kröfum stefnanda.

Ef gengið yrði út frá því, að sönnun tækist fyrir því, að stefnandi hefði annazt heimili föður í fimm ár fyrir andlát, leiði það ekki sjálfkrafa til þess að taka eigi kröfu stefnanda til greina.  Ákvæðið sé heimildarákvæði, og því sé ljóst, að stefnda beri að leggja mat á, hvernig ákvæðinu skuli beitt, eftir að sannreynt hafi verið, að lagaskilyrði séu uppfyllt.  Um mat stefnda við beitingu á 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997 segi í áliti umboðsmanns Alþingis (mál nr. 2517/1998), sbr. dskj. nr. 19, neðarlega á bls. 13:

“Í ljósi þess að ákvæðið mælir fyrir um heimild stjórnarinnar til greiðslu lífeyris verður á hinn bóginn að gera ráð fyrir að hún geti lagt frekara mat á slíkar umsóknir á grundvelli málefnalegra sjónarmiða og þannig komið í veg fyrir óeðlilegar niðurstöður í einstökum tilvikum.”

 

Forsaga ákvæðisins veiti nokkra vísbendingu um, hvernig ákvæðinu skuli beitt. Ákvæðið hafi komið inn í lög um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins í tengslum við kjarasamninga opinberra starfsmanna og hafi verið lögfest með 10. gr. bráðabirgðalaga nr. 67/1980.  Lögin hafi síðar verið staðfest af Alþingi sem lög nr. 98/1980 um breytingu á lögum nr. 29/1963 um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins með síðari breytingum.  Þar sem ákvæðið reki uppruna sinn til bráðabirgðalaga, sé ekki að finna greinargerð með lögunum eða viðlíka lögskýringargögn.  Í Alþingistíðindum 1980-1981, B-deild, bls. 462 sé haft eftir fjármálaráðherra:

Í 10. gr. frv. er að finna heimildarákvæði til stjórnar sjóðsins.  Í þeim tilvikum, sem sjóðfélagi lætur ekki eftir sig maka, en einstæð móðir hans eða ógift systir hans eða annar ógiftur aðili hefur sannanlega annazt heimili hans um árabil fyrir andlát hans, þó eigi skemur en í fimm ár, er stjórn sjóðsins heimilt að greiða hlutaðeigandi makalífeyri svo sem um ekkju eða ekkil væri að ræða.  Þetta er fyrst og fremst sanngirnismál sem fallizt hefur verið á.  Á sama hátt er sjóðsstjórn heimilt að greiða sambýlismanni eða sambýliskonu lífeyri, ef sjóðfélagi lætur eftir sig barn innan 18 ára aldurs, sem hann hefur átt með hinum eftirlifandi.  Einnig er sjóðsstjórn heimilað að greiða sambýliskonu eða sambýlismanni lífeyri í 24 mánuði, þótt ekki sé fullnægt skilyrðum um sambúðartíma, eða ef sambúðaraðili er 50% öryrki eða meira.  Slík heimildarákvæði eru nú orðin allalgeng, t.d. í lögum um Lífeyrissjóð sjómanna, og gert er ráð fyrir sams konar ákvæði í frv. um söfnunarsjóð lífeyrisréttinda.

 

Í 4. mgr. 12. gr. laga um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda nr. 95/1980 hafi verið samhljóða ákvæði, en í greinargerð, sem fylgt hafi frumvarpinu, segi um ákvæðið eftirfarandi:

Flest annarra ákvæða 10., 11., 12. og 13. gr. er snerta ellilífeyri, örorkulífeyri, makalífeyri og barnalífeyri eru í frumvarpi þessu samhljóða þeim ákvæðum, er lífeyrissjóðir innan SAL hafa í reglugerðum sínum:  (Alþt. 1980-1981, A-deild, bls. 820.)

 

Með lögum nr. 15/1980, sem hafi verið breytingarlög við lög nr. 49/1974 um Lífeyrissjóð sjómanna, hafi samhljóða ákvæði verið samþykkt.  Lögskýringargögn, sem fylgi þeim lögum, gefi ekki mikla vísbendingu, en þó sé haft eftir flutningsmanni, (Alþt. B-deild, bls. 671):

.....varðandi rétt eftirlifandi maka sjóðfélaga. Í gildandi lögum um Lífeyrissjóð sjómanna eru miklu þrengri ákvæði en gilda í öðrum lögum og reglugerðum sambærilegra sjóða.  Vitna ég þar bæði til reglugerðar fyrir Lífeyrissjóð Dagsbrúnar og Verkakvennafélagsins Framsóknar svo og samræmdrar reglugerðar Sambands almennra lífeyrissjóða, en í báðum þessum tilnefndu reglum segir svo orðrétt: (síðan sé ákvæðið tiltekið orðrétt)

 

Af ofangreindum lögskýringargögnum sjáist, að aðdragandi umrædds ákvæðis, sem nú sé í 7. mgr. 27. gr. laga um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 1/1997, eigi rætur að rekja til samþykkta almennra lífeyrissjóða (SAL-sjóða).  Til þess að grafast frekar fyrir um tilgang ákvæðisins hafi verið óskað eftir upplýsingum frá Guðjóni Hansen trygginga­fræðingi um tilurð ákvæðisins, en hann hafi verið einn af þeim, sem sömdu hina samræmdu reglugerð, SAL.  Guðjón hafi tekið saman greinargerð um aðdraganda ákvæðisins, dags. 15. nóvember 2004, sbr. dskj. nr. 50.

Eftir því sem næst verði komizt um tilgang umrædds ákvæðis, hafi því verið ætlað að veita lífeyrissjóðum heimild til að greiða lífeyri til sambúðaraðila, þar sem jafna megi sambúð til hjúskapar og þá sérstaklega í þeim tilvikum, sem annar aðili hafi verið heimavinnandi til margra ára og af þeim sökum ekki átt þess kost að ávinna sér sjálfstæð lífeyrisréttindi.  Áður hafi aðeins verið ákvæði um greiðslur til maka í hjúskap.  Ljóst sé, að ákvæðið sé rýmra, en þar sé heimilt að úrskurða sambúðarlífeyri til þeirra, sem annazt hafi heimili sjóðfélaga um árabil fyrir andlát.  Af orðalagi ákvæðisins sjáist, að því hafi fyrst og fremst verið ætlað að veita heimild til að úrskurða lífeyri til eftirlifandi, sem verið hafi heimavinnandi.  Í ákvæðinu sé sérstaklega tilgreint “einstæð móðir hans eða ógift systir hans”.  Ekki sé tilgreint sérstaklega barn sjóðfélaga, dóttir eða sonur, þrátt fyrir að afar algengt sé, að börn taki aldraða eða sjúka foreldra inn á heimili sitt og annist þá, oft til margra ára.  Af þessu megi leiða að líkum, að ákvæðinu hafi að jafnaði ekki verið ætlað að veita eftirlifandi börnum sjóðfélaga rétt til sambúðarlífeyris eftir foreldri sitt.  Hefði slíku verið til að dreifa, lægi fyrir, að ákvæðið veitti börnum iðulega rétt, og þar með hefðu lög nr. 98/1980 aukið verulega á þær lífeyrisskuldbindingar, sem á stefnda hvíli sem lífeyrissjóði.  Í lögskýringargögnum sé hins vegar ekki minnzt á auknar lífeyrisskuldbindingar, sem af ákvæðinu leiði.  Þar sem ganga megi út frá því sem vísu, að allnokkur aldursmunur sé milli barna og foreldra, félli veruleg lífeyrisskuldbinding á stefnda við hvern lífeyrisúrskurð, þar sem barn fengi úrskurðaðan ævilangan sambúðarlífeyri eftir foreldri sitt.  Til að varpa ljósi á þær lífeyrisskuldbindingar, sem búi að baki ævilöngum lífeyrisúrskurði til ungra rétthafa, svo sem yrði í þessu máli, ef orðið yrði við kröfu stefnanda, hafi verið óskað eftir útreikningi frá Vigfúsi Ásgeirssyni, trygginga­stærð­fræðingi sjóðsins, sbr. dskj. nr. 23.  Samkvæmt útreikningi hans sé lífeyrisskuld­binding að baki makalífeyrisréttindum föður stefnanda, miðað við að stefnandi tæki allan þann rétt, og að greiðslur hæfust 1. nóvember 2004, að fjárhæð 64 milljónir og 690 þúsund, þ.e. ef hann hefði ekki átt maka á lífi við andlát.  Hins vegar séu þau 20% réttindi, sem krafa stefnanda feli í sér upp á aukna lífeyrisskuldbindingu á stefnda að fjárhæð 25 milljónir og 920 þúsund.  Ef miðað væri við greiðslu frá 1. nóvember 1995, væri heildarskuldbinding að baki makalífeyri föður stefnanda að fjárhæð 86 milljónir og 847 þúsund, ef stefnandi tæki allan þann rétt.  Ef ætlun löggjafans hefði verið að setja inn í lög um stefnda ákvæði, sem fæli í sér svo umfangsmikla aukningu á lífeyrisskuldbindingum, mætti ætla, að slíkt hefði komið til sérstakrar athugunar við setningu ákvæðisins.  Sé ekkert í lögskýringargögnum með lögum nr. 98/1980, lögskýringargögnum með lögun nr. 95/1980 um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda eða í lögskýringargögnum með lögun nr. 15/1980 um breytingar á lögum um Lífeyrissjóð sjóðmanna, sem bendi til þess, að verulega aukin lífeyrisskuldbinding hafi komið til tals við lögfestingu umræddra ákvæða.

Stefndi hafi, allt frá því að heimildin kom inn í lög sjóðsins, farið varlega í að beita ákvæðinu, þ.e. þegar ekki sé um að ræða hefðbundna sambúð karls og konu.  Í þeim tilvikum, sem um annars konar sambúð sé að ræða, hafi fyrst og fremst verið litið til tekna, sem og þess hvort hinn eftirlifandi hafi í raun annazt heimili fyrir sjóðfélaga og af þeim sökum ekki átt þess kost eða haft takmarkaða möguleika á að ávinna sér sjálfstæð lífeyrisréttindi.

Í stefnu komi fram áskorun til stefnda um að leggja fram upplýsingar um umsóknir, þar sem reynt hafi á 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997.  Frá því að ákvæðið kom inn í lög stefnda með lögum nr. 10/1980, hafi 55 mál komið til afgreiðslu stjórnar stefnda, og sé þar meðtalið mál stefnanda.  44 mál hafi verið hefðbundin sambúð karls og konu.  38 þeirra hafi verið samþykkt, þar af 2 aðeins greiddur lífeyrir í 24 mánuði. 6 málum hafi verið synjað, þar af séu 2 mál, sem synjað hafi verið á grundvelli þess, að sjóðfélagi hafi verið giftur áður og átt maka á lífi, þ.e. fyrir lagabreytinguna, sem varð með lögum nr. 141/1996.  Tveimur málum hafi verið synjað, þar sem ekki hafi verið um að ræða sameiginlegt lögheimili og vafi hafi þótt leika á því, að um sambúð hefði verið að ræða.

Fimm beiðnir hafi borizt vegna systkina, en þeim hafi öllum verið synjað.  Í einu máli hafi verið tilgreind ástæða synjunar, að umsækjandi hafi ekki verið háður framfærslu sjóðfélaga.  Í einu máli sé tilgreint, að hinn eftirlifandi hafi verið aðalfyrirvinna heimilisins.  Í einu máli sjáist af gögnum, að tekjur systkina hafi verið bornar saman og komið fram, að hið eftirlifandi systkini hafi verið með lægri tekjur, en þó með tekjur umfram lágmarkslaun ríkisstarfsmanna.  Í tveimur málum séu ekki tilgreindar ástæður í bókun.

Sex beiðnir varði son eða dóttur sjóðfélaga.  Fimm þeirra hafi verið synjað, þar með talið beiðni stefnanda.  Tvö af þessum málum hafi komið til umfjöllunar hjá umboðsmanni Alþingis, (mál nr. 2411/1998, auk máls stefnanda).  Í einu málinu hafi verið tilgreind ástæða synjunar, að ekki hafi verið um að ræða sameiginlegt heimili.  Í öðru máli, þar sem dóttir sæki um lífeyri eftir móður, hafi verið synjað, þar sem báðar hafi unnið utan heimilis og verið með sambærilegar tekjur.  Sú umsókn, sem tekin hafi verið til greina, hafi verið frá tengdadóttur, sem hafi orðið ekkja ung og þá með ung börn á framfæri, og tengdaföður, sem orðinn hafi verið ekkjumaður, búandi á heimilinu.  Umsækjandi hafi annazt heimili fyrir tengdaföður sinn í tæpa þrjá áratugi, en við andlát sjóðfélaga hafi umsækjandi sjálf verið nærri ellilífeyrisaldri. 

Í því máli, sem hér sé til úrlausnar, sé ekkert, sem bendir til þess, að stefnandi hafi ekki átt þess kost að vinna utan heimilis og því ekki getað áunnið sér sjálfstæð réttindi til lífeyris.  Við afgreiðslu á málinu fyrir stjórn stefnda, hafi legið fyrir tekjur stefnanda og föður, en af þeim gögnum sé ljóst, að stefnandi hafi aflað sér tekna með vinnu utan heimilis í a.m.k. tvö ár fyrir andlát föður, sbr. dskj. nr. 36.  Ekkert bendi til annars en að stefnandi hafi átt þess kost að ávinna sér sjálfstæð réttindi og það, að stefnandi hafi annast föður, hafi ekki verið þess valdandi, að stefnandi hafi ekki unnið utan heimilis.  Jafnframt liggi fyrir, að á umræddu tímabili hafi stefnandi stundað nám, sbr. dskj. nr. 47.  Á því tímabili kunni að hafa skapazt réttur til töku námslána.  Nám verði að teljast vinna utan heimilis, þótt ólaunuð vinna sé.  Við mat á heimildarákvæðinu í 7. mgr. 27. gr. sé auk alls framangreinds litið til þess, hvort sú staðreynd, að umsækjandi hafi annazt heimili sjóðfélaga, hafi takmarkað möguleika umsækjanda til fjárhagslegs sjálfstæðis.  Í því máli, sem hér sé til úrlausnar, liggi fyrir, að stefnandi hafi enn verið ung, eða 35 ára gömul, þegar faðir hennar féll frá og því ekki því fyrir að fara, að umönnun stefnanda á föður hafi átt að geta orðið þess valdandi, að hún yrði háð framfærslu hans ævilangt.

Lögð sé áherzla á, að umrætt ákvæði sé heimildarákvæði, sem beita beri með varfærni í þeim tilvikum, sem ekki sé um að ræða hefðbundna sambúð karls og konu, en stefndi hafi reynt að beita því með þeim hætti, sbr. það, sem að framan sé rakið.  Ljóst megi vera, að það hafi ekki verið almenn ætlun við setningu ákvæðisins að greiða lífeyri til barna eða annarra niðja, sem annist aldraða eða sjúka foreldra, afa eða ömmur.  Ef slíkt hefði verið ætlun löggjafans við setningu ákvæðisins, yrði að gera kröfu um, að slíkt kæmi fram í ákvæðinu með “pósitífum” hætti, þar sem tiltekið hefði verið, að barn eða annar niðji, sem annazt hefði heimili sjóðfélaga um árabil fyrir andlát, þó eigi skemur en fimm ár, ætti slíkan rétt.  Mun algengara sé, að börn annist heimili fyrir aldraða foreldra, en að heimilishald sé unnið af þeim, sem þó séu tilteknir sérstaklega í ákvæðinu, þ.e. “einstæð móðir” og “ógift systir”.  Hér beri því að beita gagnályktun frá ákvæðinu og álykta, að þar sem börn séu ekki tiltekin í ákvæðinu sérstaklega, eigi þau að jafnaði ekki rétt til lífeyris samkvæmt ákvæðinu.  Slíkt sé þó ekki útilokað, enda hvert mál metið sérstaklega.

Í stefnu sé því haldið fram, að stefndi hafi beitt “ólögmætri meðferð opinbers valds.”  Þessu sé mómælt að hálfu stefnda, sérstaklega þar sem stefndi hafi ekki með höndum opinbert vald, og þegar stefndi úrskurði lífeyri til sjóðfélaga, sé það ekki stjórnvaldsathöfn, sem feli í sér beitingu opinbers valds.

Stefndi mótmæli jafnframt eftirfarandi staðhæfingu stefnanda, sem fram komi ofarlega á bls. 4 í stefnu:  “Óumdeilt og ómótmælt er sú niðurstaða umboðsmanns Alþingis í framangreindu áliti sínu nr. 2517/1998, að stjórn stefnda er bundin af fyrirmælum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og almennum reglum stjórnsýsluréttar þegar hún tekur ákvarðanir um rétt eða skyldu sjóðfélaga til greiðslu lífeyris eða um rétt annarra er leiða rétt sinn til lífeyris af áunnum lífeyrisréttindum sjóðfélaga.”

Stefndi sé þeirrar skoðunar, að hann sé ekki hluti af stjórnsýslu ríkis eða sveitarfélaga, og hafi hann ekki fallizt á þá skoðun umboðsmanns Alþingis, að starfsemi stefnda falli undir valdsvið umboðsmanns, eins og það sé skilgreint í lögum um umboðsmann Alþingis nr. 85/1997.  Þeirri túlkun umboðsmanns Alþingis hafi ætíð verið mótmælt.  Nú síðast í tilefni af lögfestingu laga um umboðsmann Alþingis nr. 85/1987 hafi stefndi lýst skriflega yfir efasemdum sínum um, að valdsvið umboðsmanns Alþingis næði yfir stefnda við úrskurð lífeyris, m.a. með bréfi til umboðsmanns Alþingis, dags. 16. marz 1998, sbr. dskj. nr. 52.

Stefndi mótmæli því, að stjórnsýslulög nr. 37/1993 taki til stefnda, sbr. I. kafla laganna, þar sem gildissvið laganna sé sérstaklega tiltekið.  Um stefnda gildi hins vegar almennar málsmeðferðarreglur, eins og þær hafi þróazt, fyrst og fremst með venjum á viðkomandi sviði.  Þrátt fyrir það að stefndi starfi samkvæmt ákvæðum settra laga, sé starfsemi hans ekki frábrugðin starfsemi annarra lífeyrissjóða, er starfi eftir lögum eða reglugerðum, sem fjármálaráðherra hafi staðfest lögum samkvæmt, sbr. lög nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrissjóða og starfsemi lífeyrissjóða.

Samkvæmt öllu framangreindu ætti að liggja ljóst fyrir, að synjun stefnda á umsókn um ævilangan lífeyri til stefnanda eftir föður sinn hafi verið lögmæt, og að baki þeirri ákvörðun hafi legið lögmæt og málefnaleg sjónarmið.  Með vísan til þess og alls framangreinds beri að sýkna stefnda af öllum kröfum stefnanda.

Stefndi vísi til laga nr. 1/1997 um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 1/1997, einkum 7. mgr. 27. gr., og samþykkta LSR, sérstaklega 71. gr. þeirra.  Varðandi málskostnaðarkröfuna sé vísað til 1. mgr. 130. gr., sbr. 4. mgr. 129. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991.  Stefndi sé ekki virðisaukaskattskyldur aðili og krafa um greiðslu, er jafngildi virðisaukaskattsgreiðslu af málflutningsþóknun, byggist á lögum nr. 50/1988.

IV

Forsendur og niðurstaða

Fyrir dóminn kom til skýrslugjafar vitnið, Guðrún Ólafsdóttir, systir stefnanda.

Stefnandi styður kröfur sínar þeim rökum einkum, að ólögmætum sjónarmiðum og ólögmætri meðferð opinbers valds hafi verið beitt við ákvörðun stjórnar stefnda, þegar kröfu stefnanda um lífeyri var synjað þann 1. marz 2000, brotnar hafi verið reglur stjórnsýsluréttar, bæði form- og efnisreglur, um lögmæti, jafnræði og valdníðslu, þ.e. ekki hafi verið gætt málefnalegra sjónarmiða við ákvörðunina. 

7. mgr. 27. gr. l. nr. 1/1997 um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, sem stefnandi byggir kröfur sínar á, hljóðar svo:

Hafi sjóðfélagi verið utan hjónabands við andlátið, en einstæð móðir hans, ógift systir hans eða annar ógiftur aðili hefur sannanlega annast heimili hans um árabil fyrir andlát hans, þó eigi skemur en fimm ár, og er þá stjórn sjóðsins heimilt að greiða hlutaðeigandi makalífeyri, svo sem um ekkju eða ekkil væri að ræða. Á sama hátt er sjóðstjórn heimilt að greiða sambúðarmanni og sambúðarkonu lífeyri ef sjóðfélagi lætur eftir sig barn innan 18 ára aldurs sem hann hefur átt með hinu eftirlifandi. Einnig er sjóðstjórn heimilt að greiða sambúðarkonu eða sambúðarmanni lífeyri í 24 mánuði þótt ekki sé fullnægt skilyrðum 1. málsl. um sambúðartíma, eða ef sambúðaraðili er 50% öryrki eða meira.

 

Við umdeilda afgreiðslu stjórnar stefnda á umsókn stefnanda þann 1. marz 2000 er kröfu stefnanda hafnað með þeim rökum, að ekki liggi fyrir óyggjandi upplýsingar um, að stefnandi hafi haldið heimili með föður sínum síðustu fimm ár fyrir andlát hans.  Er jafnframt vísað til túlkunar stjórnar stefnda á 7. mgr. 27. gr., sem nánar er gerð grein fyrir á dskj. nr. 26, bréfi stefnda til stefnanda, þar sem henni er tilkynnt afgreiðsla umsóknarinnar.  Segir þar svo:

 Við mat á því hvort umsækjandi hafi haldið heimili fyrir látinn sjóðfélaga og hvort skilyrðum 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997 sé að öðru leyti fullnægt hefur stjórn LSR mótað sér ákveðnar viðmiðanir.  Umsækjandi þarf sannanlega að hafa annazt heimili fyrir hinn látna í fimm ár fyrir andlát hans.  Þegar um sambúð karls og konu er að ræða, sem jafna má til hjúskapar, þá eru umsóknir oftast samþykktar.  Þegar um sambúð annarra aðila er að ræða eins og t.d. sameiginlegt heimilishald foreldris og barns eða systkina, þá eru gerðar ríkari kröfur til þess að leitt sé í ljós, að hinn látni hafi verið aðalfyrirvinna heimilisins og að eftirlifandi aðilinn hafi verið háður framfærslu hins látna.  Stjórn LSR lítur svo á að viðmiðanir þessar séu í samræmi við markmið og tilgang ákvæðisins eins og það verður ráðið af orðalagi þess og lögskýringargögnum. Samkvæmt þessu hefur stjórn sjóðsins litið svo á, að það eitt sé ekki nægilegt, að hlutaðeigandi hafi haldið heimili með börnum sínum, enda ekki gert ráð fyrir slíku í lagaákvæðinu eða lögskýringargögnum.  Ekki er óalgengt að uppkomin börn annist fullorðna foreldra sína vegna veikinda þeirra eða elli.  Að mati stjórnar LSR veitir það hinum uppkomnu börnum ekki sjálfkrafa rétt til lífeyris úr sjóðnum.

 

Umdeilt ákvæði 7. mgr. 27. gr. l. nr. 1/1997 er heimildarákvæði og þar af leiðandi óhjákvæmilegt, að stefnda ber að leggja mat á, hvernig ákvæðinu skuli beitt, en að sjálfsögðu ber að gæta málefnalegra sjónarmiða við það mat.  Það, sem hér er deilt um, er túlkun stjórnar sjóðsins á því, hvort stefnandi hafi sannanlega haldið heimili með föður sínum í 5 ár fyrir andlát hans í skilningi lagaákvæðisins, hvort sá árafjöldi þurfi að vera samfelldur og bundinn við síðustu 5 ár fyrir andlátið.

Í málinu liggja fyrir fjölmörg vottorð um heimilisfesti stefnanda og föður hennar, en nokkurs misræmis gætir í vottorðum, sem varða stefnanda. 

Samkvæmt Þjóðskrá var heimilisfesti Ólafs sem hér segir:

 

Uppruni vottorða og dags.	Tímabil	Heimilisfang
Þjóðskrá 10.02.2000	1985-14.06.86	Ofanleiti 27
	14.06.86-01.10.87	Lerkihlíð 11
	01.10.87-13.10.88	Laugarásvegur 4
	13.10.88-21.11.90	Ofanleiti 27
	21.11.90-01.09.94	Leiðhamrar 22
	21.09.94-02.10.95	Smárarimi 102

 

Samkvæmt framlögðum vottorðum var heimilisfesti stefnanda sem hér segir:

 

Uppruni vottorða og dags.	Tímabil	Heimilisfang
Þjóðskrá 12.01.96	12.09.91-04.01.92	Svíþjóð
	04.01.92-01.07.94	Leiðhamrar 22
	01.01.94-12.01.96	Smárarimi 102
Þjóðskrá 10.02.2000	1985-12.09.91	Ofanleiti 27
	12.09.91-04.01.93	Svíþjóð
	04.01.93-01.07.94	Ofanleiti 27
	01.07.94-01.08.99	Smárarimi 102
	01.08.99-10.02.2000	Vallengi 4
Þjóðskrá 24.11.04	1985-12.09.91	Ofanleiti 27
	12.09.91-04.01.93	Svíþjóð
	04.01.93-01.07.94	Ofanleiti 27
	01.07.94-01.08.99	Smárarimi 102
	01.08.99-10.02.2000	Vallengi 4
	01.12.00-11.05.04	Esjugrund 58
	11.05.04-24.11.04	Gnoðarvogur 16

                         

Þann 25. febrúar 2000 staðfesti Þjóðskrá búsetuvottorð stefnanda frá 12. janúar 1996 óbreytt.

Í framangreindum vottorðum stefnanda kemur fram misræmi á búsetutíma hennar í Svíþjóð, sem og fyrsta heimilisfangi á Íslandi eftir heimkomuna.  Í eldra vottorði Þjóðskrár er hún talin búsett í Svíþjóð til 4. janúar 1992, en í yngri vottorðum til 4. janúar 1993.  Samkvæmt flutningstilkynningu stefnanda á dskj. nr. 42, dags. 16.04 1993 er flutningsdagur frá Svíþjóð tilgreindur 04.01.1993.  Og á dskj. nr. 43, sem er samnorrænt flutningsvottorð (flyttningsbetyg), er brottflutningur stefnanda frá Svíþjóð tilgreindur 04.01.1993.

Samkvæmt dskj. nr. 41, sem er útprentun úr breytingaskrá Þjóðskrár, dags. 12.01.96, flytur stefnandi úr landi til Svíþjóðar 12.09.91 og aftur til landsins að Ofanleiti 27 þann 04.01.1993.  Og á dskj. nr. 34 er að finna staðfestingu Hagstofu Íslands, dags. 14.06.2001, á því að stefnandi hafi verið skráð með lögheimili að Háaleitisbraut 81 frá 1984 til 01.12.1985 en frá þeim tíma til 23. október 1991 að Ofanleiti 27.

Fyrir liggur í málinu yfirlýsing frá Skúla Guðmundssyni, skrifstofustjóra Þjóðskrár, sem lögmenn samþykktu að taka gilda fyrir dóminum sem staðfesta, en hann hafði ekki tök á að gefa skýrslu fyrir dóminum við aðalmeðferð.  Skýrir Skúli þar samskipti sín við stefnanda máls þessa og misvísandi vottorð þjóðskrár svo:

Í janúar 1996 kom Herþrúður á Hagstofu Íslands og óskaði eftir að gefið yrði út búsetuvottorð um skráð lögheimili hennar í þjóðskrá frá árinu 1991 að telja.  Þegar henni var afhent vottorðið taldi hún það ekki bera með sér rétta skráningu lögheimilis hennar og óskaði eftir nýju.  Hún tók fram, að annars vegar væri komudagur hennar til landsins frá Svíþjóð rangur og hins vegar hefði hún flutt á annan stað en skráður var við komuna.  Var henni þá bent á að hafa sambandi við undirritaðan.  Herþrúði var mikið niðri fyrir og sagði mér, að henni væri mjög brýnt að fá skráninguna leiðrétta strax og ræddi í því sambandi skipti á dánarbúi föður síns.  Eftir að ég var búinn að rifja upp málið get ég fullyrt, að samtal mitt við Herþrúði var 12. janúar 1996, því ég geymdi hjá mér útskrift (með kroti eftir sjálfan mig) úr tölvukerfi Þjóðskrár af skjámynd um lögheimilisskráningar hennar með dagsetningunni 12. janúar 1996.

Í samtali okkar bar ég undir Herþrúði beiðni hennar frá 16. apríl 1993 um innköllun á samnorrænu flutningsvottorði, vegna flutnings hennar frá Svíþjóð til Íslands og benti henni á, að þar hefði hún undirritað, að flutningsdagur til landsins væri 4. janúar 1993 og tilgreint heimili sitt að Ofanleiti 27.  Herþrúður sagðist hafa misritað dagsetningu flutnings, en réttur dagur hefði verið 4. janúar 1992.  Samnorrænt flutningsvottorð hafði verið innkallað frá Svíþjóð í apríl 1993 samkvæmt upphaflegum upplýsingum Herþrúðar.

Herþrúður var afar sannfærandi og var með gögn sem báru með sér, að heimilisfang hennar væri að Leiðhömrum 22, sem hún sagði að væri sitt rétta heimilisfang.  Ég tók Herþrúði trúanlega og ákvað að gefa út nýtt búsetuvottorð með breyttum komudegi til landsins og nýju skráðu lögheimili við komuna, en sagði henni jafnframt, að skráningu í Þjóðskrá yrði ekki breytt fyrr en hún legði fram frekari gögn, sem hún sagðist vera að fá innan tíðar, m.a. frá Svíþjóð.  Nýja búsetuvottorðið var gefið út 12. janúar 1996.  Herþrúður kom ekki með ný gögn, og ég heyrði ekkert frá henni fyrr en á árinu 2000.

Á árinu 2000 barst Hagstofunni fyrirspurn frá Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins um misvísandi upplýsingar úr vottorðum Þjóðskrár vegna lögheimilisskráningar Herþrúðar.  Fór ég þá að kanna málið að nýju og hafði samband við hana til þess að kalla eftir gögnunum, sem aldrei höfðu borizt.  Í því sambandi sendi hún mér nokkrar línur, ásamt prófskírteini frá Svíþjóð, útgefnu í maí 1992.  Leit ég þá aftur á fyrirliggjandi gögn hennar og þá sérstaklega flutningstilkynningu hennar frá 23. júní 1994 vegna flutnings, sem hún tilgreindi, að yrði 1. júlí 1994 að Smárarima 102.  Þar tilgreinir Herþrúður flutning sinn frá Ofanleiti 27.  Við endurmat á flutningstilkynningum hennar og þeim gögnum, sem hún hafði lagt fram, þótti ekki efni til breytinga á skráningu Herþrúðar í Þjóðskrá.  Þess vegna var ósamræmi í búsetuvottorðum Þjóðskrár, sem lífeyrissjóðurinn benti á.

Mér er kunnugt um, að Þjóðskrá staðfesti 25. febrúar 2000 fyrra búsetuvottorð Herþrúðar, sem gefið var út 12. janúar 1996.  Ástæða þessa var sú, að í janúar og febrúar átti Þjóðskrá í erfiðleikum með tölvukerfi sín vegna breytinga, sem gerðar voru á þeim um áramótin 1999 og 2000 og gat því ekki gefið út nýtt vottorð.

           

Með vísan til þeirra gagna, sem fyrir liggja í málinu og með hliðsjón af framangreindum útskýringum Skúla Guðmundssonar, verður að leggja til grundvallar, að stefnandi hafi flutt lögheimili sitt frá Svíþjóð þann 4. janúar 1993, og hefur henni ekki tekizt að sýna fram á með öðrum gögnum eða framburði vitnisins, Guðrúnar, að það ártal sé rangt.  Guðrún bar m.a. fyrir dómi, að stefnandi hefði búið á heimili Guðrúnar að Leiðhömrum 22, ásamt Önnu systur þeirra og föður þeirra, eftir heimkomu stefnanda frá Svíþjóð.  Þrátt fyrir þessa staðhæfingu vitnisins, verður að byggja á þeim opinberu gögnum, sem fyrir liggja um heimilisfang stefnanda, þ.e., að lögheimili hennar, eftir komuna til landsins hafi fyrst verið að Ofanleiti 27.  Samkvæmt því áttu stefnandi og faðir hennar sameiginlegt heimili frá árinu 1985 eftirtalin tímabil:

            A.m.k. frá árinu 1985 til 14.06.1986.

            Frá 13.10. 1988 til  21.11. 1990.

            Frá 01.09. 1994 til 02.10. 1995.

Samtals er þannig upplýst með fyrirliggjandi gögnum, að stefnandi hafi haldið heimili með föður sínum í tæp 4 ár og 8 mánuði.  Þá liggur fyrir, að faðir stefnanda gekk í hjónaband, sem lauk með skilnaði að borði og sæng á árinu 1988, en með lögskilnaði 21. maí 1990, þannig að í 19 af þeim mánuðum, sem aðilar höfðu sannanlega sameiginlega heimilisfesti var faðir stefnanda enn í hjónabandi.  Sameiginlegt heimilishald stefnanda og föður hennar, að öðrum skilyrðum 27. gr. l. nr. 1/1997 uppfylltum, var þannig aðeins samtals 3 ár og 1 mánuður.  Vitnið Guðrún skýrði svo frá fyrir dómi, að stefnandi hefði einnig annazt heimilishald fyrir föður á heimili þeirra frá andláti móður þeirra, sem lézt 26. febrúar 1982.   Sé litið til þess, var sameiginleg heimilisfesti þeirra frá árinu 1982 til andláts Ólafs samtals í tæp 6 ár.  Og samfellt fram að andláti hans héldu þau heimili saman í liðlega 2 ár.

Stefndi hefur skýrt heimildarákvæði laganna þannig, að um samfellda búsetu þurfi að vera að ræða fram að andláti, svo heimildarákvæðið verði virkt.  Er ekki fallizt á, að ólögmætra sjónarmiða eða ólögmætri meðferð opinbers valds gæti við þá túlkun.  Þótt einungis sé til að dreifa takmörkuðum lögskýringargögnum varðandi umdeilt lagaákvæði, þykir engu að síður sýnt, að framangreind túlkun stefnda sé í samræmi við vilja löggjafans og anda laganna, og verði jafnframt lesin beint úr orðalagi ákvæðisins, þar sem orðin “... fyrir andlát hans, ...”, hljóta að vísa til síðustu ára fram að andláti.  Ef leggja ætti þá merkingu í ákvæðið, sem stefnandi heldur fram, væru þessi orð óþörf, þar sem sameiginlegt heimilishald hlýtur ávallt að fara fram fyrir andlát hins skammlífara. 

Með því að búsetuskilyrði laganna, sem var eitt af þremur skilyrðum þess, að heimildarákvæðið yrði virkt, var ekki fullnægt, var stefnda rétt að hafna kröfum stefnanda og ber því þegar af þeim sökum að sýkna hann af kröfum stefnanda í máli þessu.

Eftir atvikum þykir rétt að málskostnaður falli niður.

Gjafsóknarkostnaður stefnanda ákveðst kr. 600.000, þ.m.t. virðisaukaskattur, og greiðist úr ríkissjóði.

Sigríður Ólafsdóttir héraðsdómari kvað upp dóminn.

 

D Ó M S O R Ð

Stefndi, Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins, skal vera sýkn af kröfum stefnanda, Herþrúðar Ólafsdóttir.

Málskostnaður fellur niður.

Gjafsóknarkostnaður stefnanda, kr. 600.000, greiðist úr ríkissjóði.