Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma Helgi I. Jónsson hæstaréttardómari og Hjördís Hákonardóttir og Ingveldur Einarsdóttir settir hæstaréttardómarar.

Sóknaraðilar skutu málinu til Hæstaréttar með kæru 17. febrúar 2016 en kærumálsgögn bárust réttinum 2. mars sama ár. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Reykjaness 10. febrúar 2016, þar sem hafnað var beiðni sóknaraðila um að leitað yrði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um nánar tiltekin atriði í tengslum við mál sem sóknaraðilar reka á hendur varnaraðilum til að fá ógilt framkvæmdaleyfi varnaraðilans Landsnets hf. til lagningar Suðurnesjalínu 2 sem samþykkt var af bæjarstjórn varnaraðilans Sveitarfélagsins Voga 25. febrúar 2015 og gefið var út 22. apríl sama ár. Kæruheimild er í 3. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1994 um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið. Sóknaraðilar krefjast þess að beiðni þeirra verði tekin til greina. Þá krefjast þau kærumálskostnaðar.

Varnaraðilinn Landsnet hf. krefst staðfestingar hins kærða úrskurðar og kærumálskostnaðar.

Varnaraðilinn Sveitarfélagið Vogar krefst staðfestingar hins kærða úrskurðar og kærumálskostnaðar.

                                                                     I

Sóknaraðilar eru öll landeigendur í Sveitarfélaginu Vogar á framkvæmdasvæði Suðurnesjalínu 2 og höfðuðu þeir mál þetta með útgáfu réttarstefnu 28. október 2015. Sætir það flýtimeðferð samkvæmt XIX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Suðurnesjalína 2 er 32.4 km löng 220 kV háspennulína í lofti sem varnaraðilinn Landsnet hf. hyggst leggja frá tengivirki við Hamranes í Hafnarfirði um Sveitarfélagið Voga, Reykjanesbæ og Grindarvíkurbæ að tengivirki við Rauðamel norðan við Svartsengi. Er þetta hluti af framkvæmdaáætlun sem gengur undir nafninu Suðvesturlínur, sem er áætlun um raforkuflutningskerfi til framtíðar á Suðvesturlandi, frá Hellisheiði út á Reykjanes, um 12 sveitarfélög. Hóf varnaraðilinn Landsnet hf. undirbúning verksins árið 2005.

Hinn 11. júlí 2007 óskaði varnaraðilinn Landsnet hf. eftir því við varnaraðilann Sveitarfélagið Voga að hafinn yrði undirbúningur að nauðsynlegum breytingum á aðalskipulagi sveitarfélagsins vegna áætlana um styrkingu raforkuflutningskerfis á Reykjanesskaga. Ágreiningur var um það með varnaraðilum um nokkurn tíma hvort það væri raunhæfur valkostur við framkvæmdina að leggja meginflutningskerfið í jörð. Að endingu gerðu varnaraðilar með sér samkomulag um skipulagsmál 17. október 2008 sem kvað á um að varnaraðilanum Landsneti hf. væri heimilt að reisa háspennulínur í sveitarfélaginu í lofti og mættu þær standa í að minnsta kosti 20 ár. Varnaraðilar hafna því að samkomulag þetta geti valdið ógildingu framkvæmdaleyfisins, eins og sóknaraðilar halda fram, og telja samráð að þessu tagi eðlilegt auk þess sem fyrirvarar hafi verið gerðir í formála og 3. gr. samkomulagsins um athugasemdir sem kynnu að koma fram við skipulagstillögu. Þá var þar ítrekuð sú stefna sveitarfélagins að í framtíðinni yrðu línur lagðar í jörðu.

Frummatsskýrsla vegna mats á umhverfisáhrifum Suðvesturlína frá 6. maí 2009 var send Skipulagsstofnun til meðferðar 18. sama mánaðar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og var hún kynnt opinberlega. Endanlegri skýrslu um mat á umhverfisáhrifum skilaði varnaraðilinn Landsnet hf. til Skipulagsstofnunar 10. ágúst 2009. Í báðum þessum matsskýrslum var gert ráð fyrir 220 kV háspennulínu og tekið fram að þessi kostur væri settur fram í kjölfar samráðs varnaraðilans Landsnets hf. og sveitarfélaganna á svæðinu. Skýrsla Skipulagsstofnunar um matsskýrsluna er dagsett 17. september 2009. Niðurstaða hennar var að heildaráhrif framkvæmdanna og starfsemi sem henni fylgir yrði óhjákvæmilega verulega neikvæð. Áhrifin myndu þó ráðast af mótvægisaðgerðum og vöktun á aðgerðum. Að þessu gættu féllst Skipulagsstofnun á skýrsluna með skilyrðum. Hinn 28. janúar 2010 staðfesti umhverfisráðherra endanlega, að undangengnu kæruferli, að ekki skyldi fara fram sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar Suðvesturlínur og öðrum framkvæmdum sem henni væru háðar og/eða væru á sama svæði. Aðalskipulag Sveitarfélagsins Voga fyrir árin 2008-2028 var staðfest 23. febrúar 2010. Þar var gert ráð fyrir háspennulínu meðfram núverandi háspennulínu. Hinn 5. desember 2013 veitti Orkustofnun varnaraðilanum Landsneti hf. leyfi til að reisa og reka flutningsvirkið Suðurnesjalínu 2 á grundvelli raforkulaga nr. 65/2003.

Hinn 7. maí 2014 sótti varnaraðilinn Landsnet hf. um framkvæmdaleyfi vegna Suðurnesjalínu 2 til varnaraðilans Sveitarfélagsins Voga, svo og til annarra sveitarfélaga á svæðinu. Sóknaraðilar sendu erindi til sveitarfélagsins 19. sama mánaðar og fóru fram á að umsókninni yrði hafnað á þeirri forsendu að lagalega væri sveitarfélaginu ekki stætt á að veita leyfið. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar sveitarfélagsins daginn eftir var umsóknin um framkvæmdaleyfið fyrst tekin fyrir. Ákveðið var að fresta afgreiðslu málsins ótímabundið. Með bréfi 3. júlí 2014 sendi sveitarfélagið sóknaraðilum greinargerð lögmannsstofunnar Landslaga og arkitektastofunnar Landslags frá 20. júní 2014 um samræmi framkvæmdaleyfis og staðfests skipulags. Sóknaraðilum var gefinn kostur á að skila athugasemdum og var það gert 20. ágúst sama ár. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 21. október 2014 var enn frestað að taka ákvörðun um framkvæmdaleyfið en skipulagsfulltrúa sveitarfélagsins falið að framkvæma grenndarkynningu vegna umsóknar um framkvæmdaleyfi. Var sóknaraðilum tilkynnt um hana með ódagsettu kynningarbréfi þar sem vísað var til 5. mgr. 13. gr., sbr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og skiluðu þeir athugasemdum 5. janúar 2015. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 17. febrúar sama ár var umsókn varnaraðilans Landsnets hf. samþykkt og skipulagsfulltrúa falið að veita framkvæmdaleyfið þegar fyrir lægi áhættumat vegna Keflavíkurflugvallar. Sóknaraðilar gerðu enn rökstuddar athugasemdir með bréfi 18. febrúar 2015. Óskuðu þeir eftir fundi með forsvarsmönnum varnaraðilans Sveitarfélagsins Voga með tölvubréfi til bæjarstjórans 20. febrúar 2015. Ítrekuðu sóknaraðilar athugasemdir sínar á fundi 25. sama mánaðar og kom þá í ljós að enginn fulltrúa sveitarfélagsins á fundinum hafði séð athugasemdir þeirra frá 18. sama mánaðar. Sama kvöld var haldinn fundur í bæjarstjórn varnaraðilans Sveitarfélagsins Voga og þar samþykkt afgreiðsla  umhverfis- og skipulagsnefndar um að veita varnaraðilanum Landsneti hf. framkvæmdaleyfi án þess að fjallað væri um athugasemdir sóknaraðila. Í tölvupósti lögmanns sveitarfélagsins 26. sama mánaðar kemur fram að hann hefði kynnt þá afstöðu sína að umræddar athugasemdir hefðu ekki þýðingu fyrir ákvörðun um veitingu framkvæmdaleyfis. Framkvæmdaleyfið var gefið út 22. apríl 2015 og auglýst 5. maí 2015.

                                                                      II

Kröfu sína um ógildingu framkvæmdaleyfisins frá 22. apríl 2015 styðja sóknaraðilar eftirfarandi rökum: Í fyrsta lagi að ekki hafi verið gætt fyrirmæla laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, sbr. tilskipun 2001/42/EB, þar sem áform um Suðvesturlínur hafi ekki sætt umhverfismati samkvæmt þeim lögum og sé það brot á skyldum íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum. Í öðru lagi að umhverfismat sem gert var á grundvelli laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé haldið svo verulegum annmörkum að framkvæmdaleyfið geti ekki átt stoð í því. Í þriðja lagi að samráð og samkomulag varnaraðila hafi verið þess eðlis að varði ógildingu framkvæmdaleyfisins. Í fjórða lagi að framkvæmdaleyfið sé ógilt þar sem það byggi ekki á gildu aðalskipulagi. Í fimmta lagi að ekki hafi verið lagaskilyrði fyrir því að viðhafa grenndarkynningu samkvæmt skipulagslögum við þær aðstæður sem uppi voru. Í sjötta lagi að framkvæmdin sem leyfð var hafi tekið slíkum breytingum að hún geti ekki talist sama framkvæmd og sú sem sætti umhverfismati með Suðvesturlínum og umhverfismat hafi því ekki farið fram. Loks byggja sóknaraðilar á því að varnaraðilinn Sveitarfélagið Vogar hafi ekki gætt að réttri málsmeðferð við veitingu leyfisins, meðal annars ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni. Telja sóknaraðilar að fyrsta, þriðja og sjötta málsástæða varði brot á EES-samningnum og tilskipunum sem séu hluti hans.

                                                                      III

Markmið laga nr. 106/2000 er samkvæmt 1. gr. að tryggja að umhverfismat fari fram áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd sem getur haft umhverfisáhrif í för með sér, að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum og stuðla að samvinnu þeirra sem hagsmuna eiga að gæta. Þá er markmiðið jafnframt að kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif framkvæmda og mótvægisaðgerðir og gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum og upplýsingum áður en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar kemur fram. Í lögunum er nánar lýst hvernig standa skuli að gerð mats og hlutverki Skipulagsstofnunar í því sambandi, meðal annars hvernig kynna beri hina fyrirhuguðu framkvæmd og skýrslu Skipulagsstofnunar. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laganna er óheimilt að gefa út framkvæmdaleyfi fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir sé framkvæmdin matsskyld. Í 2. mgr. sama ákvæðis er lögð sú skylda á þann sem gefur út leyfi til framkvæmdar að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Skal leyfisveitandi birta opinberlega ákvörðun sína um útgáfu leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum inna tveggja vikna frá útgáfu leyfis og skal tilgreina kæruheimild og kærufrest eigi það við. 

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 106/2000 segir að hlutverk nefndar þeirrar sem samdi lögin hafi einkum verið að endurskoða gildandi lög um mat á umhverfisáhrifum, lög nr. 63/1993. Einnig hafi tilgangurinn verið sá að fella inn í lögin tilskipun Evrópusambandsins 97/11/EB um breytingu á tilskipun 85/337/EBE um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunni að hafa á umhverfið. Með öðrum orðum „að uppfylla þær skyldur sem íslenska ríkið tók á sig með aðild að EES-samningnum.“ Tilskipun 85/337/EBE hafi verið innleidd með lögum nr. 63/1993. Henni hafi verið breytt með tilskipun 97/11/EB frá 3. mars 1997 og vegna þeirra hafi verið nauðsynlegt að taka lögin til endurskoðunar. Tilskipun 97/11/EB sé byggð á nokkrum meginreglum svo sem varúðarreglunni, mengunarbótareglunni, reglunni um verndarsjónarmið og þeirri reglu að mengun sé upprætt við upptök. Ekki sé lagt til að þessar meginreglur séu settar inn í frumvarpið þar sem efni þeirra og orðalag sé um margt óljóst og enn í mótun. Á hinn bóginn sé um þær fjallað í 73. gr. EES-samningsins og því beri að hafa þær í huga við framkvæmd laganna. Byggi þessar meginreglur öðru fremur á því að umhverfisvernd snerti alla og því skuli hagsmunir komandi kynslóða hafðir að leiðarljósi. 73. gr. EES-samningsins sé því sem næst samhljóða 130. gr. r í Rómarsamningnum. Af því leiði að tilskipun 97/11/EB mæli fyrir um lágmarkskröfur þær sem ríki verði að uppfylla. Einn helsti tilgangur tilskipunar 97/11/EB sé að tryggja sem best aðkomu almennings að mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar.

Tilskipun 97/11/EB var felld inn í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 20/1999 frá 26. febrúar 1999. Tilskipun 2011/92/ESB frá 13. desember 2011 fól í sér endurútgáfu á tilskipun 85/337/EBE með síðari breytingum, en hún var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 230/2012 frá 7. desember 2012 og innleidd hér á landi með lögum nr. 138/2014 um breytingu á lögum 106/2000. Tóku lögin gildi í lok árs 2014. Árósasamningurinn frá 25. júní 1998 öðlaðist gildi 30. október 2001 og var leiddur í íslenskan rétt með setningu laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og laga nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins, sem bæði öðluðust gildi 1. janúar 2012.

Markmið laga nr. 105/2006 er samkvæmt 1. gr. að stuðla að sjálfbærri þróun og draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum og jafnframt að stuðla að því að við áætlanagerð sé tekið tillit til umhverfissjónarmiða. Skal það gert með umhverfismati tiltekinna skipulags- og framkvæmdaáætlana stjórnvalda sem líklegt er að hafi í för með sér veruleg áhrif á umhverfið. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. gilda ákvæði laganna um umhverfismat þeirra skipulags- og framkvæmdaáætlana og breytinga á þeim sem marka stefnu er varðar leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar eru í lögum nr. 106/2000. Leiki vafi á hvort skipulags- eða framkvæmdaáætlun sé háð ákvæðum laganna getur almenningur eða sá sem ber ábyrgð á áætlanagerð óskað eftir að Skipulagsstofnun taki ákvörðun um hvort áætlunin falli undir lögin. Stofnunin skal birta ákvörðun sína í dagblaði sem gefið er út á landsvísu og er ákvörðunin kæranleg til ráðherra, sbr. 3. mgr. sama ákvæðis. Í lögunum er auk þess fjallað um framkvæmd umhverfismats áætlana, hverjir beri ábyrgð á því og hvernig kynningu skuli háttað. Í 12. gr. segir að lögin séu sett til innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2001/42/EB frá 27. júní 2001, um mat á áhrifum tiltekinna skipulags- og framkvæmdaáætlana á umhverfið, sem vísað sé til í lið 2i í XX. viðauka við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið eins og honum hafi verið breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 90/2002, 25. júní 2002.

Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 105/2006 kemur fram að það sé samið af starfshópi sem skipaður hafi verið til að undirbúa lögleiðingu tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2001/42/EB um mat á áhrifum tiltekinna skipulags- og framkvæmdaáætlana á umhverfið. Geri tilskipunin ráð fyrir að áhrif skipulags- og framkvæmdaáætlana á umhverfið séu metin á tilgreindum sviðum áður en þær séu afgreiddar og framkvæmdar, í samræmi við það markmið að vernda umhverfið og stuðla að sjálfbærri þróun. Fjalli tilskipunin meðal annars um hvaða áætlanir skuli háðar umhverfismati, hvaða sjónamið skuli hafa til viðmiðunar við ákvörðun um umhverfismat áætlunar, inntak þess og málsmeðferð, þar með talið kynningar umhverfisskýrslu. „Jafnframt skulu áætlanirnar marka stefnu fyrir leyfisveitingar um framkvæmdir sem falla undir tilskipun um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda nr. 85/337/EBE, sbr. breytingu á henni nr. 97/11/EB. Tilskipunin tekur til áætlana stjórnvalda sem eru undirbúnar eða samþykktar af stjórnvöldum og unnar í samræmi við lög eða ákvörðun ráðherra.“ Markmið umhverfismats á áætlunarstigi sé að huga að umhverfisáhrifum á fyrri stigum ákvörðunartöku og meta samlegðaráhrif margra framkvæmda á tiltekna umhverfisþætti eða tiltekin svæði. Munur á umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006 og mati á umhverfisáhrifum framkvæmda samkvæmt lögum nr. 106/2000 liggi í því að í fyrra tilvikinu sé um að ræða almennar ákvarðanir um meginstefnu, gjarnan gróft mat án sérstakra undirliggjandi rannsókna, en í hinu síðara sértækar ákvarðanir um einstakar framkvæmdir.

                                                                      IV

Sóknaraðilar óska eftir því að leitað verði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um sex spurningar. Leggja þeir áherslu á að skýra beri íslenskan rétt að svo miklu leyti sem unnt sé til samræmis við EES-samninginn og reglur sem á honum byggi, sbr. meginreglur íslensk réttar og 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið. Leiki vafi á um skýringu íslenskra laga í dómsmáli og geti skýring EES-reglna haft þar þýðingu beri að að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins. Telja sóknaraðilar að veiting framkvæmdaleyfis þess sem um er deilt hafi falið í sér brot gegn EES-samningnum. Ágreiningur sé bæði um skýringu á EES-reglum og um skýringu íslenskra laga, sem á reyni í málinu, að teknu tilliti til EES-reglna. Umhverfismat sé órjúfanlegur þáttur framkvæmdaleyfis eins og því sem hér sé til umfjöllunar, og forsenda þess. Málið snúist um hvort framkvæmdaleyfið hafi verið gilt í ljósi laga nr. 106/2000, sbr. tilskipun 85/337/EBE og breytingu á henni með tilskipun 2011/92/ESB. Einnig byggja sóknaraðilar á því að fylgja hafi átt lögum nr. 105/2006, sbr. tilskipun 2001/42/EB. Málsástæður sóknaraðila varði því að stórum hluta skýringu EES-reglna og skýringu íslenskra laga með hliðsjón af EES-reglum og hafi álit EFTA-dómstólsins þýðingu fyrir úrlausn málsins.

Varnaraðilar hafna því báðir að leitað verði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins. Um sé að ræða deilu um ógildingu stjórnvaldsathafnar sem tekin sé á grundvelli skipulagslaga og í samræmi við þau skilyrði sem þar sé kveðið á um. Telja þeir að hvorki leiki vafi á um skýringu þeirra EES-reglna sem á reyni, né sé líklegt að álit EFTA-dómstólsins muni hafa áhrif á niðurstöðu málsins. Varnaraðilinn Landsnet hf. leggur að auki áherslu á að sóknaraðilar haldi því ekki fram að um sé að ræða ófullnægjandi innleiðingu á greindum tilskipunum í landsrétt. Túlkun sóknaraðila á lögunum fái ekki staðist þar sem þeir geti ekki byggt beint rétt á tilgreindum tilskipunum Evrópusambandsins eins og þeir virðist telja. Þá hafi EFTA-dómstóllinn í ráðgefandi málum ekki vald til að leggja mat á það að hvaða marki EES-reglur hafi verið felldar að landsrétti og hvernig íslensk lög samræmist honum, það sé á valdsviði íslenskra dómstóla að meta það.

                                                                      V

Þær tilskipanir Evrópuréttar sem til álita koma í málinu hafa verið innleiddar í íslenskan rétt svo sem að framan er lýst, annars vegar tilskipun 85/337/EBE ásamt breytingum á henni fyrst með lögum nr. 63/1993 og síðan lögum nr. 106/2000. Endurútgáfa tilskipunar 85/337/EBE, tilskipun 2011/92/ESB, var innleidd með lögum nr. 138/2014 um breytingu á lögum nr. 106/2000. Tilskipun 2001/42/EB var innleidd með lögum nr. 105/2006. Ekki verður séð að málsaðilar deili um að umræddar tilskipanir hafi verið rétt innleiddar í lög hér á landi.

Í 1. mgr. 1. gr. laga um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið nr. 21/1994 segir að ef taka þurfi í dómsmáli afstöðu til skýringar á samningi um Evrópska efnahagssvæðið, bókunum með honum, viðaukum við hann eða gerðum sem í viðaukunum er getið, megi leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um skýringu á því atriði málsins áður en málinu er ráðið til lykta. Það skal þó ekki gert nema að skýring EES-reglna hafi raunverulega þýðingu fyrir úrslit máls, að staðreyndir máls liggi nægileg skýrt fyrir og fyrir hendi sé réttlætanlegur vafi um túlkun þeirra EES-reglna sem um ræðir með hliðsjón af sakarefninu, sjá til dæmis dóm Hæstaréttar 7. júní 2005 í máli nr. 212/2005.

                                                                      VI

Fyrsta og önnur spurning sóknaraðila lúta að því hvort það samrýmist ákvæðum EES-samningsins, einkum tilskipun 2001/42/EB, að veitt sé framkvæmdaleyfi þegar áætlun um framkvæmdina hafi ekki sætt lögskipuðu umhverfismati. Jafnframt hvort það hafi þýðingu í þeirri stöðu að framkvæmdin hafi sætt umhverfismati samkvæmt landslögum, sem byggi á tilskipun 85/337/EBE, sbr. nú tilskipun 2011/92/ESB.

Sóknaraðilar telja að það að áform um Suðvesturlínur, sem Suðurnesjalína 2 sé hluti af, hafi ekki sætti umhverfismati áætlana eigi að leiða til ógildingar framkvæmdaleyfis varnaraðilans Sveitarfélagsins Voga til handa varnaraðilanum Landsneti hf. Skýra beri skipulagslög, einkum 14. gr. þeirra, með hliðsjón af EES-reglum. Í fyrsta lagi þannig að leyfisveitanda sé skylt að taka til skoðunar hvort umhverfismat áætlana hafi farið fram samkvæmt lögum nr. 105/2006, sem sett hafi verið til innleiðingar á tilskipun 2001/42/EB. Í öðru lagi að ekki megi veita framkvæmdaleyfi hafi ákvæða þeirra laga ekki verið gætt á undirbúningsstigi. Vísa sóknaraðilar til markmiðs fyrrgreindrar tilskipunar sem sé að tryggja að umhverfismat tiltekinna skipulags- og framkvæmdaáætlana fari fram í þágu víðtækrar umhverfisverndar og til að stuðla að því að þegar í upphafi sé tekið tillit til umhverfissjónarmiða, sbr. 1. gr., 4. gr. og 6. gr. tilskipunarinnar og 15. ákvæði aðfararorða hennar. Skyldur íslenska ríkisins og sveitarfélaga samkvæmt tilskipuninni hafi ekki verið virtar. Auk þess hafi verið brotið gegn grundvallarreglum um trúnað og virkni EES-réttar. Sóknaraðilar telja að ráðið verði af dómaframkvæmd Evrópudómstólsins að ekki nægi að umhverfismat framkvæmda fari fram, enda sé um tvö sjálfstæð undirbúningsferli að ræða.

Varnaraðilinn Landsnet hf. vísar til 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga um að sveitarstjórn skuli fjalla um hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir sveitarfélagsins. Gildi ákvörðunar sveitarfélagsins ráðist ekki af túlkun á tilskipun 2001/42/EB. Þá hafi aðalskipulagsáætlun varnaraðilans Sveitarfélagsins Voga verið metin samkvæmt lögum nr. 105/2006, en þar sé hinnar umdeildu framkvæmdar getið. Framkvæmdin hafi því verið metin samkvæmt lögum nr. 105/2006. Þá verði það ráðið af aðfararorðun tilskipunarinnar að aðildarríki skuli við innleiðingu taka tillit til þess að mat muni fara fram í stigskiptri áætlun og það heyri þannig undir íslenska ríkið að ákveða hvernig málsmeðferðinni verði háttað, sbr. meðal annars 2. mgr. 11. gr. tilskipunarinnar. Það hafi ekki verið markmið tilskipana um mat á umhverfisáhrifum að ýta undir tvíverknað. Bendir hann jafnframt á að hvorki í tilskipun 2001/42/EB né í lögum nr. 105/2006 sé mælt fyrir um afleiðingar þess fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis að umhverfismat áætlana fari ekki fram og mótmælir túlkun sóknaraðila á dómframkvæmd Evrópudómstólsins um þetta atriði. Loks lýsir varnaraðilinn þeirri afstöðu að kerfisáætlanir falli ekki undir gildissvið laganna, en svonefnd kerfisáætlun byggi á því ákvæði raforkulaga nr. 65/2003 að varnaraðili skuli sjá til þess að fyrir liggi spá um raforkuþörf, sbr. 9. gr. þeirra laga.

Varnaraðilinn Sveitarfélagið Vogar telur ákvæði skipulagslaga um útgáfu framkvæmdaleyfis vera skýr og afdráttarlaus. Þar sé það ekki gert að skilyrði að framkvæmd hafi sætt mati á umhverfisáhrifum áætlana áður en framkvæmdaleyfi sé veitt. Ekki sé heldur gerð krafa um það að útgefandi framkvæmdaleyfis kynni sér eða taki afstöðu til mats á umhverfisáhrifum áætlana við veitingu leyfisins. Hann bendir einnig á að hvorki í lögum nr. 105/2006 né í tilskipun 2001/42/EB sé mælt fyrir um afleiðingar þess fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis að umhverfismat áætlana hafi ekki farið fram. Þá hafi aðalskipulag sveitarfélagsins sætt mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 105/2006, en þar sé fjallað um hina umdeildu framkvæmd. Loks að ráða megi af dómum Hæstaréttar að þrátt fyrir að skýra skuli lög og reglur til samræmis við EES-samninginn samkvæmt 3. gr. laga nr. 2/1993, þá geti slík lögskýring ekki leitt til þess að orðum íslenskra laga verði gefin önnur merking en leidd verði af hljóðan þeirra.

Það er hlutverk íslenskra dómstóla að komast að niðurstöðu um hvort hin umdeilda framkvæmd hafi átt að sæta umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006, og ef svo er hvort þeirri skyldu hafi verið fullnægt, og með hvaða afleiðingum. Af hálfu sóknaraðila er ekki bent á misræmi milli laga nr. 105/2006 og tilskipunar 2001/42/EB. Varnaraðilar vísa í andsvörum sérstaklega til tiltekinna ákvæða skipulagslaga. Íslenskir dómstólar leysa úr ágreiningi um skýringu íslenskra lagaákvæða og samspili íslenskra laga. Í ljósi þess sem hér hefur verið rakið verður ekki séð að svör EFTA-dómstólsins við spurningum þessum geti haft þýðingu fyrir úrlausn málsins. Ber því að hafna beiðni sóknaraðila um að leitað verði ráðgefandi álits vegna framangreindra spurninga.

        VII

Þriðja spurning sóknaraðila lýtur að því hvort það samrýmist ákvæðum EES-samningsins, einkum tilskipun 85/337/EBE, sbr. nú tilskipun 2011/92/ESB, að áður en framkvæmd sæti umhverfismati á grundvelli löggjafar aðildarríkis hafi framkvæmdaraðili og leyfisveitandi samið um tiltekinn framkvæmdarkost.

Sóknaraðilar telja það leiða af EES-rétti að allir raunhæfir möguleikar á útfærslu framkvæmdar skuli vera til skoðunar þegar umhverfismat framkvæmdanna fari fram, sbr. ákvæði tilskipunar 85/337/EBE, sem var í gildi á þeim tíma sem um ræðir, sbr. breytingar á henni með tilskipun 97/11/EB. Því sé slíkt samkomulag andstætt EES-rétti, jafnvel þótt formlegir fyrirvarar hafi verið gerðir. Í þessu sambandi vísa þeir meðal annars til 4. mgr. 4. gr., 5. gr., 6. gr. og 1. mgr. 9. gr. tilskipunarinnar. Einnig til 1. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 þar sem fram komi að í matsáætlun og frummatsskýrslu skuli gerð grein fyrir „öðrum möguleikum“ eða „helstu möguleikum“ sem til greina komi. Sóknaraðilar vísa hér til samnings varnaraðila frá 17. október 2008 þar sem samið var um einn ákveðinn framkvæmdakost, 220 kV loftlínu, áður en umhverfismatsferli vegna framkvæmdarinnar hófst. Hafi það leitt til þess að aðrir kostir, svo sem jarðstrengur, hafi ekki verið skoðaðir við matið. Almenningur hafi ekki átt aðkomu að þessu samkomulagi og þar með hafi verið brotið á rétti sóknaraðila til að hafa áhrif á og aðkomu að ákvarðanatöku í umhverfismálum. Megi sjá áhrif þessa samráðs í matsskýrslu og frummatsskýrslu vegna umhverfismats. Af gögnum málsins megi ráða að tekist hafi verið á um hvaða leiðir væru mögulegar við lagningu línunnar, einkum um loftlínu eða jarðstreng. Með samkomulaginu hafi verið komið í veg fyrir að aðrir valkostir væru kynntir almenningi með fullnægjandi hætti og gefinn væri fullnægjandi kostur á athugasemdum. Sóknaraðilar telja að skýra beri þau íslensku lagaákvæði, sem á reyni í málinu með hliðsjón af EES-rétti.

Í andsvörum sínum leggur varnaraðilinn Landsnet hf. áherslu á að úrlausn þessa atriðis byggist á sönnunaratriðum og túlkun þess samkomulags sem gert hafi verið, sem og á túlkun innlendrar löggjafar. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000, sbr. 5. gr. tilskipunar 85/337/EBE, eins og henni hafi verið breytt með tilskipun 97/11/EB, hafi framkvæmdaaðila borið að lýsa öðrum kostum sem til greina kæmu og hafi það verið gert. Hann bendir einnig á að samkvæmt b) lið 1. mgr. 5. gr. tilskipunar 97/11/EB hafi það verið lagt í hendur aðildarríkja að meta hvaða upplýsingar teldist sanngjarnt að krefja framkvæmdaaðilann um. Samkvæmt þessu beri framkvæmdaaðila ekki að gera grein fyrir öllum möguleikum sem til greina kæmu, eins og sóknaraðilar haldi fram, heldur þeim kostum sem hann teldi koma til greina. Þá hafi umrætt samkomulag verið háð miklum fyrirvörum og ekki bundið hendur varnaraðilans Sveitarfélagsins Vogar gagnvart skipulagsferlinu eða haft nokkur áhrif á aðkomu almennings að málsmeðferðinni. Tilskipun 2011/92/ESB hafi ekki þýðingu þar sem hún hafi ekki tekið gildi fyrr en eftir að umhverfismati var lokið. Leiki því ekki vafi á um túlkun 8. og 9. gr. laga nr. 106/2000.

Varnaraðilinn Sveitarfélagið Vogar vísar til d) liðar 1. gr., 1. mgr. 8. gr. og 9. gr. laga nr. 106/2000, sem og til 6. gr. tilskipunar 85/337/EBE eins og henni hafi verið breytt með tilskipun 97/11/EB og 2003/35/EB um að ákvæði tilskipunarinnar og íslenskra laga séu sambærileg um aðkomu almennings að mati á umhverfisáhrifum. Er síðan vísað til umfjöllunar í greinargerð um feril málsins, sem sýni að almenningur hafi verið upplýstur um ferlið mjög snemma og að farið hafi verið að ákvæðum laga um samráð og kynningu fyrir hagsmunaaðilum. Tilgreint samkomulag varnaraðila hafi engin áhrif haft á rétt almennings í matsferlinu eða þegar framkvæmdaleyfið hafi verið veitt, enda hafi verið í því skýrir fyrirvarar um athugasemdir og sjónarmið sem kynnu að koma upp við lögbundna kynningu skipulagstillagna og um málsmeðferð í samræmi við lög um mat á umhverfisáhrifum, breytingar á skipulagi o.fl. Auk þessa hafi aðalskipulag sveitarfélagins verið metið samkvæmt lögum nr. 105/2006 og þar hafi verið fjallað um hina umdeildu framkvæmd.

Lög nr. 106/2000 endurspegla það markmið tilskipunarinnar að almenningi skuli kynnt tillaga að matsáætlun og skuli eiga þess kost að koma að athugasemdum, meðal annars með því að lýsa skuli þeim möguleikum sem til greina komi við framkvæmdina. Hvort ákvæðum laganna að þessu leyti hafi verið fullnægt er úrlausnarefni íslenskra dómstóla, þar með talið hvort samningur varnaraðila hafi haft áhrif sem máli skipti í ljósi markmiða laganna. Af þessu leiðir að hafna ber beiðni sóknaraðila um að leitað verði ráðgefandi álits vegna þessarar spurningar, enda verður ekki séð að svör EFTA-dómstólsins geti haft þýðingu fyrir úrlausn málsins.

        VIII

Fjórða spurningin, sem sóknaraðilar óska eftir að leggja fyrir EFTA-dómstólinn, lýtur að því hvort það samrýmist ákvæðum EES-samningsins, einkum tilskipun 85/337/EBE og tilskipun 2011/92/ESB að framkvæmd sé skipt án þess að sá hluti sem skilinn er frá sæti nýju umhverfismati.

Sóknaraðilar telja að verulegar breytingar hafi orðið á framkvæmdinni Suðurnesjalínu 2 frá því að umhverfismat framkvæmda vegna Suðvesturlína fór fram samkvæmt lögum nr. 106/2000. Þá hafi 1. áfangi Suðvesturlína verið „sá hluti verkefnisins sem [tilheyrt hafi] uppbyggingu 1. áfanga álvers í Helguvík og endanleg ákvörðun um verkefnið [hangi] saman með því“. Framkvæmdin hafi verið klofin frá Suðvesturlínum og litið á hana sem sjálfstæða framkvæmd eins og fram komi í kerfisáætlun Landsnets hf. fyrir árið 2013-2017. Umhverfismatið hafi tekið til Suðvesturlína í heild sinni. Hér hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu sem átt hefði að kalla á nýtt umhverfismat. Ýmsar lagaskyldur hvíli á varnaraðilanum Landsneti hf. sem framkvæmdaaðila vegna breytinga á áformum, sbr. til dæmis liði 13.01 og 13.02 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000. Á varnaraðilanum Sveitarfélaginu Vogum hvíli jafnframt skylda til að „kanna hvort framkvæmdin sé sú sem lýst er í matsskýrslu“ samkvæmt 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga. Byggi þessar skyldur á EES-rétti, sbr. til dæmis lið 24. í I. viðauka við tilskipun 2011/92/ESB þar sem komi fram að sérhver breyting eða útvíkkun á framkvæmdum, sem tilgreindar séu í viðauka I, skuli vera háðar mati á umhverfisáhrifum, svo fremi sem slík breyting eða útvíkkun uppfylli hugsanleg viðmiðunarmörk sem sett séu fram í viðaukanum. Meðal þeirra framkvæmda sem tilgreindar séu í viðauka I sé lagning loftlína til flutnings á raforku með að minnsta kosti 220 kV spennu og séu lengri en 15 km, sbr. lið 20, en Suðurnesjalína 2 falli þar undir. Sambærileg regla eigi við samkvæmt eldri tilskipun 85/337/EBE með síðari breytingum með tilskipun 97/11/EB, sbr. 13. lið II. viðauka, sbr. 20. lið I. viðauka. Telja sóknaraðilar að skýra beri skipulagslög með hliðsjóð af EES-rétti þannig að sú skylda hvíli á leyfisveitanda, varnaraðilanum Sveitarfélaginu Vogar, að ganga úr skugga um hvort þörf sé á nýju umhverfismati þegar slíkar breytingar hafa verið gerðar á framkvæmd eins og hér um ræði.

Varnaraðilinn Landsnet hf. hafnar því að um nýja framkvæmd sé að ræða og bendir á að áður en leitað yrði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins yrði að skera úr deilu um það. Þá eigi tilskipun 2011/92/ESB ekki við hér þar sem umhverfismati hafi verið lokið áður en hún var tekin upp í EES-samninginn og innleidd í íslenskan rétt í árslok 2014. Framkvæmdaleyfi sem Sveitarfélagið Vogar hafi veitt varði aðeins hluta af framkvæmd sem falli undir lögsagnarumdæmi margra sveitarfélaga. Um mjög stóra framkvæmd sé að ræða sem unnin sé í mörgum áföngum og geti það ekki haft áhrif á gildi umhverfismats. Gerð hafi verið grein fyrir því í skýrslu um mat á umhverfisáhrifum að framkvæmdir yrðu áfangaskiptar. Sveitarfélagið hafi kannað hvort framkvæmdin væri sú sem lýst sé í matsskýrslu eins og því hafi borið samkvæmt 14. gr. skipulagslaga. Umsóknin hafi miðað við nokkuð minni flutningsgetu en umhverfismatið fjallaði um, þar sé aðeins um að ræða tæknilega útfærslu á leiðurum og hafi engin áhrif á framkvæmdina sjálfa eða umhverfisáhrif hennar. Umhverfismatið og umsóknin um framkvæmdaleyfi fjalli um 220  kV háspennulínu, sem sé aðalatriðið, og minni flutningageta leiðara falli innan þess ramma sem umhverfismatið hafi fjallað um.

Varnaraðilinn Sveitarfélagið Vogar telur augljóst að sú framkvæmd sem veitt var framkvæmdaleyfi fyrir sé sama framkvæmd og umhverfisáhrif voru metin af. Kannað hafi verið áður en framkvæmdaleyfi var veitt hvort framkvæmdin væri sú sem lýst var í matsskýrslu, svo sem bar að gera samkvæmt 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga. Niðurstaðan hafi verið að um sömu framkvæmd væri að ræða og sú sem metin var, en umhverfisáhrif framkvæmdarinnar muni verða sambærileg þó að verkinu hafi verið áfangaskipt og flutningsgeta línunnar verði í upphafi nokkuð minni en áætlað hafi verið í fyrstu.

Ljóst er af málflutningi aðila að deilt er um hvort gerð hafi verið grundvallarbreyting á framkvæmdinni þannig að hún samsvari nýrri framkvæmd eða hvort um smávægilega breytingu hafi verið að ræða. Ennfremur er um það deilt hvort gerð hafi verið í upphafi, við umhverfismat framkvæmdarinnar, fullnægjandi grein fyrir því að verkinu yrði skipt. Ágreiningur aðila, að því er þessa spurningu varðar, lýtur því að atvikum málsins. Það er hlutverk íslenskra dómstóla en ekki EFTA-dómstólsins að skera úr um staðreyndir máls. Í ljósi framangreinds hefur það ekki þýðingu að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins vegna þessarar spurningar sóknaraðila og er beiðni þeirra þar um hafnað.

                                                                      IX

Fimmta spurning sóknaraðila lýtur að því að hvort það samrýmist ákvæðum EES-samningsins, einkum 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB, að leyfisveitanda vegna framkvæmdar sem sætt hefur umhverfismati sé samkvæmt löggjöf aðildarríkis óskylt að taka til skoðunar og taka afstöðu til annmarka á matsskýrslu vegna umhverfismats.

Sóknaraðilar telja að varnaraðilanum Sveitarfélaginu Vogum, sem leyfisveitanda, hafi borið að taka til skoðunar og taka afstöðu til hvort annmarkar væru á umhverfismatsskýrslu vegna framkvæmdarinnar. Telja sóknaraðilar að umhverfismatið sé háð verulegum annmörkum og geti framkvæmdaleyfið því ekki átt sér stoð í því. Hafi þeir komið á framfæri ítarlegum athugasemdum vegna þessa meðan á málsmeðferð vegna beiðni um framkvæmdaleyfi stóð, en svo virðist sem varnaraðilinn sé þeirrar skoðunar að skylda hans hafi ekki staðið til þess að fjalla um það efni. Telja sóknaraðilar þessa afstöðu brjóta í bága við markmið og ákvæði tilskipunar 85/337/EBE og tilskipunar 2011/92/ESB, sbr. einkum 11. gr. hennar, sbr. áður 10. gr. a í tilskipun 85/337/EBE eftir breytingar með tilskipun 2003/35/EB. Túlka beri skyldur sveitarstjórnar við veitingu framkvæmdaleyfis samkvæmt skipulagslögum með hliðsjón af þeirri tilskipun sem nú sé í gildi, þ.e. tilskipun 2011/92/ESB. Í öllu falli beri að túlka bæði tilskipun 85/337/EBE og tilskipun 2011/92/ESB með þeim hætti að það skuli vera mögulegt að láta reyna á þýðingu annmarka við umhverfismat á einhverju stigi ferlisins sem ljúki með veitingu framkvæmdaleyfis. Ákvæði um þátttökurétt almennings væru að öðrum kosti lítils sem einskis virði. Í þessu samhengi hafi túlkun á skyldum varnaraðilans Sveitarfélagins Voga, samkvæmt skipulagslögum, grundvallarþýðingu fyrir rétt sóknaraðila til að fá úrlausn um röksemdir sem byggist á annmörkum á umhverfismati. Það hafi því verulega þýðingu fyrir úrslit málsins hvernig skipulagslög séu skýrð með hliðsjón af EES-rétti.

Varnaraðilinn Landsnet hf. mótmælir því að tilskipun 2011/92/ESB hafi þýðingu þar sem umhverfismati hafi verið lokið áður en hún var innleidd í íslenskan rétt. Einnig mótmælir hann því að nokkrir annmarkar hafi verið á umhverfismatinu og telur gagnrýni sóknaraðila byggjast á órökstuddum fullyrðingum. Telur hann að sveitarfélög hafi ekki forsendur til að endurskoða efnislega mat á umhverfisáhrifum og að EFTA-dómstóllinn hafi ekki lögsögu á því sviði. Hlutverk sveitarfélaga sem leyfisveitendur sé skilgreint í skipulagslögum, sbr. 13. og 14. gr. þeirra laga. Samkvæmt tilskipun 85/337/EBE með síðari breytingum sé það aðildarríkja að ákveða hvaða stjórnvöld veiti framkvæmdaleyfi. Málsmeðferðarreglur fari að landsrétti. Skipulagsstofnun hafi látið í ljós álit sitt á skýrslunni hinn 17. september 2009 og staðfest að matsskýrslan uppfyllti kröfur laga um mat á umhverfisáhrifum. Almenningi hafi gefist kostur á að gera athugasemdir og koma að sjónarmiðum sínu við málsmeðferð umhverfismats, þá hafi gefist kostur á að koma að athugasemdum við meðferð aðalskipulags varnaraðilans Sveitarfélagsins Voga og enn við útgáfu framkvæmdaleyfis.

Varnaraðilinn Sveitarfélagið Vogar kveðst hafa tekið upplýsta ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfis. Farið hafi verið í öllu eftir ákvæðum skipulagslaga. Skyldur hans samkvæmt þeim lögum séu að taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir sveitarfélagsins, tryggja að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggi fyrir, kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og að framkvæmdin sé sú sem þar er lýst, og loks að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Ekki sé kveðið á um það í skipulagslögum að sveitarstjórn skuli taka til skoðunar athugasemdir almennings um annmarka á matsskýrslu vegna umhverfismats, til þess sé varnaraðilinn ekki bær að lögum.

Deilt er um hvort annmarkar hafi verið á umhverfismati vegna framkvæmdarinnar og hvort að þátttökuréttur almennings hafi verið skertur í tengslum við það. Ágreiningur aðila, að því er þessa spurningu varðar, lýtur að atvikum málsins. Það er hlutverk íslenskra dómstóla en ekki EFTA-dómstólsins að skera úr um staðreyndir máls. Í ljósi framangreinds hefur það ekki þýðingu að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins vegna þessarar spurningar sóknaraðila og er beiðni þeirra þar um hafnað.

        X

Sjötta spurning sóknaraðila lýtur að því hverjar skyldur framkvæmdarleyfisveitanda séu að því er varðar kynningu á framkvæmdaleyfisumsókn sem háð er mati á umhverfisáhrifum áður en leyfi er veitt, og hvort sú aðferð er sveitarstjórn viðhafði, að láta fara fram grenndarkynninu samkvæmt skipulagslögum, hafi brotið gegn ákvæðum EES-samningsins, einkum ákvæðum tilskipunar 2011/92/ESB, þar á meðal 2. mgr. 6. gr.

Sóknaraðilar telja að það fáist ekki samrýmst ákvæðum EES-samningsins, sérstaklega ákvæðum tilskipunar 2011/92/ESB, að við meðferð umsóknar um leyfi til framkvæmdar sem falli undir lög nr. 106/2000 fari einungis fram grenndarkynning, sem feli það í sér að umsóknin sé aðeins kynnt ótilgreindum hagsmunaaðilum og þeim gefinn kostur á að tjá sig um hana. Slík umsókn eigi að hljóta kynningu meðal alls almennings og skuli sérstaklega tryggt að allur almenningur, sem málið varðar, eigi þess kost að kynna sér það, geti undirbúið sig og tekið virkan þátt í töku ákvarðana í umhverfismálum. Leiði þetta af 2. til 6. mgr. 6. gr. tilskipunar 2011/92/ESB. Telja sóknaraðilar að túlka verði ákvæði skipulagslaga um veitingu framkvæmdaleyfis með hliðsjón af tilskipun 2011/92/ESB, enda falli framkvæmdin undir lög nr. 106/2000 og umrædda tilskipun.

Varnaraðilinn Landsnet hf. bendir á að tilskipun 2011/92/ESB hafi ekki þýðingu þar sem umhverfismati hafi verið lokið áður en hún var innleidd hér á landi í lok árs 2014. Í 2. mgr. 6. gr. hennar sé kveðið á um að almenningur eigi rétt á að fá viðeigandi upplýsingar snemma í ferlinu. Slík upplýsingagjöf hafi farið fram í tengslum við mat á umhverfisáhrifum. Ákvæðið fjalli ekki um leyfisveitingarferlið sem slíkt. Við meðferð aðalskipulags hafi upplýsingar einnig verið veittar. Samkvæmt lögum nr. 106/2000 sé því þannig háttað að íslenskum rétti að þátttaka almennings eigi sér stað snemma í ferlinu, en um leyfisveitingu fari samkvæmt skipulagslögum. Hafi varnaraðilinn Sveitarfélagið Vogar fylgt þeim lögum og reglugerð settri samkvæmt þeim. Grenndarkynning hafi verið umfram lagaskyldu.

Varnaraðilinn Sveitarfélagið Vogar telur tilskipun 2011/92/ESB ekki eiga við, auk þess sem ákvæði hennar eigi ekki við um grenndarkynninguna, sem hafi farið fram samkvæmt ákvæðum 5. mgr. 13. gr. og 44. gr. skipulagslaga. Þá hafi öllum sóknaraðilum verið gefinn kostur á að tjá sig í grenndarkynningunni. Ennfremur sé í tilskipun 2011/92/ESB fjallað um mat á umhverfisáhrifum, en ekki útgáfu framkvæmdaleyfis. Sé hvergi minnst á framkvæmdaleyfi í 6. gr. hennar.

Ákvæði tilskipunar 2011/92/ESB, þar á meðal 2. mgr. 6. gr., samrýmist efnislega 2. mgr. 6. gr. tilskipunar 97/11/EB og endurspeglast í d. lið 1. gr. laga nr. 106/2000 og markmiðum þeirrar löggjafar, eins og þeim er lýst í athugasemdum með frumvarpi til laganna. Varnaraðilar bera því við að farið hafi verið að skipulagslögum. Íslenskir dómstólar leysa úr ágreiningi um skýringu og samspil einstakra laga. Ekki verður séð að svör EFTA-dómstólsins við spurningunni geti haft þýðingu fyrir úrlausn málsins og verður beiðni sóknaraðila um að leitað verði ráðgefandi álits vegna hennar því hafnað.

Með vísan til alls framritaðs verður hinn kærði úrskurður staðfestur.

Rétt er að aðilarnir beri hver sinn kostnað af kærumáli þessu.

                                               Dómsorð:

Hinn kærði úrskurður er staðfestur.

Kærumálskostnaður fellur niður.

Úrskurður Héraðsdóms Reykjaness 10. febrúar 2016.

Mál þetta, sem tekið var til úrskurðar 27. janúar sl., um það hvort leita beri ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins, var höfðað með réttarstefnu útgefinni 28. október 2015 og birtri sama dag fyrir stefndu.

            Dómkröfur stefnenda eru að ógilt verði með dómi framkvæmdaleyfi stefnda Landsnets hf., vegna lagningar Suðurnesjalínu 2, sem samþykkt var af bæjarstjórn Sveitarfélagsins Voga 25. febrúar 2015 og gefið var út 22. apríl l2015.

Stefndi Landsnet krefst sýknu af öllum kröfum stefnenda.

Stefndi Sveitarfélagið Vogar krafðist þess í fyrsta lagi að málinu yrði vísað frá dómi hvað sveitarfélagið varðaði. Gekk úrskurður þann 5. janúar sl. og var þeirri kröfu hafnað. Til vara krefst stefndi sýknu af öllum kröfum stefnenda.

Þá krefjast allir aðilar málskostnaðar.

Stefnendur áskildu sér rétt í stefnu til að óska eftir því að ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins yrði leitað gæfu varnir stefndu tilefni til þess.

Í þinghaldi þann 15. janúar sl. kröfðust stefnendur þess að ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins yrði leitað vegna eftirfarandi spurninga:

1. „Samrýmist það ákvæðum EES-samningsins, einkum tilskipun 2001/42/EB, að veitt sé framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd þegar framkvæmdaáætlun, sem framkvæmdin er hluti af, hefur ekki sætt umhverfismati í samræmi við ákvæði fyrrgreindrar tilskipunar, þó að framkvæmdaáætlunin falli undir ákvæði nefndrar tilskipunar?

2. Hefur það þýðingu fyrir svar við spurningu 1 að viðkomandi framkvæmd hafi  sætt umhverfismati samkvæmt innlendum lögum, er byggja á tilskipun 85/337/EBE, sbr. nú tilskipun 2011/92/ESB?

3. Samrýmist það ákvæðum EES-samningsins, einkum tilskipun 85/337/EBE, sbr. nú tilskipun 2011/92/ESB, að áður en framkvæmd sætir umhverfismati samkvæmt tilskipuninni hafi  framkvæmdaraðili samið – með formlegum fyrirvörum – um tiltekinn framkvæmdarkost við sveitarfélag, þar sem fyrirhugað er að framkvæmdin verði, og sveitarfélagið er jafnframt leyfisveitandi?

4. Samrýmist það ákvæðum EES-samningsins, einkum tilskipun ráðsins 85/337/EBE og tilskipun 2011/92/ESB, að hluti af framkvæmd, sem sætt hefur umhverfismati, sé síðar klofinn frá þannig að um sjálfstæða framkvæmd verði að ræða án þess að kannað sé hvort þörf sé á nýju umhverfismati eða slíkt mat framkvæmt?

5. Samrýmist það ákvæðum EES-samningsins, einkum tilskipun 2011/92/ESB, að leyfisveitanda vegna framkvæmdar sem sætt hefur umhverfismati sé óskylt að taka til skoðunar og taka afstöðu til annmarka á matsskýrslu vegna umhverfismats sem almenningur sem málið varðar hefur gert grein fyrir í athugasemdum?

6. Samrýmist það ákvæðum EES-samningsins, einkum ákvæðum tilskipunar 2011/92/ESB, þ. á m. 2. mgr. 6. gr., að við meðferð á umsókn til sveitarstjórnar um leyfi til framkvæmdar, sem háð er mati á umhverfisáhrifum samkvæmt I. viðauka við nefnda tilskipun, sbr. 4. gr. hennar, sé einungis framkvæmd grenndarkynning, sem felst í því, að umsóknin er kynnt ótilgreindum hagsmunaaðilum og þeim gefinn kostur á að tjá sig um hana, en almenningur er ekki upplýstur um umsóknina með opinberri tilkynningu eða sambærilegum hætti og gefinn kostur á að senda athugasemdir við umsóknina?“

   Málflutningur um þessa kröfu stefnenda fór fram þann 27. janúar sl. og var málið tekið til úrskurðar að málflutningi loknum.

Málsástæður og lagarök stefnenda í þessum þætti málsins.

Stefnendur vísa til þess að í dómsmálinu þurfi að taka afstöðu til skýringa á EES-samningnum og tilskipana sem á samningnum byggjast, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1994. Þannig hafi ákvæði EES-samningsins, sem og ákvæði tiltekinna tilskipana sem séu hluti samningsins, þýðingu þegar leyst sé úr kröfum stefnenda og þar með áhrif á úrslit málsins. Þá telja stefnendur að túlkun á þeirri EES-löggjöf, sem framangreindar spurningar lúti að, liggi ekki fyrir með það skýrum hætti að ráðgefandi álit sé óþarft fyrir úrlausn málsins. Ljóst sé af greinargerðum stefndu að ágreiningur er uppi um skýringu á EES-löggjöf, enda hefur túlkun stefnenda sem varðar þá löggjöf verið mótmælt.

Stefnendur telja að fella beri úr gildi framkvæmdaleyfi sem Sveitarfélagið Vogar hefur veitt vegna lagningar Suðurnesjalínu 2. Krafa stefnenda byggist á ýmsum málsástæðum, en meðal annars er á því byggt að fella beri leyfið úr gildi vegna brota á EES-samningnum og tilskipunum sem séu hluti samningsins.

Byggja stefnendur á því að áform um Suðvesturlínur hafi ekki sætt umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006, sbr. tilskipun 2001/42/EB, og að veiting framkvæmdaleyfis við slíkar aðstæður feli meðal annars í sér brot á skyldum íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum. Þá byggja stefnendur á því að samráð og samkomulag stefndu um framkvæmdarkost, þ.e. 220 kV loftlínu, sem gert var áður en umhverfismatsferli vegna framkvæmdarinnar hófst og án aðkomu almennings, sé í andstöðu við reglur EES-réttar, þ.m.t. tilskipanir 85/337/EBE og 2011/92/ESB. Að sama skapi telja stefnendur að það að meta eingöngu umhverfisáhrif framkvæmdarkosts, sem ákveðinn sé í samráði framkvæmdaraðila og sveitarfélags, í umhverfismati sé í andstöðu við reglur EES-réttar. Jafnframt byggja þeir á því að verulegar breytingar hafi orðið á Suðurnesjalínu 2 frá því að umhverfismat framkvæmda vegna Suðvesturlína fór fram. Þannig hafi framkvæmdin nú verið klofin frá Suðvesturlínum og hefði samkvæmt EES-rétti borið að framkvæma nýtt umhverfismat, meðal annars vegna lagaskyldna Landsnets sem framkvæmdaraðila samkvæmt tilskipun 85/337/EBE og tilskipun 2011/92/ESB. 

Samkvæmt þessu telja stefnendur mikilvægt að fá úr því skorið hvort það samrýmist ákvæðum EES-samningsins, sérstaklega ákvæðum tilskipunar 2011/92/ESB,  að við meðferð á umsókn um framkvæmdaleyfi hafi einungis verið framkvæmd grenndarkynning, sem felst í því að umsóknin var kynnt ótilgreindum hagsmunaaðilum og þeim gefinn kostur á að tjá sig um hana, en almenningur hafi ekki verið upplýstur um umsóknina með opinberri tilkynningu eða sambærilegum hætti og gefinn kostur á að senda athugasemdir við umsóknina. Áréttað er að stefnendur telja afstöðu EFTA-dómstólsins til þessa hafa verulega þýðingu fyrir túlkun á þeim innlendu lagareglum sem sveitarfélagið beri fyrir sig.

Að mati stefnenda sé ljóst að niðurstaða þess máls, sem þau hafa höfðað til ógildingar framkvæmdaleyfis Sveitarfélagsins Voga, mun að miklu leyti ráðast af skýringum á EES-samningnum og afleiddum gerðum hans. Allar þær spurningar sem stefnendur óski ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins á snúi að því að fá úr því skorið hvort undirbúningsferli vegna lagningar Suðurnesjalínu 2, sem nú hafi verið veitt framkvæmdaleyfi fyrir, sé í andstöðu við EES-samninginn og afleidda löggjöf hans. Telja stefnendur því að uppfyllt séu skilyrði 1. gr. laga nr. 21/1994 til þess að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins og að slíkt álit muni hafa þýðingu við úrlausn málsins.

Málsástæður og lagarök stefndu.

Stefndu hafna því að ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins sé leitað. Byggja stefndu á því að álit EFTA-dómstólsins hafi enga þýðingu fyrir úrlausn málsins og að niðurstaða málsins byggist á túlkun landsréttar sem EFTA-dómstóllinn verði ekki spurður um skýringu á. Þá séu spurningar þær sem leitað sé ráðgefandi álits á óljósar og ómarkvissar. Þá byggja stefndu á því að ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins skuli ekki leitað nema þörf sé á því við úrlausn máls að taka aftöðu til skýringar á EES-samningnum, bókunum með honum, viðaukum við hann eða gerðum sem þar sé getið, sbr. 1. gr. laga nr. 21/1994 um öflun álits EFTA um skýringu samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Þá telja stefndu að tilskipun 2011/92/EB um mat á umhverfisáhrifum geti ekki haft nokkuð með mál þetta að gera, enda hafi tilskipunin ekki verið tekin upp í íslenskan rétt fyrr en með lögum nr. 138/2014 sem tóku gildi þann 31. desember 2014 en mati á umhverfisáhrifum hinnar umdeildu framkvæmdar hafi lokið á árinu 2009.

Niðurstöður.

Ágreiningsefni máls þessa er hvort stefndi Sveitarfélagið Vogar hafi við útgáfu framkvæmdaleyfis til Landsnets fylgt þeim lagaákvæðum sem á reynir við mat á því hvort framkvæmdaleyfi skuli veitt. Er m.a. byggt á lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, raforkulögum nr. 65/2003 og skipulagslögum nr. 123/2010.

Í athugasemdum með lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana segir að frumvarpið sé samið af starfshópi sem skipaður hafi verið í desember 2002 til að undirbúa lögleiðingu tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2001/42/EB frá 27. júní 2001, um mat á áhrifum tiltekinna skipulags- og framkvæmdaáætlana á umhverfið, sem felld var inn í XX. viðauka við EES-samninginn samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 90/2002 25. júní 2002. Starfshópnum var jafnframt falið að taka saman yfirlit yfir þær áætlanir sem falla undir tilskipunina, hvaða stjórnvöld sinni þeim og á hvaða grundvelli. Tóku lögin gildi 31. júní 2006.

Í umsögn með frumvarpi til laga um mat á umhverfisáhrifum, sem varð að lögum nr. 106/2000 og tóku gildi 6. júní 2000, segir að frumvarpið sé samið af nefnd sem skipuð var til að endurskoða lög nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum með síðari breytingum, m.a. með hliðsjón af þeim skyldum sem íslenska ríkið tók á sig með aðild að EES-samningnum.

            Enginn ágreiningur er í málinu um að umræddar tilskipanir hafi ekki verið innleiddar í íslenskan rétt með setningu laga nr. 105/2006 og 106/2000. Þá er því ekki haldið fram að fyrrgreind lög séu að efni til ekki samrýmanleg EES-samningnum og tilskipunum samkvæmt honum. Í 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið segir að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggjast. Tekur slík lögskýring eðli máls samkvæmt til þess að orðum í íslenskum lögum verði svo sem framast er unnt gefin merking, sem rúmast innan þeirra og næst kemst því að svara til sameignlegra reglna sem gilda eiga á Evrópska efnahagssvæðinu, en hún getur á hinn bóginn ekki leitt til þess að litið verði fram hjá orðum íslenskra laga.

            Dómkröfur stefnenda eru þær að ógilt verði með dómi útgefið framkvæmdaleyfi til stefnda Landsnets hf., þann 22. apríl 2015, vegna lagningar Suðurnesjalínu 2 sem samþykkt var af bæjarstjórn stefnda Sveitafélagsins Voga 25. febrúar 2015.

            Byggja stefnendur dómkröfur sínar í fyrsta lagi á því að fyrirmæli laga nr. 105/2006 um umverfismat áætlana hafi verið hunsuð. Í öðru lagi er byggt á því að það umhverfismat sem fór fram vegna Suðvesturlínu á grundvelli laga nr. 106/2006 sé haldið svo verulegum annmörkum að framkvæmdaleyfi geti ekki átt sér stoð í því. Í þriðja lagi er byggt á því að samkomulag milli Landsnets annars vegar og sveitarfélagsins hins vegar hafi verið þess eðlis að það varði ógildingu framkvæmdaleyfisins. Í fjórða lagi er byggt á því að framkvæmdaleyfið byggist ekki á gildu aðalskipulagi og sé það ógilt þegar af þeirri ástæðu. Í fimmta lagi er byggt á því að ekki hafi verið lagaskilyrði til þess að viðhafa grenndarkynningu samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 við þær aðstæður sem uppi voru. Í sjötta lagi er byggt á því að sú framkvæmd, sem leyfi var veitt fyrir, hafi tekið breytingum og geti ekki talist vera sama framkvæmd og sú sem sætti umhverfismati ásamt Suðvesturlínum. Hin leyfða framkvæmd hafi ekki sætt mati á umhverfisáhrifum og í sjöunda lagi telji stefnendur að Sveitarfélagið Vogar hafi ekki gætt að réttri málsmeðferð við veitingu leyfisins og horft framhjá skyldum sínum samkvæmt löggjöf um mat á umhverfisáhrifum, þ. á m. rannsóknarskyldu, skyldu til rökstuðnings ákvörðunar, skyldu til að taka mið af niðurstöðu samráðs, sem og meginreglu stjórnsýsluréttar.

Í 1. gr. laga nr. 21/1994 segir að nú sé mál rekið fyrir héraðsdómstóli þar sem þurfi að taka afstöðu til skýringar á samningi um Evrópska efnahagssvæðið, bókunum með honum, viðaukum við hann eða gerðum sem í viðaukunum eru og getur þá dómari í samræmi við 34. gr. samnings EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóla kveðið upp úrskurð um að leitað verði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um skýringu á því atriði málsins áður en málinu er ráðið til lykta.

Af 1. mgr. 34. gr. samnings milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1994, leiðir að það er hlutverk EFTA-dómstólsins að skýra EES-samninginn, en íslenskra dómstóla að fara með sönnunarfærslu um staðreyndir máls, skýringu innlends réttar og beitingu samningsins að íslenskum lögum. Þegar dómstóll beitir þeirri heimild að leita ráðgefandi álits tekur hann eingöngu afstöðu til þess hvort slíks sé þörf við þær aðstæður sem uppi eru í málinu, en tekur ekki afstöðu til efnisatriða þess.

Ekki er leitað ráðgefandi álits á því hvort íslenska ríkið hafi tekið efnisatriði EES-samningsins upp í gildandi landsrétt og ekki er ágreiningur um að svo hafi ekki verið. 

Samkvæmt þessu og eins og mál þetta liggur fyrir samkvæmt framansögðu verður ekki séð að álit EFTA-dómstólsins hafi sjálfstæða þýðingu til að héraðsdómur geti kveðið upp dóm um ágreining þann sem mál þetta snýst um, enda fer um niðurstöður í málinu samkvæmt íslenskum lögum og hvort þeim hafi verið fylgt. Heyrir það undir landsrétt að taka efnislega afstöðu til þess hvort ákvæðum íslenskra laga hafi verið fylgt við veitingu framkvæmdaleyfisins eða ekki. Verður ekki tekið undir það með stefnendum að ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins hafi þýðingu við úrlausn þessa máls.

Beiðni stefnenda um að leitað verði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins er samkvæmt þessu hafnað. Ákvörðun málskostnaðar bíður lokaniðurstöðu málsins.

Ástríður Grímsdóttir héraðsdómari kveður upp úrskurð þennan.

Úrskurðarorð:

Beiðni stefnenda, Geirlaugar Þorvaldsdóttur, Margrétar Guðnadóttur, Ólafs Þórs Jónssonar, Sigríðar Jónsdóttur, Bjarneyjar Guðrúnar Ólafsdóttur, Skúla Þorvaldssonar, Katrínar Þorvaldsdóttur, STV ehf. og Reykjaprents ehf., um að leitað verði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins er hafnað.

            Ákvörðun málskostnaðar bíður lokaniðurstöðu málsins.