Fimmtudaginn 1. október 2009.
Nr. 696/2008.	Pétur M. Jónasson (Guðjón Ólafur Jónsson hrl.) gegn Vegagerðinni (Reynir Karlsson hrl.)

 

Umhverfisáhrif. Lagaskil. Vanhæfi. Stjórnsýsla. Andmælaréttur. Rannsóknarregla.

S kvað upp úrskurð 24. maí 2006 í annað sinn um mat á umhverfisáhrifum vegna lagningar vegarins G milli L og Þ í samræmi við 11. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, en umhverfisráðherra hafði fellt fyrri úrskurð S úr gildi 28. júní 2005. S féllst með fjórum skilyrðum á fyrirhugaða framkvæmd samkvæmt öllum leiðum, sem V lagði fyrir. P, einn eigenda jarðarinnar M, sem fyrirhugaður vegur átti að liggja um, kærði úrskurð S til umhverfisráðuneytisins. Með úrskurði umhverfisráðherra 10. maí 2007 var staðfestur úrskurður S að viðbættu einu skilyrði. P fór fram á endurupptöku málsins en því var hafnað. Höfðaði hann því mál og krafðist þess að ógiltur yrði fyrrgreindur úrskurður umhverfisráðherra. P reisti aðalkröfu sína í fyrsta lagi á því að mat á umhverfisáhrifum G hefði átt að fara eftir lögum nr. 106/2000 eins og þeim var breytt með lögum nr. 74/2005. Málsmeðferðin hefði því verið ólögmæt. Lög nr. 74/2005, sem breyttu ferlinu, þar á meðal hlutverki S, öðluðust gildi 1. október 2005, en skýrsla V um mat á umhverfisáhrifum veglagningarinnar hafði borist í tíð eldri laga óbreyttra. Hafði V óskað eftir því að meðferð matsins fylgdi eldri lögum. Í 17. gr. laga nr. 74/2005 var ákvæði um lagaskil þar sem fram kom að ef matskýrsla hefði verið send S fyrir gildistöku laganna væri heimilt að ljúka mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þeirri málsmeðferð sem gilti samkvæmt eldri lögum. Var talið að S hefði verið heimilt samkvæmt 17. gr. laga nr. 74/2005 að verða við ósk V. P reisti kröfu sína ennfremur á því að skipulagsstjóri hefði verið vanhæfur til að fjalla um matsskýrslu V sökum þess að sonur hans hefði komið að gerð hennar sem starfsmaður verkfræðistofunnar, sem annaðist mat á umhverfisáhrifum G og skrifaði matsskýrsluna undir verkstjórn V. Fyrir lá að sonurinn sinnti ritstjórn matsskýrslunnar en fyrir Hæstarétti var því lýst að hann hefði verið tengiliður milli verkfræðistofunnar og S. Ekki var talið að skipulagsstjóri hefði verið vanhæfur af þessum sökum, enda væri sonur hans hvorki fyrirsvarsmaður verkfræðistofunnar né hafði hann haft sérstakt umboð til að koma fram fyrir hönd hennar eða V í matsferlinu. Þá var því hafnað að andmælaréttur og upplýsingaréttur P hefði verið brotinn, þar sem umhverfisráðuneytið hefði hvorki gefið honum kost á að tjá sig um hvort kæra hans væri tæk til meðferðar né kynnt honum umsagnir aðila um það efni. Í kæru P hefði falist augljóslega sú afstaða að hann teldi ráðuneytið bært til að úrskurða í málinu og því hefði ekki verið skylt samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga að gefa honum kost á að tjá sig um það efni. Loks var hafnað þeirri málsástæðu P að málið hefði ekki verið nægilega upplýst áður en umhverfisráðherra kvað upp úrskurðinn 10. maí 2007 og að byggt hefði verið á ákvæðum reglugerðar nr. 650/2006 um framkvæmd verndunar vatnasviðs og lífríkis Þingvallavatns, sem hefði öðlast gildi eftir að S kvað upp úrskurð sinn. Þá var hafnað varakröfu P um að fyrrgreindur úrskurður yrði ógiltur að því er varðaði leið 7 vestur E að Þ. Var V sýknuð af kröfum P.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Árni Kolbeinsson, Garðar Gíslason, Gunnlaugur Claessen, Ingibjörg Benediktsdóttir og Markús Sigurbjörnsson.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 30. desember 2008. Hann krefst þess aðallega að ógiltur verði úrskurður umhverfisráðherra 10. maí 2007 um mat á umhverfisáhrifum Gjábakkavegar milli Laugarvatns og Þingvalla í Bláskógabyggð, en til vara að úrskurðurinn verði ógiltur að því er varðar leið 7 vestur Eldborgarhraun að Þingvallavegi. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Eins og rakið er í héraðsdómi hafa um nokkurt skeið verið uppi áform um gerð nýs vegar milli Þingvalla og Laugarvatns, svonefnds Gjábakkavegar. Stefndi kynnti Skipulagsstofnun ráðagerð um þá framkvæmd 16. júlí 2004 og voru birtar auglýsingar um hana síðar í þeim mánuði. Þá var einnig kynnt opinberlega skýrsla stefnda um mat á umhverfisáhrifum vegagerðar á þessari leið. Í skýrslunni var gerð grein fyrir þremur kostum um ný vegstæði á austurhluta leiðarinnar auk tengivegar að Laugarvatnsvöllum og einum á vesturhluta hennar, sem nefndist leið 7. Allmargar umsagnir og athugasemdir bárust við matsskýrsluna, meðal annars frá áfrýjanda, sem eftir gögnum málsins er meðal eigenda jarðarinnar Miðfells, sem fyrirhugaður vegur átti að liggja um. Í samræmi við þágildandi ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum kvað Skipulagsstofnun upp úrskurð 11. nóvember 2004. Stofnunin féllst þar á fyrirhugaða veglagningu samkvæmt öllum þessum leiðum með tveimur skilyrðum er lutu að því að skilgreina öryggis- og framkvæmdasvæði vegarins eins þröngt og kostur væri og lágmarka efnistöku og vanda frágang náma á nánar tilgreindum stöðum. Áfrýjandi, Náttúruverndarsamtök Íslands og Landvernd kærðu úrskurðinn til umhverfisráðherra sem kvað upp úrskurð 28. júní 2005, þar sem úrskurður Skipulagsstofnunar var felldur úr gildi. Jafnframt var kveðið á um að mat á umhverfisáhrifum skyldi fara fram að nýju, þar sem meðal annars yrði gerð grein fyrir endurbyggingu núverandi vegar og sá kostur, sem nefndur hefur verið kostur 1, borinn saman við aðra kosti.

Skipulagsstofnun bárust 18. júlí 2005 drög stefnda að tillögu um nýja matsáætlun vegna veglagningarinnar, sem stofnunin gerði athugasemdir við með rafpósti 5. ágúst sama ár. Stefndi sendi Skipulagsstofnun síðan matsáætlun með bréfi 10. sama mánaðar, sem stofnunin féllst á með tilteknum viðbótum og athugasemdum 22. september 2005.

Með bréfi 30. september 2005 sendi VSÓ Ráðgjöf ehf. Skipulagsstofnun til athugunar tilkynningu um matsskylda framkvæmd, lagningu Gjábakkavegar, þar sem fram kom að stefndi væri framkvæmdaaðili. Jafnframt sagði meðal annars eftirfarandi í bréfinu: „Meðfylgjandi bréfi þessu er skýrsla um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar í samræmi við lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Skýrslunni fylgja korta- og myndahefti og sérfræðiskýrslur. Vegagerðin óskar eftir því að athugun Skipulagsstofnunar fylgi núverandi lögum um mat á umhverfisáhrifum.“ Bréf þetta barst Skipulagsstofnun sama dag. Þann 13. október 2005 sendi Skipulagsstofnun VSÓ Ráðgjöf ehf. bréf þar sem tekið var fram að stofnuninni hafi „borist til skoðunar drög að matsskýrslu um Gjábakkaveg“. Bréfinu fylgdi svokallað minnisblað stofnunarinnar, dagsett sama dag, þar sem gerðar voru athugasemdir við fyrrnefnd „drög að matsskýrslu.“ Taldi stofnunin að ekki væri gerð fullnægjandi grein fyrir samanburði milli núverandi vegar og nýs vegar samkvæmt leiðum 7 og 1, auk þess sem hún gerði aðrar veigaminni athugasemdir. Skipulagsstofnun barst á ný 21. desember 2005 bréf með tilkynningu um matsskylda framkvæmd, lagningu Gjábakkavegar, ásamt matsskýrslu. Þetta bréf var nánast orðrétt eins og fyrrgreint bréf, sem VSÓ Ráðgjöf ehf. hafði sent Skipulagsstofnun 30. september sama ár, þar á meðal um að óskað væri „að athugun Skipulagsstofnunar fylgi núverandi lögum um mat á umhverfisáhrifum.“ Í millitíðinni, eða 1. október 2005, höfðu á hinn bóginn öðlast gildi lög nr. 74/2005, sem breyttu ferli við mat á umhverfisáhrifum, þar á meðal hlutverki Skipulagsstofnunar eins og nánar verður vikið að síðar. Skipulagsstofnun sendi VSÓ Ráðgjöf ehf. minnisblað 2. janúar 2006 sem bar undirfyrirsögnina „Ábendingar við 2. drög að frummatsskýrslu.“ Þar voru meðal annars ítrekaðar fyrri athugasemdir um að áfátt væri samanburði milli núverandi vegar og leiða 7 og 1. Matsskýrsla vegna Gjábakkavegar barst Skipulagsstofnun í þriðja sinn 16. janúar 2006 og fylgdi henni bréf, sem dagsett var 21. desember 2005, eða sama dag og bréf það sem fylgdi annarri gerð matsskýrslunnar. Þessu sinni tók stefndi fram, líkt og hann gerði í bréfinu 30. september 2005 þegar matsskýrslan var fyrst send, að þess væri óskað „að athugun Skipulagsstofnunar fylgi lögum um mat á umhverfisáhrifum fyrir breytingar sem tóku gildi 1. október 2005.“ Með bréfi 18. janúar 2006 tilkynnti Skipulagsstofnun stefnda að athugun hennar á matsskýrslunni yrði auglýst opinberlega, skýrslan yrði lögð fram almenningi til kynningar og hefði þegar verið send tilteknum stofnunum til umsagnar. Sú matsskýrsla, sem þannig var kynnt og umhverfismatið snerist um eftir það, var dagsett í desember 2005 og mun vera þriðja og síðasta gerð skýrslunnar.

Á kynningartíma skýrslunnar bárust sjö umsagnir um hana og að auki tvær athugasemdir og var önnur þeirra frá áfrýjanda. Skipulagsstofnun kvað upp úrskurð 24. maí 2006 um mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar í samræmi við 11. gr. laga nr. 106/2000, þar sem fallist var með fjórum skilyrðum á fyrirhugaða lagningu Gjábakkavegar samkvæmt öllum leiðum, sem stefndi lagði fyrir, auk fyrrgreinds tengivegar að Laugarvatnsvöllum. Tvö þessara skilyrða lutu að þröngri skilgreiningu öryggis- og framkvæmdasvæða og að efnistaka yrði höfð í lágmarki, líkt og í áðurnefndum úrskurði 11. nóvember 2004, en að auki var stefnda gert að fara að tillögum Fornleifastofnunar og grípa til tiltekinna ráðstafana til verndar og endurheimtu votlendis vegna lagningar austurhluta vegarins.

Áfrýjandi kærði úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðuneytisins 26. júní 2006. Ráðuneytið ákvað að taka til sjálfstæðrar skoðunar hvort því væri heimilt að fjalla um kæru áfrýjanda og úrskurða í málinu í ljósi breyttra laga um mat á umhverfisáhrifum, en í þessu skyni leitaði ráðuneytið 20. júlí 2006 umsagnar Skipulagsstofnunar og stefnda. Í umsögn stefnda 3. ágúst 2006 og Skipulagsstofnunar 4. sama mánaðar var talið að ráðuneytið væri bært til að úrskurða í málinu. Ráðuneytið tilkynnti áfrýjanda 4. september 2006 að það hafi haft til sérstakrar skoðunar hvort heimilt væri að taka kæru hans til meðferðar. Hafi niðurstaða þeirra athugana orðið sú að kæran „falli undir gildissvið laga um mat á umhverfisáhrifum eins og þau voru fyrir breytingu sem gerð var á þeim með lögum nr. 74/2005“ og bæri því ráðuneytinu að úrskurða um kæruna „á grundvelli framangreindra laga.“ Ráðuneytið óskaði 1. september 2006 eftir umsögnum um kæru áfrýjanda frá Skipulagsstofnun, Bláskógabyggð, Ferðamálaráði Íslands, Heilbrigðiseftirliti Suðurlands og stefnda. Ráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu 10. maí 2007, þar sem úrskurður Skipulagsstofnunar frá 24. maí 2006 var staðfestur að viðbættu því skilyrði að stefnda væri skylt að „láta gera mælingar á ákomu loftaðborinnar köfnunarefnismengunar áður en framkvæmdir hefjast og í a.m.k. 5 ár eftir að framkvæmdum lýkur og gera samanburð við aðrar mælingar sem gerðar hafa verið á svæðinu.“ Skyldi stefndi hafa samráð við Umhverfisstofnun um slíkar mælingar og mat á þeim.

Með bréfi 9. ágúst 2007 til umhverfisráðherra fór áfrýjandi fram á endurupptöku málsins, en því erindi var hafnað 26. september sama ár. Áfrýjandi höfðaði mál þetta 26. mars 2008.

II

Áfrýjandi reisir aðalkröfu sína um ógildingu úrskurðar umhverfisráðherra 10. maí 2007 í fyrsta lagi á því að mat á umhverfisáhrifum Gjábakkavegar hefði átt að fara eftir lögum nr. 106/2000 eins og þeim var breytt með lögum nr. 74/2005. Málsmeðferðin, sem fylgdi ákvæðum eldri laga óbreyttum, hafi því verið ólögmæt.

Með lögum nr. 74/2005 voru gerðar umfangsmiklar breytingar á ferli umhverfismats eftir eldri lögum. Þannig tekur Skipulagsstofnun eða umhverfisráðherra á málskotsstigi ekki lengur afstöðu til þess hvort fallist sé á eða lagst gegn framkvæmd, heldur á matsferlið þess í stað að miða að því að matsskýrsla framkvæmdaaðila lýsi sem best öllum veigamiklum umhverfisáhrifum framkvæmdar og athugasemdum umsagnaraðila og almennings um hana. Í áliti Skipulagsstofnunar um endanlega matsskýrslu skal tekin afstaða til þess hvort skýrslan sé í réttu horfi og lýsi umhverfisáhrifum framkvæmdar á fullnægjandi hátt, hvert sé gildi gagna sem búa að baki matinu og hvernig framkvæmdaaðili hafi brugðist við umsögnum og athugasemdum við frummatsskýrslu. Þá hefur málskotsréttur til umhverfisráðherra verið þrengdur til muna. Um lagaskil var svofellt ákvæði í 1. mgr. 17. gr. laga nr. 74/2005, sem breytti ákvæði til bráðabirgða II í eldri lögum: „Þegar matsskýrsla hefur verið send Skipulagsstofnun fyrir gildistöku laga þessara er heimilt að ljúka mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þeirri málsmeðferð sem gildir samkvæmt eldri lögum.“ Orðalag þessa ákvæðis á rætur að rekja til breytingartillögu, sem meiri hluti umhverfisnefndar Alþingis gerði við frumvarp til laganna, og var því ætlað að taka af allan vafa um að mat teldist hafið þegar matsskýrsla hefði verið send Skipulagsstofnun. Lög nr. 74/2005 tóku gildi 1. október 2005.

Eins og að framan er rakið barst skýrsla stefnda um mat á umhverfisáhrifum Gjábakkavegar til Skipulagsstofnunar 30. september 2005 og fylgdi skýrslunni bréfleg ósk um að athugun hennar færi eftir þágildandi lögum. Skipulagsstofnun var því heimilt samkvæmt 17. gr. laga nr. 74/2005 að verða við ósk stefnda um að meðferð matsins fylgdi eldri lögum nema því aðeins að meinbugir á skýrslunni eða síðari atvik kæmu í veg fyrir það. Skipulagsstofnun tók matsskýrslu stefnda til athugunar og gerði samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000 innan tveggja vikna athugasemdir um tiltekin atriði hennar. Það ákvæði verður ekki skilið svo að það hafi útilokað að framkvæmdaaðila gæfist færi á að laga matsskýrslu að ábendingum stofnunarinnar. Af hendi Skipulagsstofnunar er fram komið að þetta hafi og verið verklag hennar fyrir gildistöku laga nr. 74/2005 og að í athugasemdum hennar 13. október 2005 hafi ekki falist að skýrslu stefnda væri hafnað. Stefndi leitaðist við að taka tillit til þeirra athugasemda er hann sendi Skipulagsstofnun skýrsluna á ný 21. desember 2005 og enn og þá með fullnægjandi hætti þegar skýrslan barst henni 16. janúar 2006 eins og að framan er rakið. Skýrslan í þeirri mynd var kynnt opinberlega 18. janúar 2006 í samræmi við ákvæði 10. gr. laga nr. 106/2000. Ljóst er að matsferlið fór í raun fram samkvæmt ákvæðum laga nr. 106/2000 eins og þau voru fyrir breytinguna með lögum nr. 74/2005, þótt nokkurn tíma hafi tekið fyrir stefnda að laga matsskýrsluna að athugasemdum Skipulagsstofnunar. Breytir engu þar um að matsskýrslan hafi verið nefnd drög að matsskýrslu í bréfi og minnisblaði Skipulagsstofnunar 13. október 2005 og að hugtakið frummatsskýrsla, sem notað er í lögum nr. 74/2005, hafi komið fyrir í minnisblaði stofnunarinnar 2. janúar 2006. Þá verður að fallast á það með héraðsdómi að ósk stefnda í bréfi 21. desember 2005 um að „athugun Skipulagsstofnunar fylgi núverandi lögum um mat á umhverfisáhrifum“ hafi augljóslega stafað af mistökum og hafi þau verið leiðrétt með bréfinu er fylgdi matsskýrslunni sem barst stofnuninni 16. janúar 2006.

Í annan stað reisir áfrýjandi aðalkröfu sína á því að Stefán Thors skipulagsstjóri hafi verið vanhæfur til að fjalla um matsskýrslu stefnda sökum þess að sonur hans, Stefán Gunnar Thors, hafi komið að gerð hennar sem starfsmaður VSÓ Ráðgjafar ehf. Í matsskýrslu stefnda frá desember 2005 kom fram að VSÓ Ráðgjöf ehf. hafi „annast mat á umhverfisáhrifum Gjábakkavegar og skrifað matsskýrsluna undir verkstjórn Vegagerðarinnar“, en fjölmargir sérfræðingar hafi einnig komið að verkinu. Í yfirliti um hverjir hafi annast einstaka verkþætti var tveggja starfsmanna stefnda getið sem verkstjóra, en við matsskýrsluna hafi fengist einn starfsmaður stefnda og fjórir starfsmenn VSÓ Ráðgjafar ehf., þeirra á meðal Stefán Gunnar. Síðan var getið 19 sérfræðinga, sem tengst hafi einstökum verkþáttum, og nefndar 7 sérfræðiskýrslur sem unnar hafi verið vegna matsins. Af gögnum málsins er ljóst að Stefán Gunnar ritaði undir ýmis erindi VSÓ Ráðgjafar ehf. til Skipulagsstofnunar og ýmsum erindum stofnunarinnar til VSÓ Ráðgjafar ehf. var beint til hans. Stefndi kveður Stefán Gunnar hafa verið einn margra sérfræðinga, sem hafi komið að gerð matsskýrslunnar, og hafi hann sinnt ritstjórn hennar, en í málflutningi fyrir Hæstarétti var því lýst svo að hann hafi verið tengiliður milli stefnda, VSÓ Ráðgjafar ehf. og Skipulagsstofnunar. Samkvæmt 3. tölulið 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls ef hann tengist fyrirsvarsmanni eða umboðsmanni aðila með þeim hætti sem greinir í 2. tölulið sömu málsgreinar, þar á meðal ef hann er skyldur honum í beinan legg. Stefán Gunnar var hvorki forstjóri eða framkvæmdastjóri VSÓ Ráðgjafar ehf. né átti hann sæti í stjórn félagsins og gat því ekki talist fyrirsvarsmaður þess. Faðir hans var því ekki vanhæfur af þeim sökum, jafnvel þótt fallist yrði á að VSÓ Ráðgjöf ehf. hafi gegnt svo mikilvægu hlutverki við gerð matsskýrslunnar að jafna mætti félaginu í þessu efni við aðila stjórnsýslumálsins. Þá verður ekki séð að Stefán Gunnar hafi haft sérstakt umboð til að koma fram fyrir hönd VSÓ Ráðgjafar ehf. eða stefnda í matsferlinu þótt hans sé víða getið í erindum vegna málsins. Verður hann því ekki talinn hafa verið umboðsmaður stefnda í merkingu ákvæðisins. Þá verður ekki séð að vanhæfi skipulagsstjóra leiði af 5. tölulið 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, enda er ekkert sem bendir til að Stefán Gunnar hafi haft beina persónulega hagsmuni af niðurstöðu Skipulagsstofnunar í málinu. Atvik eru heldur ekki með þeim hætti að vanhæfi verði leitt af 6. tölulið sama lagaákvæðis.

Í þriðja lagi reisir áfrýjandi aðalkröfu sína á því að andmælaréttur og upplýsingaréttur hafi verið brotinn á sér með því að umhverfisráðuneytið hafi hvorki gefið honum kost á að tjá sig um hvort kæra hans 26. júní 2006 væri tæk til úrskurðar né kynnt honum umsögn stefnda 3. ágúst 2006 og Skipulagsstofnunar 4. sama mánaðar um það efni. Umhverfisráðuneytið tilkynnti áfrýjanda með bréfi 4. september 2006 að það hafi haft til sérstakrar skoðunar hvort heimilt væri að taka kæru hans til meðferðar og niðurstaðan orðið sú að því bæri að úrskurða í málinu á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum eins og þau voru fyrir breytingar með lögum nr. 74/2005. Í kæru áfrýjanda fólst augljóslega sú afstaða að hann teldi ráðuneytið bært til að úrskurða í málinu. Ráðuneytinu var því ekki skylt samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga að gefa honum sérstaklega kost á að tjá sig um það efni. Ekki getur það heldur varðað ógildingu úrskurðar umhverfisráðherra að umsagna Skipulagsstofnunar og stefnda hafi ekki sérstaklega verið getið í bréfi ráðuneytisins til áfrýjanda 4. september 2006.

Áfrýjandi reisir loks aðalkröfu sína í fjórða lagi á því að málið hafi ekki verið nægileg upplýst áður en umhverfisráðherra kvað upp hinn umdeilda úrskurð 10. maí 2007 og í fimmta lagi að þar hafi verið byggt á ákvæðum reglugerðar nr. 650/2006 um framkvæmd verndunar vatnasviðs og lífríkis Þingvallavatns, sem öðlast hafi gildi eftir að Skipulagsstofnun kvað upp úrskurð sinn. Með vísan til forsendna héraðsdóms er staðfest niðurstaða hans um að hafna þessum málsástæðum áfrýjanda.

Til vara krefst áfrýjandi þess að úrskurður umhverfisráðherra verði ógiltur að því er varðar leið 7 vestur Eldborgarhraun að Þingvallavegi. Með vísan til forsendna héraðsdóms verður staðfest niðurstaða hans um að hafna þessari kröfu áfrýjanda.

Samkvæmt öllu framansögðu verður niðurstaða héraðsdóms staðfest.

Rétt er að hvor aðili beri sinn kostnað af málinu fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 5. desember 2008.

Mál þetta, sem dómtekið var 17. nóvember sl., var höfðað 26. mars sl. af Pétri M. Jónas­syni, Helsevej 21, 3400 Hilleröd, Danmörku, gegn Vegagerðinni, Borgartúni 5-7, Reykjavík.

Stefnandi krefst þess aðallega að ógiltur verði úrskurður umhverfisráðherra, uppkveðinn 10. maí 2007, um mat á umhverfisáhrifum Gjábakkavegar (356) milli Laugar­vatns og Þingvalla í Bláskóga­byggð í Árnessýslu. Til vara krefst stefnandi þess að úrskurðurinn verði ógiltur að því er varðar leið 7 vestur Eldborgarhraun að Þing­valla­vegi. Í báðum tilvikum er krafist málskostnaðar úr hendi stefnda að viðbættum virðisaukaskatti á málflutningsþóknun.

Af hálfu stefnda er krafist sýknu af öllum kröfum stefnanda. Einnig er krafist málskostnaðar samkvæmt mati dómsins.

Yfirlit málsatvika og ágreiningsefna:

Á undanförnum árum hafa verið uppi áætlanir um nýja vegagerð milli Þing­valla og Laugarvatns en vegurinn liggur nú yfir Gjábakkahraun og er nr. 365. Í samgönguáætlun frá Alþingi fyrir árin 2003-2006 er gert ráð fyrir nýjum Gjábakka­vegi (Lyngdalsheiðarvegi). Af hálfu stefnda er vísað til þess að í samgönguáætlun fyrir árin 2007-2010 sé gert ráð fyrir 370.000.000 króna fjárveitingu til vegarins á árinu 2008. Í aðalskipulagi Laugardalshrepps 2000-2012 sé nýr heilsársvegur um  Gjábakka talinn til forgangsverkefna.

Í úrskurði Skipulagsstofnunar 11. nóvember 2004 kemur fram að stefndi hafi tilkynnt um framkvæmd vegalagningarinnar 16. júlí s.á. Lögð hafi verið fram mats­skýrsla af hálfu stefnda um fyrirhugaða framkvæmd, sem lýst er í úrskurðinum, þar sem fjórir framkvæmdakostir voru settir fram sem raunhæfir kostir er uppfylltu fyrirhuguð markmið. Jafnframt er í skýrslunni fjallað um leið 1, sem er uppbygging núverandi vegar, en sá kostur var ekki metinn þar sem hann var ekki talinn raunhæfur. Með úrskurði Skipulags­stofnunar var fallist á framkvæmdina eftir öllum leiðum sem lagðar voru til í mats­skýrslunni.

Stefnandi kærði úrskurðinn, ásamt Náttúru­verndar­samtökum Íslands og Land­vernd, til umhverfisráðherra. Kveðinn var upp úrskurður 28. júní 2005 þar sem úrskurður Skipulagsstofnunar var felldur úr gildi. Ráðuneytið féllst ekki á þá röksemd stefnda að endurbygging núverandi Gjábakka­vegar væri ekki raunhæfur kostur. Nýtt mat þyrfti því að fara fram þar sem gerð væri grein fyrir endurbyggingu vegarins og sá kostur borinn saman við aðra kosti.

Í gögnum málsins kemur fram að af hálfu stefnda voru Skipulagsstofnun send drög að tillögum að matsáætlun Gjábakkavegar 18. júlí 2005. Gerðar voru athuga­semdir við tillögurnar af hálfu Skipulagsstofnunar, eins og fram kemur í bréfi 5. ágúst s.á. til Stefáns Gunnars Thors hjá verkfræðistofunni VSÓ Ráðgjöf þar sem tillögurnar voru unnar. Í bréfi 10. ágúst s.á. til Skipulags­stofnunar voru enn lagðar fram tillögur stefnda að matsáætlun og var fallist á þær með bréfi Skipulagsstofnunar 22. september s.á.

Með bréfi 30. september s.á. til Skipulagsstofnunar var af hálfu stefnda tilkynnt um matsskylda framkvæmd á Gjábakkavegi, en tilkynningunni fylgdi mats­skýrsla um umhverfisáhrif samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Í bréfi Skipulags­stofnunar 13. október s.á. til VSÓ Ráðgjafar, sem vann mats­skýrsluna fyrir stefnda, er staðfest að stofnuninni hafi borist til skoðunar drög að matsskýrslu um Gjábakkaveg.   

Skipulagsstofnun kvað upp úrskurð 24. maí 2006 þar sem fallist var á fyrir­hugaða framkvæmd með tilteknum skilyrðum. Stefnandi kærði úrskurðinn til um­hverfis­ráðherra 26. júní s.á. og krafðist þess að felldur yrði úr gildi sá hluti úrskurðar Skipulagsstofnunar sem lýtur að leið 7 þar sem sú leið hefði í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Með úr­skurði ráðherra 10. maí 2007 var úrskurður Skipu­lags­stofnunar staðfestur með við­bótar­skilyrði um mælingu á ákomu loft­aðborinnar köfnunar­efnismengunar áður en fram­kvæmdir hæfust og í að minnsta kosti fimm ár eftir lok þeirra.

Stefnandi telur úrskurðinn ólögmætan og hefur krafist þess að hann verði felldur úr gildi, aðallega í heild sinni, en til vara að því er varðar leið 7 vestur Eld­borgarhraun að Þingvallavegi. Stefnandi telur slíka annmarka á úrskurðinum, bæði formlega og efnislega, að ekki verði hjá því komist að verða við kröfum hans. Aðalkröfuna styður hann þeim rökum að um mat á umhverfisáhrifum hefði átt að fara samkvæmt lögum nr. 106/2000 eins og þeim var breytt með lögum nr. 74/2005, en ekki eldri lögum. Þá hafi skipulagsstjóri verið vanhæfur til meðferðar og úrlausnar málsins, brotið hafi verið á andmæla- og upplýsingarétti stefnanda, rann­sóknar­regla stjórn­sýslulaga hefði verið brotin, auk þess sem niðurstaða umhverfis­ráðherra hafi byggst á réttarreglum, sem ekki höfðu öðlast gildi þegar skipulagsstjóri kvað upp úrskurð sinn. Varakrafa stefnanda er byggð á því að vegna umtals­verðra umhverfis­áhrifa leiðar 7 vestur Eldborgarhraun að Þingvallavegi hafi verið óhjákvæmilegt að leggjast gegn vegarlagningu á þeirri leið, sbr. b-lið 11. gr. og 2. mgr. 13. gr. þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000.

Af hálfu stefnda er því mótmælt að úrskurðurinn sé ólögmætur enda hafi hvorki málsmeðferðarreglur né aðrar réttarreglur verið brotnar við meðferð og úrlausn málsins af hálfu þeirra sem fóru með það.

Málsástæður og lagarök stefnanda:

Stefnandi vísar til þess að stefndi hafi um langt skeið viljað leggja nýjan veg, svokallaðan Gjábakkaveg nr. 356, milli Laugarvatns og Þingvalla. Stefnandi hafi látið sig málið varða, enda landeigandi við fyrirhugað vegarstæði, auk þess að hafa sinnt rannsóknum á vatnasviði Þingvallavatns um áratugaskeið og gefið út tvær bækur og ritað á annað hundrað fræðigreina um náttúru svæðisins með aðstoð um 50 annarra sérfræðinga.

Eftir að umhverfisráðherra hafði fellt úr gildi úrskurð Skipulagstofnunar frá 11. nóvember 2004 hafi stefndi aftur lagt fram drög að matsskýrslu til Skipulags­stofnunar 30. september 2005. Að lokinni athugun Skipulagsstofnunar og breytingum stefnda hafi framkvæmdin verið auglýst opinberlega og matsskýrslan lögð fram til kynningar 24. janúar 2006. Almenningi hafi verið veittur frestur til að skila athugasemdum við skýrsluna til 24. mars s.á. Tvær athugasemdir hafi borist á kynningartíma, önnur frá stefnanda, 3. mars, og hin frá Landvernd, 7. sama mánaðar.

Fyrirhugaður vegur sé 16 km langur frá vegamótum við Laugarvatnsveg um jaðar Lyngdalsheiðar að Þingvallavegi. Í matsskýrslu hafi verið lögð fram til athugunar og úrskurðar fimm vegarstæði austan Eldborgarhrauns, þ.e. leiðir 1, 2, 3, 12a og samsett leið 2+1. Þá hafi verið lagðir fram þrír kostir vestur yfir hraunið, þ.e. leiðir 1, 7 og samsett leið 3+1. Stefndi hafi talið besta vegarstæðið leið 3 að austanverðu og leið 7 að vestanverðu (leið 3+7).

Með úrskurði 24. maí 2006 hafi Skipulagsstofnun fallist á lagningu Gjábakka­vegar samkvæmt öllum leiðum sem komi fram í matsskýrslu. Stefnandi hafi kært úrskurð­inn til umhverfisráðherra 26. júní s.á. Með bréfum 20. júlí s.á. hafi ráðherra óskað eftir umsögn Skipulagsstofnunar og stefnda um hvort ráðherra hefði heimild til að úrskurða í málinu vegna breytinga, sem orðið höfðu á lögum um mat á umhverfisáhrifum með lögum nr. 74/2005 og tóku gildi 1. október 2005. Stefndi hafi skilað inn athugasemdum með bréfi 3. ágúst 2006 og Skipulagsstofnun 4. s.m. Athygli stefnanda hafi ekki verið vakin á þessum álitaefnum og honum ekki gefinn kostur á að tjá sig um þau.

Með bréfum 1. september s.á. hafi umhverfis­ráðherra tilkynnt stefnda og Skipulagsstofnun að hann hefði ákveðið að taka kæru stefnanda til úrskurðar, jafn­framt því sem hann hafi óskað umsagnar um kæruna. Stefnanda hafi verið tilkynnt um þessa niðurstöðu með bréfi 4. september. Með bréfum 1. s.m. hafi ráðherra óskað eftir umsögnum Bláskógabyggðar, Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, Umhverfis­stofn­unar og Veiði­mála­stofnunar. Umsagnir þeirra hafi borist umhverfisráðherra á tíma­bilinu 15. september til 10. október 2006. Stefnanda hafi með bréfi ráðherra 30. október s.á. verið gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sínum við umsagnirnar, sem hann hafi gert með bréfi 5. desember s.á.

Umhverfisráðherra hafi kveðið upp úrskurð 10. maí 2007 og staðfest úrskurð Skipulagsstofnunar að viðbættu skilyrði um mælingar á ákomu loftaðborinnar köfnunar­efnismengunar áður en framkvæmdir hefðust og í a.m.k. fimm ár eftir lok þeirra. Stefnandi hafi farið fram á endurupptöku málsins með bréfi til umhverfis­ráðherra 9. ágúst s.á. með vísan til 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því hafi verið hafnað með bréfi 26. september s.á.

Af hálfu stefnanda er vísað til þess að samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 skyldu framkvæmdir, sem tilgreindar væru í 1. viðauka laganna, ávallt vera háðar mati á umhverfisáhrifum. Þeirra á meðal voru nýir vegir utan þéttbýlis, 10 km að lengd eða lengri, sbr. ii-lið 10. tl. 1. viðauka. Í þeim tilvikum skyldi framkvæmdaraðili gera tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laganna. Féllist stofnunin á áætlunina bar framkvæmdaraðila að gera skýrslu um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar, sbr. 1. mgr. 9. gr. Að lokinni kynningu og öflun athugasemda skyldi Skipulagsstofnun kveða upp úrskurð um hvort fallist væri á hlutaðeigandi framkvæmd, með eða án skilyrða, eða hvort lagst yrði gegn framkvæmdinni vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa, sbr. 10. og 11. gr. þágildandi laga. Öllum hafi verið heimilt að kæra slíkan úrskurð til umhverfis­ráðherra, sbr. 3. og 4. mgr. 12. gr. laganna.

Með lögum nr. 74/2005, sem tóku gildi 1. október 2005, hafi verið gerðar umtalsverðar breytingar á lögunum um mat á umhverfisáhrifum. Þar sé gert ráð fyrir mun ítarlegra mats­ferli en áður. Áfram sé mælt fyrir um að tilteknar framkvæmdir skyldu háðar mati á um­hverfis­áhrifum. Tillögu að matsáætlun skuli skila til Skipu­lagsstofnunar, sem sam­þykkt geti hana með eða án athugasemda, sbr. 8. gr. Því næst skuli framkvæmdar­aðili vinna skýrslu um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar­innar, svonefnda frum­mats­skýrslu, sbr. 9. gr., sem Skipulagsstofnun taki til athugunar, kynni með auglýs­ingu og afli athugasemda um, sbr. 10. gr. Stofnunin sendi síðan framkvæmdar­aðila þær umsagnir og athugasemdir sem berist. Skuli framkvæmdar­aðili vinna endanlega mats­skýrslu á grundvelli frummatsskýrslu, sbr. 6. mgr. 10. gr. Í matsskýrslunni skuli gerð grein fyrir framkomnum athugasemdum og umsögnum og afstaða tekin til þeirra áður en skýrslan er send til Skipulagsstofnunar. Stofnunin gefi álit sitt á því hvort mats­skýrslan uppfylli skilyrði laganna svo breyttra eða reglugerða settra samkvæmt þeim og nánar er gerð grein fyrir í 11. gr. laganna. Álit Skipu­lagsstofnunar sé síðan kynnt umhverfis­ráðherra, framkvæmdaraðila og fleirum, sbr. 4. mgr. 11. gr.

Með 17. gr. laga nr. 74/2005 hafi verið gerð breyting á ákvæði til bráðabirgða II í lögum nr. 106/2000. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins sé heimilt að ljúka mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þeirri málsmeðferð sem gilti samkvæmt eldri lögum hafi matsskýrsla verið send Skipulagsstofnun fyrir gildistöku laganna, þ.e.a.s. laga nr. 74/2005. Áður hefði ákvæði til bráðabirgða II mælt fyrir um að skylt væri að ljúka mati á umhverfisáhrifum, sem hafist hefði fyrir gildistöku laganna, samkvæmt eldri lögum.

Með bréfi 30. september 2005 hafi stefndi tilkynnt Skipulagsstofnun um mats­skylda framkvæmd, þ.e. lagningu Gjábakkavegar, og sent skýrslu um mat á um­hverfis­áhrifum vegarins. Þess hafi verið óskað að athugun Skipulagsstofnunar fylgdi þágildandi lögum um mat á umhverfisáhrifum. Daginn eftir hafi lög nr. 74/2005 tekið gildi. Af bréfi Skipulagsstofnunar 13. október s.á. megi glögglega ráða að stofnunin hafi litið svo á að um væri að ræða drög að matsskýrslu en ýmsar athugasemdir hafi verið gerðar við drögin í sérstöku minnisblaði, dagsettu þann dag.

Með bréfi stefnda 21. desember s.á. hafi Skipulagsstofnun verið tilkynnt öðru sinni um fyrirhugaða lagningu Gjábakka­vegar, en skýrsla um mat á umhverfisáhrifum hafi fylgt bréfinu. Stefndi hafi sérstaklega óskað eftir því að athugun Skipulags­stofnunar fylgdi þágildandi lögum um mat á umhverfisáhrifum. Það verði ekki skilið öðru vísi en svo að um væri að ræða þau lög sem í gildi voru þegar bréfið var ritað, þ.e. lögum nr. 106/2000 eins og þeim hafði verið breytt með lögum nr. 74/2005. Af minnisblaði Skipulagsstofnunar til stefnda 2. janúar 2006 verði heldur ekki annað ráðið en að stofnunin hafi við athugun sína farið eftir ákvæðum 1. mgr. 10. gr. gildandi laga. Gerðar hafi verið sérstakar athugasemdir við drög að frummatsskýrslu, sbr. 1. mgr. 9. gr. gildandi laga um mat á umhverfisáhrifum.

Stefndi hafi með öðru bréfi 21. desember 2005, sem móttekið var af Skipulagsstofnun 15. janúar 2006, tilkynnt um Gjábakkaveg sem matsskylda fram­kvæmd. Í bréfinu segi að með því fylgi skýrsla um mat á umhverfisáhrifum fram­kvæmdarinnar. Óskað hafi verið eftir því að athugun Skipulags­stofnunar fylgdi lögum um mat á umhverfisáhrifum fyrir breytingar sem tóku gildi 1. október 2005. Með bréfi Skipulagsstofnunar 18. janúar 2006 hafi stefnda verið gerð grein fyrir því að Skipulagsstofnun hefði í samræmi við 10. gr. laga nr. 106/2000 með síðari breytingum móttekið skýrslu um mat á umhverfisáhrifum vegna vegarins.

Stefnandi telji ljóst að um mat á umhverfisáhrifum Gjábakkavegar hafi samkvæmt framansögðu átt að fara eftir lögum nr. 106/2000, eins og þeim var breytt með lögum nr. 74/2005, sem tóku gildi 1. október 2005. Því hafi verið ólögmætt að fara með málið samkvæmt eldri lögum.

Þessu til stuðnings bendi stefnandi á að Skipulagsstofnun hafi litið svo á að skýrsludrögin uppfylltu ekki skilyrði 8. og 9. gr. laga nr. 106/2000, eins og þau hljóðuðu fyrir breytingar með lögum nr. 74/2005. Í minnisblaði Skipulagsstofnunar 13. október 2005 sé því lýst yfir að skýrsludrög stefnda væru ekki í samræmi við matsáætlun, auk þess sem viðamiklar athugasemdir hafi verið gerðar við drögin. Fullnægjandi matsskýrsla hefði því ekki verið send Skipulagsstofnun áður en lög nr. 74/2005 tóku gildi. Leiði þegar af þeirri ástæðu að óheimilt hafi verið að fara með málið samkvæmt eldri lögum, sbr. 1. mgr. ákvæðis til bráðabirgða II laga nr. 106/2000, eins og þeim var breytt með 17. gr. laga nr. 74/2005.

Í 17. gr. frumvarps, sem varð að lögum nr. 74/2005, hafi upphaflega verið miðað við að heimilt væri að ljúka mati á umhverfis­áhrifum, sem hafið væri við gildistöku laganna, eftir þeirri málsmeðferð sem gilti samkvæmt eldri lögum. Ákvæði 17. gr. hafi breyst í núverandi mynd í meðförum þingsins. Í nefndaráliti meirihluta umhverfisnefndar segi að til að taka af allan vafa um hvað átt sé við sé lagt til að mat teljist hafið þegar matsskýrsla er send Skipulagsstofnun. Stefndi hafi því ekki getað komist undan málsmeðferð samkvæmt breyttum lögum með því að senda ófullburða drög að matsskýrslu og ætlast til þess að um málsmeðferð færi samkvæmt eldri lögum. Úrbætur stefnda á skýrsludrögunum hafi verið ófullnægjandi og Skipulagsstofnun hafi öðru sinni orðið að gera athuga­semdir við drögin í janúar 2006.

Jafnvel þótt líta hafi mátt svo á að skýrsludrögin, sem stefndi sendi Skipu­lagsstofnun 30. september 2005, teldust fullnægjandi matsskýrsla, þá verði minnis­blað stofnunarinnar frá 13. október 2005 ekki skilið á annan veg en að stofnunin hygðist ekki nýta heimild samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II svo breyttu til að ljúka mati samkvæmt eldri lögum um mat á umhverfisáhrifum. Ekki hafi verið unnt að breyta síðar um stefnu í þeim efnum.

Stefnda hafi verið ljóst að um mat á umhverfisáhrifum færi eftir ákvæðum laga nr. 106/2000 með breytingum samkvæmt lögum nr. 74/2005. Af hálfu stefnanda er í því sambandi vísað til bréfs stefnda 21. desember 2005 og orðalags í minnisblaði Skipulags­stofnunar 2. janúar 2006. Í umsögn stefnda 29. september 2006 til um­hverfis­­ráðherra sé einnig vísað til úrskurðar um mat á umhverfisáhrifum Gjábakka­vegar „samkvæmt nýrri matsskýrslu frá desember 2005“. Skipulagsstofnun hafi því við móttöku þessa nýja erindis stefnda borið að fara að lögum um mat á umhverfis­áhrifum nr. 106/2000, eins og þeim var breytt með lögum nr. 74/2005.

Hvernig svo sem líta megi á fyrri málsmeðferð hjá Skipulagsstofnun sé ljóst að stofnunin hafi tekið síðastnefnt erindi stefnda til meðferðar á grundvelli breyttra laga um mat á umhverfisáhrifum og hafi gert athugasemdir við drög að „frummatsskýrslu“, sbr. núgildandi 9. gr. laga nr. 106/2000. Hafi stefndi viljað nýta heimild samkvæmt bráðabirgðaákvæði II til að um málsmeðferð færi samkvæmt lögunum, sem í gildi voru fyrir 1. október 2005, hafi Skipulagsstofnun ekki nýtt þá heimild. Meðferð málsins hafi borið að ljúka eftir sömu lögum og Skipulagsstofnun hóf meðferð þess, þ.e. eftir lögum nr. 106/2000 eins og þau breyttust með lögum nr. 74/2005. Annað bréf stefnda, 21. desember 2005, móttekið af Skipu­lagsstofnun 15. janúar 2006, hafi ekki getað leitt til þess að meðferð málsins yrði breytt og farið með það að eldri lögum sem fyrir löngu hafi verið búið að breyta.

Samkvæmt öllu því sem að framan er rakið hafi Skipulagsstofnun, og síðar umhverfisráðherra, verið óheimilt að kveða upp úrskurð á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum sem gilt hafi fyrir 1. október 2005. Leiði það þegar til þess að fallast verði á kröfur stefnanda um að fella úrskurð umhverfisráðherra úr gildi.

Um vanhæfi skipulagsstjóra vísi stefnandi til þess að skipulags­stjóri hafi augljóslega verið vanhæfur til að fjalla um málið, kveða upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum og veita ráðherra síðar umsagnir í tilefni af kæru stefnanda. Skipulagsstjóri sé faðir Stefáns Gunnars Thors, fagstjóra umhverfis­deildar VSÓ Ráð­gjafar, sem hafi séð um gerð matsskýrslna fyrir stefnda vegna Gjábakkavegar. Stefán Gunnar hafi komið fram sem umboðsmaður stefnda í samskiptum við Skipulags­stofnun. Af þessum sökum hafi skipulagsstjóri verið vanhæfur til meðferðar málsins, sbr. 3. tl., sbr. 2. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Af þeim sökum hafi honum verið óheimilt að taka þátt í undirbúningi málsins, meðferð þess eða úrlausn, sbr. 1. ml. 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga. Þrátt fyrir það hafi hann kveðið upp úrskurð í málinu 24. maí 2006.

Skipulagsstjóri hafi sjálfur ritað umsögn til umhverfisráðherra í nafni Skipu­lags­stofnunar 4. ágúst 2006, um hvort matsferlið hefði átt að fara að lögum nr. 106/2000 með eða án breytinga samkvæmt lögum nr. 74/2005. Þetta hafi verið önnur tveggja umsagna, sem ráðherra hafi leitað eftir og virtist hafa skipt sköpum um að kæra stefnanda var tekin til efnislegrar úrlausnar á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 áður en lög nr. 74/2005 tóku gildi. Loks hafi skipu­lags­stjóri gefið efnislega umsögn um kæru stefnanda með bréfi 21. september 2006.

Af framangreindu leiði að ógilda verði úrskurð umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum Gjábakkavegar.

Varðandi meint brot á andmæla- og upplýsingarétti stefnanda er af hans hálfu vísað til þess að honum hafi ekki verið tilkynnt á sínum tíma að umhverfisráðherra hefði til skoðunar hvort taka ætti kæru stefnanda til efnislegrar úrlausnar og þar með hvort um mat á umhverfisáhrifum ætti að fara að eldri lögum eða yngri. Umhverfis­ráðherra hafi eingöngu leitað eftir umsögn stefnda og Skipulagsstofnunar um þessi álitaefni en stefnanda ekki gefinn kostur á tjá sig um þau. Honum hafi heldur ekki verið gefinn kostur á að kynna sér umsagnir stefnda og Skipulagsstofnunar og hugsanleg önnur skjöl áður en umhverfis­ráðherra tók þá ákvörðun að taka kæru stefnanda til efnislegrar úrlausnar. Stefnanda hafi verið alls ókunnugt um umsagnirnar fyrr en úrskurður ráðherra lá fyrir. Með þessum hætti hafi verið brotið gegn andmæla- og upplýsingarétti stefnanda, sbr. 13. og 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslu­laga. Þessir ann­markar við málsmeð­ferðina leiði einir og sér til ógildingar úrskurðar ráðherrans.

Rannsóknarreglan hafi verið  brotin en stefnandi byggi á því að kærumál hans hafi ekki verið nægilega upplýst áður en umhverfisráðherra kvað upp úrskurðinn. Ráðherra hafi leitað umsagna stefnda, Skipulagsstofnunar, Bláskógabyggðar, Heil­brigðis­eftirlits Suðurlands, Umhverfisstofnunar og Veiðimálastofnunar um kæru stefnanda. Hins vegar hafi ekki verið leitað til ýmissa annarra sérfróðra aðila, sem gætu hafa varpað nýju ljósi á málið og upplýst frekar um þau atriði sem reifuð voru í kærunni. Þetta hafi verið sérstaklega mikilvægt í ljósi þess að fram hafi komið ýmis ný atriði, m.a. um vatnsvernd og lífríki Þingvallavatns, sem ekki höfðu verið sett fram með jafn afgerandi hætti áður.

Umhverfisráðherra hafi ekki leitað umsagnar Þingvallanefndar um kæru hans, en þjóðgarðurinn á Þingvöllum sé undir stjórn hennar, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 47/2004. Þetta hafi verið sérstaklega mikilvægt í ljósi þess að kæra stefnanda hafi að verulegu leyti fjallað um verndun vatns og lífríkis innan þjóðgarðsins og hættu á röskun búsvæða og hrygningarstöðva bleikjuafbrigða í Þingvallavatni vegna fyrir­hugaðrar fram­kvæmdar, sbr. 4. gr. nefndra laga. Breyti þar engu þótt fyrirhugaður Gjábakka­vegur sé utan marka þjóðgarðsins og að Þingvalla­nefnd hafi í umsögn sinni til Skipulagsstofnunar kosið að taka ekki afstöðu til legu vegarins eða framkvæmdar­innar að öðru leyti. Umhverfisráðherra hafi borið skylda til að leita umsagnar nefndar­innar og gefa henni kost á að taka afstöðu til kæru stefnanda og þeirra raka sem þar voru sett fram.

Enn fremur hefði átt að leita umsagnar Náttúrufræðistofnunar Íslands við með­ferð kærumálsins hjá umhverfisráðherra. Stofnunin stundi undir­stöðu­­rannsóknir, m.a. í jarðfræði landsins og annist skipulega heimildasöfnun um náttúru Íslands, sbr. 1. mgr. 4. gr. laga um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúru­stofur nr. 60/1992. Aðalverkefni hennar séu m.a. að stunda vísindalegar rannsóknir á náttúru Íslands og skrá kerfisbundið einstaka þætti hennar og aðstoða við mat á verndargildi vistkerfa og náttúruminja og áhrifum mannvirkjagerðar og annarrar land­notkunar á náttúruna. Náttúrufræðistofnun hefði ótvírætt getað veitt umsögn um ein­stök atriði í kæru stefnanda, sem snúi að verksviði stofnunarinnar, m.a. með vísan til vísindalegra upplýsinga og rannsókna í vörslu hennar og sérfræðiþekkingar.

Eðlilegt hefði einnig verið að ráðherra leitaði umsagnar Ferðamálaráðs og Náttúrufræðistofu Kópavogs, en hún sjái um vöktun á Þingvallavatni fyrir alla aðila sem komi að vatninu. Hlutverk náttúrufræðistofu sé m.a. að stuðla að æskilegri landnýtingu og náttúruvernd, sbr. nánar 1. mgr. 11. gr. laga nr. 60/1992.

Sérstakt tilefni hafi verið til að kanna efni kæru stefnanda frekar og rannsaka málið betur í ljósi áskorana og aðvarana, sem ráðherra hafi borist með bréfum 8. og 12. mars 2007, frá nær öllum vatnafræðingum og vatnalíffræðingum sem starfi hér á landi. Af stefnanda hálfu og Landverndar hafi verið bent á nýja vegleið sunnan í Lyngdalsheiði, frá Laugarvatni norðan Búrfells að Írafossi og þaðan á há-Hellisheiði með tengingu við Suðurlandsbraut. Sú leið sé utan vatnasviðs Þingvallavatns og myndi þjóna svæðinu öllu, þ.e. Laugardal og uppsveitum, mun betur en aðrar leiðir, sem lagðar hafi verið til. Af hálfu stefnda hafi leiðin verið skoðuð „lauslega“. Stefnandi telji að nauðsyn hafi borið til að meta umhverfisáhrif leiðarinnar og kanna ítarlega heildarkosti hennar og galla og bera nákvæmlega saman við aðrar vegleiðir. Þetta hafi ekki verið gert og hafi málið því ekki verið nægilega rannsakað áður en úrskurður um mat á umhverfisáhrifum var kveðinn upp.

Af framangreindu sé ljóst að kærumál stefnanda hafi ekki verið nægilega upplýst áður en umhverfisráðherra kvað upp úrskurðinn, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. og 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000, og því verði einnig að fella hann úr gildi af þessum sökum.

Þá vísi stefnandi til þess að niðurstaða umhverfisráðherra hafi byggst á nýjum réttarreglum. Úrskurður Skipulagsstofnunar hafi verið kveðinn upp 24. maí 2006 og hafi stefnandi kært hann 26. júní s.á. Úrskurður umhverfisráherra hafi verið kveðinn upp 10. maí 2007. Niðurstaða hans sé að verulegu leyti byggð á reglugerð nr. 650/2006 um fram­kvæmd verndunar vatnasviðs og lífríkis Þingvallavatns, sem tekið hafi gildi 27. júlí 2006. Umhverfisráðherra hafi verið óheimilt að byggja niðurstöðu sína um mat á umhverfisáhrifum á öðrum réttarreglum en í gildi voru þegar Skipulags­stofnun kvað upp hinn kærða úrskurð. Sá úrskurður, sem stefnandi kærði til ráðherra og sætti endurskoðun hans, hafi ekki verið byggður á umræddri reglugerð. Endurskoðun ákvörðunar stjórnvalds í kærumáli verði ekki byggð á öðrum réttar­reglum en í gildi voru þegar hin upphaflega ákvörðun lægra setts stjórnvalds var tekin. Leiði þetta af lögmætisreglu íslensks réttar, sbr. og 4. mgr. 21. gr., 22. gr., 1. mgr. 26. gr. og 31. gr. stjórnsýslulaga og valdi eitt og sér ógildingu úrskurðar umhverfis­­ráðherra.

Varakrafa stefnanda, um að úrskurður umhverfisráðherra verði felldur úr gildi, að því er varðar leið 7 vestur Eldborgarhraun að Þingvallavegi, sé studd þeim rökum að sú framkvæmd hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, þ.e. veruleg óafturkræf umhverfisáhrif og veruleg spjöll á umhverfinu, sem ekki sé hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægis­aðgerðum, sbr. l-lið 3. gr. þágildandi laga nr. 106/2000. Hafi því verið óhjákvæmilegt að leggjast gegn viðkomandi framkvæmd, sbr. b-lið 2. mgr. 11. gr. og 2. mgr. 13. gr. þágildandi laga.

Í [frum]matsskýrslu stefnda sé markmið lagningar nýs Gjábakkavegar sagt vera að bæta samgöngur í Bláskógabyggð og auka umferðaröryggi, auk þess að bæta aðgengi ferðamanna og gesta frístundabyggða að áningarstöðum. Stefnandi dragi mjög í efa nauðsyn á slíkri vegarlagningu sem virtist eingöngu ætluð til að auka umferðar­hraða og gegnum­streymis­umferð um Þingvelli frá höfuðborgarsvæðinu í uppsveitir Árnes­sýslu. Af úrskurði Skipulagsstofnunar megi ráða að umferð um nýjan Gjábakka­veg myndi aukast um allt að 150% miðað við núverandi veg. Börn á skóla­aldri í Þingvallahreppi hinum gamla megi líklega telja á fingrum annarrar handar og því lítt knýjandi þörf á að bæta samgöngur vegna skólaaksturs. Þá sé mun styttra og auðveldara fyrir íbúa þar að sækja þjónustu til Mosfellsbæjar en annað og breyti fyrirhugaður vegur þar engu um. Vegakerfi í nágrenni þjóðgarðsins á Þingvöllum verði umfangsmeira og flóknara, en aðgengi að útsýnis­stöðum muni versna og útsýni spillast verði nýr vegur lagður samkvæmt leið 7. Auk þessara augljósu ókosta muni nýr vegur á vestari hluta leiðarinnar valda verulegum umhverfisspjöllum. Samkvæmt úrskurði Skipulagsstofnunar muni leið 7 ekki stytta ferðatíma umfram leið 1, auk þess sem útsýni yfir Þingvelli verði fábreyttara. Þá hafi engin haldbær gögn verið lögð fram sem sýni fram á að umferðaröryggi verði meira á leið 7 en á öðrum leiðum.

Þingvellir hafi verið friðlýstir helgistaður allra Íslendinga sem þjóðgarður með lögum nr. 59/1928. Nú gildi um þjóðgarðinn á Þingvöllum lög nr. 47/2004. Með lögum nr. 85/2005, um verndun Þingvallavatns og vatnasviðs þess, hafi enn verið aukið á verndun lífríkis vatnsins og afmarkað sérstakt vatnsverndarsvæði, vernda­r-svæði Þingvalla­vatns, sem sé um 1.260 ferkílómetrar að stærð, sbr. 2. gr. laganna. Samkvæmt lögunum sé óheimilt að gera nokkuð það innan verndarsvæðisins sem spillt geti vatni eða mengað það, sbr. 1. mgr. 3. gr., og eigi það jafnt við um yfir­borðsvatn sem grunnvatn. Í 1. mgr. 4. gr. sé sérstaklega mælt fyrir um að vernda skuli lífríki Þingvallavatns og gæta þess að raska ekki búsvæðum og hrygningarstöðvum bleikjuafbrigða og urriðastofna sem lifi í vatninu. Þá hafi Þingvellir verið skráðir á heimsminjaskrá UNESCO 2. júlí 2004.

Við mat á því hvort um veruleg umhverfisspjöll verði að ræða verði að hafa í huga að náttúra Þingvalla og Þingvallavatns eigi sér nánast enga hliðstæðu í veröld­inni. Gliðnun meginlanda Evrópu og Ameríku sjáist hvergi betur en á Þingvöllum og þar sé einstök náttúra. Í Þingvallavatni sé að finna fjögur afbrigði bleikju og tvö afbrigði hornsíla og sé lífríki þess einstakt. Sérstaða Þingvalla og Þingvallavatns hafi verið staðfest af löggjafanum með lögum nr. 47/2004 og nr. 85/2005 og beri vott um vilja hans til að vernda Þingvelli, Þingvallavatn og vatnasvið þess. Skráning á heims­minjaskrá UNESCO beri einnig vott um sérstöðu svæðisins á heimsvísu og mikilvægi þess fyrir alþjóðasamfélagið. Því sé augljóst að beita þurfi sérstaklega ströngu mati þegar umhverfisspjöll af völdum fyrirhugaðrar vegarlagningar stefnda eru metin. Breyti hér engu þótt leið 7 liggi utan þjóðgarðsins, enda sé það ásýnd svæðisins í heild og áhrif framkvæmdarinnar á þjóðgarðinn, Þingvallavatn og vatna­svið þess sem hafa verði í huga.

Verði Gjábakkavegur lagður eftir leið 7 sé veruleg hætta á mengun framtíðar­vatnsbóls suðvesturhluta landsins sem sé á Eldborgarsvæðinu og sjáist á uppdrætti af grunnvatnsstraumum til Þingvallavatns. Lagning vegar á þeirri leið hafi í för með sér bæði meiri og hraðari umferð en á öðrum leiðum. Jafnvel þótt svo væri ekki sé veruleg hætta á niturmengun vatnsbólsins til framtíðar litið vegna aukins útblásturs bifreiða og mun meiri en á öðrum leiðum sem liggi fjær vatnsbólinu. Þá yrði einnig veruleg hætta á alvarlegri mengun vatnsauðlindarinnar vegna hugsanlegra eldsneytisflutninga. Undir þessi sjónarmið hafi m.a. verið tekið af hálfu Heilbrigðiseftirlits Suðurlands í bréfi 21. september 2006 þar sem bent sé á framtíðarmöguleika á nýtingu grunnvatnsstrauma á svæðinu, m.a. til neysluvatns, t.d. fyrir höfuðborgarsvæðið og vaxandi byggðir Árnessýslu. Í aðilaskýrslu stefnanda, sem hann lagði fram við aðalmeðferð málsins, er því lýst að komið hafi í ljós að Orkuveita Reykjavíkur, sem sé stærsta vatnsveita landsins, hafi átt í samningaviðræðum við eigendur Miðfells um kaup á landinu. Við mat á umhverfisáhrifum hafi stefnda láðst að upplýsa um þennan þátt málsins. Áhrif vegarins á hugsanlega vatnstöku á svæðinu hafi heldur ekki verið metin.

Lagning vegar samkvæmt leið 7 stefni dverg- og kuðungableikju í Þingvalla­vatni í útrýmingarhættu. Leiðin liggi aðeins um 100 metra ofan við eina hrygn­ingarstað bleikjunnar í vatninu í Ólafsdrætti. Sú leið sé þar aðeins 24 metra yfir vatnsborði en leið 1 sé í eins kílómetra fjarlægð frá umræddum stað í vatninu og 75 metra ofan grunnvatnsborðs. Hraunið nærri Ólafsdrætti sé hriplekt en hraun­skorpa á leið 1 miklu þykkari. Leiði þetta til verulegrar hættu á niturmengun sakir útblásturs bifreiða, sem gangi hratt niður í vatnsstrauminn og þaðan út í Þingvallavatn, sem geri það að verkum að hrygnan muni ekki geta hreinsað botninn í Ólafsdrætti og sé því hætta á að egg hennar deyi af súrefnisskorti. Þá muni aukin niturmengun í vatninu enn fremur hafa áhrif á aðra stofna í Þingvallavatni, svo og lit vatnsins og þar með útlit þess. Stefnandi vísi til umsagnar Umhverfisstofnunar 10. október 2006 og yfirlýsinga vatna­líf­fræðinga í mars á sama ári, svo og umsagnar Veiðimálastofnunar 15. septem­ber s.á. sem hvetji til varfærni við fyrirhugaða framkvæmd. Í aðilaskýrslu stefnanda kemur fram að köfnunarefni sé lykillinn að lífríki Þingvallavatns. Við mat á umhverfis­áhrifum hafi ekki verið greindar þær alvarlegu afleiðingar sem vegagerðin muni hafa á lífríki Þingvallavatns. Áhrifin á verðmæti vatnsauðlindarinnar hafi heldur ekki verið upplýst. Þá vísi stefnandi til þess að af hálfu stefnda hafi ekki farið fram tilskildar mælingar á loftbornu nitri en þær séu forsenda þess að upplýsa megi hvaða áhrif nýr vegur og vaxandi umferð muni hafa á lífríkið í vatninu.

Í úrskurði Skipulags­stofnunar sé viðurkennt að vegarlagning samkvæmt leið 7 hafi verulega neikvæð og óafturkræf áhrif á Eldborgarhraun, en það sé sérstætt nútímahraun á heimsvísu. Því hafi þegar af þeirri ástæðu verið rétt að leggjast gegn framkvæmdinni. Breyti þar engu þótt unnt væri að draga úr áhrifunum með því að „skilgreina framkvæmdasvæði þröngt og halda stærð öryggissvæðis í lágmarki“ sakir þess að „áferð hraunsins [sé] að jafnaði slétt“, eins og segi í úrskurði Skipulags­stofn­unar. Eftir sem áður verði um veruleg óafturkræf umhverfisáhrif og veruleg spjöll á umhverfinu að ræða, sbr. b-lið 2. mgr. 11. gr., sbr. l-lið 3. gr. laga nr. 106/2000, sbr. og umsögn Umhverfisstofnunar 10. október 2006, svo og bréf Heimsminjanefndar Íslands til stefnda 22. febrúar 2007. Hraunið njóti sérstakrar verndar samkvæmt a-lið 1. mgr. 37. gr. laga um náttúruvernd og beri að forðast röskun þess eins og kostur sé. Þingvallavatn og strandlengja þess sé á náttúruminjaskrá (svæði nr. 743) og því náttúru­verndarsvæði, sbr. a-lið 7. tl. og 8. tl. 3. gr., sbr. og 67. og 68. gr. laga nr. 44/1999. Leiði hvorttveggja, auk skráningar Þingvalla á heimminjaskrá UNESCO, til enn strangara mats í þessum efnum en ella væri.

Samkvæmt framangreindu sé augljóst að fyrirhuguð lagning Gjábakkavegar eftir leið 7, vestur Eldborgarhraun að Þingvallavegi, muni hafa umtalsverð umhverfis­áhrif í för með sér í skilningi laga nr. 106/2000, þ.e. veruleg óafturkræf umhverfisáhrif og veruleg spjöll á umhverfinu, sem ekki verði hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Því hafi verið óhjákvæmilegt að leggjast gegn framkvæmdinni. Undir þessi sjónarmið sé tekið af öllum þeim fagaðilum á sviði umhverfis- og náttúrumála, sem fjallað hafi um málið. Fagstofnanir á vegum ríkisins og sveitar­stjórna hafi tekið að meira eða minna leyti undir rök stefnanda í þessum efnum. Niður­staða umhverfisráðherra sé því ekki studd neinum faglegum rökum að því er varði umhverfis- og náttúruvernd. Verði því ekki hjá því komst að fallast á varakröfu stefnanda verði ekki orðið við aðalkröfu hans.

Málsástæður og lagarök stefnda:

Sýknukrafa stefnda er studd þeim rökum að fráleitt sé að um mat á umhverfis­áhrifum í umræddu tilviki hafi átt að fara samkvæmt lögum nr. 106/2000 eftir breytingu með lögum nr. 74/2005 sem tóku gildi 1. október 2005. Stefndi hafi nýtt heimild í 17. gr. laga nr. 74/2005, sem breytt hafi ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, og óskað eftir að matsferlið færi eftir eldri lögum. Í því felist að þegar matsskýrsla hafi verið send Skipulagsstofnun fyrir gildistöku laganna (nr. 74/2005), þá sé heimilt að ljúka mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þeirri máls­meðferð sem gilt hafi samkvæmt eldri lögum. Þessi skilningur sé staðfestur í nefndar­áliti meirihluta umhverfisnefndar.

VSÓ Rágjöf, sem hafi unnið ásamt fleiri sérfræðingum að matsskýrslunni  fyrir stefnda, hafi komið framangreindum óskum stefnda á framfæri við Skipulags­stofnun með bréfi 30. september 2005, þegar drög að matsskýrslu voru send stofnuninni. Þar sé skýrt kveðið á um að óskað sé eftir að athugun Skipulagsstofnunar fylgi eldri lögum um mat á umhverfisáhrifum. Á það hafi Skipulagsstofnun fallist og ferlið hafi því farið samkvæmt lögunum fyrir breytingar með lögum 74/2005. Þetta hafi verið ítrekað með bréfi stefnda 21. desember s.á.

Stefnandi hafi gagnrýnt að aðeins hafi verið um að ræða „ófullburða drög að matskýrslu“ eins og það sé orðað, sem send hafi verið með bréfi VSÓ Ráðgjafar. Málsmeðferðin hafi verið samkvæmt lögum 106/2000 fyrir breytingu með lögum nr. 74/2005, sbr. 8., 9., 10. og 11. gr. þ.l. og í samræmi við viðteknar venjur á þessu sviði. Í bréfi Skipulags­stofnunar til umhverfisráðuneytisins 4. ágúst 2006 sé málsmeðferðinni lýst og vísað til viðeigandi lagagreina. Þar komi fram að þetta sé sama verklag og tíðkast hafi hjá Skipulags­stofnun í gegnum tíðina. Í bréfinu segi enn fremur að bréf og minnisblað Skipulags­stofnunar hafi ekki falið í sér höfnun á mats­skýrslunni samkvæmt 20. gr. reglugerðar nr. 671/2000 um mat á umhverfisáhrifum heldur niðurstöðu og athugasemdir að lokinni athugun samkvæmt 10. gr. laga nr. 106/2000. Matsferlinu hafi mátt ljúka í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 fyrir breytingu með lögum nr. 74/2005, sbr. 17. gr. þ.l. Fullyrðingar stefnanda séu rangar um að matsskýrsla stefnda, sem hann hafi sent 30. september 2005, hafi verið óvenju­leg eða með þeim hætti, að óheimilt hafi verið að fara með matsferlið samkvæmt eldri lögum. Einnig sé sú ályktun stefnanda röng, að minnisblað Skipulagsstofnunar frá 13. október s.á. verði ekki skilið öðru vísi en svo, að stofnunin hafi ekki ætlað að nýta sér heimild til að ljúka matsferlinu í samræmi við eldri lög.

Augljóslega sé um mistök að ræða þegar stefndi hafi óskað eftir því 21. desember s.á. að um matið færi eftir þágildandi lögum en þetta hafi verið leiðrétt af hálfu stefnanda sama dag og óskað eftir að athugun Skipulagsstofnunar fylgdi lögum um mat á umhverfisáhrifum fyrir breytingar sem tóku gildi 1. október s.á. Sú leiðrétting sé í samræmi við bréf VSÓ Ráðgjafar fyrir hönd stefnda 30. september, þar sem óskað hafi verið eftir að athugun Skipulagsstofnunar færi eftir þágildandi lögum. Þetta hafi verið í samræmi við skilning Skipulagsstofnunar sem fram komi í bréfi hennar 4. ágúst 2006. Skilningur stefnda og Skipulagsstofnunar hafi frá upphafi verið að matsferlið færi eftir ákvæðum laga nr. 106/2000 fyrir breytingu, en Skipu­lagsstofnun annist eftirlit með framkvæmd laganna og veiti leiðbeiningar og ráðgjöf samkvæmt þeim, sbr. 2. mgr. 4. gr. laganna. 

Stefndi mótmæli því að Skipulagsstofnun hafi tekið erindi stefnda til meðferðar á grundvelli breyttra laga um mat á umhverfisáhrifum og gert athugasemdir við drög að „frummatsskýrslu“, sbr. núgildandi 9. gr. laga nr. 106/2000. Í bréfi VSÓ Ráðgjafar 30. september 2005 hafi verið óskað eftir að matsferlið færi eftir eldri lögum. Allt ferlið verði að skoða í samhengi. Minnisblað með ábendingum Skipulagsstofnunar 2. janúar 2006 sé „ábendingar við 2. drög“ að matsskýrslu. Ferlinu og samhengi hlutanna sé lýst nákvæmlega í bréfi Skipulagsstofnunar til umhverfisráðuneytisins 4. ágúst 2006. Fram komi m.a. að þegar stefndi taldi sig hafa tekið tillit til athugasemda Skipulagsstofnunar frá 13. október 2005 hafi hann sent skýrsluna aftur með bréfi 21. desember s.á. Skipulagsstofnun hafi síðan ítrekað athuga­semdir  sínar með minnisblaði 2. janúar 2006. Þær hafi einkum lotið að því að ekki væri gerð fullnægjandi grein fyrir samanburði á samanlögðum umhverfisáhrifum af núverandi vegi (núllkosti) og nýjum vegi samkvæmt leiðum 7 og 1, auk veiga­minni athuga­semda sem einkum hafi varðað framsetningu skýrslunnar. Eftir að stefndi hafði tekið tillit til athugasemda Skipulagsstofnunar hafi matsskýrslan verið send aftur til stofn­unar­innar. Skipulagsstofnun hafi tilkynnt stefnda í beinu framhaldi með bréfi 18. janúar 2006 að málsmeðferð og athugun stofnunarinnar væri lokið, athugun stofnunarinnar yrði auglýst í fjölmiðlum og matsskýrslan lægi frammi til kynn­ingar á þar tilgreindum stöðum. Samkvæmt framangreindu hafi allt matsferlið farið fram í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 fyrir breytingu með lögum 74/2005. Engu breyti þó að í athugasemdum Skipulagsstofnunar 2. janúar 2006 sé vísað til „frummatsskýrslu“, en það orð hafi komið með lögum 74/2005, þ.e. 8. gr. þ.l. sem breytt hafi 9. gr. laga nr. 106/2000. Þegar samhengi hlutanna sé skoðað sjáist að ferlið hafi allt farið í samræmi við ákvæði laganna fyrir breytingu með lögum nr. 74/2005.

Varðandi meint vanhæfi skipulagsstjóra sé því mótmælt að hann hafi verið vanhæfur við meðferð málsins. Það byggist á því að Stefán Gunnar Thors sé alls ekki aðili eða tengdur stefnda í skilningi 2. og 3. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Hann sé starfsmaður verkfræðistofunnar VSÓ Ráðgjafar sem hafi ásamt fjölda sérfræðinga stofnunarinnar komið að gerð matsskýrslunnar ásamt sérfræðingum stefnda og öðrum sérfræðingum. Hann hafi ekki haft endanleg áhrif á efni skýrslunnar heldur sinnt ritstjórn hennar. Hann hafi enga persónulega hagsmuni haft af úrskurði Skipu­lags­stofnunnar og staða hans hefði ekkert breyst þótt stofnunin hefði hafnað mats­skýrslunni. Hann hefði haldið vinnunni og fengið laun sín eftir sem áður. Hann hafi því ekki haft neinna beinna, einstaklingslegra hagsmuna að gæta af niðurstöðu í málinu. Skylda hans hafi verið sú að sinna starfi sínu af fagmennsku gagnvart vinnu­veitanda sínum, VSÓ Ráðgjöf. Matsskýrslan hafi hins vegar verið unnin á ábyrgð og í nafni stefnda sjálfs, sbr. ákvæði IV. kafla þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, einkum 9. gr. laganna.

Jafnvel þótt ákvæði 1.-5. tl. eigi við um skipulagsstjóra þá valdi það eitt út af fyrir sig ekki vanhæfi hans í málinu, sbr. 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Sú efnisregla felist í lagaákvæðinu að starfsmaður teljist aðeins vanhæfur í þeim tilvikum þar sem almennt sé talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn máls, sbr. ummæli í greinargerð með frumvarpi að 3. gr. laganna. Þetta sjónarmið sé í samræmi við niðurstöðu umhverfisráðuneytisins vegna sama álitaefnis í öðru máli og vísist um það til bréfs ráðuneytisins til skipulagsstjóra 10. júlí 1997.

Varðandi meint brot á upplýsinga- og andmælarétti stefnanda vísi stefndi til þess að kæra stefnanda beri með sér og byggist á að ráðherra hafi verið heimilt að úrskurða í málinu og matsferlið hafi því átt að fara eftir lögum 106/2000 fyrir breytingu með lögum nr. 74/2005. Þessu hafi bæði stefndi og Skipulagsstofnun verið sammála, sbr. umsagnir þeirra 3. og 4. ágúst 2006. Umhverfisráðuneytið hafi fallist á þetta, sbr. bréf þess til stefnanda 4. september s.á. Þar sem fallist hafi verið á sjónar­mið stefnanda að þessu leyti hafi ekki verið sérstök ástæða til þess að kynna honum umsagnir stefnda og Skipulagsstofnunar. Afstaða stefnanda hafi verið ljós öllum hlutað­eigandi.

Andmælaregla stjórnsýslulaga mæli fyrir um lágmarksrétt aðila en ákvæði sérlaga gangi fyrir þeim almennu reglum.  Í lögum nr. 106/2000, sbr. einkum 8.-11. gr., hafi verið lögfest sérákvæði um andmæla- og athugasemdarétt þar sem tilgreindar eru málsmeðferðarreglur vegna matsskyldra framkvæmda. Réttur samkvæmt þeim sé mun ríkari en andmælaréttur er verði leiddur af almennum ákvæðum stjórnsýslulaga. Stefnandi hafi því haft mýmörg tækifæri til að koma sínum sjónarmiðum að samkvæmt þeim reglum. Þá hafi því ekki verið haldið fram af hálfu stefnanda að málsmeðferð hafi verið í andstöðu við þau lagaákvæði, þótt deilt sé um það eftirá hvort matsferlið hefði átt að fara samkvæmt eldri lögum eða eftir breytingu með lögum nr. 74/2005. Stefnandi hafi alls ekki leitt líkur að því að tilkynning ráðherra til hans um að hann ætlaði að úrskurða í málinu og þar með fara eftir eldri lögum, hefði breytt einhverju um niðurstöðu í málinu.       

Með vísan til framangreinds sé fráleitt að brotið hafi verið á andmæla- og upplýsingarétti stefnanda, enda hafi það verið í þágu hans að ráðuneytið úrskurðaði í málinu.

Rannsóknarregla hafi ekki verið brotin. Stefnandi byggi aðalkröfu sína um ógildi úrskurðar umhverfisráðherra á því að kærumál hans hafi ekki verið nægilega upplýst áður en umhverfisráðherra kvað upp úrskurð í málinu 10. maí 2007, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Af hálfu stefnda sé byggt á því að málið hafi verið nægilega upplýst og þeirra upplýsinga aflað sem hafi verið nauðsynlegar. Sérstaklega vel hafi verið vandað til upplýsingaöflunar og undirbúnings matsskýrslu samkvæmt ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum. Í úrskurði Skipulagsstofnunar 24. maí 2006 komi fram að Þingvallanefnd hafi ekki gert athugasemdir við matsskýrsluna. Þetta komi einnig fram í bréfi umhverfisráðu­neytisins til stefnanda 26. september 2007. Umsögn Ferðamálaráðs hafi legið fyrir vegna fyrri matsskýrslu en það hafi mælt með tillögu stefnda að fara leið 7 og 3. Vísist um þetta einnig til umsagnar stefnda 29. september 2006 til umhverfisráðuneytisins. Að því er varði nauðsyn þess að leita álits Náttúru­fræðistofnunar Íslands, þá bendi stefndi á að leitað hafi verið m.a. umsagnar Umhverfis­stofnunar, veiðimálstjóra o.fl. aðila, sbr. bréf umhverfisráðuneytisins 19. júlí 2007. Leitað hafi verið þeirra upplýs­inga sem nauðsynlegt hafi verið að afla til þess að hægt væri að fá efnislega rétta niðurstöðu í málinu. Úrskurður ráðherra sé vel rök­studdur þar sem tekið sé undir mótvægisaðgerðir Skipulagsstofnunar, auk þess sem í úrskurðinum sé bætt við mótvægisaðgerð vegna mögulegrar loftaðborinnar köfnunar­­efnismengunar, allt með það að markmiði að draga úr umhverfisáhrifum framkvæmda. 

Þá byggi stefnandi aðalkröfu sína á því að niðurstaða umhverfisráðherra hafi verið byggð á reglugerð nr. 650/260 sem ekki hafi tekið gildi fyrr en 27. júlí 2006. Stefnandi telji að ráðherra hafi verið óheimilt að byggja á öðrum réttarreglum en þeim sem voru í gildi þegar Skipulagsstofnun kvað upp hinn kærða úrskurð, sem leiði eitt og sér til ógildingar á úrskurði umhverfisráðherra. Stefndi byggi á því að lög um verndun Þingvallavatns og vatnasviðs þess nr. 85/2005 hafi tekið gildi 9. júní 2005 eða löngu fyrir úrskurði Skipulagsstofnunar og umhverfisráðherra. Samkvæmt 3. gr. laganna sé óheimilt að gera nokkuð það sem spillt geti vatni eða mengað það innan verndar­svæðisins og samkvæmt 4. gr. skuli vernda lífríki Þingvallavatns og  gæta þess  að raska ekki búsvæðum og hrygningarstöðvum bleikjuafbrigða og urriðastofna sem lifi í vatninu. Í báðum greinum laganna sé gert ráð fyrir að ráðherra setji nánari reglur um vatnsvernd og verndun lífríkis vatnsins. Í úrskurði Skipulagsstofnunar hafi verið tekið fullt tillit til vatnasviðs Þingvallavatns, sbr. bréf stofnunarinnar 21. september 2006, og sama hafi verið gert í úrskurði ráðuneytisins. Ráðuneytið byggi niðurstöðu sína á lögum nr. 85/2005, en ráðherra bar samkvæmt lögunum að setja nánari reglur um útfærslu þeirra. Það að ráðherra vísi til þeirrar reglugerðar í úrskurði sínum breyti engu um það að á lögunum sé byggt. Skipti engu máli þótt reglugerðin hafi verið sett eftir að úrskurður Skipulagsstofnunar gekk en hún rúmist innan ramma laganna og sé nánari út­listun á þeim. Þannig sé ekki um að ræða nýjar réttarreglur sem ráðherra byggi á eins og stefnandi haldi fram. Þá byggir stefnandi á því að jafnvel þótt litið væri svo á að um væri að ræða nýjar réttarreglur, þá ógildi það eitt út af fyrir sig ekki úrskurðinn þar sem lög nr. 85/2005 hefðu leitt til sömu niðurstöðu. Í lögunum, sbr. t.d. 1. mgr. 3. gr., sé beinlínis gert ráð fyrir mannvirkjagerð, þ.m.t. um­ferðar­mannvirkjum, innan verndarsvæðisins, auk þess sem það leiði af eðli máls þar sem um sé að ræða einn vinsælasta og fjölfarnasta ferðamannastað landsins. Ljóst sé að lagning vegar innan vatnsverndarsvæðisins sé ekki brot á lög­unum. Lögin geri engu að síður strangari kröfur en almennar reglur um vatnsvernd og úrskurðir Skipulagsstofnunar og ráðherra hafi tekið mið af því. Ekki verði gerður greinarmunur á mismunandi val­kostum þar sem þeir liggi allir innan vatnsverndarsvæðis Þingvallavatns.

Með vísan til alls framangreinds verði að hafna aðalkröfu stefnanda um að ógiltur verði úrskurður umhverfisráðherra. Úrskurðurinn hafi verið byggður á lög­mætum forsendum, bæði að formi og efni til. Jafnvel þótt einhverjir annmarkar kynnu að vera á honum þá hafi þeir ekki verið það miklir að þeir réttlæti að hann verði felldur úr gildi. Mjög mikið þurfi að koma til ef fella eigi úrskurð æðra stjórnvalds úr gildi.                    

Stefnandi byggi varakröfu sína um að úrskurður umhverfisráðherra verði ógiltur að því er varðar leið 7 vestur Eldborgarhraun á því að sú framkvæmd hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi l-liðar 3. gr. þágildandi laga nr. 106/2000. Óhjákvæmilegt hafi því verið að leggjast gegn framkvæmdinni. Stefndi byggi á því að ráðherra hafi í úrskurði sínum byggt á mörgum mismundandi þáttum þegar hann hafi staðfest úrskurð Skipulagsstofnunar þar sem fallist var á fyrirhugaða lagningu Gjábakkavegar samkvæmt öllum framlögðum leiðum. Í j-lið 1. mgr. 3. gr. laga 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé umhverfi skilgreint sem samheiti fyrir menn, dýr og plöntur og annað í lífríkinu, jarðveg, vatn, loft, veðurfar og landslag, samfélag, heilbrigði, menningu og menningarminjar, atvinnu og efnisleg verðmæti. Í l-lið sama lagaákvæðis séu umtalsverð umhverfisáhrif skilgreind sem veruleg óaftur­kræf neikvæð umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki sé hægt að fyrirbyggja með mótvægisaðgerðum. Eins og sjá megi í úrskurði ráðherra hafi hann lagt heildarmat á það hvort tilgreindar vegaframkvæmdir hefðu í för með sér umtals­verð umhverfisáhrif í skilningi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Niður­staða ráðherra sé ávallt mat á ólíkum umhverfisþáttum, þ.m.t. náttúruvernd, bættum samgöngum, umferðaröryggissjónarmiðum o.fl. Niðurstaða ráðherra sé í fullu sam­ræmi við ákvæðin í 3. gr. laga 106/2000. Stefndi vísi í þessu sambandi til dóms Hæstaréttar í málinu nr. 280/2003, þar sem talið var að markmið laga um mat á um­hverfis­áhrifum væri meðal annars að stuðla að því að áður en ráðist væri í fram­kvæmdir, sem kynnu að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfið, lægju fyrir upplýsingar og könnun á þeim áhrifum og að almenn­ingi væru kynntar þær upplýs­ingar og gefinn kostur á að tjá sig um þær. Yfirlýst markmið laganna væri hins vegar ekki að banna almennt slíkar framkvæmdir. Stefndi taki undir þetta og byggi á því að hann hafi farið eftir settum lögum við undirbúning og framkvæmd málsins.

Niðurstaða:

Stefnandi hefur í málatilbúnaði sínum fært rök fyrir því að um málsmeðferð umhverfismatsins, sem hér um ræðir, ættu að gilda lög um mat á umhverfisáhrifum, eins og þeim var breytt 1. október 2005 með lögum nr. 74/2005. Samkvæmt 2. mgr. II. ákvæðis til bráðabirgða í lögum um mat á umhverfis­áhrifum nr. 106/2000, sbr. 2. mgr. 17. gr. laga nr. 74/2005, er heimilt að ljúka mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þeirri málsmeðferð sem gilti samkvæmt eldri lögum hafi matsskýrsla verið send Skipulags­stofnun fyrir gildistöku laganna 1. október 2005.

Stefnandi vísar í þessu sambandi til þess að full­nægjandi mats­skýrsla hafi ekki verið send af hálfu stefnda áður en lög nr. 74/2005 tóku gildi. Matsskýrslan, sem Skipulags­stofnun hafi verið send með bréfi 30. septem­ber s.á., hafi aðeins verið ófullburða drög að matsskýrslu, eins og sjáist af gögnum málsins og komi fram í orðalagi þeirra. Á þetta verður ekki fallist. Dómurinn lítur svo á að orðalag í svarbréfi Skipulagsstofnunar 13. október s.á., þar sem talað er um drög að mats­skýrslu, og í minnisblaði stofnunarinnar 2. janúar 2006, þar sem tilgreind eru 2. drög að frum­matsskýrslu, ráði ekki úrslitum um það hvort matsskýrslan hafi verið send Skipulagsstofnun fyrir gildistöku lagabreytinganna 1. október 2005. Ekkert annað en orðalag í skjölum, sem vísað er til af hálfu stefnanda, hefur komið fram í málinu, sem bendir til að þeir sem komu að meðferð málsins hafi litið þannig á fara ætti að lögum um mat á umhverfisáhrifum eftir breytingar sem urðu á þeim 1. október s.á. Af hálfu stefnanda er vísað til þess að í bréfi stefnda til Skipulagsstofnunar 21. desember 2005 hafi verið óskað eftir því að farið yrði með málið samkvæmt þágildandi lögum og að það verði ekki skilið á annan hátt en að fara ætti eftir lögunum eins og þeim hafði þá verið breytt. Dómurinn telur að þarna hafi verið um augljósan misskilning að ræða, sem leiðréttur var með bréfi stefnda sama dag til Skipulagsstofnunar, en þar var tekið fram að óskað væri eftir því að fylgt væri lögum um mat á umhverfisáhrifum fyrir breytingarnar sem tóku gildi 1. október 2005. Þá verður ekki horft framhjá því að í raun hófst ferlið um mat á umhverfisáhrifum mun fyrr en lagabreytingarnar tóku gildi. Fram hefur komið að stefndi lagði fram matsskýrslu vegna vegalagn­ingarinnar í júlí 2004 og var úrskurður af því tilefni felldur úr gildi, eins og þegar hefur verið rakið. Einnig voru Skipulagsstofnun sendar tillögur að mats­áætlun af hálfu stefnda í júlí og ágúst 2005, sem fallist var á af hálfu Skipulagsstofnunar 22. septem­ber, eins og áður er rakið og fram kemur í gögnum málsins. Verður að líta svo á að skýrsla stefnda um mat á umhverfisáhrifum hafi verið send Skipu­lagsstofnun 30. september 2005, sem var fyrir gildistöku lagabreytinganna 1. október það ár. Þar með var heimilt að ljúka mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þeirri máls­meðferð sem gilti samkvæmt eldri lögum, sbr. 1. mgr. II. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 106/2000, sbr. 17. gr. laga nr. 74/2005. Með vísan til þessa verður ekki fallist á þá málsástæðu stefnanda að úrskurðinn beri að fella úr gildi vegna þess að ekki hafi verið farið eftir þeim lögum sem gilt hafi um málsmeðferðina um mat á umhverfisáhrifum.   

Samkvæmt 3. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga er starfsmaður stjórnvalds van­hæfur til meðferðar máls ef hann tengist fyrirsvarsmanni eða umboðsmanni aðila vegna skyldleika eða mægða samkvæmt 2. tl. lagaákvæðisins. Þar undir fellur sá sem er skyldur viðkomandi í beinan legg. Eins og fram hefur komið er skipulagsstjóri faðir Stefáns Gunnars Thors sem vann ásamt öðrum sérfræðingum að skýrslu VSÓ Ráð­gjafar sem unnin var fyrir stefnda vegna mats á umhverfisáhrifum. Stefán Gunnar kom fram við meðferð málsins sem starfsmaður VSÓ Ráðgjafar en ekki sem fyrirsvars­maður hennar og hann hafði ekkert sérstakt umboð til að koma fram fyrir hönd stefnda við málsmeðferðina. Með vísan til þessa verður ekki fallist á að skipulagsstjóri hafi af þessum sökum verið vanhæfur við meðferð málsins, eins og haldið er fram af hálfu stefnanda. 

Umhverfisráðherra tók kæru stefnanda til meðferðar að lokinni athugun á því hvort hann hefði heimild til að kveða upp úrskurð í málinu. Af þessu tilefni óskaði ráðherra eftir afstöðu stefnda og Skipulagsstofnunar með bréfum 20. júlí 2006, eins og áður er komið fram. Umsagnir þeirra eru frá 3. og 4. ágúst s.á. en um þær kveðst stefnandi ekki hafa haft upplýsingar fyrr en eftir að úrskurður ráðherra var kveðinn upp. Ráðherra tilkynnti stefnanda þó með bréfi 4. september s.á. að hann hefði ákveðið að taka kæru hans til meðferðar og að kæran félli undir gildissvið laga um mat á umhverfisáhrifum eins og þau voru áður en þeim var breytt með lögum nr. 74/2005. Verði því úrskurðað í kærumáli stefnanda á grundvelli þeirra laga. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að stefnandi hafi óskað eftir því að fá að kynna sér framangreindar umsagnir, sem ráðherra hafði aflað af þessu tilefni, og ekki er á því byggt í málinu að stefnanda hafi verið neitað um aðgang að þeim. Stefnandi þykir heldur ekki hafa sýnt fram á að ráðherra hafi borið skylda til að upplýsa stefnanda sérstaklega um þessar umsagnir eða að afstaða stefnanda til þeirra hefði getað skipt máli varðandi það hvort ráðherra hefði heimild til að úrskurða í málinu en stefnandi hafði sjálfur farið fram á að ráðherrann gerði það. Að þessu virtu verður ekki fallist á að brotnar hafi verið reglur stjórnsýslulaga um rétt stefnanda til að kynna sér umrædd gögn eða að hann hafi ekki notið andmælaréttar við meðferð málsins.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í úrskurðinum, sem krafist er að felldur verði úr gildi, eru rakin helstu atriðin, sem koma fram í umsögnum, sem aflað var í tilefni af kæru stefnanda til umhverfis­ráðherra. Í úrskurðinum er tekin afstaða til þess sem þar kemur fram svo og til þess sem fram hafði komið af hálfu stefnanda í málinu. Af úrskurðinum verður ráðið að fyrir hafi legið mikilvægar upplýsingar í málinu sem voru lagðar til grundvallar við úrlausn þess og tekin var afstaða til þeirra í úrskurðinum. Verður ekki fallist á að umhverfis­ráðherra hafi, við mat á því hverra upplýsinga var nauðsynlegt að afla við meðferð málsins áður en úrskurður var kveðinn upp í því, farið út fyrir þær lagaheimildir sem hann hefur við slíkt mat. Þá þykja ekki fram komin fullnægjandi rök fyrir því að meta hefði átt umhverfisáhrif annarra kosta varðandi vegalagningu en þeirra sem til greina þóttu koma af hálfu stefnda og metnir voru. Með vísan til þessa er þeirri málsástæðu stefnanda hafnað að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin af hálfu ráðherrans við meðferð kærumáls stefnanda.

Í úrskurði umhverfisráðherra er vísað til ákvæða í reglugerð, sem sett var 13. júlí 2006 og er nr. 650/2006, um framkvæmd verndunar vatnasviðs og lífríkis Þingvallavatns. Reglugerðin var sett samkvæmt heimild í 1. mgr. 3. gr. og 2. mgr. 4. gr. laga nr. 85/2005 um verndun Þingvallavatns og vatnasviðs þess og með stoð í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Reglugerðarákvæðin, sem vísað er til í úrskurðinum, eru til fyllingar lögunum og rúmast fyllilega innan þeirra. Samkvæmt því sem fram kemur í úrskurðinum voru þessar reglur lagðar til grund­vallar við úrlausn málsins enda voru þær í gildi þegar úrskurðurinn var kveðinn upp. Að þessu virtu verður ekki fallist á þá málsástæðu stefnanda að það hafi verið óheimilt enda þykja engin rök standa til þess.

Samkvæmt öllu framangreindu ber að sýkna stefnda af aðalkröfu stefnanda um að úrskurður umhverfisráðherra verði felldur úr gildi.

Varakrafa stefnanda er studd þeim rökum að vegalagningin valdi umtals­verðum og óafturkræfum umhverfisáhrifum. Óheimilt sé samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 85/2005 um verndun Þing­vallavatns og vatnasviðs þess að gera nokkuð það innan verndarsvæðisins sem spillt geti vatni eða mengað það. Í 1. mgr. 4. gr. sé sérstaklega mælt fyrir um að vernda skuli lífríki Þingvallavatns og gæta þess að raska ekki búsvæðum og hrygningarstöðvum bleikjuafbrigða og urriðastofna í vatninu. Þingvellir hafi auk þessa verið skráðir á heimsminjaskrá UNESCO. Hraunið njóti sérstakrar verndar samkvæmt a-lið 1. mgr. 37. gr. laga um náttúruvernd og Þingvallavatn og strandlengja þess sé á náttúruminja­skrá og því náttúruverndarsvæði. Hin óafturkræfu umhverfisáhrif og veruleg spjöll á umhverfinu verði ekki hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægis­aðgerðum. Því hafi verið óhjákvæmilegt að leggjast gegn fram­kvæmd­inni og óheimilt að leyfa hana.

Með úrskurði umhverfisráðherra er ekki fallist á að vegalagning á leið 7 brjóti gegn 1., 3. og 4. gr. laga um verndun Þingvallavatns og vatnasviðs þess. Er í því sambandi vísað til þess að ítarlegar og strangar reglur gildi um athafnir og fram­kvæmdir sem geti haft áhrif á vatnsgæði verndarsvæðis Þingvallavatns og vatnasvæðis þess auk lífríkis Þingvallavatns. Þá er og vísað til þess að sérstakar reglur hafi verið settar um vegagerð innan svæðisins sem ætlað sé að tryggja að hún verði framkvæmd á þann hátt að uppfyllt verði markmið laga og reglugerða um verndun Þingvallavatns og vatnasviðs þess. Þótt stefnandi hafi fært rök fyrir því, að mengun aukist með hinni nýju vegalagninu þar sem umferð muni þá aukast, verður að líta til þess sem fram kemur í hinum umdeilda úrskurði um helstu ástæður mengunar. Þar er vísað til þess að Umhverfis­stofnun hafi bent á að helstu orsakir aukinnar köfnunarefnisákomu séu uppblástur, áburðarnotkun, skólp og loftaðborin ákoma. Í úrskurðinum er enn fremur vísað til þess að settar hafi verið strangar reglur sem ætlað er að draga úr ákomu köfnunarefnis á svæðinu. Í reglugerð nr. 650/2006 sé útfærsla á því hvernig best verði staðið að verndun vistkerfis Þingvallavatns fyrir köfnunarefnismengun. Reglugerðinni sé einnig ætlað að tryggja almenna vatnsvernd á svæðinu.

Í málinu liggur ekki annað fyrir en að aukin umferð á svæðinu muni hugsan­lega geta leitt til aukinnar loftaðborinnar köfnunarefnismengunar í Þingvalla­vatni. Þetta kemur fram í hinum umdeilda úrskurði umhverfisráðherra. Í úr­skurð­inum er vísað til þess að í ljósi hás verndargildis Þingvallavatns og lífríkis þess telji ráðuneytið rétt að stefnda verði skylt að mæla ákomu loftaðborinnar köfnunar­efnismengunar áður en framkvæmdir hefjast og í a.m.k. fimm ár eftir að fram­kvæmdum lýkur og gera samanburð við aðrar mælingar sem gerðar hafi verið á svæðinu. Stefnda beri að hafa samráð við Umhverfisstofnun um slíkar mælingar og mat á þeim. Úrskurður Skipulagsstofnunar frá 24. maí 2006 var staðfestur með hinum umdeilda úrskurði umhverfisráðherra þar sem fallist er á fyrirhugaða vegalagningu með þessu viðbótarskilyrði. Enn fremur kemur fram í úrskurði umhverfisráðherra að ráðu­neytið hafi heimildir í samræmi við lög um verndun Þingvallavatns og vatnasviðs þess til að grípa til aðgerða leiði mælingar í ljós að lífríki Þingvallavatns og vatnasviðs þess hafi spillst. Stefnandi hefur bent á að mælingar, sem settar hafi verið sem skilyrði fyrir framkvæmdum, hafi ekki farið fram en úrlausn um það fellur utan sakarefnisins í máli þessu.

Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 skal í úrskurði Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum taka ákvörðun um hvort fallist er á viðkomandi framkvæmd, með eða án skilyrða, eða hvort lagst er gegn henni vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa. Með hinum umdeilda úrskurði umhverfis­ráðherra var staðfest sú ákvörðun Skipulagsstofnunar að fallast á vegalagn­ing­una með skilyrðum, eins og þegar hefur verið rakið. Með vísan til þess sem fram hefur komið í málinu og hér að framan er lýst verður að telja að sú ákvörðun sé í samræmi við þær lagaheimildir sem ráðherra hefur til að leyfa slíka framkvæmd. Samkvæmt því ber einnig að sýkna stefnda af varakröfu stefnanda í málinu.    

Rétt þykir með vísan til 3. mgr. 130. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 að málskostnaður falli niður.  

Dóminn kveða upp héraðsdómararnir Sigríður Ingvarsdóttir, sem dómsformaður, Arngrímur Ísberg og Ingveldur Einarsdóttir.

Dómsor ð:

Stefnda, Vegagerðin, er sýknuð af kröfu stefnanda, Péturs M. Jónassonar, í máli þessu.

Málskostnaður fellur niður.