Fimmtudaginn 5. júní 2003.
Nr. 68/2003.	Gunnar H. Sigurðsson Árni J. Friðbjarnarson og Jón H. Sigurðsson (Karl Axelsson hrl.) (Halldór Jónsson hdl.) gegn Vegagerðinni og (Ásgeir Magnússon hrl.) (Hilmar Magnússon hdl.) Reykjavíkurborg (Hjörleifur B. Kvaran hrl.)

 

Umhverfismat. Skipulag. Stjórnsýsla. Gjafsókn.

Þrír íbúar við Garðhús í Reykjavík, kröfðust þess að úrskurður umhverfisráðuneytisins, þar sem staðfestur var úrskurður Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar lagningar framhalds Hallsvegar, tveggja akreina vegar frá Fjallkonuvegi að Víkurvegi og framhjá húsum íbúanna, yrði felldur úr gildi sökum efnislegra annmarka. Héldu þeir því einkum fram að áhrif heildarframkvæmdarinnar hefðu ekki verið metin, þar sem meta hefði átt fjögurra akreina veg í stað tveggja, matið gæfi ekki nægilega til kynna líkleg áhrif framkvæmdarinnar á umhverfið auk þess sem arðsemismat hennar væri ábótavant. Fallist var á að lagning tveggja akreina frá Fjallkonuvegi að Víkurvegi stæðist sem sjálfstæð framkvæmd og væri eðlileg með tilliti til umferðar um hverfið enda hefði hún verið fyrirhuguð frá upphafi og tekið tillit til hennar við hönnun hverfisins. Var því staðfest sú úrlausn héraðsdóms að sjálfstætt mat á umhverfisáhrifum þeirrar framkvæmdar hefði mátt fara fram. Kæmi hins vegar til frekari framkvæmda við Hallsveg og tengingar við aðrar umferðaræðar yrði að fara fram nýtt mat vegna þeirra og yrði þá að taka fullt tillit til byggðarinnar við Garðhús. Þá hefði með lækkun vegarins og fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum í samráði við húseigendur verið uppfyllt ákvæði reglugerðar nr. 933/1999 um hávaða auk þess sem ekki væri annað komið fram en að útreikningar á arðsemi framkvæmdarinnar hefðu verið gerðir með fullnægjandi hætti. Voru V og R því sýknaðar af kröfum íbúanna.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Guðrún Erlendsdóttir, Garðar Gíslason, Haraldur Henrysson, Hrafn Bragason og Pétur Kr. Hafstein.

Áfrýjendur skutu máli þessu til Hæstaréttar 21. febrúar 2003. Þeir krefjast þess að felldur verði úr gildi úrskurður umhverfisráðuneytis 13. maí 2002, þar sem úrskurður Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum Hallsvegar í Reykjavík, tveggja akreina vegar frá Fjallkonuvegi að Víkurvegi, var staðfestur með því skilyrði að framkvæmdaraðilar hafi samráð við fulltrúa íbúa við Garðhús og kirkjugarðsyfirvöld um hönnun og útfærslu mótvægisaðgerða og að leitast verði við að haga hljóðvörnum með þeim hætti að óæskileg umhverfisáhrif verði sem minnst. Þá krefjast þeir málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti eins og málið væri ekki gjafsóknarmál.

Stefndu krefjast staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Málið sætir flýtimeðferð samkvæmt XIX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Málsatvik og málsástæður aðila eru ítarlega rakin í héraðsdómi. Aðila greinir á um gildi úrskurðar Skipulagsstofnunar 3. ágúst 2001 um mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar lagningar framhalds Hallsvegar í Grafarvogi í Reykjavík. Ætlað er að hann verði tvær akreinar og liggi frá Fjallkonuvegi að Víkurvegi og því framhjá húsum áfrýjenda við Garðhús. Þeir ásamt fleiri íbúum og eigendum við götuna kærðu úrskurðinn með heimild í 14. gr. þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993. Umhverfisráðherra staðfesti síðan úrskurð Skipulagsstofnunar 13. maí 2002. Leita áfrýjendur eftir því að fá þeim úrskurði hnekkt með dómi. Samkvæmt ákvæði II til bráðabirgða við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum gilda tilvitnuð eldri lög um matið.

Af gögnum málsins er ljóst að úrskurður umhverfisráðherra varðar eingöngu tveggja akreina Hallsveg frá Fjallkonuvegi að Víkurvegi. Hallsvegur er sýndur á aðalskipulagi Reykjavíkur 1984-2004 sem tengibraut. Í aðalskipulagi 1990-2010 er hann orðinn stofnbraut og samkvæmt núgildandi aðalskipulagi 1996-2016 er hann enn sýndur sem stofnbraut. Fyrsti hluti hans, tvær akreinar milli Strandvegar og Fjallkonuvegar, var lagður á árinu 1989 en til stóð að lengja veginn með tveimur akreinum frá Fjallkonuvegi að Víkurvegi árið 2000, en það hefur dregist vegna andstöðu íbúa við Garðhús. Á meðan hefur umferðin legið um Gagnveg, sem er aðalsafngata Húsahverfis, og er markmið framlengingarinnar að létta á þeirri umferð og greiða fyrir allri umferð um Grafarvogshverfi.

Samkvæmt skilmálum fyrir Húsahverfi frá 1988 var frá upphafi gert ráð fyrir þessari framkvæmd og unnu skipulagshöfundar hverfisins að endanlegri legu Hallsvegar og Víkurvegar. Hallsvegi var þó 1992 hnikað um 10 metra til norðurs til að koma til móts við íbúðareigendur við Garðhús og nú hefur hluti vegarins ennfremur verið lækkaður um 3 metra þar sem hann liggur framhjá nokkrum húsanna. Samkvæmt upplýsingum Borgarskipulags Reykjavíkur var við hönnun götunnar frá upphafi miðað við að hún yrði í framtíðinni fjórar akreinar. Þá er ráð fyrir því gert í núgildandi skipulagi að vegurinn muni í framtíðinni tengja fyrirhugaða Sundabraut og Vesturlandsveg og þaðan liggja í ný byggingarhverfi við Úlfarsfell. Vegurinn í þessari mynd hefur þó ekki verið samþykktur, hönnun hans ekki að fullu lokið og ekki er ljóst hvenær eða hvort til framkvæmda kemur. Fallast verður á það að lagning tveggja akreina frá Fjallkonuvegi að Víkurvegi standist sem sjálfstæð framkvæmd og sé eðlileg með tilliti til umferðar um hverfið enda var hún fyrirhuguð frá upphafi og tekið tillit til hennar við hönnun hverfisins. Ber að staðfesta þá úrlausn héraðsdóms að sjálfstætt mat á umhverfisáhrifum þeirrar framkvæmdar hafi mátt fara fram. Komi hins vegar til frekari framkvæmda við Hallsveg og tengingar við aðrar umferðaræðar verður að fara fram nýtt mat vegna þeirra og ber þá að taka fullt tillit til byggðarinnar við Garðhús, hvort sem vegurinn verður þá breikkaður eða umferðarþungi aukinn með frekari tengingum vegarins við fleiri umferðaræðar og önnur byggingarsvæði. Málsástæður áfrýjenda, sem varða það að við umhverfismatið verði einnig að taka til mats frekari framkvæmdir við Hallsveg, verða því ekki teknar til skoðunar.

Fyrir liggur að með framangreindri lækkun vegarins og fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum, sem grípa á til í samráði við húseigendur Garðhúsa, verður uppfyllt ákvæði reglugerðar nr. 933/1999 um hávaða að því er varðar hljóðstig við húsvegg og mesta hljóðstig innan húss. Í 10. gr. laga nr. 63/1993 er upptalið hvað tilgreina á í mati á umhverfisáhrifum. Í athugasemdum með þessari grein laganna segir að meðal þess sem felast á í matinu séu hagræn áhrif framkvæmdanna. Útreikningar á arðsemi framkvæmdarinnar liggja fyrir. Er ekki annað komið fram en að það hafi verið gert með fullnægjandi hætti. Þá þykja áfrýjendur ekki hafa sýnt fram á að málsmeðferð umhverfisráðherra hafi ekki fylgt reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar á meðal um skýrleika.

Að framangreindu athuguðu en annars með skírskotun til raka héraðsdóms ber að staðfesta hann.

Rétt er að hver aðila beri sinn kostnað af áfrýjun málsins.

Gjafsóknarkostnaður áfrýjenda greiðist úr ríkissjóði, svo sem nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Gjafsóknarkostnaður áfrýjenda, Gunnars H. Sigurðssonar, Árna J. Friðbjarnarsonar og Jóns H. Sigurðssonar, greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun talsmanns þeirra fyrir Hæstarétti, 500.000 krónur.

 

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 31.  janúar 2003.

I

Mál þetta, sem dómtekið var 10. janúar 2003 var höfðað  5. september 2002.  Stefnendur eru Gunnar H. Sigurðsson, kt. 100556-3169, Garðhúsum 43, Reykjavík, Árni J. Friðbjarnarson, kt. 231153-5359, Garðhúsum 41, Reykjavík og Jón H. Sigurðsson, kt. 190168-3609, Garðhúsum 39, Reykjavík.  Stefndu eru Vegagerðin, kt. 680269-2899, Borgartúni 5-7, Reykjavík, og Reykjavíkurborg, kt. 530269-7609, Ráðhúsi Reykjavíkur, Reykjavík.  Í upphafi var umhverfisráðherra fyrir hönd íslenska ríkisins stefnt en með úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur 1. nóvember 2002 sem staðfestur var af Hæstarétti 21. nóvember 2002 var kröfum stefnenda á hendur íslenska ríkinu vísað frá dómi.

Dómkröfur stefnenda eru þær að felldur verði úr gildi úrskurður umhverfisráðuneytisins þann 13. maí 2002,  þar sem úrskurður Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum Hallsvegar í Reykjavík, tveggja akreina vegar frá Fjallkonuvegi að Víkurvegi, var staðfestur með því skilyrði að framkvæmdaraðilar hafi samráð við fulltrúa íbúa við Garðhús og kirkjugarðsyfirvöld um hönnun og útfærslu mótvægisaðgerða og að leitast verði við að haga hljóðvörnum með þeim hætti að óæskileg umhverfisáhrif verði sem minnst. 

Þá krefjast stefnendur þess að stefndu verði in solidum dæmdir til að greiða stefnendum málskostnað eins og mál þetta væri ekki gjafsóknarmál, og við þá ákvörðun verði tekið tillit til skyldu stefnenda til að greiða virðisaukaskatt af málflutningsþóknun.

Dómkröfur stefndu eru þær að þeir verði sýknaðir af öllum kröfum stefnenda í máli þessu og að stefnendum verði gert að greiða þeim málskostnað.

Mál þetta sætir flýtimeðferð eftir ákvæðum XIX. kafla laga nr 91/1991 og þann 17. júlí 2002 var stefnendum veitt leyfi til gjafsóknar í málinu.

II

             Stefnendur eru eigendur fasteigna við götuna Garðhús í Reykjavík, sem liggur norðan til í Húsahverfinu í Grafarvogi.  Á þeim tíma er lóðum við götuna Garðhús var úthlutað lágu fyrir skilmálar fyrir Grafarvog III, Húsahverfi, sem hlotið höfðu samþykki Skipulagsnefndar Reykjavíkur 11. júlí 1988 og borgarráðs 19. sama mánaðar og voru skilmálar þessir gefnir út í sérstöku riti þar sem birtir voru uppdrættir að skipulagi hverfisins. 

             Kemur fram hjá stefnendum að á uppdráttum þessum komi fram að á svæðinu milli húsanna við neðanverð Garðhús og Gufuneskirkjugarðsins eigi að koma gata, svonefnd Vetrarbraut (Hallsvegur), og að hún falli í flokk svokallaðra tengibrauta.  Á uppdráttum í ritinu hafi sést að um væri að ræða 7,5 m breiða götu með einni akrein í hvora átt.  Milli götunnar og húsalóða við Garðhús hafi verið gert ráð fyrir gangstíg og jarðvegsupphækkun auk gróðursvæðis.

Í aðalskipulagi Reykjavíkur 1990-2010 er Hallsvegur (Vetrarbraut) sýndur sem svokölluð stofnbraut og mótmæltu íbúar við Garðhús því á sínum tíma að Hallsvegi (Vetrarbraut) yrði breytt úr tveggja akreina tengibraut í fjögurra akreina stofnbraut. Settu aðilar þessir mótmæli sín fyrst fram árið 1991 og hafa síðan ítrekað þau mótmæli sín.

Kemur fram hjá stefndu að vinna við deiliskipulag af Húsahverfi hafi hafist á níunda áratug síðustu aldar og hafi þá strax verið gert ráð fyrir að Hallsvegur yrði tveggja akreina tengibraut með möguleika á stækkun í fjórar akreinar síðar.  Með aðalskipulagi Reykjavíkur 1990-2010 hafi verið gerð sú breyting að Hallsvegi hafi verið breytt í stofnbraut og hafi sú skilgreining haldist síðan.  Hafi frá upphafi verið gert ráð fyrir götu þar sem Hallsvegur liggi með töluverðri umferð og hafi verið gerð grein fyrir því á uppdráttum og í skipulagsskilmálum fyrir hverfið.

             Í stefnu er rakið að stefnendur hafi tekið ákvörðun um að sækja um lóðir við Garðhús, byggja sér þar hús og haga staðsetningu og teikningu húsa sinna með hliðsjón af hinum fyrirliggjandi skilmálum og birtum uppdráttum, sbr. fyrrgreinda skilmála fyrir Grafarvog III, Húsahverfi.  Kemur fram af hálfu stefndu að þetta sé rangt í tilviki stefnendanna Árna J. Friðbjarnarsonar og Jóns H. Sigurðssonar þar sem þeir hafi ekki verið lóðarhafar og hafi flutt í Garðhús löngu eftir að Hallsvegi hafi verið breytt úr tengibraut í stofnbraut.

             Framkvæmd sú sem aðilar deila um er lagning Hallsvegar, tveggja akreina stofnbrautar frá Fjallkonuvegi að Víkurvegi í Reykjavík.  Gert er ráð fyrir að vegurinn verði 7,5 metra breiður og um 800 metra langur.  Framkvæmdaraðilar eru stefndu í máli þessu.

Skýrsla framkvæmdaraðila, um frummat á umhverfisáhrifum vegna lagningar Hallsvegar, var auglýst til kynningar á árinu 2000 frá 3. maí til 7. júní.  Kemur fram hjá stefndu, að markmiðið með framkvæmdinni væri að bæta samgöngur til og frá Grafarvogshverfum, létta á umferð um Gagnveg í gegnum íbúðarhverfi yfir á stofnbraut og koma í veg fyrir óþarfa gegnumakstur með tilheyrandi slysahættu. 

Á auglýsingatímanum komu fram athugasemdir við matsskýrsluna, meðal annars frá stefnendum.  Með úrskurði Skipulagsstjóra 28. júní 2000 féllst hann á fyrirhugaða lagningu tveggja akreina Hallsvegar frá Fjallkonuvegi að Víkurvegi eins og henni hafði verið lýst í skýrslu framkvæmdaraðila með skilyrði um mótvægisaðgerðir vegna hljóðstigs og að samráð yrði haft við fasteignaeigendur hvað þær varðaði.  Þá var gert að skilyrði að jafngildishljóðstig færi ekki yfir 55 dB(A) í íbúðabyggð við Garðhús.  Stefnendur og fleiri íbúar við Garðhús kærðu úrskurð Skipulagsstjóra til umhverfisráðuneytisins, sem kvað upp úrskurð í málinu 22. desember 2000 og felldi úrskurð Skipulagsstjóra úr gildi og kvað á um að frekara mat skyldi fara fram á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.  Í niðurstöðu umhverfisráðuneytisins kom fram að í frekara mati skuli:

1. kanna frekar þörf á breikkun Hallsvegar í fjórar akreinar,
2. gera grein fyrir heildaráhrifum framkvæmdarinnar á hljóðstig við Garðhús,
3. gera grein fyrir mótvægisaðgerðum sem miði að því að hljóðstig utan húss fari a.m.k. ekki upp fyrir 55 dB(A) og 30 dB(A) innanhúss miðað við endanlega gerð vegarins,
4. gera grein fyrir hugsanlegum neikvæðum áhrifum mótvægisaðgerða,
5. gera grein fyrir hljóðstigi á hverri hæð fyrir sig,
6. afla álits Veðurstofu Íslands á áhrifum ríkjandi vindátta á framkvæmdasvæði á dreifingu mengunarefna og hávaða,
7. gera grein fyrir möguleikum á því að leggja Hallsveg í stokk.

Frekara mat á umhverfisáhrifum var svo auglýst til kynningar frá 8. júní til 13. júlí 2001.  Við þá kynningu bárust athugasemdir frá stefnendum meðal annarra.  Með úrskurði 3. ágúst 2001 féllst Skipulagsstjóri á framkvæmdina eins og hún var kynnt af hálfu framkvæmdaraðila.  Sú niðurstaða var kærð til umhverfisráðherra af íbúum og fasteignareigendum við Garðhús og samtökum íbúa í Grafarvogi.  Umhverfisráðherra staðfesti úrskurð Skipulagsstofnunar 13. maí 2002 með ákveðnu skilyrði og var úrskurðarorðið svohljóðandi:

“Úrskurður Skipulagsstofnunar, frá 3. ágúst 2001, um mat á umhverfisáhrifum Hallsvegar í Reykjavík, tveggja akreina vegar frá Fjallkonuvegi að Víkurvegi staðfestur með eftirfarandi skilyrði:

Framkvæmdaraðilar hafi samráð við fulltrúa íbúa við Garðhús og kirkjugarðs-yfirvöld um hönnun og útfærslu mótvægisaðgerða og að leitast verði við að haga hljóðvörnum með þeim hætti að óæskileg umhverfisáhrif verði sem minnst.”

             Með bréfi framkvæmdaraðila 13. september 2002 var fulltrúum íbúa boðið til samráðs í samræmi við úrskurð umhverfisráðherra, en lögmaður stefnenda hafnaði fyrir hönd samráði að svo stöddu með tölvupósti 17. september 2002 en þá hafði mál þetta verið höfðað.

III

Stefnendur kveðast byggja á því í fyrsta lagi að Skipulagsstofnun hafi verið vanhæf til að úrskurða um mat á umhverfisáhrifum umræddrar framkvæmdar vegna afskipta sinna af viðbótarmatsskýrslu framkvæmdaraðila á fyrri stigum en fyrir þeim afskiptum sé engin heimild til í lögum nr. 63/1993.  Áður en umhverfisráðuneytið hafi getað tekið efnislega á málinu hafi orðið að liggja fyrir lögmætur úrskurður hins lægra setta stjórnvalds en svo hafi ekki verið í þessu tilviki.  Umhverfisráðuneytinu hafi því borið að ógilda úrskurðinn og fá óháðan aðila til að vega og meta öll gögn málsins og kveða upp rökstuddan úrskurð sem hefði verið hægt að kæra til ráðuneytisins, sem æðra stjórnvalds.

Skipulagsstofnun hafi farið yfir skýrslu framkvæmdaraðila og skilað inn umsögn um efni hennar og tjáð framkvæmdaraðila hvernig hann ætti að standa að gerð hennar til þess að stofnunin myndi fallast á fyrirhugaða framkvæmd.  Stefnendum eða öðrum hagsmunaaðilum hafi aldrei verið gefinn kostur á að neyta andmælaréttar eða tjá sig um málið.  Í lögum nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum sé ekki að finna heimild fyrir Skipulagsstofnun til að fjalla um matsskýrslu framkvæmdaraðila eða gefa viðkomandi umsögn um galla hennar og það sem betur megi fara áður en matsskýrsla sé lögð fram til kynningar.  Stofnunin hefði átt að fara með erindi framkvæmdaraðila sem tilkynningu um framkvæmd í samræmi við 7. gr. laga nr. 63/1993, auglýsa tilkynninguna og kalla eftir athugasemdum.  Það hafi ekki verið gert heldur hafi framkvæmdaraðila verið tjáð með hvaða hætti hann gæti fengið heppilega úrlausn málsins hjá Skipulagsstofnun.  Þessi afskipti falli ekki undir leiðbeiningarskyldu stofnunarinnar samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ekki sé unnt að réttlæta þessi afskipti með vísan til 4. gr. laga nr. 106/2000, eins og ráðuneytið hafi gert í úrskurði sínum, enda hafi ráðuneytið áður tekið þá afstöðu að eldri lög nr. 63/1993 ættu að gilda um málið.

Í öðru lagi byggja stefnendur á því að umhverfisráðuneytið hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni við meðferð málsins.  Hafi ráðuneytið ekki leitað eftir því að fyrir lægi könnun á umferð um Gagnveg þrátt fyrir að framkvæmdaraðili héldi því fram í gögnum sínum að einn megintilgangur framkvæmdarinnar væri að létta umferð um Gagnveg.  Þá hafi ekkert legið fyrir um hljóðstig umferðar á þessu svæði í dag og enginn samanburður hafi verið framkvæmdur. 

Þegar viðbótarmatsskýrsla framkvæmdaraðila hafi verið afhent Skipulagsstofnun, hafi verið í vinnslu gögn, sem kynnt hafi verið í sýningarsal Borgarskipulags og byggingarfulltrúa á tímabilinu 3. desember 2001-11. janúar 2002 og síðan í Ráðhúsi Reykjavíkur 28. júní 2002, þar sem fram hafi komið nýjar forsendur um umferð og byggðarþróun, sem hefði átt að notast við, þ.e. á grundvelli tillögu að nýju aðalskipulagi Reykjavíkurborgar 2001–2024 sem og svæðisskipulags höfuðborgar-svæðisins 2001-2024.  Samkvæmt hinu nýja skipulagi sé ráðgerð veruleg breyting á byggðarforsendum sem kalli á aukna umferð.  Þessi gögn hafi að mati stefnenda verið ljós framkvæmdaraðila en engu að síður hafi verið gengið út frá umferðarforsendum af hálfu Skipulagsstofnunar, sem byggt hafi á staðfestu skipulagi frá 1997, án athugasemda stofnunarinnar og síðar umhverfisráðuneytisins.  Þá hafi hin nýja aðalskipulagstillaga verið samþykkt meðan mál þetta hafi verið til meðferðar hjá ráðuneytinu án þess að teknar væru til skoðunar þær breyttu byggða- og umferðarforsendur sem og aukning umferðar, sem þar sé gert ráð fyrir en aðalskipulagstillagan hafi verið samþykkt í borgarstjórn 18. apríl 2002.  Einnig hafi samvinnunefnd um svæðisskipulag á höfuðborgarsvæðinu samþykkt 13. febrúar 2002 nýtt svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins.

Umhverfisráðuneytið hafi einnig látið hjá líða að fjalla um arðsemismat framkvæmdanna og fara yfir forsendur framkvæmdaraðila þar að lútandi.  Enn fremur hafi legið fyrir við meðferð málsins hjá ráðuneytinu að fullnaðarhönnun mannvirkja framkvæmdarinnar hafi ekki legið fyrir.  Til þess að unnt hefði verið að framkvæma mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hefði ráðuneytið þurft að kalla eftir þessu.  Hönnun mannvirkja þurfi eðlilega að liggja fyrir áður en mat á umhverfisáhrifum framkvæmda geti farið fram, sbr. 7. gr. laga nr. 63/1993 og 5. og 9. gr. reglugerðar nr. 179/1994, sbr. einnig tilskipanir ráðsins nr. 85/337/EBE og 97/11/EBE, einkum 3. tl. 5. gr.

Úrskurðurinn fari því gegn 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 auk rannsóknarskyldu samkvæmt lögum nr. 63/1993 sem hljóti að leiða til ógildingar hans. Séu stefnendur eigendur fasteigna við Garðhús og búsettir þar ásamt fjölskyldum sínum.  Eigi þeir því afar mikið undir því að hlutaðeigandi stjórnvald fjalli með réttum hætti um málið og samkvæmt ströngustu kröfum stjórnsýsluréttarins enda séu lífsskilyrði þeirra og eignir í húfi.  Því verði að gera mjög strangar kröfur til umhverfisráðuneytisins um vandaða málsmeðferð og að sú meðferð sé í samræmi við lög.

Þá kveðast stefnendur byggja á því í þriðja lagi að í úrskurði umhverfisráðuneytisins skorti fullnægjandi rökstuðning fyrir niðurstöðu ráðuneytisins og úrskurðurinn fari því gegn 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og skilyrðum laga nr. 63/1993, sbr. lög nr. 106/2000, og reglugerð nr. 179/1994 um rökstuddan úrskurð.  Þessu til stuðnings megi einkum benda eftirfarandi:

a)       Í úrskurðinum skorti umfjöllun um breyttar umferðarforsendur og byggðaþróun, sem gert sé ráð fyrir í nýju aðalskipulagi Reykjavíkur og svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins. Umferðarlegt mikilvægi Hallsvegar sé mun meira samkvæmt hinum nýju gögnum heldur en gert hafi verið ráð fyrir af framkvæmdaraðila og ráðuneytinu.  Af hálfu ráðuneytisins hafi hins vegar ekki verið gerð grein fyrir þessu eða þýðingu þessara breyttu forsendna fyrir framkvæmdina og þörfinni fyrir stækkun Hallsvegar í fjórar akreinar.

b)       Þá sé í úrskurðinum ekki gerð nægjanleg grein fyrir fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum, þ.e. “jarðvegsgörðum” eða hljóðmönum og “hljóðveggjum” ofan á mönunum, sjónrænum áhrifum þeirra eða áhrifa þessa fyrir íbúa, hugsanlegs endurkasts sólarljóss og fleira.  Þá hafi heldur ekki verið sýnt hvernig haga skuli mótvægisaðgerðum þar sem kirkjugarðinum sleppi.  Engin heildarmynd hafi verið sýnd.  Um þetta hafi ekkert verið fjallað, enda hafi hönnun þessara mannvirkja ekki legið fyrir þegar matið hafi farið fram og telja stefnendur það mjög gagnrýnisvert.

c)       Þá sé ekkert skýrt nánar hvað felist í skilyrðum umhverfisráðuneytisins fyrir framkvæmdinni, þ.e. hönnun og útfærsla mótvægisaðgerða verði í samráði við íbúa og að leitast verði við að haga hljóðvörnum með þeim hætti að óæskileg umhverfisáhrif verði sem minnst.  Stefnendur hafi því enga hugmynd um hvað í þessu felist.

d)       Ekkert sé fjallað um arðsemismat framkvæmdarinnar eða gerður samanburður á arðseminni annars vegar og hinum óæskilegu umhverfisáhrifum hins vegar, eða öðrum kostum, eins og lagningu vegar í stokk, miðað við arðsemi stofnbrautarinnar.

e)       Engin grein sé gerð fyrir áhrifum framkvæmdar á verðmæti húseigna við Garðhús, þar á meðal eignir stefnenda, þrátt fyrir að kveðið sé á um í 18. gr. reglugerðar nr. 179/1994 að í umhverfismati beri jafnframt að gera grein fyrir áhrifum framkvæmda á efnisleg verðmæti.

f)        Þá telja stefnendur að ráðuneytinu hafi borið að rökstyðja það sérstaklega hvers vegna það hafi ekki talið ástæðu til að fara eftir niðurstöðu og mati Hollustuverndar á hinni fyrirhuguðu framkvæmd, enda sé stofnunin stjórnvöldum til samráðs og ráðuneytis í málum sem þessum, sbr. 6. kafla reglugerðar nr. 179/1994 og 18. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

g)       Í úrskurði umhverfisráðuneytisins sé ekkert fjallað um hvort framkvæmdaraðili hafi uppfyllt þau sjö skilyrði sem ráðuneytið hafi sett fyrir frekari mati á framkvæmdinni í úrskurði sínum 22. desember 2000.

h)       Þá hafi ekki verið fjallað um það hvort fjögurra akreina stofnbraut komist fyrir á því svæði, sem henni sé ætlað, ásamt öllum nauðsynlegum mannvirkjum, en nauðsynlegt sé að taka afstöðu til þess þegar meta eigi þörf fyrir stækkun vegarins, eins og ráðuneytið hafi gert að skilyrði að yrði skoðað í frekara mati.

Stefnendur kveðast í fjórða lagi byggja kröfur sínar á því að þau skilyrði sem umhverfisráðuneytið hafi sett fyrir framkvæmdinni ásamt úrskurðinum uppfylli ekki þær kröfur sem gera verði til skýrleika stjórnvaldsákvarðana samkvæmt stjórnsýslurétti.  Ekkert liggi fyrir um hvað sé átt við með skilyrðum ráðuneytisins fyrir framkvæmdinni, þ.e. annars vegar um samráð um hönnun og útfærslu mótvægisaðgerða og hins vegar skilyrðið um að leitast verði við að haga hljóðvörnum með þeim hætti að óæskileg umhverfisáhrif verði sem minnst.  Þá séu skilyrði ráðuneytisins ekki í samræmi við lög nr. 63/1993, sbr. lög nr. 106/2000.

Í fimmta lagi byggja stefnendur á því að úrskurður umhverfisráðuneytisins standist ekki efnislega og sé andstæðum lögum nr. 63/1993 um umhverfismat, sbr. lög nr. 106/2000, tilskipun 85/337/EBE, sbr. tilskipun 97/11/EBE, og varúðarreglu EES-samningsins.  Þessu til stuðnings benda stefnendur eftirfarandi.

1)       Stefnendur telja að fram þurfi að fara heildstætt mat á umhverfisáhrifum framkvæmda við Hallsveg, þ.e. fjögurra akreina vegi frá fyrirhugaðri Sundabraut að Vesturlandsvegi og áfram upp í Hamrahlíðarlönd, en ekki einungis einstökum hluta framkvæmdanna, þ.e. tveggja akreina Hallsvegi frá Víkurvegi að Fjallkonuvegi, eins og matsskýrslur framkvæmdaraðila og úrskurður umhverfisráðuneytisins taki til.  Að mati ráðuneytisins sé umrædd framkvæmd óháð öðrum framkvæmdum og geti staðið sjálfstætt óháð frekari tengingum.  Þennan skilning ráðuneytisins telja stefnendur andstæðan lögum.  Umrædd framkvæmd sé hluti af fjögurra akreina stofnbraut samkvæmt samþykktu skipulagi og því beri í umhverfismati að gera grein fyrir heildaráhrifum þeirrar framkvæmdar á nánasta umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag.  Í þessu tilviki verði því að líta á Hallsveg í heild sem eina framkvæmd og meta heildaráhrif framkvæmdarinnar, enda sé það í samræmi við lög nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum sem og tilskipun ráðsins nr. 85/337/EBE, sbr. tilskipun 97/11/EBE, en þar sé lögð áhersla á að í umhverfismálum sé heppilegra að stemma á að ósi og koma í veg fyrir mengun og aðra umhverfisröskun fremur en að reyna að vinna gegn slíku eftir á.  Einnig megi benda hér á ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 179/1994 um mat á umhverfisáhrifum, sem byggi á því að við mat á umhverfisáhrifum beri að miða við langtímaáhrif.  Þetta sé í samræmi við varúðarreglu umhverfisréttar, sem gildi í íslenskum rétti og við mat á umhverfisáhrifum, en umhverfið og náttúran eigi að njóta vafans og þá ekki hvað síst þegar um sé að ræða verulega skerðingu á lífsskilyrðum fólks.  Þá byggi einnig öll gögn og forsendur fyrir framkvæmdinni á fjögurra akreina stofnbraut.  Það sé því ekki hægt að meta aðeins umhverfisáhrif tveggja akreina Hallsvegar.

Ef ætlunin sé að taka upp þau vinnubrögð að meta framkvæmdir í áföngum, eins og úrskurður ráðuneytisins gangi út á, komi heildaráhrifin ekki í ljós fyrr en framkvæmdum sé lokið eða við það að ljúka en þá sé orðið of seint að grípa til ráðstafana, sem nauðsynlegar kunni að vera til verndar umhverfinu og lífsskilyrðum íbúa í næsta nágrenni.  Þá myndi líka matsferli samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum ekki hafa neina þýðingu.  Brýnt sé að sjá þessa framkvæmd í heild sinni en ekki einungis einstakan hluta hennar, enda yrði að öðrum kosti búið að setja framhaldinu ákveðnar skorður, sem ekki væri unnt að hnika, og myndi hefta mat á öðrum þáttum, eins og til dæmis legu vegar í tengslum við verndaðar náttúruminjar og væntanlegt brúarstæði á kaflanum frá Víkurvegi að Vesturlandsvegi, sbr. umsögn Náttúruverndar ríkisins frá 14. febrúar 2000.  Þá liggi líka fyrir að samkvæmt nýsamþykktu aðalskipulagi í Reykjavík 2001–2024 og svæðisskipulagi verði þörf á breikkun Hallsvegar í fjórar akreinar innan 20 ára, sem sé mun fyrr en framkvæmdaraðili hafi haldið fram við meðferð málsins fyrir ráðuneytinu.

Þá benda stefnendur jafnframt á að samkvæmt 1. tölulið í úrskurðarorðum umhverfisráðherra 22. desember 2000, skyldi í frekara mati kanna frekar þörf á breikkun Hallsvegar í fjórar akreinar.  Framkvæmdaraðili hafi kosið að víkja sér undan þessu ákvæði í frekara mati.  Miðað við fyrirliggjandi upplýsingar verði þörf á breikkun Hallsvegar í fjórar akreinar innan 20 ára.  Framkvæmdaraðila hafi því í frekara mati borið að gera grein fyrir fjögurra akreina Hallsvegi milli Fjallkonuvegar og Víkurvegar. 

Þá séu mörg dæmi um að stórar framkvæmdir hafi verið metnar í einu lagi þó svo að ekki standi til að framkvæma alla þætti þegar í upphafi.  Sem dæmi um framkvæmdir sem sætt hafi mati á umhverfisáhrifum og fyrirhugað sé að reisa í nokkrum áföngum séu álver Reyðaráls, álverið á Grundartanga og mislæg gatnamót Víkurvegar og Vesturlandsvegar.  Sé því ekki fylgt í þessu máli sé brotið gegn jafnræði þeirra sem hagsmuna eigi að gæta, sem og málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga og laga um umhverfismat.

2)       Þá telja stefnendur að áður en framkvæmdir hefjist og mat á umhverfisáhrifum geti farið fram þurfi að liggja fyrir hönnun viðkomandi mannvirkis, hljóðvarna og mótvægisaðgerða, staðsetning þeirra og lega, sbr. 7. gr. laga nr. 63/1993 og 5. og 9. gr. reglugerðar nr. 179/1994, sbr. einnig tilskipanir ráðsins nr 85/337/EBE og 97/11/EBE, einkum 3. tl. 5. gr.  Hafi framkvæmdaraðili ekki uppfyllt það skilyrði sem umhverfisráðherra hafi sett í fyrri úrskurði sínum að sýna fram á heildaráhrif mótvægisaðgerða miðað við endanlega gerð vegar.  Óumdeilt sé í þessu tilviki að hönnun hljóðvarna og mótvægisaðgerða hafi ekki legið fyrir, hvað þá staðsetning og lega, heldur sé ráðuneytið með úrskurði sínum frá 13. maí 2002 og skilyrðum fyrir framkvæmdinni að ýta því á herðar íbúa að vinna að þessu í óskilgreindri samvinnu með framkvæmdaraðila.  Þetta gangi ekki upp og sé andstætt greindum lögum.  Íbúar við Garðhús hafi hvorki tækniþekkingu né fjármagn til að standa í slíkri hönnunarvinnu, enda geri umhverfislöggjöfin ekki ráð fyrir því.

3)       Þá telja stefnendur að umrætt skilyrði í úrskurði umhverfisráðuneytisins sé andstætt lögum. Hafi umhverfisráðuneytið óskað eftir frekara mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, þar sem frummatsskýrsla framkvæmdar-aðila hafi ekki verið fullnægjandi.  Hafi ráðuneytið gert kröfu um að nánar tilteknir þættir yrðu skoðaðir frekar í frekara mati á umhverfisáhrifum.  Samkvæmt lögum nr. 63/1993, sbr. lög nr. 106/2000, og reglugerð nr. 179/1994, geti umhverfisráðuneytið í úrskurði sínum eftir aðra athugun fallist á viðkomandi framkvæmd með skilyrðum.  Þetta eigi við þegar ljóst sé að framkvæmd hafi ekki umtalsverð umhverfisáhrif, óæskileg umhverfisáhrif megi fyrirbyggja með mótvægisaðgerðum eða þau séu ásættanleg vegna ávinnings sem af framkvæmd hlýst, sbr. 18. gr. reglugerðar nr. 179/1994.

Ráðuneytið telji í úrskurði sínum að unnt sé að fyrirbyggja óæskileg áhrif umræddrar framkvæmdar með mótvægisaðgerðum.  Skilyrði þau, sem sett hafi verið fyrir framkvæmdinni, hefðu því þurft að lúta að því með hvaða hætti væri hægt að koma í veg fyrir hin óæskilegu áhrif eða hvaða mótvægisaðgerðir krafa væri gerð um.  Skilyrðin taki hins vegar ekkert á því eða umfjöllun í forsendum úrskurðarins.  Skilyrði um samráð við íbúa eða að hljóðvörnum verði hagað með þeim hætti að óæskileg umhverfisáhrif verði sem minnst geti ekki talist fullnægjandi.  Þá sé ekki ljóst hvað felist í þessum skilyrðum eða hver eigi að meta hvort skilyrðunum hafi verið fullnægt.  Þetta verði að vera skýrt enda ekki unnt að veita leyfi fyrir framkvæmdum nema skilyrðum í úrskurði ráðuneytisins sé fullnægt, sbr. 13. gr. laga nr. 63/1993, 22. gr. reglugerðar nr. 179/1994 og 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

4)      Þá telja stefnendur að í mati á umhverfisáhrifum beri að fjalla um arðsemi framkvæmdar, sbr. 10. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993 og 5. gr. reglugerðar nr. 179/1994.  Samkvæmt greindum ákvæðum beri í mati á umhverfisáhrifum að tilgreina á viðeigandi hátt bein og óbein, jákvæð og neikvæð, skammtíma og langtíma, afturkallanleg og óafturkallanleg áhrif sem framkvæmdir og fyrirhuguð starfsemi, sem þeim fylgi, kunni að hafa á menn, samfélag og menningu, dýr, plöntur og aðra þætti lífríkis, jarðveg, vatn, loft, veðurfar, landslag og samverkan þessara þátta.  Þar skuli og gera grein fyrir áhrifum framkvæmda á efnisleg verðmæti og því hvaða forsendur liggi til grundvallar matinu.  Í þessu felist því að gera þurfi grein fyrir arðsemi framkvæmdar og bera saman við þau óæskilegu áhrif sem henni fylgi.  Þetta skipti líka máli varðandi mat á öðrum kostum sem skoða þurfi í tengslum við framkvæmdir.  Ákvæði 75. gr. stjórnarskrárinnar geti ekki komið í veg fyrir það, enda bundið í lög með hvaða hætti skuli staðið að framkvæmd umhverfismats.  Þar sem umhverfisráðuneytið hafi enga afstöðu tekið til arðsemi framkvæmdarinnar verði að ógilda úrskurðinn.

Í þessu tilviki liggi fyrir að aðrir raunhæfir kostir fyrir lagningu Hallsvegar hafi verið í stöðunni en af hálfu framkvæmdaraðila hafi verið talið að kostnaður við stokk á þeirri leið, sem tekin hafi verið til mats, væri of mikill.  Hafi ráðuneytið fallist á það án sjálfstæðrar skoðunar af sinni hálfu og án þess að skoða þann grundvöll sem afstaða framkvæmdaraðila hafi byggst á, þ.e. arðsemismat framkvæmdarinnar. Hér hefði þurft að bera saman heildartekjur framkvæmdarinnar við heildargjöld, þ.e. þær tekjur sem hljótist af færslu umferðar frá væntanlegum byggingarlöndum í Halla- og Hamrahlíðarlöndum að væntanlegri Sundabraut.  Gjaldahliðin dreifist svo á þær framkvæmdir sem þurfi til að ná þessum tekjum, það sé sá kostnaður sem skapist af stofnbrautinni óháð staðsetningu einstakra hluta hennar.  Kostnaður við stokk dreifist því á stofnbrautina í heild sinni en ekki einstakan hluta hennar, eins og framkvæmdaraðili hafi viljað og ráðuneytið hafi fallist á, án sjálfstæðrar skoðunar af sinni hálfu og arðsemismats framkvæmdarinnar.  Þennan valkost hefði jafnframt þurft að skoða með tilliti til þess að með því hefði verið unnt að uppfylla leiðbeinandi gildi reglugerðar nr. 933/1999 um hávaða.

5)       Stefnendur telja einnig að úrskurður ráðuneytisins fari gegn reglugerð nr. 933/1999 um hávaða, þar sem hvorki sé uppfyllt né reynt að uppfylla leiðbeiningargildi reglugerðarinnar, sbr. gr. 2.5. í viðauka með reglugerðinni, þ.e. að mesta hljóðstig við húsvegg á jarðhæð og utan við opnanlega glugga fari ekki upp fyrir 45 dB(A) og mesta hljóðstig innan húss fari aldrei upp fyrir 30 dB(A).

6)       Þá er það mat stefnanda að nauðsyn hafi borið til að taka til sérstakrar        skoðunar hvort stofnbrautin komist fyrir á því svæði við neðanverð Garðhús,  sem henni sé ætlað samkvæmt skipulagi, en ekki einungis tveggja akreina vegur, eins og ráðuneytið geri í úrskurði sínum.  Svæðið við neðanverð Garðhús sé þrengsti kafli brautarinnar og sé gert ráð fyrir að veghelgunarsvæði stofnbrautarinnar sé 60 metrar.  Stefnendur telja að stofnbrautin komist ekki fyrir á þessu svæði ásamt öllum þeim mannvirkjum, sem þurfi til að verja íbúa og nærliggjandi hús.  Ástæða fyrir vanda framkvæmdaraðila við útfærslu hljóðvarna og mótvægisaðgerða við Garðhús sé einmitt sú staðreynd að það svæði sem sé til ráðstöfunar sé mjög takmarkað, enda sýni það sig hvað best í því að framkvæmdaraðili telji það boðlegt fyrir íbúa að þurfa að búa við 3-5 metra háar jarðvegsmanir og hugsanlega veggi ofan á þeim.  Nauðsynlegt hefði því verið að meta fjögurra akreina stofnbraut og kanna hvort hún kæmist fyrir til þess að sjá hvort grundvöllur væri fyrir henni og hvort unnt sé að mæta þörfinni fyrir brautina og jafnframt í samanburði við aðra valkosti, eins og að leggja brautina í stokk á þessum þrengsta kafla leiðarinnar, þar sem byggðin sé næst veginum.

7)       Stefnendur byggja jafnframt á því að viðbótarmatsskýrsla framkvæmdaraðila    hafi ekki verið tæk til þess að leggja mat á hvort heimila ætti framkvæmdir á grundvelli hennar.  Skilyrði þau sem ráðuneytið hafi sett fyrir frekara mati á umhverfisáhrifum í úrskurði sínum frá 22. desember 2000 hafi ekki verið uppfyllt.  Þá hafi átt eftir að gera grein fyrir og útfæra fjölmörg atriði.  Hvorki hafi verið gerð fullnægjandi grein fyrir mótvægisaðgerðum gegn hávaða né neikvæðum áhrifum af hljóðmönum. Engin heildarmynd hafi heldur verið sýnd af hljóðvörnum, til dæmis liggi ekkert fyrir um mótvægisaðgerðir þar sem kirkjugarðinum sleppi.  Þá hafi ekki verið gerð fullnægjandi grein fyrir sjónrænum áhrifum framkvæmdarinnar fyrir stefnendur eða aðra íbúa við Garðhús.  Þrátt fyrir að ráðuneytið hafi ekki talið unnt að setja sérstakar takmarkanir á sjónræn áhrif vegna vegaframkvæmda hafi ráðuneytið engu að síður orðið að meta þessi áhrif gagnvart íbúunum og hvort mótvægisaðgerðir gætu talist viðunandi. Í gögnum framkvæmdaraðila sé gert ráð fyrir gríðarlega háum jarðvegsmönum og veggjum ofan á mönum, án þess þó að endanleg útfærsla liggi fyrir.  Ljóst sé því að hér sé um mikla skerðingu að ræða fyrir íbúa við Garðhús, og þar með stefnendur. 

Þá telja stefnendur að skýrleika gagna hafi verið mjög ábótavant af hálfu framkvæmdaraðila, forsendur hafi verið breyttar í viðbótarmatsskýrslu og þversnið hafi ekki sýnt rétta mynd miðað við endanlegan veg.  Heildarmynd af þeirri mön, sem virðist vera ætlað að gera, hafi ekki legið fyrir, óljóst sé hvernig skiptingu jarðvegsmana og hljóðveggja eigi að vera háttað.  Þá hafi Hollustuvernd ríkisins ekki getað lagt mat á þær mótvægisaðgerðir sem framkvæmdaraðili hafi lýst í viðbótarmatsskýrslu sinni, en leitað sé til stofnunarinnar í málum sem þessum þar sem hún búi yfir sérfræðiþekkingu á þessu sviði, sbr. 6. kafla reglugerðar nr. 179/1994.  Umferðarspá hafi auk þess byggt á úreltum forsendum.  Skýrslan hafi  því einfaldlega ekki verið tæk til mats.

Þá kveða stefnendur að við meðferð málsins hjá umhverfisráðuneytinu hafi verið lögð fram ný gögn, sem aldrei höfðu komið til umfjöllunar við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun eða verið kynnt með þeim hætti sem lög um umhverfismat mæli fyrir um.

Auk alls framangreinds kveðast stefnendur byggja á þeim atriðum sem fram komi í athugasemdum þeirra til Skipulagsstofnunar og kærum og athugasemdum til umhverfisráðuneytisins, þar sem ítarlegri rökstuðning sé að finna fyrir kröfum þeirra, sbr. dómskjöl nr. 10, 13, 27, 36, 46, 56, 59, 63 og 65.  Séu gögn, málsástæður og lagarök, sem þar séu tilgreind, jafnframt hluti af málsástæðum stefnenda.

Um lagarök kveðast stefnendur einkum byggja á lögum nr. 63/1993 um umhverfismat, sbr. lög nr. 106/2000, reglugerð nr. 179/1994, einkum 1., 5., 2. mgr. 9., 13., 14., 18. og 22. gr., sem og tilskipun ráðsins nr. 85/337/EBE og tilskipun nr. 97/11/EBE og 4., 10., 11., 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, varúðarreglu umhverfisréttar, sem sé hluti af EES-samningnum, sbr. 73. og 74. gr. samningsins, sbr. einnig XX. viðauka við samninginn, og lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið.  Enn fremur sé vísað til 27. gr. skipulags- og byggingarmála nr. 73/1997.  Varðandi málskostnað sé byggt á XXI. kafla laga um meðferð einkamála nr. 91/1991.

Um aðild kveðast stefnendur hafa verið aðilar að kærumálinu fyrir umhverfisráðuneytinu ásamt 38 öðrum íbúum og eigendum fasteigna við Garðhús, samtökum íbúa í Grafarvogi og stefndu.  Sé ljóst að stefnendur hafi, sem eigendur fasteigna við Garðhús, einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og geti því staðið að málshöfðun þessari.  Stefnendur beini kröfum sínum Vegagerðinni og Reykjavíkurborg sem teljist framkvæmdaraðilar í skilningi laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum, sem ráðuneytið hafi talið gilda um þessa framkvæmd.  

IV

             Stefndu leggja áherslu á að sú framkvæmd sem um sé deilt í máli þessu sé lagning tveggja akreina Hallsvegar frá Fjallkonuvegi að Víkurvegi.  Um sé að ræða sjálfstæða framkvæmd óháða hugsanlegu framhaldi Hallsvegar til austurs, með tengingu við Vesturlandsveg og þaðan í framtíðarbyggingarsvæði í hlíðum Úlfarsfells, og til vesturs með tengingu við fyrirhugaða Sundabraut.  Markmið þessarar framkvæmdar sé fyrst og fremst að tryggja öryggi Grafarvogsbúa og bæta umferð til og frá Grafarvogshverfum, eins og fram komi í frekara mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.  Bæði Skipulagsstofnun og umhverfisráðherra hafi kveðið á um það í úrskurðum sínum að tveggja akreina Hallsvegur frá Fjallkonuvegi að Víkurvegi sé sjálfstæð og lögmæt framkvæmd í samræmi við markmið framkvæmdaraðila, stefndu í máli þessu.  Verði síðar ákveðið að tengja Hallsveg við Sundabraut að vestan og / eða við Vesturlandsveg að austan séu þær framkvæmdir matsskyldar og munu því hljóta sérstaka umfjöllun þegar og ef til þeirra komi.  Þrátt fyrir það hafi stefndu í frekara mati gert grein fyrir ýtrustu framkvæmdum með fjögurra akreina Hallsvegi og þeim mótvægisaðgerðum sem þá kunni að vera nauðsynlegar og sýnt fram á að þær framkvæmdir með frekari mótvægisaðgerðum uppfylli skilyrði laga og stjórnvaldsreglna.  Eigi hugsanlegar framtíðarframkvæmdir og áhrif þeirra ekki að vera til umfjöllunar í dómsmáli þessu.

             Samkvæmt ákvæði nr. II til bráðabirgða í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sem leyst hafi eldri lög af hólmi, skuli mati á umhverfisáhrifum sem hafið er áður en lögin tóku gildi, lokið samkvæmt ákvæðum eldri laga.  Óumdeilt sé að matsferlið hafi hafist fyrir gildistöku þessara laga og því beri að fara með mál þetta á grundvelli laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum.  Þá beri að fjalla um úrskurð umhverfisráðherra sem krafist sé ógildingar á, á grundvelli þess réttarástands sem hafi verið til staðar þegar hann hafi verið kveðinn upp þar með talið á grundvelli þess aðalskipulags sem þá hafi gilt.

             Frummatsskýrsla og skýrsla um frekara mat á umhverfisáhrifum fjalli um tveggja akreina Hallsveg frá gatnamótum Víkurvegar að Fjallkonuvegi án tenginga við Vesturlandsveg og fyrirhugaða Sundabraut.  Um sé að ræða afmarkaða og sjálfstæða framkvæmd og séu markmið þessarar framkvæmdar sérstök.  Umferð á Hallsvegi eftir þessa framkvæmd muni verða um 3000 bílar á sólarhring.  Þessi framkvæmd kalli því á óverulegar mótvægisaðgerðir.  Í matsskýrslunum hafi verið kosið að gera grein fyrir mótvægisaðgerðum vegna 12000 bíla umferðar á sólarhring en slíkur umferðarþungi verði ekki til staðar fyrr en þegar og ef Hallsvegur hafi verið tengdur frá Víkurvegi að Vesturlandsvegi og frá Strandvegi um Sundabraut.  Hvor þessara framkvæmda muni ekki eiga sér stað nema að undangengnu umhverfismati.  Þessi framsetning af hálfu stefndu hafi það markmið að sýna íbúum við Garðhús að með mótvægisaðgerðum megi með góðu móti koma í veg fyrir óæskileg umhverfisáhrif götunnar til framtíðar þrátt fyrir að umferð um hana kunni síðar að aukast umtalsvert.

             Sé af hálfu stefndu lögð áhersla á að lagning þess hluta Hallsvegar sem úrskurður umhverfisráðherra í máli þessu fjalli um sé lögmæt framkvæmd og byggi á aðalskipulagi Reykjavíkur.  Aðalskipulagið hafi fengið lögformlega meðferð á grundvelli skipulags og byggingarlaga nr. 73/1997.  Réttaröryggi hafi verið tryggt í meðferð málsins og réttur einstaklinga hafi verið virtur en hagur heildarinnar hafi verið hafður að leiðarljósi.  Framkvæmdin sé því að öllu leyti í samræmi við markmið skipulags- og byggingarlaga eins og þeim sé lýst í 1. gr. laganna.

             Stjórnsýslulög nr. 37/1993 fjalli með ítarlegum hætti um meðferð kærumála.  Umhverfisráðherra sem æðra stjórnvald hafi fjallað um kæru íbúa Garðhúss og hafi sú umfjöllun verið málefnaleg og hlutlæg.  Úrskurður umhverfisráðherra uppfylli öll ákvæði stjórnsýslulaga og sé sérstaklega vísað til 31. gr. laganna sem fjalli um form og efni úrskurða í kærumáli.

             Um þá málsástæðu stefnenda að Skipulagsstofnun hafi verið vanhæf að úrskurða um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar kveða stefndu að fjallað sé ítarlega um í úrskurði umhverfisráðherra, í umsögn framkvæmdaraðila til umhverfisráðherra og í umsögn Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra og vísa stefndu til þessara skjala varðandi rökstuðning sinn.  Þá telja stefndu að þótt fallist yrði á þá málsástæðu stefnenda að Skipulagsstofnun hefði verið vanhæf í málinu hafi það ekki þýðingu þar sem umhverfisráðherra sem æðra stjórnvald, hafi farið yfir málið í heild að nýju og að lokinni rannsókn hafi hann tekið nýja ákvörðun í málinu.

             Varðandi þá málsástæðu um að umhverfisráðuneytið hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni við meðferð málsins kveða stefndu að í úrskurði sínum byggi umhverfisráðherra á þeim gögnum sem fyrir hafi legið í málinu og séu ítarleg og yfirgripsmikil.  Þá hafi ráðuneytið að eigin frumkvæði látið gera athugun á því hvort fleiri útfærslur en kynntar hafi verið í viðbótarmatsskýrslu á umræddri vegleið væru raunhæfar.  Sjálfstæð rannsókn umhverfisráðuneytisins hafi hins vegar mælst illa fyrir hjá lögmanni stefnenda.  Telja stefndu að fullnægjandi upplýsingar um nauðsyn framkvæmdarinnar, umferð um Gagnveg með og án Hallsvegar, hafi legið fyrir í gögnum málsins en í arðsemismati framkvæmdarinnar sé ítarlega fjallað um umferðarlegar forsendur á grundvelli útreikninga í umferðarlíkani borgar-verkfræðings.  Þá skuli áréttað að umdeildur úrskurður umhverfisráðherra fjalli um lagningu tveggja akreina Hallsvegar frá Fjallkonuvegi að Víkurvegi á grundvelli þeirra markmiða sem lýst sé í matsskýrslu.  Hugleiðingar um umferð vegna hugsan-legrar tengingar Hallsvegar við Vesturlandsveg og Sundabraut og þar með umferðarforsendur óstaðfestra tillagna að aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2004 og svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins, hafi því ekki þýðingu enda muni umhverfisáhrif þeirra framkvæmda verða metin sérstaklega komi til þeirra.  Um öll þau atriði sem stefnendur telji að umhverfisráðherra hefði átt að rannsaka sé fjallað í úrskurði hans á fullnægjandi hátt.

             Hafi ráðherra fallist á sjónarmið framkvæmdaraðila um að nægileg grein sé gerð fyrir útfærslu mótvægisaðgerða til næstu ára og að ekki sé þörf á að fullhanna hljóðvarnir sem setja þurfi upp eftir mörg ár verði þeirra þörf.  Hafi framkvæmdaraðilar sýnt fram á það í skýrslu um frekara mat á umhverfisáhrifum, að hægt sé að fullnægja kröfum um hljóðvist með mótvægisaðgerðum.  Eðlilegra hafi hins vegar þótt að bíða með endanlega hönnun þeirra þar til nánara samráð hefði verið haft við íbúa í Garðhúsum.  Engin ákvæði í lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993 kveði á um að fullnaðarhönnun mannvirkja þurfi að liggja fyrir við uppkvaðningu úrskurðar.

Hvað snertir þau atriði sem stefnendur telja rökstyðja að í úrskurði umhverfisráðherra skorti fullnægjandi rökstuðning fyrir niðurstöðu skuli eftirfarandi nefnt:

a)       Þar sem hinn umdeildi úrskurður varði eingöngu framkvæmd tveggja akreina Hallsvegar frá Fjallkonuvegi að Víkurvegi hafi umferðarforsendur tillögu að aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 ekki þýðingu, enda muni frekari framkvæmdir við Hallsveg en hér um ræði fara í sérstakt umhverfismat þegar og ef að því komi.  Þá verði við umfjöllun sem þessa að byggja á því skipulagi sem hafi verið í gildi þegar úrskurður hafi verið kveðinn upp en ekki óstaðfestum tillögum eins og stefnendur haldi ítrekað fram.  Í þessu sambandi skuli þess getið að umrædd tillaga að aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 hafi enn ekki verið staðfest af umhverfisráðherra.  Jafnframt sé vísað til umfjöllunar um þetta atriði í greinargerð stefndu til umhverfisráðherra  8. október 2001.

b)       Þá benda stefndu á að fyrri úrskurður skipulagsstjóra hafi verið felldur úr gildi þar sem umhverfisráðherra hafi talið að skort hefði á að gera grein fyrir fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum. Frekara mat á umhverfisáhrifum, sem sé grundvöllur úrskurðar Skipulagsstofnunar sem staðfestur hafi verið af umhverfisráðherra, fjalli fyrst og fremst um mótvægisaðgerðir s.s. lækkun Hallsvegar um allt að 3 metra, gerð hljóðvarna með mönum og veggjum og áhrif þeirra.  Ítarlegir uppdrættir og töflur séu hluti matsskýrslunnar. Með því að heimila lagningu Hallsvegar fallist Skipulagsstofnun og umhverfisráðherra á sjónarmið og rökstuðning framkvæmdaraðila sem fram komi í matsskýrslunum. Mótmæla stefndu því fullyrðingum stefnenda um að ekki hafi verið gerð nægilega ítarleg grein fyrir mótvægisaðgerðum og vísa auk framangreinds til rökstuðnings í umsögn stefndu til umhverfisráðherra í bréfi 8. október 2001.

c)       Samkvæmt 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993 sé heimilt að setja skilyrði fyrir framkvæmd.  Framkvæmdaraðilar hafi lýst sig reiðubúna til samráðs við hagsmunaaðila að Garðhúsum og vilji með því hlíta því skilyrði sem sett hafi verið.  Svarbréf lögmanns stefnenda gefi þó ekki fyrirheit um að íbúar muni tilnefna íbúa til samráðs.  Framkvæmdaraðilar muni samt sem áður leitast við að fullnægja settu skilyrði.  Það skilyrði sem fram komi í úrskurðinum um samráð sé með sambærilegum hætti og víða megi finna í lögum og stjórnvaldsreglum s.s. í ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

d)       Þá benda stefndu á að ítarleg skýrsla um aðsemi framkvæmdarinnar hafi verið unnin af framkvæmdaraðilum og sé sú skýrsla fylgiskjal með skýrslu um frekara mat.  Um arðsemi framkvæmdar sé fjallað í úrskurði ráðherra og þar skýrt með hliðsjón af 75. gr. stjórnarskrárinnar, að í mati á umhverfisáhrifum beri ekki að fjalla um arðsemi framkvæmdar.  Það sé því einnig alrangt, sem haldið sé fram af hálfu stefnenda, að arðsemismat framkvæmdarinnar hafi ekki komið til skoðunar umhverfisráðherra.

e)       Varðandi þær fullyrðingar stefnenda að engin grein sé gerð fyrir áhrifum framkvæmdar á verðmæti húseigna við Garðhús kveða stefndu að fyrir liggi að gert hafi verið ráð fyrir vegi á framkvæmdasvæði fyrirhugaðrar framkvæmdar í skipulagi.  Sé óumdeilt að gert hafi verið ráð fyrir tveggja akreina vegi norðan við húsin við Garðhús frá upphafi. Umferð um veginn verði því vart meiri en stefnendur hafi mátt búast við þegar þeir byggðu eða keyptu hús sín við Garðhús.  Stefndu telja því engar vísbendingar um að tjón hljótist af framkvæmdinni og því hafi ekki verið þörf á að fjalla um þann þátt málsins í matsskýrslu. Um bótaskyldu vegna skipulags sé fjallað í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997.

f)        Varðandi þá málsástæðu stefnenda að ráðuneytinu hafi borið að rökstyðja það sérstaklega hvers vegna ekki hafi verið talin ástæða til að fara eftir niðurstöðu og mati Hollustuverndar kveða stefndu að í úrskurði umhverfisráðherra sé fjallað um þau viðhorf sem fram komi í bréfi Hollustuverndar ríkisins þótt ekki sé sérstaklega vitnað til skjalsins. Til dæmis sé sérstaklega fjallað um þær skýringamyndir og töflur sem fylgi frekara mati og því hafnað að hanna þurfi götuna í upphafi sem fjögurra akreina veg enda Hallsvegur, milli Fjallkonuvegar og Víkurvegar, sjálfstæð framkvæmd. Hugleiðingum Hollustuverndar um kosti þess að setja Hallsveg í stokk sé einnig svarað með skýrum hætti í úrskurðinum og öðrum gögnum málsins.

g)       Í fyrri úrskurði umhverfisráðherra hafi framkvæmdaraðilum verið falið að vinna frekara mat á umhverfisáhrifum og taka til sérstakrar skoðunar sjö tilgreind atriði. Það hafi þeir gert eins og fram komi í frekari matsskýrslu sem einkum hafi að þeim lotið. Í úrskurði ráðherra sé vikið með beinum hætti að nokkrum þessara atriða en um önnur sé ekki fjallað beint. Mergur málsins sé samt sem áður sá, að umhverfisráðherra, sá hinn sami og ákveðið hafi frekara mat, hafi samþykkt framkvæmdina á grundvelli skýrslu framkvæmdaraðila um frekara mat á umhverfisáhrifum. Af því verði ekki dregin önnur ályktun en sú að umhverfisráðherra hafi talið að þeim atriðum, sem kanna hafi þurft frekar, hafi verið gerð fullnægjandi skil.  Engin lagarök lúti að því að umhverfisráðherra sé skylt að gera sérstaklega grein fyrir því á hvern hátt það hafi verið gert.    

h)       Stefndu kveða ranga þá fullyrðingu stefnenda, að ekki hafi verið fjallað um það hvort fjögurra akreina stofnbraut kæmist fyrir á því svæði sem henni sé ætlað.  Í, ranga.   Í úrskurði ráðherra segi orðrétt: "Miðað við þær forsendur framkvæmdaraðila að halli á hljóðmön sé 2:1 (lárétt/lóðrétt) verður ekki annað séð en að auðvelt sé að koma vegi og hljóðmönum fyrir innan 60 metra veghelgunarsvæðis."

Varðandi þá málsástæðu stefnenda að úrskurður uppfylli ekki þær kröfur sem gera verði til skýrleika stjórnvaldsákvarðana kveða stefndu að skilyrði í úrskurði umhverfisráðherra séu skýr.  Í fyrsta lagi þurfi að hafa samráð um hönnun og útfærslu mótvægisaðgerða við íbúa við Garðhús og kirkjugarðsyfirvöld.  Í þessu felist að stefndu sé skylt að kynna hönnun framkvæmdarinnar og mótvægisaðgerða fyrir íbúum eða fulltrúum þeirra, gefa þeim kost á að koma að athugasemdum og ábendingum, fara eftir ábendingum þeirra nema málefnaleg sjónarmið leiði til annars og að óheimilt sé að hefja framkvæmdir fyrr en að loknu slíku samráði.  Í öðru lagi skuli haga hljóðvörnum með þeim hætti að óæskileg umhverfisáhrif verði sem minnst.  Í því felist að hanna verði hljóðvarnirnar með þeim hætti að hljóðvistin verði í samræmi við ákvæði laga og reglna þar um en grenndaráhrif s.s. útsýnisskerðing verði sem minnst. Þá skipti það máli gagnvart hverjum skilyrðin séu sett.  Stefndu séu stórir opinberir aðilar sem kappkosti að eiga gott samstarf við þegnana.  Sé stefndu treyst til að vinna eftir slíkum skilyrðum í fjölda tilvika.

Hvað snertir þá skoðun stefnenda að úrskurður umhverfisráðherra standist ekki efnislega og hann sé andstæður lögum og tilskipunum benda stefndu á eftirfarandi:

1)         Eins og ítrekað hafi komið fram fjalli umdeildur úrskurður umhverfisráðherra eingöngu um tveggja akreina Hallsveg frá Víkurvegi að Fjallkonuvegi. Komi þetta skýrt fram í frummatsskýrslu og skýrslu um frekara mat á umhverfisáhrifum.  Þurfi því ekki að fara fram heildstætt mat á umhverfisáhrifum fjögurra akreina vegar frá fyrirhugaðri Sundabraut að Vesturlandsvegi og áfram upp í Hamrahlíðarlönd.  Kveðast stefndu vera sammála því sem fram komi í úrskurði umhverfisráðherra að fyrirhuguð framkvæmd sé afmörkuð með fullnægjandi hætti og geti þjónað því markmiði sem að sé stefnt.  Með hliðsjón af því telja stefndu að í hinum kynntu matsskýrslum og úrskurði ráðherra sé ítarlega gerð grein fyrir heildaráhrifum þeirrar framkvæmdar sem hér um ræði og þær því í samræmi við tilvitnuð lög og tilskipanir.  Síðari áfangar, ef til þeirra komi, muni fara í mat á umhverfisáhrifum og gefist stefnendum þá kostur á að koma að athugasemdum sínum og sjónarmiðum varðandi hugsanleg áhrif þeirra framkvæmda.  Þá muni einnig fara fram mun ítarlegri rannsóknir en þessi framkvæmd krefjist.  Þrátt fyrir að eingöngu sé um að ræða tveggja akreina Hallsveg frá Víkurvegi að Fjallkonuvegi hafi stefndu metið ítarlega áhrif fjögurra akreina Hallsvegar, með tengingu við Sundabraut í vestur og Vesturlandsveg í austur, í samræmi við aðalskipulag Reykjavíkur.  Þær rannsóknir leiði í ljós að með mótvægisaðgerðum megi tryggja hljóðstig utan og innan húss við Garðhús í samræmi við reglugerð um hávaða nr. 933/1999.  Sýnt sé fram á að nægilegt rými sé fyrir fjögurra akreina Hallsveg ásamt tengdum mannvirkjum s.s. hljóðmönum.  Af þessum sökum mótmæla stefndu því að úrskurður umhverfisráðherra sé andstæður lögum, tilskipunum og meginreglum umhverfisréttar.

2)         Þá mótmæla stefndu því að við mat á umhverfisáhrifum þurfi að liggja fyrir      nákvæm hönnun á öllum framkvæmdum og ítreka að þær framkvæmdir sem um sé fjallað í matsskýrslu og skýrslum um frekara mat á umhverfisáhrifum krefjist lítilla mótvægisaðgerða og hafi verið óskað eftir að stefnendur taki þátt í að móta þær.  Grunnhönnun framkvæmda hafi legið fyrir frá upphafi þar sem gerð hafi verið grein fyrir legu Hallsvegar og hæð og staðsetningu hljóðmana.  Sýndir hafi verið uppdrættir, þar á meðal sneiðingar sem gefi til kynna grenndaráhrif framkvæmdarinnar.  Fullnaðarhönnun muni alfarið byggjast á þessum gögnum að teknu tilliti til sjónarmiða sem kunni að koma fram eftir samráð við hagsmunaaðila.

3)  Í matsskýrslum komi fram að umrædd framkvæmd hafi ekki í för með sér  umtalsverð umhverfisáhrif, óæskileg umhverfisáhrif megi fyrirbyggja og framkvæmdin sé ásættanleg með tilliti til ávinnings sem af henni hljótist.  Í ljósi þess séu skilyrði umhverfisráðherra um samráð við íbúa í hinum umdeilda úrskurði lögmæt. 

4)      Af hálfu stefndu hafi verið unnið arðsemismat sem sé fylgiskjal skýrslu um frekara mat á umhverfisáhrifum.  Allir kostir hafi verið skoðaðir, þar með svokölluð  núlllausn sem felist í óbreyttu ástandi, sem og lagning Hallsvegar í stokk. Gerð sé grein fyrir þessum kostum í gögnum málsins en þeir hafi verið metnir óraunhæfir af framkvæmdaraðilum, Skipulagsstofnun og umhverfisráðherra.

5)  Sem svar við þeirri málsástæðu að úrskurður ráðherra fari gegn reglugerð 933/1999 um hávaða vísa stefndu til umfjöllunar um ákvæði reglugerðar um hávaða nr. 933/1999 í umsögn Vegagerðarinnar til Skipulagsstofnunar 27. júlí 2001, úrskurðar Skipulagsstofnunar 3. ágúst 2001 og hins umdeilda úrskurðar.

6)         Stefndu telja að sú málsástæða stefnenda að nauðsyn hafi borið til að taka til sérstakrar skoðunar hvort stofnbrautin komist fyrir á því svæði sem henni er ætlað að vera samkvæmt skipulagi vísa stefndu til þess sem þegar hefur komið fram um að hér sé eingöngu um að ræða tveggja akreina veg auk þess sem þetta atriði hafi komið til sérstakrar skoðunar og um þetta fjallað í úrskurði ráðherra.  Sé því órökstuddum fullyrðingum stefndu um annað alfarið hafnað.

7)         Hvað snertir þær fullyrðingar stefnenda að viðbótarmatsskýrsla hafi ekki verið tæk til þess að leggja mat á hvort heimila ætti framkvæmdir á grundvelli hennar kveða stefndu að ítarlegar umferðarlegar forsendur komi fram í fyrirliggjandi arðsemismati, sem hafi verið fylgiskjal með skýrslu um frekara mat á umhverfisáhrifum.  Um þetta vísa stefndu til þess sem áður hefur verið rakið um að matsskýrslurnar fjalli um skýrt afmarkaðan hluta Hallsvegar og þess sem áður hefur verið fjallað um varðandi mótvægisaðgerðir vegna framkvæmdarinnar.  Telja stefndu að þeir hafi sýnt fram á það að fullnægja megi lögum og reglugerðum að öllu leyti komi til síðari áfanga Hallsvegar, sem ekki sé til umfjöllunar í þessu dómsmáli. Framsetning gagna af hálfu stefndu hafi verið til fyrirmyndar sem og kynning framkvæmdarinnar.  Komið hafi verið til móts við athugasemdir með lækkun vegarins um allt að 3 metra.  Ýmist kvarti stefnendur yfir því að einstakir þættir hafi ekki verið rannsakaðir nægilega og haldi því fram að ráðherra haf ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni eða fetti fingur út í sjálfstæða rannsókn af hálfu ráðuneytisins og framlagningu nýrra gagna af hálfu stefndu. Málflutningur stefnenda sé því að mati stefndu villandi og mótsagnakenndur.

             Málskostnaðarkröfu sína byggja stefndu á á 130 gr., sbr. 129. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991.

V

             Eins og rakið hefur verið kvað Skipulagsstofnun upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum þann 3. ágúst 2001 vegna fyrirhugaðrar lagningar tveggja akreina vegar í Grafarvogi í Reykjavík, svonefnds Hallsvegar, en fyrirhuguð lega hans er frá Fjallkonuvegi að Víkurvegi.  Var það niðurstaða Skipulagsstofnunar að fallast á fyrirhugaða vegarlagningu eins og henni var lýst af hálfu framkvæmdaraðila, stefndu í máli þessu.  Stefnendur og fleiri íbúar og eigendur húsa við Garðhús í Reykjavík og íbúasamtök Grafarvogs kærðu úrskurðinn samkvæmt heimild í 14. gr. þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993, en þar segir að úrskurð skipulagsstjóra megi kæra til umhverfisráðherra.  Þá segir í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að aðila máls sé heimilað að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. 

             Að kærumálinu stóðu því stefnendur meðal annarra sem kærendur og kröfðust þess aðallega að hinn kærði úrskurður yrði felldur úr gildi.  Stefndu komu einnig að því kærumáli sem framkvæmdaraðilar og gerðu þær kröfur að öllum kröfum kærenda væri hafnað og niðurstaða hins kærða úrskurðar staðfest.  Stefnendur voru þannig aðilar að málinu á stjórnsýslustigi og var því heimilt að kæra úrskurð Skipulagsstofnunar, sem var stjórnvaldsákvörðun, til æðra stjórnvalds, í þessu tilviki umhverfisráðherra. 

             Umhverfisráðherra kvað upp úrskurð í málinu 13. maí 2002, og er það sá úrskurður sem mál þetta fjallar um fyrst og fremst og stefnendur gera kröfu um að felldur verði úr gildi.

             Er óumdeilt að aðilar þessir, stefnendur sem eigendur fasteigna við Garðhús og stefndu, sem framkvæmdaraðilar, komu að því stjórnsýslumáli sem umhverfisráðherra felldi úrskurð sinn í, og hafa þessir aðilar því lögvarða hagsmuni af úrlausn þessa máls.

             Stefnendur kveða Skipulagsstofnun hafa verið vanhæfa til að úrskurða um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdaáætlunar og því hafi umhverfisráðuneytið ekki getað kveðið upp lögmætan úrskurð. Þessa skoðun sína byggja þeir á því að Skipulagsstofnun hafi haft afskipti af viðbótarmatsskýrslu framkvæmdaraðila á fyrri stigum málsins.  Um það mat á umhverfisáhrifum sem mál þetta tekur til gilda lög nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum, en samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sem tóku við af þeim eldri segir í ákvæðum til bráðabirgða II að mati á umhverfisáhrifum sem hafið sé við gildistöku laganna skuli lokið samkvæmt eldri lögum.  Óumdeilt er að matsferli það sem hér er til umfjöllunar hófst fyrir gildistöku laga þessara en frummat á umhverfisáhrifum fór fram í apríl 2000 og nýju lögin tóku gildi 25. maí 2000. 

             Samkvæmt 3. gr. laga nr. 63/1993, fer umhverfisráðherra með yfirstjórn  þeirra mála sem lögin taka til og skipulagsstjóri ríkisins annast framkvæmd þeirra.  Samkvæmt 4. gr. laga nr. 73/1997 starfrækir ríkið Skipulagsstofnun og ber stofnuninni sem stjórnvaldi að sinna leiðbeiningarskyldu sinni gagnvart þeim sem til hennar leita, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

             Af gögnum málsins er ljóst að Skipulagsstofnun fór yfir skýrslu framkvæmdaraðila og skilaði inn umsögn um hana í samræmi við skyldur sínar samkvæmt lögum nr. 63/1993.  Af þeim gögnum sem stefnendur vísa til varðandi rökstuðning hvað þetta snertir verður ekki ráðið að Skipulagsstofnun hafi farið út fyrir starfsvið sitt og gengið of langt í lögbundinni leiðbeiningarskyldu sinni.  Í athugasemdum Skipulagsstofnunar við drög að matsskýrslu í bréfi 27. apríl 2001 kemur meðal annars fram að gera þurfi nánari grein fyrir þörf á breikkun Hallsvegar, uppfylla þurfi skilyrði umhverfisráðuneytis varðandi öflun á áliti Veðurstofu Íslands og bent á nauðsyn þess að hafa samráð við íbúa nærliggjandi húsa varðandi mótvægisaðgerðir og þau atriði sem fyrri úrskurður ráðuneytisins tók á. Ekki verður séð að með framangreindum afskiptum Skipulagsstofnunar hafi stofnunin tekið afstöðu til umdeildrar framkvæmdar heldur hafi fremur verið um að ræða leiðbeiningar af hálfu stofnunarinnar til framkvæmdaraðila í samræmi við hlutverk hennar.  Í þessu sambandi má vísa til 2. mgr. 9. gr. þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum þar sem gert er ráð fyrir að stofnunin semji leiðsögureglur um framkvæmd mats og samkvæmt 4. gr. núgildandi laga um mat á umhverfisáhrifum veitir Skipulagsstofnun leiðbeiningar samkvæmt lögunum.  Með vísan til þess að Skipulagsstofnun átti samkvæmt eldri lögum um mat á umhverfisáhrifum að semja leiðsögureglur og til tilvitnaðs ákvæðis stjórnsýslulaga um leiðbeiningarskyldu verður ekki annað ráðið en að framangreint ákvæði nýju laganna um leiðbeiningarskyldu sé staðfesting á því sem áður gilti um að stofnunin hefði leiðbeiningarskyldu frekar en breyta hafi átt hlutverki hennar. 

             Að því virtu sem nú hefur verið rakið verður ekki fallist á það með stefnendum að ógilda beri úrskurð umhverfisráðherra á þeim forsendum að Skipulagsstofnun hafi verið vanhæf til að úrskurða um mat á umhverfisáhrifum umræddrar framkvæmdar.

             Stefnendur byggja á því að ógilda beri úrskurð umhverfisráðuneytis á þeim forsendum að ráðuneytið hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni við meðferð málsins.  Í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því.  Samkvæmt 14. gr. laga nr. 63/1993 skal umhverfisráðherra leita umsagnar skipulagsstjóra, framkvæmdaraðila, leyfisveitanda og sveitastjórna sem hlut eiga að máli. 

             Fyrir liggur að umhverfisráðherra leitaði eftir umsögn Skipulagsstofnunar, Hollustuverndar ríkisins, Veðurstofu Íslands auk stefndu áður en úrskurður var kveðinn upp.  Þá liggur fyrir að áður en úrskurður var kveðinn upp lét umhverfisráðuneytið gera athugun á því hvort fleiri útfærslur en kynntar voru í viðbótarmatsskýrslu á umræddri vegleið væru raunhæfar.  Þá lá fyrir við meðferð málsins hjá ráðuneytinu arðsemismat framkvæmdarinnar dagsett í mars 2001.

             Af þeim gögnum sem lágu til grundvallar úrskurði umhverfisráðuneytisins verður ekki annað ráðið en að fullnægjandi upplýsingar um nauðsyn framkvæmdarinnar, umferð um Gagnveg með og án Hallsvegar hafi legið fyrir, sbr. meðal annars arðsemismat framkvæmdarinnar þar sem ítarlega er fjallað um umferðarlegar forsendur á grundvelli útreikninga í umferðarlíkani borgarverkfræðings.

             Varðandi það að fullnaðarhönnun mannvirkis hafi ekki legið fyrir við meðferð málsins hjá ráðuneytinu skal á það bent að í þeim gögnum sem ráðuneytið hafði undir höndum er úrskurður var kveðinn upp var gerð grein fyrir útfærslu mótvægisaðgerða til næstu ára. 

             Eins og rakið hefur verið fjallar úrskurður sá sem krafist er ógildingar á um lagningu Hallsvegar, tveggja akreina stofnbrautar frá Fjallkonuvegi að Víkurvegi í Reykjavík, á grundvelli þeirra markmiða sem lýst er í matsskýrslu.   Verður því við úrlausn um gildi hans að miða við þær framkvæmdir.  Enda þótt umræddar framkvæmdir séu einungis hluti af fjögurra akreina stofnbraut samkvæmt skipulagi, sem aðilum ber ekki saman um hvort hafi verið samþykkt áður en úrskurður ráðherra var kveðinn upp, verður ekki fallist á það með stefnendum að í umhverfismati um þær framkvæmdir, sem úrskurður umhverfisráðherra fjallar um, þurfi að gera grein fyrir heildaráhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar, enda verður að gera ráð fyrir að verði af þeim framkvæmdum í framtíðinni, muni umhverfisáhrif þeirra framkvæmda verða metin sérstaklega og þá í samræmi við þær aðstæður sem þá verða til staðar.  Þegar af þessum ástæðum hafa hugleiðingar um umferð vegna hugsanlegar tengingar Hallsvegar við Vesturlandsveg og Sundabraut og þar með umferðarforsendur tillagna að aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 og svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins ekki þýðingu hér.  Það gildir þá það sama, varðandi útfærslu mótvægisaðgerða, að ekki er þörf á að fullhanna hljóðvarnir sem kann að þurfa að setja upp í framtíðinni, verði ráðist í þær framkvæmdir að bæta tveim akreinum við þær tvær sem hér er fjallað um. 

             Framkvæmdaraðilar sýndu fram á það í skýrslu sinni um frekara mat á umhverfisáhrifum að hægt verði að fullnægja kröfum um hljóðvist með mótvægis-aðgerðum en töldu að rétt væri að bíða með endanlega hönnun þeirra þar til nánara samráð hefði verið haft við íbúa í Garðhúsum, enda segir í 7. gr. laga nr. 63/1993 að framkvæmdaraðili skuli senda skipulagsstjóra tilkynningu um fyrirhugaða framkvæmd þar sem meðal annars komi fram ráðgerð hönnun.  Ekkert verður ráðið af þessu ákvæði að fullnaðarhönnun mannvirkja hafi orðið að liggja fyrir áður en ráðherra kvað upp úrskurð sinn.

             Að þessu virtu verður ekki annað séð en ráðuneytið hafi sinnt þeirri rannsóknarskyldu sinni sem á því hvíldi samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga og ekkert það komið fram í málinu sem rennir stoðum undir þær fullyrðingar stefnenda að ráðuneytið hafi ekki fjallað með réttum hætti um málið eða viðhaft óvandaða málsmeðferð sem ekki samrýmdist ákvæðum laga.  Verður ekki annað séð en að undirbúningi umdeilds úrskurðar og rannsókn á málsatvikum hafi verið þannig háttað að málið hafi verið nægjanlega upplýst áður en úrskurður var upp kveðinn.

             Stefnendur telja enn fremur að í úrskurði umhverfisráðherra skorti fullnægjandi rökstuðning fyrir niðurstöðu og fari hann því í bága við 22. gr. stjórnsýslulaga, en þar segir að í rökstuðningi stjórnvalds skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds sé byggð á.  Að því marki sem ákvörðun byggi á mati skuli í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi hafi verið við matið.  Þá segir að þar sem ástæða sé til skuli í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem hafi haft verulega þýðingu við úrlausn máls.  Rökstuðning fyrir þessari skoðun sinni rekja stefnendur í átta liðum og samhengisins vegna þykir rétt að fara yfir þær málsástæður stefnenda í þeirri röð sem þær eru settar fram að því leyti sem ekki hefur verið fjallað um þær áður, en málatilbúnaði stefnenda er áfátt að því leyti að víða er um endurtekningar þannig að í kaflaskiptri stefnu eru sömu málsástæður fyrir því að fella eigi úr gildi umdeildan úrskurð raktar í fleiri en einum kafla.

             Í fyrsta lagi taka stefnendur fram að í umdeildum úrskurði skorti umfjöllun um breyttar umferðarforsendur og byggðaþróun sem gert sé ráð fyrir í nýju aðalskipulagi Reykjavíkur og svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins.  Málatilbúnaður stefnenda að þessu leyti verður skilinn á þann veg að þeir séu hér að vísa til fyrirhugaðra framkvæmda við fjögurra akreina stofnbraut, en eins og rakið er í hinum umdeilda úrskurði taldi ráðuneytið ekki ástæðu til að fjalla um svokallaðar breyttar umferðarforsendur þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að tilvitnaðar breytingar tengdust öðrum framkvæmdum en Hallsvegi frá Fjallkonuvegi til Víkurvegar.  Með vísan til þess sem að framan er rakið um að úrskurður ráðherra taki ekki til þeirrar framkvæmdar verður ekki fallist á að úrskurðinum sé áfátt af framangreidum ástæðum.

             Í öðru lagi telja stefnendur að ekki sé nægjanlega gerð grein fyrir  fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum og engin heildarmynd sýnd.  Óumdeilt er að fyrri úrskurður skipulagsstjóra var felldur úr gildi þar sem umhverfisráðherra taldi að skort hefði á að gera grein fyrir fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum. Grundvöllur úrskurðar Skipulagsstofnunar, sem umhverfisráðherra staðfesti í þeim úrskurði sem hér er deilt um, fjallar um mótvægisaðgerðir, eins og lækkun Hallsvegar um allt að 3 metra, gerð hljóðvarna með mönum og veggjum, og hver áhrif þeirra verði.  Þá eru ítarlegir uppdrættir og töflur hluti matsskýrslunnar.  Þykja stefnendur því ekki hafa sýnt fram á að ekki hafi verið gerð nægilega grein fyrir fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum, þannig að hægt sé að fallast á það með þeim að rökstuðning hafi skort fyrir niðurstöðu umhverfisráðherra.

             Þá kveðast stefnendur ekki skilja hvað felist í skilyrðum umhverfisráðherra fyrir framkvæmdinni en þar segir að hönnun og útfærsla mótvægisaðgerða verði í samráði við íbúa og leitast verði við að haga hljóðvörnum með þeim hætti að óæskileg umhverfisáhrif verði sem minnst. 

             Enda þótt stefnendur lýsi því yfir að þeir skilji ekki hvað hér sé átt við leiðir það eitt út af fyrir sig ekki til þess að rökstuðningur umhverfisráðherra fyrir niðurstöðunni teljist ófullnægjandi en samkvæmt 11. gr. laga nr. 63/1993 er heimilt að setja skilyrði fyrir framkvæmd og samkvæmt umdeildum úrskurði er það lagt á herðar stefndu að framfylgja umræddum skilyrðum sem eru til hagsbóta fyrir stefnendur.

             Varðandi þá málsástæðu stefnenda að í úrskurði ráðuneytisins sé ekkert fjallað um arðsemismat eða gerður samanburður á arðseminni annars vegar og hinum óæskilegu umhverfisáhrifum hins vegar skal á það bent að meðal þeirra gagna sem lágu til grundvallar úrskurði ráðherra var ítarleg skýrsla stefndu um arðsemismat.  Í úrskurði ráðherra kemur fram að með hliðsjón af 75. gr. stjórnarskrárinnar beri ekki að fjalla um arðsemi framkvæmdar í mati á umhverfisáhrifum.  Verður því ekki fallist á það með stefnendum að fullnægjandi rökstuðning vanti í úrskurð ráðuneytisins varðandi þetta atriði.

             Stefnendur telja að gera hefði þurft grein fyrir áhrifum framkvæmdar á verðmæti húseigna við Garðhús enda sé kveðið á um það í 18. gr. reglugerðar nr. 179/1994 að í umhverfismati beri jafnframt að gera grein fyrir áhrifum framkvæmda á efnisleg verðmæti.  Eins og rakið hefur verið og óumdeilt er var gert ráð fyrir tveggja akreina vegi norðan við húsin við Garðhús frá upphafi.  Ekkert liggur fyrir í málinu sem rennir stoðum undir að umferð um hinn tveggja akreina Hallsveg verði meiri en þeir sem byggðu hús sín við Garðhús eða þeir sem keyptu síðar hefðu mátt búast við og því ekkert sem bendir til þess að þeir verði fyrir tjóni vegna framkvæmdanna.  Verður því ekki séð að nauðsyn hafi borið til að fjalla um óljós áhrif framkvæmdar á verðmæti umræddra húseigna í úrskurði ráðherra.  Þá þykir rétt að benda á að um bótaskyldu vegna skipulags er fjallað í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997.

             Þá telja stefnendur að ráðuneytinu hafi borið að rökstyðja það sérstaklega hvers vegna það taldi ekki ástæðu til að fara eftir niðurstöðu og mati Hollustuverndar varðandi hina fyrirhuguðu framkvæmd.  Ráðgjöf Hollustuverndar er ekki bindandi fyrir ráðherra heldur eingöngu eitt af mörgum atriðum sem hann hefur til hliðsjónar við ákvörðun sína og hvíldi engin skylda á ráðherra að rökstyðja það sérstaklega hvers vegna hann taldi ekki ástæðu til að fara eftir niðurstöðu Hollustuverndar.  Samkvæmt umdeildum úrskurði ráðherra er komist að þeirri niðurstöðu að hafna því að hanna þurfi Hallsveg í upphafi sem fjögurra akreina veg, sbr. það sem áður hefur verið rakið um þetta álitaefni.  Þá er í úrskurði ráðherra fjallað ítarlega um þær hugmyndir Hollustuverndar að setja Hallsveg í stokk. Verður því ekki á það fallist að skort hafi á rökstuðning í úrskurðinum hvað þetta snertir þótt ekki sé þar sérstaklega vitnað til fyrrgreinds álits Hollustuverndar.

             Þá átelja stefnendur að ekkert sé sérstaklega fjallað um hvort framkvæmdaraðilar  hafi uppfyllt þau sjö skilyrði sem ráðuneytið setti fyrir frekara mati á framkvæmdinni í úrskurði sínum 22. desember 2000.   Fyrir liggur að umhverfisráðuneytið samþykkti skýrslu framkvæmdaraðila um frekara mat á umhverfisáhrifum og verður af því dregin sú ályktun að ráðuneytið hafi talið umræddum skilyrðum fullnægt og ekkert sem mælir fyrir um að ráðuneytinu hafi borið skylda að fjalla sérstaklega um þessi skilyrði í úrskurði sínum.

             Í umdeildum úrskurði kemur fram að miðað við þær forsendur framkvæmdaraðila að halli á hljóðmön sé 2:1 verði ekki annað séð en að auðvelt verði að koma fyrir vegi og hljóðmönum innan 60 metra veghelgunarsvæðis.  Það er því ekki rétt sem kemur fram hjá stefnendum að ekki hafi verið fjallað um það í úrskurði ráðuneytisins hvort fjögurra akreina stofnbraut kæmist fyrir á því svæði sem henni sé ætlað.  Ekki þykir hins vegar ástæða til að taka afstöðu til þess hvort þessi umfjöllun hafi verið nauðsynleg í ljósi þess sem áður hefur komið fram um að úrskurður ráðherra varði eingöngu tveggja akreina veg.

             Af því sem nú hefur verið rakið hefur stefnendum ekki tekist að sýna fram á það að í úrskurði ráðuneytisins skorti fullnægjandi rökstuðning fyrir niðurstöðunni.

             Stefnendur halda því enn fremur fram að úrskurður ráðuneytisins uppfylli ekki þær kröfur sem gera verði til skýrleika stjórnvaldsákvarðana samkvæmt stjórnsýslurétti.  Áður hefur verið vikið að því að stefnendur telji að í úrskurði ráðuneytisins skorti fullnægjandi rökstuðning meðal annars vegna þess að ekkert liggi fyrir um hvað átt sé við með skilyrðum ráðuneytisins um samráð um hönnun og útfærslu mótvægisaðgerða og hins vegar skilyrðið um að leitast verði við að haga hljóðvörnum með þeim hætti að óæskileg umhverfisáhrif verði sem minnst.  Ekki verður af málatilbúnaði stefnenda ráðið hvað það er í tilvitnuðum skilyrðum sem þeim finnst óskýrt og það liggur ekki í augum uppi.  Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti að stjórnvaldsákvörðun verði að vera bæði ákveðin og skýr svo að málsaðilar geti skilið hana og metið réttarstöðu sína.  Það orðalag sem notað er í úrskurði umhverfisráðuneytisins varðandi samráð er sambærilegt og finna má víða í lögum og stjórnvaldsreglum þar sem fara saman hagsmunir opinberra aðila og einstaklinga.  Verður varla misskilið að umrætt skilyrði felur það í sér að sú skylda hvíli á framkvæmdaraðilum að kynna fyrir hlutaðeigandi, hönnun framkvæmda og mótvægisaðgerðir og gefa þeim kost á að neyta andmælaréttar síns áður en framkvæmdir hefjast.  Er því framangreindum sjónarmiðum stefnenda hafnað og ekki fallist á það að úrskurðurinn og skilyrði hans uppfylli ekki þær kröfur sem gera má til skýrleika stjórnvaldsákvarðana.

             Þá telja stefnendur að úrskurður umhverfisráðherra standist ekki efnislega og sé andstæður lögum nr. 63/1993, sbr. lög nr. 106/2000, tilskipun 85/337/EBE, sbr. tilskipun 97/11/EBE og varúðarreglu EES-samningsins.  Rökstuðning fyrir þessari skoðun sinni rekja stefnendur í sjö liðum.  Á sama hátt og gert var að framan verður samhengisins vegna farið yfir þær málsástæður stefnanda í þeirri röð sem þær eru settar fram hjá þeim að því leyti sem ekki hefur verið fjallað um þær áður.

             Stefnendur byggja framangreinda skoðun sína í fyrsta lagi á því að fram þurfi að fara heildstætt mat á umhverfisáhrifum framkvæmda við Hallsveg, þ.e. fjögurra akreina vegi frá fyrirhugaðri Sundabraut að Vesturlandsvegi og áfram upp í Hamahlíðarlönd, en ekki einstökum hluta framkvæmdanna.  Eins og að framan er rakið hefur því verið slegið föstu að úrskurður umhverfisráðherra fjalli eingöngu um tveggja akreina Hallsveg frá Víkurvegi að Fjallkonuvegi og því fallist á það sem fram kemur í úrskurði ráðuneytisins að fyrirhuguð framkvæmd sé afmörkuð með fullnægjandi hætti og geti þjónað því markmiði sem að sé stefnt.  Hefur því í úrskurðinum verið gerð fullnægjandi grein fyrir heildaráhrifum þeirrar framkvæmdar sem hér um ræðir og eru þær því í samræmi við lög og tilskipanir. Verður því ekki fallist á það með stefnendum að úrskurður umhverfisráðherra sé andstæður lögum og tilskipunum af þessum sökum.

             Í öðru lagi byggja stefnendur á því að áður en framkvæmdir hefjist og mat á umhverfisáhrifum geti farið fram þurfi að liggja fyrir hönnun viðkomandi mannvirkis, hljóðvarna og mótvægisaðgerða, staðsetning þeirra og lega.  Með hliðsjón af því sem þegar hefur komið fram um að úrskurður ráðherra varði eingöngu tveggja akreina Hallsveg og þess að fyrir liggur að þær framkvæmdir krefjast einungis lítilla mótvægisaðgerða sem fullnægjandi gögn lágu fyrir er ráðherra kvað upp úrskurð sinn, þykir ekki ástæða til að fjalla frekar um þessa málsástæðu, sbr. og það sem að framan hefur verið rakið um að fullnaðarhönnun þurfi ekki að liggja fyrir á þessu stigi máls.

             Í þriðja lagi byggja stefnendur á því að skilyrði í úrskurði umhverfisráðherra sé andstætt lögum og verður málatilbúnaður stefnenda hvað þetta snertir skilinn á þann veg að umrætt skilyrði sé andstætt lögum þar sem það sé ekki nógu skýrt vegna þess að það hefði þurft að koma fram með hvaða hætti hægt sé að koma í veg fyrir óæskileg áhrif eða hvaða mótvægisaðgerða sé krafist.  Áður hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að umrætt skilyrði í úrskurðinum sé nægilega skýrt og þykir því ekki ástæða til að fjalla frekar um þessa málsástæðu stefnenda.

             Í fjórða lagi byggja stefnendur á því að fjalla beri um arðsemi framkvæmdar, sbr. 10. gr.  laga nr. 63/993.  Um þessa málsástæðu er fjallað að framan og vísast til þess sem þar kemur fram, en þar var því hafnað að úrskurði ráðherra væri áfátt að þessu leyti.

             Þá byggja stefnendur á því í fimmta lagi að úrskurður ráðuneytisins fari gegn reglugerð nr. 933/1999 um hávaða þar sem ekki sé uppfyllt leiðbeiningargildi reglugerðarinnar um að mesta hljóðstig við húsvegg á jarðhæð og utan við opnanlega glugga fari ekki upp fyrir 45dB(A) og mesta hljóðstig innanhúss fari aldrei upp fyrir 30dB(A).  Samkvæmt grein 2.5 í viðauka með reglugerðinni er leiðbeiningargildi gildi sem ákjósanlegt er að uppfylla eða stefna að því að uppfylla sem langtímamarkmið, leitast skuli við að uppfylla það þar sem þess er nokkur kostur.  Taldi ráðherra miðað við fyrirliggjandi gögn óraunhæft að gera kröfu um að leiðbeiningargildi að þessu leyti væru uppfyllt og kemur fram í úrskurðinum að nauðsynlegt sé að grípa til aðgerða til að mæta kröfum reglugerðarinnar um hávaða og er þar rakið hvaða aðgerða framkvæmdaraðilar hyggist grípa til.  Verður því ekki fallist á það með stefnendum að úrskurður ráðuneytisins fari gegn framangreindri reglugerð.

             Í sjötta lagi byggja stefnendur á því að nauðsyn hafi borið til að taka til sérstakrar skoðunar hvort stofnbrautin með sínar fjórar akreinar komist fyrir á ætluðu svæði.  Þegar hefur verið um þessa málsástæðu fjallað og liggur fyrir að þetta álitaefni kom til skoðunar hjá ráðherra sbr. það sem áður hefur verið rakið hvað þetta snertir.

             Í sjöunda lagi byggja stefnendur á því að viðbótarmatsskýrsla framkvæmdaraðila hafi ekki verið tæk til þess að leggja mat á hvort heimila ætti framkvæmdir á grundvelli hennar.  Hafi skilyrði þau sem umhverfisráðuneytið setti fram í fyrri úrskurði ekki verið uppfyllt.  Þessari málsástæðu hefur einnig verið gerð skil hér að framan og því hafnað að umrædd skilyrði hafi ekki verið uppfyllt.. 

             Af því sem nú hefur verið rakið hefur stefnendum hvorki tekist að sýna fram á að úrskurður umhverfisráðuneytisins standist ekki efnislega né að hann sé andstæður lögum.

             Þegar allt framangreint er virt hefur stefnendum ekki tekist að sýna fram á það að ógilda beri úrskurð umhverfisráðherra á þeim forsendum að Skipulagsstofnun hafi verið vanhæf til að úrskurða um mat á umhverfisáhrifum umdeildrar framkvæmdar, umhverfisráðuneytið hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni og úrskurður ráðuneytisins sé ekki rökstuddur, hann óskýr, standist ekki efnislega og sé andstæður lögum.  Verða stefndu því sýknaðir af kröfum stefnenda í máli þessu.

             Þrátt fyrir þessa niðurstöðu þykir þó eftir atvikum rétt að hver aðili um sig beri sinn kostnað af málinu.  Gjafsóknarkostnaður stefnenda að fjárhæð 880.148 krónur þar með talin málflutningsþóknun lögmanns þeirra Óskars Sigurðssonar hdl. sem þykir hæfilega ákveðin 870.000 krónur, greiðist úr ríkissjóði.

             Af hálfu stefnenda flutti málið Óskar Sigurðsson hdl. en af hálfu stefnda, Vegagerðarinnar, flutti málið Stefán Erlendsson hdl. en af hálfu stefnda, Reykjavíkurborgar, flutti málið Hjörleifur Kvaran hrl.

         Greta Baldursdóttir héraðsdómari kveður upp dóminn.

D Ó M S O R Ð

         Stefndu, Vegagerðin og Reykjavíkurborg, eru sýknaðir af kröfum stefnenda, Gunnars H. Sigurðssonar, Árna J. Friðbjarnarsonar og Jóns H. Sigurðssonar.

         Málskostnaður fellur niður.

             Gjafsóknarkostnaður stefnenda að fjárhæð 880.148 krónur, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns þeirra, Óskars Sigurðssonar hdl., 870.000 krónur, greiðist úr ríkissjóði.