Fimmtudaginn 18. maí 2006.
Nr. 520/2005.	Íslenska ríkið (Björgvin Jónsson hrl.  Ágúst Sindri Karlsson hdl.) gegn Síldarvinnslunni hf. (Jón Rúnar Pálsson hrl.  Jón H. Magnússon hdl.)

 

Stjórnsýsla. Opinbert eftirlit. Gjaldtaka.

Í ársbyrjun 2003 hóf aðfangaeftirlitið, sem starfaði á grundvelli laga nr. 22/1994 um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, eftirlit með framleiðslu S hf. á fiskimjöli og lýsi, sem ætlað var til útflutnings. Í kjölfarið krafðist stofnunin að félagið greiddi eftirlitsgjald samkvæmt 8. gr. laganna. S hf. taldi að eftirlitið og gjaldtakan hefði ekki viðhlítandi lagastoð. Í dómi Hæstaréttar kom fram að þegar litið yrði til forsögu laga nr. 22/1994 og lögskýringargagna með þeim yrði ekki talið að í þeim hefði falist heimild fyrir aðfangaeftirlitið til að ákveða á sitt eindæmi að hefja hið umdeilda eftirlit. Veitti reglugerð nr. 340/2001 um eftirlit með fóðri ekki næga stoð fyrir slíku eftirliti auk þess sem talið var að með því hefði aðfangaeftirlitið farið inn á valdsvið Fiskistofu. Af þessu leiddi að S hf. var ekki talið skylt að greiða það gjald, sem það var krafið um, og var því sýknað af kröfu stofnunarinnar.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Gunnlaugur Claessen, Árni Kolbeinsson, Garðar Gíslason, Hrafn Bragason og Markús Sigurbjörnsson.

Aðfangaeftirlitið, stofnun á vegum landbúnaðarráðuneytisins, skaut málinu til Hæstaréttar 7. desember 2005 og krefst þess að stefndi greiði sér aðallega 13.086.998 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 5.370.998 krónum frá 8. apríl 2004 til 13. október sama ár, en af 13.086.998 krónum frá þeim degi til greiðsludags. Til vara krefst hann þess að stefndi greiði sér 7.716.000 krónur, en til þrautavara 3.858.000 krónur, með dráttarvöxtum samkvæmt sömu lögum frá 13. október 2004 til greiðsludags. Hann krefst og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst þess aðallega að héraðsdómur verði staðfestur og áfrýjandi greiði sér málskostnað fyrir Hæstarétti, en til vara að krafa áfrýjanda verði lækkuð og málskostnaður þá felldur niður.

Deila málsaðila lýtur að því hvort eftirlit með útfluttu fiskimjöli og lýsi, sem aðfangaeftirlitið hóf í ársbyrjun 2003, hafi haft lagastoð og hvort taka eftirlitsgjalds hafi verið reist á fullnægjandi lagaheimildum.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 22/1994 um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, sem leystu af hólmi lög nr. 53/1978, gilda þau um eftirlit með framleiðslu, geymslu og sölu á fóðri sem ætlað er búfé sem haldið er til matvælaframleiðslu og sölufóðri annarra dýra, svo og allri sáðvöru, tilbúnum áburði og öðrum jarðvegsbætandi efnum. Samkvæmt 3. gr. laganna, eins og hún upphaflega hljóðaði, skyldi eftirlitið vera undir yfirstjórn landbúnaðarráðherra og nefnast aðfangaeftirlit. Í 4. gr. laganna sagði að aðfangaeftirlitið skyldi halda skrá yfir þá sem framleiða hér á landi eða flytja inn þær vörur sem lögin tækju til. Hvergi í lögunum né lögskýringargögnum kom fram að aðfangaeftirlitið skyldi hafa eftirlit með því fiskimjöli og lýsi sem framleitt væri til útflutnings. Þegar hið umdeilda eftirlit hófst í ársbyrjun 2003 höfðu verið sett lög nr. 55/1998 um meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða og reglugerð nr. 77/2001 um framleiðslu og dreifingu á fiskimjöli og lýsi.

Lög nr. 32/1968 um eftirlit með framleiðslu og verslun með fóðurvörur náðu einungis til fóðurvöru, sem seld var á innlendum markaði. Lög nr. 53/1978 leystu lög nr. 32/1968 af hólmi. Af 23. gr. fyrrnefndu laganna verður dregin sú ályktun að þau hafi aðeins náð til framleiðslu fyrir innanlandsmarkað, en þar sagði: „Þeir sem flytja inn vörur sem eru eftirlitsskyldar samkv. lögum þessum eða framleiða þær til sölu innanlands eru gjaldskyldir til eftirlitssjóðs ...“.

Opinbert eftirlit með atvinnustarfsemi verður ekki tekið upp nema með lagaheimild. Þegar litið er til forsögu laga nr. 22/1994 og lögskýringargagna með þeim verður ekki talið að í þeim felist heimild fyrir áfrýjanda til þess að taka upp á sitt eindæmi hið víðtæka eftirlit með fiskimjöli og lýsi fyrir erlendan markað, sem gert var snemma árs 2003. Reglugerð nr. 340/2001 um eftirlit með fóðri gat ekki veitt slíku eftirliti næga stoð. Nauðsyn bar því til að gera viðeigandi breytingar á lögunum ef aðfangaeftirlitið átti að annast eftirlit með framleiðslu á fiskimjöli og lýsi fyrir erlendan markað. Með þessu eftirliti var að auki farið inn á valdsvið Fiskisstofu, sem með lögum nr. 55/1998 og reglugerð nr. 77/2001 hafði verið falið eftirlit með meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða, þar með fóðurvara úr fiski eða fiskúrgangi. Hið umdeilda eftirlit aðfangaeftirlitsins var því hvort tveggja í senn án heimildar laga nr. 22/1994 og í andstöðu við lög nr. 55/1998. Af því leiðir að stefnda er ekki skylt að greiða það gjald sem áfrýjandi krefur hann um. Þegar af þessari ástæðu ber að staðfesta niðurstöðu héraðsdóms.

Áfrýjandi greiði stefnda málskostnað fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Héraðsdómur er óraskaður.

Áfrýjandi, íslenska ríkið, greiði stefnda, Síldarvinnslunni hf., 500.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.

 

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 12. september 2005.

Mál þetta, sem dómtekið var 2. september 2005, er höfðað fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur af Aðfangaeftirlitinu, [kt.], Keldnaholti, Reykjavík gegn Síldarvinnslunni hf., [kt.], Hafnarbraut 6, Neskaupstað, Fjarðabyggð, með stefnu, sem birt var 23. desember 2004.

Dómkröfur stefnanda eru aðallega að stefndi, Síldarvinnslan hf., verði dæmdur til að greiða stefnanda skuld að fjárhæð 13.086.998 kr. auk dráttarvaxta samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, þannig; af 5.370.998 kr. frá 8. apríl 2004 til 13. október 2004, en af 13.086.998 kr. frá 13. október 2004 til greiðsludags.  Til vara gerir stefnandi þær dómkröfur að stefndi, Síldarvinnslan hf., verði dæmdur til að greiða stefnanda skuld að fjárhæð 7.716.000 kr. auk dráttarvaxta af þeirri fjárhæð samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, frá 13. október 2004 til greiðsludags. Til þrautavara gerir stefnandi þær dómkröfur að stefndi, Síldarvinnslan hf., verði dæmdur til að greiða stefnanda skuld að fjárhæð 3.858.000 kr. auk dráttarvaxta af þeirri fjárhæð samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, frá 13. október 2004 til greiðsludags.  Þá gerir stefnandi þær dómkröfur, að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda málskostnað samkvæmt framlögðum málskostnaðarreikningi.

Dómkröfur stefnda eru aðallega að félagið verði sýknað af öllum kröfum stefnanda í máli þessu og að stefnda verði dæmdur málskostnaður úr hendi stefnanda.  Til vara er þess krafist að stefnukrafan verði lækkuð verulega og stefnda verði dæmdur málskostnaður að skaðlausu.

Helstu málavexti telur stefnandi vera að í byrjun árs 2003 hafi verið tekið upp eftirlit stefnanda samkvæmt lögum nr. 22/1994 og reglugerð nr. 340/2001, viðauka hennar og síðari breytingum, með því fóðri úr sjávarafla sem flutt er úr landi.  Stefnandi og Fiskistofa hafi haldið fund um málið 7. janúar 2003.  Niðurstaða fundarins hafi verið „að þáverandi eftirlit uppfyllti ekki reglur Evrópusambandsins um eftirlit með fóðri“.  Á fundi fulltrúa frá landbúnaðarráðuneytinu, sjávarútvegsráðuneytinu, stefnanda og Fiskistofu 16. janúar 2003 hafi verið komist að sömu niðurstöðu og ákveðið, að stefnandi hæfi eftirlit með því fóðri úr sjávarafla sem flutt er úr landi.  Þá hafi einnig verið ákveðið að stefnandi skyldi innheimta eftirlitsgjald „skv. 8. gr. laga nr. 22/1994 og 27. gr. reglugerðar nr. 340/2001, af ofangreindu fóðri“.

Stefnandi greinir frá því að dagana 10. til 24. mars 2003 hafi starfsmenn hans farið hringferð um landið, heimsótt allar fiskmjölsverksmiðjur í landinu og tekið sýni. Hafi síðan framleiðendum, þ.m.t. stefnda, verið sendar niðurstöður mælinga þeirra.  Öllum fiskmjölsframleiðendum hafi síðan verið sent bréf, dags. 12. júní 2003, og tjáð að þeim bæri að greiða eftirlitsgjald varðandi framleiðslu verksmiðjanna á fyrri árshelmingi 2003, sbr. reglugerð nr. 340/2001.

Þá segir frá því að með bréfi 2. júlí 2003 hafi landbúnaðarráðuneytið falið Hagþjónustu landbúnaðarins að meta áætlaðan kostnað stefnanda við eftirlit með fiskmjöli og lýsi til útflutnings á árinu 2003 og gera tillögu um eftirlitsgjöld á grundvelli þess útreiknings.  Niðurstaða hagþjónustunnar hafi þann 17. nóvember 2003 verið eftirfarandi:

Miðað við framangreindar forsendur reiknast eftirlitskostnaður stofnunarinnar að jafnaði kr. 53,19 á hvert tonn fiskimjöls og kr. 53,34 á hvert lýsis.  Út frá fob-verðmæti reiknast eftirlitskostnaður fyrir fiskimjöl að jafnaði 0,1% og fyrir lýsi 0,13%.

 

Í bréfi forstöðumanns stefnanda til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 7. janúar 2004, er vísað til 8. gr. laga nr. 22/1994 og 27. gr. reglugerðar nr. 340/2001.  Síðan segir að það sé skýlaus lagaleg skylda stefnanda að innheimta eftirlitsgjöld af þeim innlendu vörum sem það hefur eftirlit með.  Þá segir í bréfinu m.a.:

Á fundi fulltrúa landbúnaðarráðuneytisins og fulltrúa sjávarútvegsráðuneytisins þann 16. janúar 2003 var ákveðið að Aðfangaeftirlitið hefði eftirlit með því fóðri sjávarafla sem flutt er úr landi s.s. fiskimjöli og lýsi ...  Í öðru lagi var ákveðið að til að standa undir kostnaði við eftirlitið mundi Aðfangaeftirlitið innheimta eftirlitsgjald af ofangreindu fóðri eins og gert er varðandi fóður þ.m.t. fiskimjöl og lýsi sem notað er innanlands.  Í þriðja lagi var lögfræðingi landbúnaðarráðuneytisins ... og lögfræðingi sjávarútvegs-ráðuneytisins ... falið að samræma þær reglugerðir sem í gildi eru og unnið er eftir til að styrkja eftirlitið og koma í veg fyrir skörun.

Í framhaldi af þessu hóf Aðfangaeftirlitið eftirlit með fóðri úr sjávarafla sem flutt er úr landi og skrifaði landbúnaðarráðuneytinu bréf 11. febrúar 2003 þar sem farið er fram á endurskoðun til að aðlaga eftirlitsgjöldin að þessum breytingum, enda ljóst að þær reglur sem í gildi eru falla ekki að þessu eftirliti bæði vegna einsleitni afurðanna sem fluttar eru út og vegna þess hversu mikið magn er um að ræða miðað við það fóður sem er á markaði innanlands.

Í ljósi þessara aðstæðna hefur Aðfangaeftirlitið ekki innheimt eftirlitsgjöld af fiskimjöli og lýsi fyrir árið 2003 heldur beðið ákvörðunar landbúnaðarráðuneytisins í málinu.  Nú er ekki hægt að fresta þessari innheimtu lengur, enda um lögbundna innheimtu að ræða.  Berist Aðfangaeftirlitinu ekki formleg tilmæli um annað frá landbúnaðarráðuneytinu mun það hefja innheimtu á þessum eftirlitsgjöldum í næstu viku. ...

 

Með bréfi 13. janúar 2004 barst stefnanda svar ráðuneytisins en þar segir:

Með vísan til bréfs yðar dags. þann 7. þ.m. varðandi innheimtu eftirlitsgjalds vegna eftirlits með fóðri úr sjávarafla telur ráðuneytið nauðsynlegt að haft sé samráð við greinina um innheimtuna þar sem um ýmis óvissuatriði er að ræða.  Því beinir ráðuneytið þeim tilmælum til yðar að taka málið upp við samtök fiskimjölsframleiðenda og upplýsa þau um þann kostnað sem hlotist hefur af eftirlitinu s.l. ár og fyrirhugaðar aðgerðir Aðfangaeftirlitsins til innheimtu á þeim kostnaði.

 

Þann 16. janúar 2004 sendi stefnandi bréf til fiskmjöls- og lýsisframleiðanda.  Þar segir m.a.:

Með bréfi landbúnaðarráðuneytisins 13. janúar 2004 er Aðfangaeftirlitinu falið að innheimta eftirlitsgjald í samræmi við þann kostnað sem hlotist hefur af eftirlitinu s.l. ár.

Hagþjónusta landbúnaðarins var fengin til að meta áætlaðan kostnað Aðfangaeftirlitsins við eftirlit með fiskimjöli og lýsi til útflutnings.  Í skýrslu frá Hagþjónustunni segir:

„Út frá fob-verðmæti reiknast eftirlitskostnaður fyrir fiskimjöl að jafnaði 0,1% og fyrir lýsi 0,13%.“

Með hliðsjón af þessari niðurstöðu hefur Aðfangaeftirlitið ákveðið að veita fiskimjölsverksmiðjum u.þ.b. 88,9% afslátt af eftirlitsgjaldi sem kveðið er á um í 27. gr. reglugerðar nr. 340/2001.  Eftirlitsgjaldið fyrir árið 2003 verður því 0,1% af fob verði fiskimjöls og lýsis í stað 0,9%.

 

Af hálfu stefnanda segir að honum hafi borist söluskýrsla frá stefnda varðandi framleiðslu stefnda á fóðri og fóðurefnum í fiskimjölsverksmiðju stefnda á Neskaupstað á árinu 2003 sem sýnt þótti að varðaði einungis framleiðslu hans á innanlandsmarkaði, en ekki hafi borist söluskýrslur frá stefnda yfir framleiðslu í öðrum fiskimjölsverksmiðjum stefnda.  Þá segir að stefnandi hafi tilkynnt, með bréfum 8. mars 2004 til fiskmjölsverksmiðja stefnda, að stefnandi hefði hafnað innsendri söluskýrslu stefnda varðandi framleiðslu á fóðri og fóðurefnum í fiskmjölsverksmiðju hans í Neskaupstað á árinu 2003, þar sem hún væri í engu samræmi við það magn sem verksmiðjan hefði fengið af lönduðum afla til vinnslu á umræddu ári, og að ekki hefðu borist söluskýrslur frá fyrirtækinu varðandi aðrar verksmiðjur þess.  Eftirlitsgjöld stefnda hafi því verið áætluð skv. heimild í 2. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 340/2001.

Þann 23. janúar 2004 sendi sjávarútvegsráðuneytið bréf til landbúnaðar-ráðuneytisins.  Þar segir:

Félag íslenskra fiskimjölsframleiðenda hafði samband við ráðuneytið í tilefni af því að fiskimjöls- og lýsisframleiðendum hefur borist bréf frá Aðfangaeftirliti þar sem tilkynnt er um innheimtu Aðfangaeftirlitsins á gjaldi fyrir eftirlit með framleiðslu fiskimjöls og lýsis til útflutnings.

Í bréfinu er því lýst af Aðfangaeftirlitinu að á fundi með fulltrúum landbúnaðar- og sjávarútvegsráðuneytis þann 16. janúar 2003 hafi verið ákveðið að Aðfangaeftirlitið færi með eftirlit með þessari framleiðslu og að Aðfangaeftirlitið innheimti gjald til að standa straum af kostnaði við þetta eftirlit.  Fulltrúar sjávarútvegsráðuneytis töldu þetta ekki vera niðurstöðu fundarins.  Einungis hafi verið ákveðið að kanna það hvernig verkaskiptingu Aðfangaeftirlits og Fiskistofu varðandi þetta eftirlit skyldi háttað og hugsanlegt samstarf um eftirlit.  Eins og fram kemur í bréfinu var fulltrúum landbúnaðar- og sjávarútvegs-ráðuneytis falið að vinna að lausn málsins en þeirri vinnu er ekki lokið.

Ákvörðun um að Aðfangaeftirlitið hefði eftirlit með fiskimjöli og lýsi sem flutt væri út og innheimti fyrir það eftirlitsgjöld var ekki tekin.  Slíkt kallar enda á breytingar á reglugerð nr. 340/2001 um eftirlit með fóðri og reglugerð nr. 77/2001 um framleiðslu og dreifingu á fiskmjöli og lýsi.  Jafnframt er nauðsynlegt að kanna hvort lagaheimild sé til staðar fyrir innheimtu slíks eftirlitsgjalds.

Sjávarútvegsráðuneytið er í samstarfi við Fiskistofu að kanna hvernig þessu eftirliti verði best háttað í framtíðinni með tilliti til þeirra reglna sem gilda á Evrópska efnahagssvæðinu og Ísland er skuldbundið af.  Ljóst er að Fiskistofa fer með eftirlit með framleiðslu fiskmjöls og lýsis hér á landi samkvæmt lögum nr. 55/1998 um meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða, sbr. reglugerð nr. 77/2001 og að Aðfangaeftirlitið fer með eftirlit með því fóðri sem sett er á markað á Íslandi.  Það sem skera þarf úr um er hvort eftirlit með framleiðslu fiskmjöls og lýsis skuli vera á einni hendi eða ekki og þá hvernig verkaskiptingu milli stofnananna skuli háttað.  Að þessari athugun lokinni mun ráðuneytið reyna að finna viðunandi lausn á þessu máli í samvinnu við landbúnaðarráðuneytið.

Með vísan til þess sem fram kemur hér að framan fer ráðuneytið fram á það við landbúnaðarráðuneytið að það hlutist til um að umrætt bréf Aðfangaeftirlits til fiskmjöls- og lýsisframleiðenda verði afturkallað og að ekkert verði aðhafst þar til ráðuneytin hafi komist að sameiginlegri niðurstöðu um lausn málsins.

 

Í bréfum 8. mars 2004 til stefnda og fyrirtækja stefnda á nokkrum stöðum á landi lýsti stefnandi því yfir að eftirlitsgjöld hefðu verið áætluð á útflutning fyrirtækjanna á fiskimjöli og lýsi með ákveðnum hætti.  Var fyrirtækjunum tjáð að væri áætlunin ekki í samræmi við framleiðslu á árinu 2003 fengi það 10 virka daga til að tjá sig skriflega um efni málsins.

Með bréfi til stefnanda 18. mars 2004 lýstu Samtök atvinnulífsins því yfir að ekki væri fullnægjandi lagastoð fyrir því að stefnandi hefði eftirlit með útfluttu fóðri og lýsi.  Var það rökstutt með ákveðnum hætti.  Stefnandi svaraði bréfinu 16. apríl 2004 og lýsti því m.a. yfir að rétt hefði verið staðið að þessari innheimtu eins og málum væri háttað.

Með bréfi 13. september 2004 til stefnda lýsti stefnandi því yfir að áætlað væri fóðureftirlitsgjald til innheimtu hjá stefnda að fjárhæð 7.716.000 kr. fyrir 1. og 2. ársfjórðung 2004.

Með bréfi 1. október 2004 óskaði Félag íslenskra fiskmjölsframleiðenda álits sjávarútvegsráðuneytisins á réttmæti eftirlits stefnanda með útfluttu fiskmjöli og lýsi, og skoðun þess á því hvort það væri nauðsynlegt skv. EES-samningum.  Ráðuneytið svaraði með bréfi 10. desember 2004.  Þar segir m.a.:

          Samkvæmt lögum nr. 55/1998 um meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða er eftirlit með fiskimjölsframleiðslu í höndum Fiskistofu.  Í framhaldi af fyrirspurn Eftirlitsstofnunar EFTA í nóvember 2002 kom upp spurning um það hvernig eftirliti með ákveðnum þáttum við framleiðslu fiskmjöls til útflutnings væri háttað.  Fundur var haldinn um þetta mál þann 16. janúar 2003 þar sem fulltrúar landbúnaðar- og sjávarútvegsráðuneytis, auk Aðfangaeftirlits og Fiskistofu, ákváðu að kanna hvernig verkaskiptingu Aðfangaeftirlits og Fiskistofu varðandi þetta eftirlit skyldi háttað og hugsanlegt samstarf um eftirlitið.  Í framhaldi af því kom upp sá misskilningur að Aðfangaeftirlitið taldi að niðurstaða fundarins hafi verið sú að það ætti að taka að sér þetta eftirlit og innheimta eftirlitsgjöld fyrir það.  Það kom hins vegar skýrt fram af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins á fundinum [að] það væri ekki ætlunin.  Auk þess kom fram að ef til þess kæmi að slíkt yrði ákveðið þyrfti að breyta reglugerðum 77/2001 um framleiðslu fiskmjöls og reglugerð 340/2001 um eftirlit með fóðri.  Jafnframt væri þörf að skoða það hvort nauðsynlegt væri að breyta þeim lögum sem reglugerðirnar sækja stoð til, sérstaklega hvað varðaði gjaldtökuheimildir.

          Í framhaldi af þessu hefur Aðfangaeftirlitið ítrekað sent framleiðendum fiskmjöls innheimtubréf vegna eftirlitsgjalda fyrir mjöl- og lýsisframleiðslu árin 2003 og 2004.  Telja verður að lagaheimild til innheimtu þessarar gjalda sé ekki á rökum reist og hefur Félag íslenskra fiskmjölsframleiðenda verið skýrt frá því eftir að leitað hafði verið til ráðuneytisins.  Jafnframt hefur landbúnaðarráðuneytinu verið gerð grein fyrir því með bréfi dags. 23. janúar 2004 að sjávarútvegsráðuneytið hafi ekki talið það vera niðurstöðu fundarins þann 16. janúar 2003 að Aðfangaeftirlitið tæki að sér eftirlit með fiskmjöli til útflutnings.  Sú niðurstaða kemur einungis fram í minnispunktum forstöðumanns Aðfangaeftirlitsins.  Jafnframt óskaði ráðuneytið eftir því við landbúnaðarráðuneytið að það hlutaðist til um að innheimtubréf Aðfangaeftirlitsins yrði afturkallað.

          Í dag er eftirliti með framleiðslu fiskmjöls háttað þannig að Fiskistofa hefur eftirlit með framleiðslu allra sjávarafurða á grundvelli laga nr. 55/1998 um meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða, þ. á m. fiskmjöls og lýsis.  Í 2. gr. laga 55/1998 er svohljóðandi skilgreining á orðinu sjávarafurðir: „Sjávarafli og fiskafurðir eins og skilgreint er hér að framan, svo og fóðurvörur unnar úr fiski eða fiskúrgangi.“  Á grundvelli laganna hefur verið sett reglugerð nr. 77/2001 um framleiðslu fiskmjöls og við setningu hennar var höfð hliðsjón af tilskipunum ráðherraráðs ESB nr. 90/667/ESB, 92/118/ESB, ákvörðun ráðherraráðs ESB nr. 2000/766 og ákvörðunum framkvæmdastjórnarinnar nr. 92/562 og 2001/9.

          Aðfangaeftirlitið hefur eftirlit með framleiðslu fóðurs á grundvelli laga nr. 22/1994 um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, sbr. reglugerð nr. 340/2001 um eftirlit með fóðri.  Fiskistofa hefur allt eftirlit með fiskmjölsframleiðslu, en aðfangaeftirlitið mun hafa sinnt fóðurfræðilegu eftirliti á því mjöli sem selt er innanlands beint til neytenda, enda reiknað með því að mjöl geti verið notað beint sem fóður en ekki endilega til íblöndunar.  Aðfangaeftirlitið mun telja að því beri að viðhafa það eftirlit með allri fiskimjölsframleiðslu.  Í 2. gr. laga nr. 22/1994 um eftirlit með fóðri segir:  „Lög þessi gilda um eftirlit með framleiðslu, geymslu og sölu á fóðri sem ætlað er búfé sem haldið er til matvælaframleiðslu og sölufóðri annarra dýra ...“  Þessi lög bera þess merki að þau séu fyrst og fremst samin með eftirlit með fóðri til innanlandsnota í huga, en ekki til útflutnings.  Þó ber að taka það fram að fóður sem framleitt er hér á landi er í raun komið í frjálst flæði innan EES svæðisins og verður að uppfylla þær kröfur sem gerðar eru á svæðinu.

          Lög nr. 55/1998 um meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða eru yngri en lög nr. 22/1994 um eftirlit með fóðri og ganga því framar þeim lögum.  Í lögum nr. 55/1998 er skýrt kveðið á um það í 4. gr. að Fiskistofa fari með framkvæmd laganna og eftirlit með framleiðslu sjávarafurða samkvæmt þeim, sbr. III. kafla laganna.  Því er það ljóst að samkvæmt íslenskum lögum og reglugerðum er það Fiskistofa sem er lögbært yfirvald varðandi eftirlit með framleiðslu fiskmjöls og lýsis en ekki Aðfangaeftirlitið.  Af þeim sökum verður að telja það ljóst að eftirlit Aðfangaeftirlitsins með framleiðslu fiskmjöls og lýsis eigi sér ekki lagastoð og innheimta eftirlitsgjalds því ólögmætt.

          Íslendingum er í sjálfs vald sett hvernig eftirliti með framleiðslu fiskmjöls og lýsis er háttað hér á landi.  Eftirlitsstofnun EFTA hefur einungis gert athugsemd við að þess þurfi að gæta að sambærilegt eftirlit sé með fiskmjöli sem sett sé á markað hérlendis og á Evrópska Efnahagssvæðinu.  Að mati sjávarútvegsráðuneytisins snýst þetta mál um það hvar fóðurfræðilegt eftirlit skuli fara fram, á þeim stað sem fiskmjöl er framleitt eða þar sem endanlegt fóður er framleitt.  Ráðuneytið hefur leitað upplýsinga frá aðildarríkjum ESB, m.a. Danmörku og Bretlandi, um það hvernig þessu eftirliti sé háttað þar.  Í báðum tilvikum er um að ræða að fóðureftirlitið fer fram á þeim stað sem fóður er framleitt, þ.e. í fóðurblöndum, en ekki í fiskmjölsverksmiðjunum sjálfum.

          Matvælastofnun Sameinuðu þjóðanna, FAO, hefur unnið að drögum að alþjóðlegum reglum um notkun dýrafóðurs og er þar að finna eftirfarandi skilgreiningu á fóðri (feld/feedingstuff) og fóðurhráefni (feed ingreedient):

          "Feed (Feedingstuff): Any single or multiple material wether processed, semi-processed or raw, which is intended til be fed directly to food producing animals.

          Feed ingreedient: A component part or constituent of any combination or mixture making up a feed, wether or not it has a nutritional value in the animal’s diet, including feed additives.  Ingedients are of plant, animal or aquatic origin, or other organic or inorganic substances."

          Fiskmjöl og lýsi er hráefni til fóðurgerðar og það heyrir til algjörra undantekninga að það sé notað beint sem fóður.  Hér er ekki um það deilt að Aðfangaeftirlitið geti hugsanalega réttlætt það að stofnunin hafi eftirlit með því fiskmjöli sem selt er beint til neytenda en fiskmjöl sem fer í fóðurblöndu hér á landi lýtur þessu eftirliti þegar það er komið í fóðurblöndur og verður að fóðri.  Fiskmjöl og lýsi sem flutt er til aðildarríkja ESB er selt til fóðurframleiðenda eða milliliða.  Eftirlit með fóðurframleiðslunni fer síðan fram hjá fóðurframleiðandanum.  Því væri um að ræða tvöfalt eftirlit ef þetta eftirlit færi jafnfram fram hérlendis.

          Ráðuneytið telur því að ekki sé nauðsynlegt að framkvæma þetta eftirlit hér á landi samkvæmt ákvæðum samningsins um Evrópska Efnahagasvæðið, þetta eftirlit fari fram annars staðar.  Ráðuneytið er ennfremur tilbúið til að skoða þann möguleik að banna sölu á fiskmjöli beint til neytenda hér á landi og gera kröfur til þess að það sé eingöngu selt til fóðurframleiðenda sem sæta eftirliti Aðfangaeftirlitsins.

 

Stefnandi kveðst reisa kröfu sína um umdeilt eftirlitsgjald á 8. gr. laga nr. 22/1994 um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru og 27. gr. reglugerðar nr. 340/2001.  Um framleiðslu fiskmjöls og lýsis gildi reglugerð nr. 340/2001 um eftirlit með fóðri, en reglugerðin sé sett með stoð í lögum nr. 22/1994, enda sé langstærstur hluti af framleiðslu fiskmjöls og lýsis nýttur sem hráefni í dýrafóður.  Þá sé fiskmjöl og lýsi talið upp í töluliðum nr. 10.01, 10.03 og 10.04, í skrá yfir helstu fóðurefni í B-hluta 2. viðauka reglugerðarinnar.  Þá hafi fiskmjöl og lýsi ávallt verið skilgreint í Fóðurfræði sem fóður.

Stefnandi vísar til að eftir 2. og 3. gr. reglugerðar nr. 340/2001 „varða markmið og gildisvið reglugerðar „fóðurvörur“, en hugtakið fóðurvörur skv. skilgreiningu í 5. gr. reglugerðarinnar merkir; „Öll efni sem notuð eru í fóður fyrir dýr“.“  Byggt er á því að í reglugerðinni standi „fóðurvörur“ meðan í lögum nr. 22/1994 standi „fóður“ og „vörur sem lögin taki til“.  Þetta sé í samræmi við þá skilgreiningu sem hafi verið lögð í „fóður“ eftir gerðum II. kafla I. viðauka EES-samningsins, en sé auk þess í gerðum Evrópusambandsins varðandi framleiðslu, meðhöndlun og sölu fóðurs, sem settar hafi verið eftir tilskipun ráðs Evrópusambandsins 96/25.  Þetta megi einnig ráða af tilskipun ráðs Evrópusambandsins 95/53/EB, sbr. e-lið 2. gr. ásamt breytingu á honum með tilskipun 2001/46/EB varðandi skilgreiningu „vöru“, er tilskipunin nær yfir, sem og af dskj. nr. 10 og 11.  Þá er byggt á því að skv. 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið skuli skýra íslensk lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggi.  Þá er vísað til þess að skilgreining í 5. gr. reglugerðar nr. 340/2001 á „fóður“ sé höfð orðrétt eftir skilgreiningu Evrópusambandsins, sbr. t.d. tilskipun 2002/32/EB.

Stefnandi byggir á því að í reglugerð nr. 340/2001, ásamt viðaukum hennar og síðari breytingum, hafi verið teknar upp í íslenskum rétti þær reglur, sem Evrópusambandið hafi sett skv. gerðum í II. kafla viðauka I. EES-samningsins, varðandi framleiðslu fóðurs/fóðurefna og eftirlit með henni.  Staðhæft er að í framhaldi af bréfi eftirlitsstofnunar EFTA, dags. 28. nóvember 2002, hafi reglur þessar verið „nánar aðgættar“ af fulltrúum landbúnaðarráðuneytisins, sjávarútvegsráðuneytisins, Fiskistofu og stefnanda og komið í ljós að þáverandi framkvæmd varðandi eftirlit með framleiðslu, meðhöndlun og sölu fiskmjöls og lýsis væri ekki í samræmi við íslensk lög og reglur.  Eins hafi ljóst verið að þáverandi eftirlit, einskorðað við eftirlit skv. lögum nr. 55/1998, sbr. og reglugerð nr. 77/2001 um framleiðslu og dreifingu á fiskmjöli og lýsi, uppfyllti ekki reglur Evrópusambandsins um eftirlit með fóðri.  Röng framkvæmd fram til ársbyrjunar 2003 hafi ekki breytt þessu en „lögskylt sé að eftirlit fari að lögum nr. 22/1994 og reglugerð nr. 340/2001“.

Byggt er á því að samkvæmt 3. gr. laga nr. 22/1994 sé stefnanda falið eftirlit með þeim vörum sem lögin nái til.  Með því að hefja eftirlit með framleiðslu fiskmjöls og lýsis í ársbyrjun 2003 hafi verið leiðrétt eldri framkvæmd á gildandi lögum og stjórnvaldsfyrirmælum, sem kveði á um eftirlit stefnanda með framleiðslu/sölu allrar fóðurvöru.

Stefnandi byggir gjaldskyldu stefnda á ákvæðum 8. gr. laga nr. 22/1994 er kveði á um að eftirlitsgjöld skuli standa straum af kostnaði við framkvæmd aðfangaeftirlitsins svo og á 27. gr. reglugerðar nr. 340/2001 um eftirlit með fóðri.  Greint er frá því að fram að breytingarreglugerð nr. 302/2004 hafi í reglugerð verið mælt fyrir um að upphæð eftirlitsgjalds væri 0,9% af söluverði innlendrar fóðurvöru án virðisaukaskatts.  Í samræmi við 1. mgr. 8. gr. laga nr. 22/1994, sem kveður á um að gjaldið skuli byggt á raunkostnaði við eftirlit með vörum þeim sem lögin nái til, hafi við innheimtu eftirlitsgjaldsins vegna framleiðslu á fiskmjöli og lýsi árið 2003 verið ákveðið 0,1% af söluverðmæti framleiðslunnar.  Þetta hafi verið reist á niðurstöðu skýrslu Hagþjónustu landbúnaðarins um áætlaðan kostnað við eftirlit með fiskmjöli og lýsi til útflutnings árið 2003.  Hafi og upphæð eftirlitsgjalda, sbr. reglugerð nr. 302/2004 um breytingu á reglugerð nr. 340/2001, verið ákveðin á grundvelli niðurstöðu skýrslu Hagþjónustu landbúnaðarins.

Um heimild stefnanda til að áætla eftirlitsgjaldið, þar sem stefndi stóð ekki skil á upplýsingum sem nauðsynlegar voru til álagningar gjaldsins, vísar stefnandi til 2. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 340/2001.  Þá er vísað til þess að stefnandi hafi tilkynnt stefnda um áætlanirnar og fjárhæðir þeirra en ekki hafi borist athugsemdir frá stefnda.

Fari svo að dómurinn telji að ekki hafi verið nægileg lagastoð til innheimtu eftirlitsgjaldsins hjá framleiðendum fiskmjöls og lýsis fyrr en eftir reglugerðarbreytingu á reglugerð 340/2001 með reglugerð 302/2004, er varakrafa byggð á því að lagstoð sé fyrir því að innheimta eftirlitsgjald, 0,17% af söluverði, vegna fiskmjöls- og lýsisframleiðslu stefnda á fyrri árshelmingi 2004.

 

Stefndi byggir á því að innheimta stefnanda á eftirlitsgjaldi á útflutt fiskmjöl og lýsi eigi sér ekki stoð í lögum nr. 22/1994 um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru og sé beinlínis í andstöðu við fyrri réttarframkvæmd og lagatúlkun um gildissvið laganna.  Ákvörðun forstöðumanns stefnanda að hefja nýtt og sérstakt eftirlit með útfluttu fiskmjöli og lýsi í ársbyrjun 2003 sé andstæð lögum nr. 55/1998 um meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða - þar sem eftirlit með fiskmjöls- og lýsisframleiðslu er falið Fiskistofu – og lögum um opinberar eftirlitsreglur nr. 27/1999 og reglugerð nr. 812/1999, sem banni að nýtt opinbert eftirlit eða eftirlitsgjöld séu tekin upp og lögð á atvinnulífið nema farið hafi verið eftir efnis- og verklagsreglum laganna og reglugerða.

Á það er bent að umrædd ákvörðun forstöðumanns stefnanda virðist byggð á ætluðu samþykki sjávarútvegsráðuneytisins á fundi 16. janúar 2003, en sjávarútvegsráðuneytið hafi á hinn bóginn mótmælt þessari túlkun forstjórans á niðurstöðu fundarins, sem aðeins komi fram í minnisblaði hans frá 11. febrúar 2003 en ekki í sameiginlegri fundargerð.  Þessi málatilbúnaður stefnanda eða rök fyrir upptöku eftirlitsins fái heldur ekki staðist.  Gildandi lögum um starfsemi einstakra stofnana ríkisins og mörkum athafnasviðs þeirra verði ekki breytt með samþykki ráðuneytisstarfsmanna.  Til þess þurfi að breyta lögum og reglugerðum.

Þá er byggt á því að um starfsemi stefnanda gildi lög nr. 22/1994 um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru.  Á grundvelli laganna hafi reglugerð nr. 340/2001 verið sett.  Fiskmjöl og lýsi sé ekki selt til útlanda sem fóður heldur sem hráefni í fóður, sbr. skilgreiningu FAO, Matvælastofnunar Sameinuðu þjóðanna.  Greinarmunur sé gerður á fóðri og fóðurhráefni.  Tilgangi og gildissviði laga nr. 22/1994 sé lýst í 1. gr., sem er efnislega óbreytt frá eldri lögum nr. 53/1978.  Lögum þessum sé fyrst og fremst ætlað að tryggja íslenskum bændum og öðrum notendum innanlands góða og hreina fóðurvöru í samræmi við vörulýsingar og kröfur til landbúnaðarafurða um öryggi og hollustuhætti.  Hvergi í lögum nr. 22/1994 sé talað um að eftirlit stefnanda eigi að taka til útflutts fiskmjöls og lýsis, sem notað er sem hráefni i dýrafóður.  Markmið laganna sé það sama og laga nr. 53/1978, þ.e. að hafa eftirlit með fóðri sem fer á markað innanlands og notað er beint af bændum eða öðrum sem dýrafóður.  Hvergi í lagafrumvarpinu eða öðrum lögskýringargögnum laga nr. 22/1994 komi fram að ætlun löggjafans hafi verið að útvíkka eftirlit stefnanda þannig að það næði til eftirlits á fiskmjöli og lýsi er flutt væri út.  Þá er bent á að í kostnaðarmati fjármálaráðuneytisins, fjárlagaskrifstofu, sem fylgdi frumvarpinu, komi beinlínis fram að hvorki verði séð að frumvarpið leiði til kostnaðarauka fyrir notendur þjónustunnar né ríkissjóð.

Vísað er til þess að lög nr. 22/1994 hafi hvorki verið túlkuð né framkvæmd með þeim hætti að þau tækju til útflutnings á fiskmjöli og lýsi fyrstu 10 árin eftir setningu þeirra.  Það hafi hins vegar gerst með komu nýs forstöðumanns að stjórnun stefnanda, Aðfangaeftirlitsins.  Ljóst sé að núverandi forstjóri stefnanda túlkar og skilur lög nr. 22/1994 með öðrum hætti en forveri hans í starfi gerði.  Svo virðist sem frumkvæði breytinga hafi verið einhver bréf frá Eftirlitsstofnun EFTA.  Á hitt beri þó að líta að í réttarríki fari framkvæmd og túlkun laga ekki eftir geðþótta þess sem stjórnar hverju sinni.  Með ólíkindum sé að landbúnaðarráðuneytið skuli hafa látið það óátalið að nýtt eftirlit með útfluttu fiskmjöli og lýsi skuli hafa verið sett á fót í ársbyrjun 2003 án nokkurrar vitneskju fyrirtækja í atvinnugreininni, sem þó áttu að borga þetta nýja eftirlit.

 

Ólafur Guðmundsson, forstöðumaður stefnanda, gaf skýrslu fyrir rétti.  Hann sagði m.a. að í byrjun árs 2003 hafi stefnandi hafið eftirlit með allri framleiðslu á fiskmjöli og lýsi í landinu.  Hann sagði að fram að þeim tíma hafi stefnandi einungis haft eftirlit með því fiskmjöli sem selt var innanlands.

Er hann tók við starfi forstöðumanns stefnanda 1997, kvaðst Ólafur hafa farið að kynna sér þessi mál.  Hafi hann séð að í EES-samningnum var markaðurinn skilgreindur sem einn markaður.  Óeðlilegt væri því að stefnandi hefði einungis eftirlit með því sem færi á markað hér á landi en ekki sem færi á almennan EES-markað.  Kvaðst hann strax hafa farið að athuga þetta.  Hafi hann 1998 náð saman fundi með sjávarútvegsráðuneytinu og Fiskistofu og hafi málið verið rætt.  Kvaðst hann hafa skýrt frá hvernig eftirlitið færi fram hjá stefnanda og af hálfu Fiskistofu hafi verið skýrt frá eftirliti sem Fiskistofa framkvæmdi.  Komið hefði í ljós að Fiskistofa hafði eftirlit, sem fellur undir fyrsta viðauka, fyrsta kafla EES-samningsins, en stefnandi hafði eftirlit, sem fellur undir fyrsta viðauka, annan kafla EES-samkomulagsins.  Um ólíkt eftirlit sé að ræða.  Eftirlit, sem fellur undir fyrsta viðauka, fyrsta kafla, sé eftirlit með salmonellu og hreinlætiseftirlit, en eftirlit stefnanda, sem fellur undir fyrsta viðauka, annan kafla, snúi að næringarefnum, óæskilegum efnum og bönnuðum efnum.

Ólafur sagði að ákveðið hafi verið að halda annan fund um málið til að ræða um hvernig eftirlitið skyldi fara fram.  Ekki hafi verið boðað til fundarins.  Ári síðar hafi fundir verið haldnir með landbúnaðarráðuneytinu o.fl.  Að því loknu hafi af hálfu stefnanda verið sæst á það að Fiskistofa hefði sambærilegt eftirlit með því, sem færi til útlanda, eftirliti, sem stefnandi hefði með framleiðslu fyrir innanlandsmarkað.

Af hálfu stefnanda, sagði Ólafur, að síðar hafi verið komist að því að Fiskistofa hafði ekki þetta eftirlit, þ.e. með næringarefnum, óæskilegum efnum og bönnuðum efnum, en hélt áfram eftirliti með salmonellu og hreinleika og eftirliti með verksmiðjunum sem slíkum.  Á árinu 2000 hafi stefnandi haldið fundi bæði með Fiskistofu og landbúnaðarráðuneytinu.  Að lokum hafi fundur verið haldinn í byrjun árs 2003 þar sem allir þessir aðilar komu saman.  Eftir þennan fund hafi honum skilist að samþykkt hefði verið að stefnandi tæki upp eftirlitið.  Kvaðst Ólafur enda hafa talið að við værum ekki að sinna skyldum okkar með því að hafa ekki eftirlit með því fóðri sem fór á sameiginlegan EES-markað.  Í framhaldi af því hafi stefnandi hafið þetta eftirlit.

Ólafur sagði eftirlit stefnanda með framleiðslu fiskmjöls- og lýsisframleiðenda felist í því að starfsmenn stefnandi kæmu á staðinn þar sem fóðrið er.  Tekin væru sýni af fóðrinu, og ýmsar greiningar séu síðan gerðar á því, oftast greind næringarefni, í fiskimjöli prótein og steinefni o.fl.  Efnið verði að standast það sem gefið sé upp í fiskmjöli.  Ef næringarefnin fari langt út fyrir þau mörk, sem menn telja eðlilegt, þá sé oft ljóst að eitthvað sé að, en þá séu frekari mælingar gerðar.  Þessar mælingar séu ódýrar og þess vegna gerðar fyrst.  Ef þörf krefur sé síðan mælt, hvort díoxín og ýmsar plágur, sýklalyf og kjötmjöl finnist í efninu.

Aðspurður kvað Ólafur kostnað stefnanda við þessar rannsóknir ekki skráðar á hverja verksmiðju fyrir sig.  Innheimt væri í samræmi við lögin, þ.e. gjaldtaka miðuð við magn heildarframleiðslu á ári hjá öllum.

Lagt var fyrir Ólaf dskj. nr. 46, sem er myndrit af bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til Félags íslenskra fiskmjölsframleiðenda frá 10. desember 2004.  Ólafur sagði að verið gæti að fóður [fiskmjöl og lýsi frá Íslandi] væri að einhverju leyti selt til milliliða og ekki væri vitað hvert það færi frá þeim, ekki væri tryggt að það lenti hjá fóðurframleiðanda, sem væri undir eftirliti.

Aðspurður kvað Ólafur ljóst að krafa stefnanda um 13.086.998 kr. úr hendi stefnda væri ekki tengd beinum kostnaði, sem stefnandi hafði af rannsókn á framleiðslu stefnda.

Lagt var fyrir Ólaf dskj. nr. 14, sem er skýrsla Hagþjónustu landbúnaðarins frá því í nóvember 2003 um mat á áætluðum kostnaði Aðfangaeftirlitsins við eftirlit með fiskmjöli og lýsi til útflutnings á árinu 2003.  Skjalinu fylgir svokallað minnisblað frá Ólafi, dags.11. febrúar 2003.  Hann sagði að þar væri að finna rétta frásögn af því hvernig þetta mál hefði þróast hjá stefnanda.

Lagt var fyrir Ólaf dskj. nr. 16. sem er myndrit af bréfi frá landbúnaðarráðuneytinu til Ólafs, dags. 13. janúar 2004, en þar segir:

Með vísan til bréfs yðar dags. 7. þ.m. varðandi innheimtu eftirlitsgjalds vegna eftirlits með fóðri úr sjávarafla telur ráðuneytið nauðsynlegt að haft sé samráð við greinina um innheimtuna þar sem um ýmis óvissuatrið er að ræða.  Því beinir ráðuneytið þeim tilmælum til yðar að taka málið upp við samtök fiskimjölsframleiðenda og upplýsa þau um þann kostnað sem hlotist hefur af eftirlitinu s.l. ár og fyrirhugaðar aðgerðir Aðfangaeftirlitsins til innheimtu á þeim kostnaði.

 

Ólafur sagði aðspurður að hann hefði ekki haft umrætt samráð við samtök fiskmjölsframleiðenda.  Kvaðst honum hafa verið kunnugt um að það hefði enga þýðingu.

Þuríður Elísabet Pétursdóttir, starfsmaður stefnanda, gaf skýrslu fyrir rétti.  Hún sagði m.a. að hún starfi sem sviðsstjóri sjávareftirlits hjá stefnanda og sjái hún um eftirlit með fóðurframleiðendum innanlands.  Þegar stefnandi hóf í byrjun árs 2003 að hafi eftirlit með framleiðslu á öllu fiskmjöli og lýsi í landinu, kvaðst Þuríður hafa skipulagt eftirlitsferðir um landið og farið í öll fyrirtæki á árinu 2004 og rætt þar við starfsmenn og tekið sýni af fiskmjöli og lýsi, er send voru til efnagreiningar.  Niðurstöður efnagreiningar hafi síðan verið sendar til fyrirtækjanna og þau upplýst, hvort þær væru í samræmi við reglugerðir.

Lagt var fyrir Þuríði dskj. nr. 12 sem er myndrit af bréfi hennar til fiskmjölsframleiðenda 12. júní 2003.  Hún kvað bréf þetta hafa verið sent fiskmjölsframleiðendum ásamt söluskýrslum, sem þeir voru beðnir um að fylla út.

Aðspurð kvað hún að sjá mætti í bókhaldi stefnanda hvað það hafði kostað stefnanda að bæta eftirliti með fiskmjöli og lýsi, sem flutt var út frá byrjun árs 2003, við eftirlit með fiskmjöli og lýsi til nota innanlands.

Þuríður kvað söluskýrslur fyrir fyrsta og annan ársfjórðung 2003 og þriðja og fjórða ársfjórðung 2003, sem komu frá stefnda í janúar 2004, sbr. dskj. nr. 18, ekki hafa verið marktækar.  Kvað hún stefnanda þá hafa samkvæmt reglugerð borið að áætla eftirlitsgjaldið sem og hefði verið gert.

Þuríður kvað skjöl málsins nr. 19-24 og nr. 26-28, sýna hvernig þessi áætlun var unnin árið 2003.  Hún sagði að inni á heimasíðu samtaka fiskvinnslustöðva séu upplýsingar um útflutning og verðmæti útflutnings fyrir árið.  Kvaðst hún hafa tekið mið af því sem þar var upplýst um magn lýsis, sem og síldar- og kolmunamjöl, og fob-verð, sem þar var gefið upp.  Þá hafi hún litið til hlutfals landaðs afla hjá fiskvinnslustöðvunum.  Hafi hún síðan reiknað verðmætið út frá þeim hlutfallstölum.

Við áætlun eftirlitsgjalda fyrir fyrri hluta árs 2004 kvaðst Þuríður hafa haft til viðmiðunar upplýsingar af heimasíðum fyrirtækjanna þar sem upplýsingar, sem notaðar voru fyrir árið 2003, voru ekki á þeim tíma komnar inn á heimasíðu samtaka fiskmjölsframleiðenda.

Guðríður Margrét Kristjónsdóttir, lögfræðingur hjá sjávarútvegsráðuneytinu, gaf skýrslu fyrir rétti.  Hún sagði m.a. að rangt væri að á fundi í janúar 2003 hafi af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins verið samþykkt að stefnandi myndi hefja eftirlit með fóðri úr sjávarafla, sem flutt væri úr landi, en hún hefði setið þennan fund.

Guðríður sagði að sjávarútvegsráðuneytið hafi áréttað þetta af gefnu tilefni í bréfi til landbúnaðarráðuneytisins 23. janúar 2004 en bréfinu hafi ekki verið svarað.  Hún kvað sjávarútvegsráðuneytinu hafa borist bréf frá framkvæmdastjóra Félags íslenskra fiskmjölsframleiðenda 1. október 2004, sbr. dskj. nr. 45.  Bréfinu hafi verið svarað af hálfu ráðuneytisins 10. desember 2004, sbr. dskj. nr. 46.  Hún sagði að niðurstaða ráðuneytisins hafi verið að ótvírætt væri að lögum að eftirlit með framleiðslu á fiskmjöli væri á hendi Fiskistofu, sbr. lög nr. 55/1998.

Jón Reynir Magnússon, framkvæmdastjóra Félags íslenskra fiskmjölsframleiðenda, gaf skýrslu fyrir rétti.  Hann staðfesti m.a. að hafa ritað bréf til Samtaka atvinnulífsins, sem fram kemur á dskj. nr. 49.

Bragi Líndal Ólafsson, kennari við Landbúnaðarháskólann á Hvanneyri, gaf skýrslu fyrir rétti.

 

Ályktunarorð: Stefnandi byggir í stuttu máli á því að með lögum um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru nr. 22/1994, er tóku gildi 11. apríl 1994, hafi sú skylda verið lögð á stefnanda að hafa eftirlit með framleiðslu á fiskmjöli og lýsi til útflutnings.  Og samkvæmt 2. mgr. 27. gr. reglugerð nr. 340/2001, er sæki stoð í ákvæði 8. gr. laga nr. 22/1994, sé stefnanda heimilt, svo sem í stefnu greinir, að krefja stefnanda um áætluð gjöld fyrir eftirlitið, samtals að fjárhæð 13.086.998 kr., þar sem stefndi hafi ekki staðið skil á upplýsingum sem nauðsynlegar voru til álagningar gjaldsins.

Stefndi hefur með rökstuddum hætti mótmælt kröfum stefnanda svo sem rakið var í greinargerð og lýst var í aðalatriðum hér að framan.

Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 22/1994 stendur: Til að standa straum af kostnaði við framkvæmd aðfangaeftirlitsins skal innheimta eftirlitsgjald sem miða skal við raunkostnað við eftirlit með vörum þeim sem lög þessi nái til.  Sértækt eftirlitsgjald skal greiða eftir reikningi.  Þá segir í 2. mgr. 8. gr. laga nr. 22/1994: Eftirlitsgjald af innfluttum vörum skal innheimta við tollafgreiðslu vörunnar.  Af innlendri framleiðslu skal greiða gjaldið samkvæmt söluskýrslum sem skila ber tvisvar á ári.  Landbúnaðar-ráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um innheimtu á eftirlitsgjöldum, upphæð þeirra, álagningu, gjalddaga og annað er lýtur að framkvæmd á innheimtu gjaldanna.  Eftirlitsgjöld má taka fjárnámi.

Upplýst er að stefnandi, Aðfangaeftirlitið, sem er ríkisstofnun er heyrir undir landbúnaðarráðherra, hafði ekki eftirlit með fóðri úr sjávarafla, sem flutt var úr landi, fyrr en Ólafur Guðmundsson, forstöðumaður stefnanda, tók ákvörðun um það svo sem hann lýsir í bréfi til ráðuneytisstjóra landbúnaðarráðuneytisins, dags. 11. febrúar 2003, - en myndrit af bréfinu liggur fyrir í málinu ásamt svokölluðu minnisblaði Ólafs, sem dskj. nr. 13.  Með bréfi til landbúnaðarráðuneytisins 7. janúar 2004, sbr. dskj. nr. 15, hnykkti Ólafur á þessari ákvörðun sinni.  Þessu bréfi svaraði ráðuneytisstjóri fyrir hönd landbúnaðarráðherra, eins og orðrétt er rakið hér að framan.

Ljóst er af skýrslu Ólafs fyrir rétti og gögnum málsins að öðru leyti að Ólafur taldi - úr því sem komið var í janúar 2004 - ekki nauðsynlegt að hafa samráð við samtök fiskmjölsframleiðenda um innheimtu eftirlitsgjalds vegna eftirlits stefnanda með fóðri úr sjávarafla.  Hann lét og orð ráðuneytisstjóra, að um ýmis óvissuatriði varðandi þessa innheimtu væri að ræða, ekki tefja framkvæmd hennar.

Samkvæmt lögum um meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða nr. 55/1998 fer Fiskistofa með eftirlit með framleiðslu fiskmjöls og lýsis hér á landi.  Með bréfi 1. október 2004 til sjávarútvegsráðuneytisins leitaði Félag íslenskra fiskmjölsframleiðenda álits ráðuneytisins á umdeildu eftirliti stefnanda með útfluttu fiskmjöli og lýsi eins og rakið er í málavaxtalýsingu.  Í svari ráðuneytisins í bréfi 10. desember 2004 kemur m.a. fram að eftirlit stefnanda með framleiðslu fiskmjöls og lýsi eigi sér ekki lagastoð og innheimta eftirlitsgjalds sé því ólögmæt.

Skýra heimild í settum lögum þarf til gjaldtöku eins og hér um ræðir.  Stefnandi áætlaði gjöld á stefnda en krafði hann ekki um greiðslu þess kostnaðar, sem stefnandi hafði í raun haft af eftirliti með fiskmjöli og lýsi, sem stefndi ætlaði til útflutnings.

Samkvæmt framangreindu verður stefndi sýknaður af kröfum stefnanda.

Stefnandi verður dæmdur til að greiða stefnda málskostnað eins og í dómsorði greinir.

Páll Þorsteinsson héraðsdómari kveður upp dóminn.

 

DÓMSORÐ:

Stefndi, Síldarvinnslan hf., skal vera sýkn af kröfum stefnanda, Aðfangaeftirlitsins.

Stefnandi greiði stefnda 500.000 krónur í málskostnað.