Fimmtudaginn 21. október 2004.
Nr. 174/2004.	Atlantsskip ehf. (Ásgeir Þór Árnason hrl.                        Lúðvík Örn Steinarsson hdl.) gegn íslenska ríkinu (Óskar Thorarensen hrl.)

 

Varnarsamningur. Farmflutningar. Reglugerðarheimild.

Deilt var um lögmæti þeirra skilyrða, sem forvalsnefnd utanríkisráðuneytisins setti fyrir þátttöku í útboði um sjóflutninga fyrir varnarliðið á Keflavíkurflugvelli. Í b. lið 2. gr. reglugerðar sem sögð var sett á grundvelli laga nr. 82/2000 sagði að í orðunum „skip sem íslensk skipafélög gera út“ í samningi ríkjanna um sjóflutninga fælist, að skipin skyldu vera undir yfirstjórn og yfirráðum íslenskra skipafélaga. Í því fælist að íslensk skipafélög skyldu hafa húsbóndavald yfir áhöfn skipanna og ráðningarsamband við áhöfn þess. Hélt A því fram að fyrir síðara hluta ákvæðisins væri engin stoð í lögunum. Var A talinn hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins, þrátt fyrir að útboðinu hafi lokið fyrir aðaðmeðferð málsins í héraði. Hvorki umræddur samningur ríkjanna né lög nr. 82/2000 skilgreindu hvað væru skip sem íslensk skipafélög gera út. Í lögunum fólst eingöngu hvað teldist íslenskt skipafélag og uppfyllti A öll ákvæði laganna þar um. Talið var að í síðari málslið umdeilds ákvæðis væri fólgin takmörkun á því hvaða rekstrarfyrirkomulag mætti vera á útgerð skipanna. Ekki yrði mælt fyrir um slíka takmörkun í reglugerð án skýrrar heimildar um efni og umfang hennar í settum lögum frá Alþingi. Af þessu leiddi að lagaheimild brast til setningar hins umdeilda skilyrðis.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Markús Sigurbjörnsson, Garðar Gíslason, Guðrún Erlendsdóttir, Gunnlaugur Claessen og Hrafn Bragason.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 6. maí 2004. Hann krefst þess að viðurkennt verði með dómi, að forvalsnefnd samkvæmt III. kafla laga nr. 82/2000 um framkvæmd tiltekinna þátta í varnarsamstarfi Íslands og Bandaríkjanna sé óheimilt að setja það skilyrði fyrir vali íslenskra fyrirtækja vegna fraktflutninga milli ríkjanna, sem boðnir eru út á grundvelli samnings og samkomulags milli þeirra frá 24. september 1986, að „skip sem íslensk skipafélög gera út“ skuli einvörðungu teljast skip, sem eru undir yfirstjórn og yfirráðum íslenskra skipafélaga, og að í því felist, að íslensk skipafélög skuli hafa húsbóndavald yfir áhöfn skips og ráðningarsamband við hana. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Ágreiningur málsaðila lýtur að ákvörðunum forvalsnefndar utanríkisráðuneytis, sem starfar samkvæmt III. kafla laga nr. 82/2000 og skal samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laganna vera ráðuneytinu til aðstoðar við meðferð annarra samninga en starfssamninga. Auglýsti nefndin í Morgunblaðinu 17. júlí 2003 eftir „aðilum til að taka þátt í forvali vegna útboðs ...“ sjóflutninga, sem síðan var gerð nánari grein fyrir. Var tekið fram að auglýst væri eftir þeim íslensku skipafélögum, sem áhuga hefðu á að taka þátt í útboðinu og uppfylltu öll skilyrði, sem fram komi í reglugerð nr. 493/2003 um forval og skilgreiningu íslenskra fyrirtækja vegna útboðs á grundvelli sjóflutningasamningsins. Öll íslensk félög, sem uppfylltu umrædd skilyrði, yrðu tilgreind af íslenskum stjórnvöldum sem íslensk skipafélög í skilningi samnings Íslands og Bandaríkjanna um sjóflutninga frá 1986 og yrði þeim „sem slíkum heimilað að bjóða í hinn íslenska hluta útboðsins.“ Skyldu íslensk skipafélög, sem áhuga hefðu á þátttöku, skila inn tilkynningu um það og hvernig þau uppfylltu skilyrði áðurnefndrar reglugerðar. Eftir að hafa leitað og fengið skýringu utanríkisráðuneytis á efni b. liðar 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 493/2003 lýsti áfrýjandi yfir að hann teldi lagastoð bresta fyrir því að stefndi mætti setja skilyrði um hvaða skip bjóðendur í verkefnið mættu nota og að íslenskt skipafélag, sem í hlut ætti, hefði húsbóndavald yfir áhöfnum skipanna og ráðningarsamninga við þær. Tilkynnti áfrýjandi forvalsnefnd jafnframt um þátttöku sína í forvalinu. Gerði hann um leið fyrirvara um lögmæti túlkunar ráðuneytisins á efni reglugerðarinnar. Í svarbréfum nefndarinnar 25. og 28. júlí 2003 kom fram að stefndi teldi umrætt skilyrði í reglugerð hafa lagastoð. Umsækjendur þyrftu hins vegar ekki að hafa þá þegar skip til reiðu, sem uppfylltu skilyrðin, svo fremi þeir gæfu skýr og skilyrðislaus fyrirheit um að nota slík skip til flutninganna. Yrði áfrýjandi að staðfesta skriflega að umsókn hans væri sett fram með vitneskju um að ráðuneytið myndi afturkalla tilnefningu hans til þeirrar stofnunar bandaríkjahers, sem annist samninga um vöruflutninga fyrir hann, ef ekki yrði staðið við þetta fyrirheit eigi síðar en 10 dögum fyrir lok tilboðsfrests. Með bréfi til forvalsnefndar 28. júlí 2003 gekkst áfrýjandi síðan undir þau skilyrði, sem nefndin setti fyrir þátttöku hans í forvalinu. Í málatilbúnaði sínum lýsir áfrýjandi því yfir að hann hafi verið þvingaður til að falla frá áðurnefndum fyrirvara um lögmæti reglugerðarinnar. Er í málinu deilt um lögmæti þeirra skilyrða, sem forvalsnefnd setti áfrýjanda fyrir þátttöku í útboði um sjóflutningana.

 

II.

Áfrýjandi höfðaði mál þetta 21. ágúst 2003 í nokkuð öðrum búningi en það er nú. Með úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur 11. nóvember sama ár var málinu vísað frá dómi. Áfrýjandi kærði þann úrskurð til Hæstaréttar sem með dómi í máli nr. 447/2003 uppkveðnum 16. desember 2003 staðfesti úrskurðinn að því leyti að vísað var frá kröfu áfrýjanda um að ógilda málsmeðferð forvalsnefndar um sjóflutninga á vegum varnarliðsins á Keflavíkurflugvelli sem hófst með auglýsingu forvalsnefndar í Morgunblaðinu 17. júlí 2003. Hins vegar var frávísunarúrskurðurinn felldur úr gildi um þá kröfu áfrýjanda, sem að framan er rakin og hér er til meðferðar.

Áfrýjandi tók þátt í útboðinu og stóð það yfir þegar greindur dómur Hæstaréttar gekk. Málinu var síðan fram haldið í héraði. Samkvæmt gögnum þess lauk útboðinu fyrir aðalmeðferð málsins í héraði og hreppti áfrýjandi ekki útboðna sjóflutninga. Hefur héraðsdómari ekki getið þessara breytinga á grundvelli málsins í dómi sínum, þótt ætla verði að hann hafi lagt dóm á það í því horfi. Áfrýjandi heldur því fram að hann hafi lögvarða hagsmuni af áframhaldi málsins þar sem hann hafi til grundvallar boði sínu lagt útreikninga sem reistir voru á því að hann yrði að kaupa skip eða leigja það án áhafnar til flutninganna til þess að uppfylla umdeild skilyrði b. liðar 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 493/2003. Samkvæmt útreikningum hans hafi hvort tveggja verið kostnaðarsamara en að hafa skip á tímaleigu til flutninganna, en þá sé áhöfn ráðin af leigusala. Hefðu þessi skilyrði ekki verið sett hefði hann getað boðið mun lægra verð og hreppt flutningana. Hann kunni því að eiga skaðabótakröfu á hendur stefnda fallist Hæstiréttur á kröfu hans. Auk þess bendir hann á að koma muni til nýs útboðs þegar lýkur samningi samkvæmt umdeildu útboði, en hann mun vera til þriggja ára með takmörkuðum framlengingarfresti. Með vísun til framangreinds má fallast á það að áfrýjandi hafi sýnt nægjanlega fram á að hann hafi lögvarða hagsmuni af niðurstöðu málsins.

III.

Í tilgreindum samningi Íslands og Bandaríkjanna frá 24. september 1986, sem gerður var til að auðvelda framkvæmd varnarsamstarfs ríkjanna, er ráð fyrir því gert að flutningar á sjó milli þeirra með varning vegna varnarsamstarfsins séu látnir í té af bandarískum skipum og skipum sem íslensk skipafélög gera út samkvæmt samkeppni milli flytjenda frá þessum ríkjum. Slík samkeppni á að leiða til samninga sem tryggja að flytjendur frá báðum ríkjunum annist flutningana í ákveðnum hlutföllum. Samningurinn á ekki að hindra ráðstafanir hvors aðila um sig til verndar brýnum öryggishagsmunum sínum. Í samkomulagi gerðu sama dag eru nánari ákvæði um samkeppni um flutningana. Kemur þar fram að það er bandarískt stjórnvald sem annast samningsgerðina. Aðila greinir ekki á um það að íslensk stjórnvöld eigi aftur á móti að skilgreina hvað séu íslensk skipafélög í skilningi samningsins. Lög nr. 82/2000 um framkvæmd tiltekinna þátta í varnarsamstarfi Íslands og Bandaríkjanna gilda nú um þetta efni.  Í j. lið 1. gr. laganna er skilgreint hvað teljist íslensk fyrirtæki í skilningi þeirra og í 8. gr. koma fram verklagsreglur sem hafa á við mat samninga á þessu sviði. Samkvæmt 1. mgr. þeirrar greinar metur utanríkisráðuneytið samningstilkynningar varnarliðsins í samráði við forvalsnefnd með hliðsjón af öryggishagsmunum og tilgreinir þau skilyrði sem fyrirtæki þurfa að uppfylla til að teljast íslensk fyrirtæki, sbr. ákvæði j. liðar 1. gr., þar með talin sértæk skilyrði sem leiða kann af einstökum afleiddum samningum. Afleiddir samningar eru samkvæmt b. lið 1. gr. laganna samningar milli Íslands og Bandaríkjanna sem byggðir eru á varnarsamningnum samkvæmt orðanna hljóðan eða eðli máls. Samningurinn frá 1986 er þannig afleiddur samningur í þessum skilningi. Ráðuneytið á, eftir að það hefur metið tilkynningar varnarliðsins, að auglýsa opið forval íslenskra fyrirtækja með hæfilegum fyrirvara og á áberandi hátt þar sem fram koma almenn og sértæk skilyrði. Í 9. gr. laganna er þó gerð undantekning frá þessu og fjallað um tilvik þar sem víkja má frá forvali. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. á forvalsnefnd að loknum forvalsfresti að leggja mat á þá sem tekið hafa þátt í forvalinu og velja hæfa aðila. Þeir skulu vera íslensk fyrirtæki, hafa viðhlítandi verkreynslu á samningssviðinu og tæknilega getu, tækjabúnað og nægilega fjárhagslega burði til að efna þann samning sem í boði er. Við mat á fyrirtækjum ber einnig að taka mið af íslenskum öryggishagsmunum og almennum öryggissjónarmiðum. Einnig skal ganga úr skugga um að fyrirtækið uppfylli sértækar kröfur sem kunna að leiða af einstökum afleiddum samningum. Utanríkisráðuneytið tilnefnir síðan hæfa aðila til varnarliðsins.

IV.

Til að koma á móts við skyldur utanríkisráðuneytisins samkvæmt 8. gr. laga nr. 82/2000 hefur utanríkisráðherra gefið út reglugerð nr. 493/2003 um forval og skilgreiningu íslenskra fyrirtækja vegna útboðs á grundvelli sjóflutningasamningsins. Í 1. gr. reglugerðarinnar segir að hún sé útgefin til að auðvelda framkvæmd áðurnefnds samnings og samkomulags frá 24. september 1986. Síðan er í 2. gr. mælt fyrir um skilgreiningar á því hvað felist í orðum samningsins „skip sem íslensk skipafélög gera út”. Þar er í a. lið skilgreint hvað skuli teljast íslenskt skipafélag. Aðila greinir ekki á um það að áfrýjandi uppfylli skilyrði reglugerðarinnar og laganna þar um. Í b. lið greinarinnar er hins vegar ákvæði, sem ágreiningi veldur, og hljóðar það svo: „b. „Skip sem íslensk skipafélög gera út“ skulu teljast skip, sem eru undir yfirstjórn og yfirráðum íslenskra skipafélaga. Í því felst að íslensk skipafélög skulu hafa húsbóndavald yfir áhöfn skipanna og ráðningarsamband við áhöfn þess.“ Það er einkum síðari hluti ákvæðisins sem deilt er um og heldur áfrýjandi fram að fyrir því sé engin stoð í lögunum. Loks er í 2. mgr. 2. gr. mælt fyrir um að við forval skuli einvörðungu meta hvort þátttakendur í því uppfylli skilyrði a. og b. liðar 1. mgr., en ekki önnur atriði er lúta að verkreynslu þeirra eða hæfni til að uppfylla samning og greind eru í 2. málslið 2. mgr. 8. gr. laga nr. 82/2000. Í 3. gr. er síðan sagt að reglugerð þessi sé sett með heimild í j. lið 1. gr., 1. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 82/2000. Í 2. mgr. 9. gr. er einungis verið að heimila utanríkisráðherra að kveða á um frekari undanþágur frá forvalsskyldu í reglugerð. Reglugerð nr. 493/2003 hefur engin ákvæði þar um. Tvö fyrrnefndu ákvæðin, sem vitnað er til, hafa hins vegar ekki að geyma sérstaka heimild til að setja reglugerð, en ekki útilokar það að utanríkisráðherra setji með þeim hætti þau skilyrði, sem um ræðir í 1. mgr. 8. gr. laganna.

Hvorki samningurinn né samkomulagið frá 24. september 1986 skilgreina hvað sé skip sem íslensk skipafélög gera út. Lög nr. 82/2000 geyma heldur ekki slíka skilgreiningu. Í þeim felst eingöngu hvað teljist íslenskt skipafélag og uppfyllir áfrýjandi öll ákvæði laganna þar um. Vísun laganna til öryggishagsmuna varðar skipafélögin og er ekki takmarkandi á annan hátt. Nauðsynlegt er að reglugerð styðjist við viðhlítandi lagagrundvöll. Heimild verður að vera til setningar reglugerðar í lögum og verður löggjöfin að mæla fyrir um meginreglur, þar sem fram komi takmörk og umfang þess, sem skipa má á þann hátt. Umdeildur b. liður 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 493/2003 gilti vissulega jafnt um öll íslensk skipafélög, sem tóku þátt í forvalinu, og hefur áfrýjandi ekki sýnt fram á að ákvæðið hafi verið honum anddrægara en öðrum. Hins vegar er í síðara málslið ákvæðisins fólgin takmörkun á því hvaða rekstrarfyrirkomulag megi vera á útgerð skipanna. Er það til þess fallið að skerða möguleika skipafélaga til að haga rekstri sínum að vild. Verður ekki mælt fyrir um slíka takmörkun í reglugerð án skýrrar heimildar um efni og umfang hennar í settum lögum frá Alþingi. Af þessu leiðir að lagaheimild brast til setningar skilyrðisins í b. lið 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 493/2003. Því verður að taka kröfu áfrýjanda til greina.

          Samkvæmt þessum úrslitum ber að dæma stefnda til að greiða áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, svo sem nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

         Viðurkennt er að forvalsnefnd samkvæmt III. kafla laga nr. 82/2000 um framkvæmd tiltekinna þátta í varnarsamstarfi Íslands og Bandaríkjanna er óheimilt að setja það skilyrði fyrir vali íslenskra fyrirtækja vegna fraktflutninga milli ríkjanna, sem boðnir eru út á grundvelli samnings og samkomulags milli þeirra frá 24. september 1986, að „skip sem íslensk skipafélög gera út“ skuli einvörðungu teljast skip, sem eru undir yfirstjórn og yfirráðum íslenskra skipafélaga og að í því felist að þau skuli hafa húsbóndavald yfir áhöfn skips og ráðningarsamband við hana.

      Stefndi, íslenska ríkið, greiði áfrýjanda, Atlantsskip ehf., samtals 750.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.

 

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 21. apríl 2004.

I.

Mál þetta, sem dómtekið var fimmtudaginn 25. marz sl., er höfðað fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur af ­Atlantsskipum ehf., kt. 480596-2349, Vesturvör 29, Kópavogi, með stefnu birtri  21. ágúst 2003 á hendur utanríkisráðherra, Halldóri Ásgrímssyni, kt. 080947-2329, Brekkuseli 22, Reykjavík, fyrir hönd utanríkisráðuneytisins, kt. 670269-4779, Rauðarárstíg 25, Reykjavík, vegna forvalsnefndar samkvæmt III. kafla laga nr. 82/2000 og fyrir hönd íslenzka ríkisins.

 

Endanlegar dómkröfur stefnanda eru þessar:

Að viðurkennt verði með dómi, að forvalsnefnd samkvæmt III. kafla laga nr. 82/2000 sé óheimilt að setja skilyrði fyrir vali íslenzkra fyrirtækja vegna fraktflutninga milli Íslands og Bandaríkjanna, sem boðnir eru út á grundvelli samnings milli Lýðveldisins Íslands og Bandaríkja Norður-Ameríku til að auðvelda framkvæmd varnarsamstarfs ríkjanna frá 24. september 1986 og samkomulags varðandi þann samning frá 24. september 1986, sem hófst með auglýsingu nefndarinnar í Morgunblaðinu 17. júlí 2003 þess efnis, að "skip sem íslenzk skipafélög gera út" skuli einvörðungu teljast skip, sem eru undir yfirstjórn og yfirráðum íslenzkra skipafélaga, og að í því felist, að íslenzk skipafélög skuli hafa húsbóndavald yfir áhöfn skips og ráðningarsamband við áhöfn þess.

Auk ofangreindra dómkrafna gerir stefnandi kröfu til þess að stefnda, íslenzka ríkið, verði dæmt til að greiða honum málskostnað að mati dómsins.

 

Dómkröfur stefnda eru þær, að stefndi verði sýknaður af öllum kröfum stefnanda, og að stefnandi verði dæmdur til að greiða stefnda málskostnað að mati dómsins.

II.

Málavextir:

Málavextir eru þeir, að 17. júlí 2003 birtist í Morgunblaðinu auglýsing, undirrituð af forvalsnefnd utanríkisráðuneytisins, sem starfar samkvæmt III. kafla laga nr. 82/2000 að framkvæmd tiltekinna þátta í varnarsamningi Íslands og Bandaríkjanna, þar sem auglýst var eftir aðilum til að taka þátt í forvali vegna útboðs á sjóflutningum fyrir Varnarliðið á Keflavíkurflugvelli.  Í auglýsingunni var tekið fram, að útboðið skyldi fara fram á grundvelli samnings Íslands og Bandaríkjanna um sjóflutninga frá 24. september 1986 og að áformað væri að bjóða sjóflutningana út sumarið 2003.  Auglýst var eftir íslenzkum skipafélögum, sem áhuga hefðu á að taka þátt í útboði á þeim flutningum, sem myndu falla í hlut íslenzkra skipafélaga samkvæmt fyrrgreindum samningi.  Þá var tekið fram í auglýsingunni, að íslenzku skipafélögin þyrftu að uppfylla öll þau skilyrði, sem greind væru í reglugerð nr. 493/2003 um forval og skilgreiningu íslenzkra fyrirtækja vegna útboðs á grundvelli sjóflutningasamningsins. Skyldu öll íslenzk skipafélög, sem uppfylltu greind skilyrði, verða tilgreind af íslenzkum stjórnvöldum sem íslenzk skipafélög í skilningi sjóflutninga­samningsins og yrði sem slíkum heimilað að bjóða í hinn íslenzka hluta útboðsins.  Skyldu öll þau íslenzku skipafélög, sem áhuga hefðu á þátttöku, skila inn þátttökutilkynningum, ásamt ítarlegum upplýsingum um það, hvernig þau uppfylltu skilyrði reglugerðarinnar.

Í kjölfar birtingar auglýsingarinnar sendi stefnandi erindi, dags. 22. júlí 2003, til utanríkisráðuneytisins, þar sem óskað var eftir túlkun ráðuneytisins á b-lið l. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 493/2003 og fyrrgreindri auglýsingu forvalsnefndar í Morgunblaðinu, sérstaklega hvað varðaði skilgreiningu á íslenzkum fyrirtækjum vegna útboðsins.  Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 23. júlí 2003, undirrituðu af Sturlu Sigurjónssyni, skrifstofustjóra varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins, segir, að forvalsnefnd muni taka til efnislegrar meðferðar umsóknir fyrirtækja um að fá tilnefningu sem íslenzk skipafélög, þó svo að ekki liggi fyrir nákvæmar upplýsingar um eignarhald eða bindandi samninga um skip, sem uppfylli skilyrði umræddrar greinar.  Því muni forvalsnefnd ekki hafna að tilnefna fyrirtæki sem íslenzkt skipafélag við slíkar aðstæður, svo fremi sem viðkomandi fyrirtæki setti fram skilyrðislaus fyrirheit um að byggja tilboðsgerð sína á því, að slík skip yrðu notuð við flutningana og að þinglýsingarvottorð, eða samningur þar að lútandi, yrði afhentur ráðuneytinu eigi síðar en 10 dögum fyrir lok tilboðsfrests í útboð vegna sjóflutninga á vegum MTMC, sem mun vera skammstöfun fyrir Military Traffic Management Command, sem er stofnun innan bandaríska hersins, sem sér um samninga um vöruflutninga fyrir Bandaríkjaher.  Auk þessa var viðkomandi fyrirtæki gert að staðfesta skriflega, að umsókn hans væri sett fram með þeirri vitneskju, að færi svo, að ekki yrði staðið við umrætt fyrirheit, myndi ráðuneytið afturkalla tilnefningu viðkomandi fyrirtækis til MTMC sem íslenzks fyrirtækis.

   Í svarbréfi lögmanns stefnanda, dags. 23. júlí 2003, kemur m.a. fram, að stefnandi telur lagastoð bresta fyrir skilyrði b-liðar l. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 493/2003, þar sem íslenzkum skipafélögum sé gert að sæta þröngri túlkun á því hvað teljist vera skip gert út af íslenzku skipafélagi, og kveður stefnandi túlkun þá, sem þar komi fram verulega þrengda frá því, sem áður hafi verið miðað við og fram komi í samningi Íslands og Bandaríkjanna frá 24. september 1986 og sé ákvæðið í andstöðu við þann samning.  Þá hefði ramminn verið þrengdur enn frekar í bréfi skrifstofustjórans, frá því sem áður hefði verið gert með reglugerðinni.  Taldi stefnandi hvort tveggja, form- og efnisskilyrði, bresta til setningar reglugerðarinnar, og var þess því farið á leit við utanríkisráðuneytið, að forvalsferlið yrði stöðvað, meðan ráðuneytið kannaði lagastoð reglugerðarinnar.

   Með bréfi til forvalsnefndar, dags. 24. júlí 2003, tilkynnti stefnandi þátttöku félagsins í forvalinu. Eru þar m.a. talin upp hæfisskilyrði stefnanda, sem kallað var eftir í auglýsingu forvalsnefndarinnar, sem og fyrirheit hans um, að hann myndi byggja tilboðsgerð sína í útboðinu á því, að skip það, sem gert yrði út á siglingaleiðinni, yrði undir yfirstjórn og yfirráðum stefnanda, og að í því fælist að stefnandi myndi hafa húsbóndavald yfir áhöfn viðkomandi skips. Þá gerir stefnandi fyrirvara varðandi lögmæti túlkunar ráðuneytisins á hugtakinu "skip sem íslenzk skipafélög gera út".  Í niðurlagi umsóknarinnar segir síðan, að verði umdeilt ákvæði í b-lið 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar talið hafa lagastoð og vera bindandi fyrir MTMC muni stefnandi uppfylla ákvæðið samkvæmt orðanna hljóðan og nánari áskilnaði varnarmálaskrifstofu.

   Í kjölfarið barst stefnanda bréf utanríkisráðuneytisins, dags. 25. júlí 2003, undirritað af Matthíasi G. Pálssyni, formanni forvalsnefndar, en í því bréfi er vísað til bréfs stefnanda frá 23. júlí 2003.  Í bréfi þessu kemur m.a. fram, að ráðuneytið og forvalsnefnd telji reglugerðina hafa stoð í lögum nr. 82/2000.  Þá er því einnig mótmælt, að í bréfi ráðuneytisins frá 23. júlí til stefnanda hefðu skilyrði, sem uppfylla þyrfti til fraktflutninganna, verið þrengd.  Þvert á móti væri í bréfinu staðfest heimild til handa umsækjendum í forvalinu að uppfylla ekki þau efnislegu skilyrði, sem sett væru í auglýsingunni við lok forvalsfrestsins, svo fremi sem þau yrðu uppfyllt 10 dögum fyrir lok tilboðsfrests útboðsins sjálfs.  Það væri að mati ráðuneytisins með engu móti hægt að líta svo á, að rýmkandi túlkun tímafresta fæli í sér þrengingu á efnislegum skilyrðum þeirra reglna, sem í reglu­gerðinni fælust.  Var ósk stefnanda um, að forvalsferlið yrði stöðvað, því hafnað. 

   Þann 28. júlí 2003 sendi Matthías G. Pálsson tölvubréf til stjórnarformanns stefnanda þann 29. júlí 2003.  Þar kemur fram sá skilningur forvalsnefndar utanríkisráðuneytisins, að í bréfi varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins til stefnanda, dagsettu 23. júlí 2003, hefði verið slakað á kröfum til fyrirtækja um að hafa þá þegar til reiðu skip, sem uppfylltu skilyrði reglugerðar nr. 493/2003, svo fremi sem skýr og skilyrðislaus fyrirheit um að nota slík skip yrðu gefin af umsækjendum.  Jafnframt kemur fram, að forvalsnefnd telur þann fyrirvara, sem fram kom í umsókn stefnanda, dags. 24. júlí 2003, ekki samrýmast því að fela í sér skilyrðislaust fyrirheit um að byggja tilboðsgerð sína á, að slík skip yrðu notuð til flutninganna.  Telur forvalsnefnd stefnanda hafa rétt til að gera fyrirvara um lögmæti reglugerðar nr. 493/2003 og geta áskilið sér bótarétt í því sambandi í mögulegu dómsmáli um lögmæti reglugerðarinnar.  Hins vegar telur forvalsnefnd ekki hægt að gefa skilyrðislaus fyrirheit um að byggja tilboðsgerð á að nota tiltekin skip, en segja jafnframt, að svo verði aðeins gert að tilteknum skilyrðum uppfylltum.  Þurfi því, að mati forvalsnefndar, að liggja fyrir skilyrðislaust fyrirheit stefnanda þess efnis, að hann myndi byggja tilboðsgerð sína á því, að slík skip yrðu notuð við flutningana, óháð því, hvort félagið teldi lagastoð bresta fyrir skilyrðinu, eða það áskildi sér rétt til að vísa ágreiningi þar um til dómstóla.  Þá hefði stefnandi jafnframt þurft, svo unnt yrði að samþykkja tilnefningu hans, án þess að fyrir lægju allar upplýsingar um þau skip, sem notuð yrðu, að staðfesta skriflega, að umsókn hans væri sett fram með þeirri vitneskju, að færi svo, að hann stæði ekki við umrætt fyrirheit og staðfestingu þeirra (sic) eigi síðar en 10 dögum fyrir lok tilboðsfrestsins, myndi ráðuneytið afturkalla tilnefningu fyrirtækisins til MTMC sem íslenzks fyrirtækis.  Þá kemur fram í bréfinu, að til þess að bæta úr þessum ágalla þátttökutilkynningarinnar að mati forvalsnefndar þurfi formlegt viðbótarerindi að berast frá stefnanda, þar sem tiltekin atriði þyrftu að koma fram.

   Með bréfi stefnanda til forvalsnefndar utanríkis­ráðuneytisins, dags. 28. júlí 2003, undirgekkst stefnandi þau skilyrði, sem að mati forvalsnefndar voru talin nauðsynleg til þátttöku í forvalinu.  Kveður stefnandi, að með þessu hafi hann verið þvingaður til að falla, að svo stöddu, frá þeim fyrirvara, sem hann hafði áður sett fram um lögmæti reglugerðarinnar.

   Stendur ágreiningur í máli þessu um lögmæti þeirra skilyrða, sem tilgreind eru í b-lið l. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 493/2003 og þá jafnframt um lögmæti þeirra skilyrða, sem forvalsnefnd setti stefnanda fyrir þátttöku í útboði á vegum MTMC

   Stefndi lýsir forsögu forvalsins svo, að allt frá gerð varnarsamnings Íslands og Bandaríkjanna árið 1951 hafi íslenzkir ríkisborgarar starfað fyrir varnarliðið og íslenzk fyrirtæki komið að verktöku fyrir Bandaríkjaher.  Slíkt byggi á samningum íslenzkra og bandarískra stjórnvalda þar um.  Í viðauka um réttarstöðu liðs Bandaríkjanna og eignir þeirra hafi verið kveðið á um samþykki íslenzkra stjórnvalda á vinnu íslenzkra aðila fyrir varnarliðið, og með samningi frá 1954 hafi íslenzkum stjórnvöldum verið falinn réttur til að tilnefna þau íslenzku fyrirtæki, sem varnarliðinu væri heimilt að semja við.  Hefðbundin túlkun 4. tl. 6. gr. viðbætisins við varnarsamninginn, sbr. lög nr. 110/1951, hafi verið sú, að íslenzkum stjórnvöldum beri að tilnefna hæfa viðsemjendur til samninga við varnarliðið.  Á sviði farmflutninga hafi leitt af fákeppni á siglingaleiðum milli Íslands og Bandaríkjanna framan af samningstíma varnarsamningsins, að íslenzk skipafélög flyttu aðföng og búnað til og frá varnarstöðinni.  Árið 1984 hafi bandarískt skipafélag, Rainbow Navigation, krafizt þess að fá alla flutninga fyrir varnarstöðina, með vísan til bandarískrar löggjafar - Cargo Preference Act frá 1904.

   Íslenzk stjórnvöld hafi gert alvarlegar athugasemdir við þessa atburðarás strax árið 1984 og bent á, að samgöngur á sjó til og frá landinu væru grundvallaratriði í öryggislegu tilliti fyrir Ísland, og að án tryggra samgangna á sjó væri öryggi landsins stefnt í hættu.  Mikilvægt væri, að fraktflutningar til varnarstöðvarinnar styddu við þá sjóflutninga, sem væru milli Íslands og bandalagsríkjanna við Atlantshafið með reglubundnum hætti, en væru ekki afhentir í einu lagi erlendu fyrirtæki, sem hefði engin tengsl við landið og sigldi aðeins til og frá landinu vegna þessara flutninga.

   Samkomulag hafi orðið milli ríkjanna um lausn, sem byggði á þeim grundvallarviðhorfum, sem hér hafi verið rakin.  Árið 1986 hafi verið undirritaður samningur við Bandaríkin til að auðvelda framkvæmd varnarsamstarfs ríkjanna auk samkomulags, sem gert hafi verið á sama tíma.

   Við útboð vegna sjóflutninga fyrir varnarliðið árið 1998 hafi íslenzkt fyrirtæki, Atlantsskip ehf., í eigu bandarískra aðila og undir stjórn, sem var sameiginleg stjórn bandarísks systurfélags, fengið þann hluta flutninga fyrir varnarliðið, sem áskilinn var íslenzkum bjóðendum, en bandaríska systurfélagið hafi fengið bandaríska hlutann.  Þar með hafi flutningarnir því verið komnir á eina hendi, þvert gegn markmiðum samningsins frá 1986.  Þá hafi hið íslenzka félag engin tengsl haft við Ísland og ekki rekið hér neina starfsemi.

   Íslenzk stjórnvöld hafi í kjölfarið gert alvarlegar athugasemdir við úthlutun samningsins til Atlantsskipa ehf. og talið, að með henni væri gengið skýrt gegn ákvæðum og markmiðum samningsins frá 1986.  Bandarísk stjórnvöld hafi bent á, að hugtakið „íslenzkt skipafélag“ í skilningi samningsins frá 1986 væri ekki skilgreint sérstaklega í íslenzkri löggjöf, og því væri bandarískum stjórnvöldum heimilt að túlka það eftir sínum skilningi við úthlutun samningsins.  Öðru máli hafi gegnt um hugtak á borð við „skip, sem sigla undir bandarískum fána“ (e.: US Flag Carrier), þar sem hið bandaríska hugtak væri skilgreint í bandarískri löggjöf.  Íslandi væri að sjálfsögðu í sjálfsvald sett að setja í lög eða reglur skilgreiningu á hugtakinu „íslenzkt skipafélag“ í skilningi samningsins frá 1986, sem myndi þá binda hendur bandarískra stjórnvalda um skilning á því hugtaki.

   Eftir að undirréttur í Bandaríkjunum felldi úr gildi samning Atlantsskipa og bandarískra stjórnvalda um flutningana í ársbyrjun 1999, hafi utanríkisráðuneytið ákveðið að efna til forvals hæfra fyrirtækja til að sinna flutningum fyrir varnarliðið.

   Niðurstaða forvalsnefndar hafi verið sú, að stefnandi hafi ekki verið talinn uppfylla þau hæfnisskilyrði, sem tilgreind voru sem forsenda forvalsins.  Stefnandi hafi kært þá niðurstöðu til utanríkisráðherra, en kæruheimild ákvarðana forvalsnefndar til ráðherra hafi verið við lýði á þessum tíma.  Utanríkisráðherra hafi staðfest niðurstöðu forvalsnefndar í úrskurði á haustmánuðum 1999.  Aldrei hafi komið til þess, að stefnandi yrði útilokaður frá tilboðsgerð á grundvelli þessarar niðurstöðu, þar sem áfrýjunarréttur í Bandaríkjunum hafi fellt niðurstöðu undirréttar úr gildi.

   Um þessa málsmeðferð hafi orðið nokkur ágreiningur milli íslenzkra og bandarískra stjórnvalda.  Til að skapa sátt um málið hafi lög nr. 82/2000, sem íslenzk stjórnvöld hefðu talið gilda á grundvelli viðbætisins við varnarsamninginn og sjóflutningasamningsins, verið sett, sem setji fram með skýrum hætti meginviðmið um skyldu íslenzkra stjórnvalda til að tilnefna hæfa viðsemjendur.

   Síðastliðinn vetur hafi náðst samkomulag milli Íslands og Bandaríkjanna um, að bandarísk stjórnvöld myndu túlka hugtökin: “gerð út af íslenzkum skipafélögum”  (e.:"operated by Icelandic Shipping companies") til samræmis við skilgreiningu íslenzkra stjórnvalda á því, hvað fælist í að vera íslenzkt skipafélag.  Þetta hafi verið í samræmi við ábendingu bandarískra stjórnvalda á sínum tíma, þess efnis að unnt væri að skýra efnislegar kröfur til íslenzkra skipafélaga með íslenzkri löggjöf eða reglum, ef íslenzk stjórnvöld kysu það.

   Með úrskurði, uppkveðnum 11. nóvember 2003, var málinu vísað frá dómi að kröfu stefnda.  Með dómi Hæstaréttar Íslands var úrskurðurinn staðfestur að hluta, en felldur úr gildi að hluta og lagt fyrir dómara að taka þá kröfu, sem stendur eftir, til efnismeðferðar.

III.

Málsástæður stefnanda:

Stefnandi byggir kröfur sínar á því, að ákvæði b-liðar 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 493/2003 um forval og skilgreiningu fyrirtækja vegna útboðs á grundvelli sjóflutningsamningsins skorti lagastoð. Hafi skilyrði um, að skipafélag skuli einungis teljast íslenzkt, ef það hafi húsbóndavald yfir áhöfn skips og ráðningarsamninga við hana, eingöngu verið sett af hálfu utanríkisráðuneytisins í því augnamiði að gera stefnanda erfiðara fyrir við að bjóða í flutninga fyrir varnarliðið, sem hann hafi haft með höndum sl. 5 ár til hagsbóta fyrir önnur íslenzk skipafélög, en stefnandi telji, að þeim sé vandkvæðum bundið að leigja skip til slíkra flutninga af skipseigendum, sem sérhæfi sig í leigu á skipum með áhöfn, svokallaðri tímaleigu.

   Stefnandi telji, að samkvæmt b-lið l. mgr. l. gr. reglugerðarinnar sé skipafélögum gert að sæta þröngri túlkun á því, hvað teljist vera skip gert út af íslenzku skipafélagi, og telji stefnandi lagastoð bresta til reglugerðarsetningar að þessu leyti.  Sé hér um að ræða verulega þrengda túlkun frá því, sem fram komi í milliríkjasamningi Íslands og Bandaríkjanna frá 24. september 1986 og áður hafði verið unnið eftir, og sé tilvitnaður b-liður l. mgr. 2. gr. í andstöðu við ákvæði samningsins.  Samkvæmt orðanna hljóðan beri að leggja ákvæði milliríkjasamningsins til grundvallar í forvalinu og eftirfarandi útboði.

Í 3. gr. tilvitnaðrar reglugerðar sé vísað til lagaheimilda fyrir setningu hennar og sé þar stuðzt við j-lið l. gr., l. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 82/2000.  Í tilvitnuðum ákvæðum laga nr. 82/2000, sem fram komi í 3. gr. reglugerðarinnar, sé ekki að finna heimild til að setja í reglugerð skilgreiningu þá, sem komi fram í b-lið l. mgr. 2. gr. hennar.  Þar sé fyrst og fremst til ákvæðis 4. tl. l. mgr. j-liðar l. gr. laganna að líta, þar sem segi, að íslenzk fyrirtæki þurfi að uppfylla önnur skilyrði, sem leiði af einstökum afleiddum samningum, eftir því sem við eigi.  Ráðuneytinu hafi ekki verið heimilt með reglugerðarsetningu að skilgreina "skip sem íslenzk skipafélög gera út" á þann hátt, sem ráðuneytið geri í tilvitnaðri reglugerð með vísan í samning Íslands og Bandaríkjanna um framkvæmdarmáta flutninganna.  Í samningnum komi fram, að flutningarnir skuli falla í skaut aðila, sem geri út "U.S. flag carriers" og skipa "operated by Icelandic shipping companies".  Sé ráðuneytinu óheimilt að binda í reglugerð túlkun á hugtakinu "operated by Icelandic shipping companies" á þann veg, sem gert sé í reglugerðinni nr. 493/2003.

Enda þótt fram komi í l., 2. og 3. tl. j-liðar l. mgr. l. gr. laga nr. 82/2000 skilgreining á því, hvað teljist vera íslenzkt fyrirtæki samkvæmt lögunum, og í 4. tl. komi fram, að setja megi önnur skilyrði fyrir því, að fyrirtæki teljist vera íslenzk, verði þau skilyrði að taka mið af ákvæðum afleiddra samninga, þ.e. samningum milli Íslands og Bandaríkjanna, sem byggðir séu á varnarsamningnum, samkvæmt orðanna hljóðan eða eðli máls, samkvæmt b-lið l. mgr. l. gr. laganna, en sá eini afleiddi samningur, sem hér geti átt við, sé samningur Íslands og Bandaríkjanna frá 24. september 1986.  Þar sé hins vegar hvergi að finna ákvæði þess efnis, að íslenzk skipafélög verði að hafa húsbóndavald yfir áhöfnum skipanna, né heldur ráðningarsambönd við áhafnir þeirra, enda hafi aldrei áður verið gerðar kröfur um slíkt.

Það stoði ekki fyrir stefnda að vísa til heimildar í 2. mgr. j-liðar l. mgr. l. gr. laganna, því þar séu tæmandi talin upp þrjú viðbótarskilyrði, sem setja megi eftir eðli máls og í ljósi hvers verkefnis fyrir sig, sem augljóslega eigi ekki við í því máli, sem hér um ræði.  Í ákvæðinu sé ekki minnzt á heimild til handa ráðherra að mæla á um önnur viðmið í reglugerð.

   Lagaákvæði það, sem stefndi byggi reglugerðarsetninguna á, sé væntanlega að finna í 4. tl. l. mgr. j-liðar l. gr. laga nr. 82/2000  -þó að þar sé ekki að finna skýlausa heimild til reglugerðarsetningar- þar sem segi, að íslenzk fyrirtæki þurfi m.a. að uppfylla önnur skilyrði, sem leiði af einstökum afleiddum samningum, eftir því sem við eigi.  Sé fráleitt, að þetta ákvæði megi túlka með þeim hætti, að ráðuneytinu sé heimilt að setja skilyrði varðandi einstaka afleidda samninga.  Bendi stefnandi á, að samningur um flutningaviðskiptin standi einfaldlega einn og sér sem tvíhliða samningur milli Íslands og Bandaríkjanna, og sé íslenzkum yfirvöldum óheimilt að setja fram einhliða túlkun með þeim hætti, sem gert sé í reglugerð nr. 493/2003.  Framlögð bréf bandarískra þingmanna til Colins Powells, utanríkisráðherra Bandaríkjanna, Ann E. Dunwoody, MTMC og A. Elizabeth Jones, bandaríska utanríkisráðuneytinu, styðji jafnframt þessa afstöðu stefnanda.  Bandarísk stjórnvöld gætu þá sett fram túlkun á nákvæmlega sömu atriðum í reglugerð eða lög þar í landi og vísað til flutningasamningsins.  Þá myndu liggja fyrir tvær mismunandi skilgreiningar á sömu atriðunum.  Ef vilji íslenzkra stjórnvalda hefði staðið til þess að fá fram breyttan skilning á íslenzkum skipafélögum í flutningasamningnum, eða skilning í þá veru, sem ráðuneytið reyni að setja fram í reglugerðinni, hefði íslenzkum yfirvöldum borið að semja um slíkt við bandarísk stjórnvöld, sérstaklega þegar haft sé í huga, að breytingin hafi í för með sér verulega hækkun kostnaðar fyrir hin síðarnefndu.  Í því sambandi megi benda á, að viðbótarsamningur við flutningasamninginn geri beinlínis ráð fyrir, að samningnum og samningsskilmálum megi breyta með samþykki beggja samnings­aðilanna.

Í bréfi formanns forvalsnefndar utanríkisráðuneytisins, dags. 25. júlí 2003, sé afstöðu ráðuneytisins til lagastoðar reglugerðarinnar lýst.  Vísi ráðuneytið þar til greinargerðar með lögum nr. 82/2000 til stuðnings því, að reglugerðin eigi sér lagastoð.  Komi fram í bréfinu sá skilningur ráðuneytisins, að reglugerðin hafi verið sett með skýrri lagaheimild, sem byggi m.a. á 2. mgr. 9. gr. laga nr. 82/2000, þar sem ekki sé litið til allra þeirra þátta, sem lúti að verkreynslu og hæfni bjóðenda, við forval á grundvelli sjóflutningasamningsins, sbr. 8. gr. laganna.  Samkvæmt tilvitnuðu bréfi telji ráðuneytið það vera "skýra lagaheimild", þegar mælt sé fyrir um eitt eða annað í greinargerð með lögum, burtséð frá hinum eiginlega lagatexta.  Í tilvitnuðu bréfi sé fyrst og fremst fjallað um formskilyrði fyrir setningu reglugerðarinnar og þann skilning ráðuneytisins, að formleg heimild hafi verið til staðar.  Ekkert komi hins vegar fram í bréfinu, er varði hið eiginlega álitaefni, sem stefnandi hafi verið að benda á, þ.e.a.s. að hið efnislega innihald reglugerðarinnar bryti í bága við lög og gildandi samninga og ætti sér ekki lagastoð.

Sé útilokað fyrir íslenzk stjórnvöld að bera sig að, eins og þau geri varðandi reglugerðarsetninguna, og telji stefnandi, að ótvírætt sé, að reglugerðin brjóti í bága við milliríkjasamning Íslands og Bandaríkjanna.  Sé jafnframt fráleitt, að bandarísk yfirvöld verði talin bundin af slíkum einhliða túlkunar­ákvæðum, sem sett hafi verið af íslenzkum stjórnvöldum með tilvísun í milliríkja­samning, þar sem fyrir liggi, að kosti Bandaríkjahers til samningsgerðar yrði verulega þröngur stakkur sniðinn, og kostnaður við flutningana myndi enn fremur vafalítið aukast verulega.  Væri þessi einhliða túlkun íslenzkra stjórnvalda til þess fallin, að samningsaðilinn, MTMC, sem íslenzk stjórnvöld teldu sig vera í hagsmunagæzlu fyrir, ásamt hagsmunum Íslendinga, hefði verulega bundnar hendur við framkvæmd útboðs og frágang samninga, sem íslenzk yfirvöld komi raunverulega lítið sem ekkert að.  Lýsi bandarískir þingmenn þessum áhyggjum sínum í framlögðum erindum til Colins Powells, utanríkisráðherra Bandaríkjanna, Ann E. Dunwoody, MTMC og A. Elizabeth Jones, bandaríska utanríkisráðuneytinu, dags. 14. ágúst 2003.

Bendi stefnandi jafnframt á, að samningur Íslands og Bandaríkjanna um framkvæmd flutninga á sjó sé frá árinu 1986.  Hafi nú þegar a.m.k. fimm útboð farið fram á grundvelli samningsins, án þess að sérstakar útfærslureglur eða skilgreiningar hafi þurft til að koma.  Sé því ótvírætt að fara eigi eftir sams konar leikreglum nú, þ.e.a.s. milliríkjasamningnum, eins og hann standi, og sé íslenzkum stjórnvöldum óheimilt að þrengja skilyrðin nú með því að setja fram einhliða túlkun á einstökum hugtökum samningsins, 17 árum eftir að hann gekk í gildi.  Sá framgangsmáti, sem hingað til hafi verið viðhafður, sé venjuhelgaður og eigi jafnframt við í því útboði, sem mál þetta sé sprottið af.

Við meðferð frumvarps til laga nr. 82/2000, um framkvæmd tiltekinna þátta í varnarsamstarfi Íslands og Bandaríkjanna, hafi breytingatillögu Guðmundar Hallvarðssonar alþingismanns, sem lotið hafi að því, að íslenzk skip, mönnuð íslenzkum áhöfnum, skyldu hreppa hinn íslenzka hluta flutninga­samninganna, verið hafnað af Alþingi Íslendinga.  Hafi breytingatillagan verið felld í meðförum Alþingis, en með henni hafi þess verið freistað að lögfesta skilning á "íslenzku skipafélagi" í skilningi flutningasamningsins.  Enga slíka skilgreiningu sé því að finna í lögum nr. 82/2000 og sé stefnda óheimilt að setja skilgreininguna svona fram nú, beinlínis í andstöðu við vilja Alþingis.  Auk alls framangreinds brjóti umrætt reglugerðarákvæði í bága við 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 13. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995.  Setji reglugerð nr. 493/2003 íslenzkum skipafélögum skorður á framkvæmd viðskipta þeirra og sé óheimilt að kveða á um slíkar skorður og takmarkanir á annan hátt en í lögum.  Þar sem hin nýja, sértæka túlkun komi fram í reglugerð brjóti téð ákvæði í bága við tilvitnað ákvæði stjórnarskrárinnar, og því sé forvalsnefnd utanríkisráðuneytisins óheimilt að byggja skilyrði útboðs á þeirri reglugerð.

Að lokum bendi stefnandi á, að hann telji, að tilvitnað sértækt skilyrði reglu­gerðarinnar sé sett til höfuðs honum og brjóti þar af leiðandi gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Þá séu kröfur þær, sem settar hafi verið fram af hálfu ráðuneytisins, þess efnis að stefnandi afturkallaði fyrirvara þá, sem hann setti um lögmæti forvalsins, valdníðsla og brot gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaganna nr. 37/1993 og meðalhófsreglu 12. gr. laganna.

Kröfu sína um málskostnað styður stefnandi við XXI. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

 

Málsástæður stefnda:

Stefndu byggja sýknukröfu sína á því, að í b-lið 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 493/2003 komi fram skilyrði, sem hafi lagastoð, og mótmæli þeir fullyrðingum stefnanda í stefnu um annað sem röngum.  Þessu til stuðnings vísi stefndu til j-liðar 1. gr. 1. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 82/2000, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 493/2003.  Einnig vísist til greinargerðar með lögum nr. 82/2000.

Utanríkisráðuneytið meti samningstilkynningar varnarliðsins í samráði við forvalsnefnd með hliðsjón af öryggishagsmunum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 82/2000.  Ráðuneytið tilgreini þau skilyrði, sem fyrirtæki þurfi að uppfylla til að teljast íslenzk fyrirtæki, sbr. ákvæði j-liðar 1. gr., þar með talið sértæk skilyrði, sem leiða kunni af einstökum afleiddum samningum. Löggjafinn hafi því falið framkvæmdavaldshafa að lögum, að tilgreina skilyrði þau, sem felist í 1. mgr. 8. gr., sbr. j-lið 1. gr. laga nr. 82/2000.

Þau öryggissjónarmið, sem búi að baki setningu b-liðar 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 493/2003, eigi sér stoð í lögum nr. 82/2000, þ.á m. 1. mgr. 8. gr. laganna.  Áherzla löggjafans á öryggishagsmuni komi berlega fram í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 82/2000, m.a. að sjóflutningarnir falli ekki pappírsfyrirtækjum erlendra aðila í skaut.  Sýnist skilyrði b-liðar 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar um, að skip, sem íslenzk skipafélög geri út, skuli teljast skip, sem séu undir yfirstjórn og yfirráðum íslenzkra skipafélaga, og að í því felist, að íslenzk skipafélög skuli hafa húsbóndavald yfir áhöfn skipanna og ráðningarsamband við áhöfn þess, samræmast þessum öryggissjónarmiðum, sbr. og tilvitnuð ummæli í greinargerð og ákvæði 1. mgr. 8. gr.

Í inngangsorðum sjóflutningasamningsins frá 1986 sé m.a. kveðið á um, að ríkisstjórnir lýðveldisins Íslands og Bandaríkja Ameríku viðurkenni þá höfuðnauðsyn, að fullnægjandi sjóflutningar milli Íslands og Bandaríkjanna með skipum, sem gerð séu út af íslenzkum skipafélögum, og bandarískum skipum, verði tryggðir, meðan varnarsamningurinn sé í gildi.  Í 2. mgr. 3. gr. samningsins segi síðan, að samningurinn skuli ekki hindra ráðstafanir, sem hvor aðili um sig telji nauðsynlegar til verndar brýnum öryggishagsmunum sínum. 

Byggi stefndu á því, að þau öryggissjónarmið, sem búi að baki setningu b-liðar 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar um skilgreiningu á hugtakinu ,,skip sem íslenzk skipafélög gera út“, verði leidd af sjóflutningasamningnum í skilningi 1. mgr. 8. gr. laga nr. 82/2000, sbr. ákvæði 4. tl. j-liðar 1. gr. laganna., sbr. tilvitnað ákvæði 2. mgr. 3. gr. sjóflutningasamningsins.

Stefnandi telji utanríkisráðuneytinu óheimilt að binda í reglugerð túlkun á hugtakinu „operated by Icelandic Shipping companies“ á þann veg, sem gert sé í reglugerðinni.  Stefndu mótmæli málsástæðu þessari sem rangri.

Fyrir liggi, að samningsaðilar séu ásáttir um þessa túlkun á hugtakinu.  Eftir samráð íslenzkra og bandarískra stjórnvalda hafi náðst samstaða um, að íslenzk stjórnvöld skilgreindu hvað fælist í hugtakinu ,,íslenzk skipafélög“, sem ráðuneytið hafi síðan gert með reglugerð nr. 493/2003, og skilyrðin um ,,íslenzkt skipafélag“ því að þessu leyti einnig leidd af samningi aðila.  Sameiginlegur skilningur samningsaðila á efni samnings þeirra á milli hafi afgerandi þýðingu við túlkun hans.  Vísist í þessu sambandi til dskj. nr. 22.

Túlkun stjórnvalda á þessum hugtökum falli saman við almennan lagaskilning hér á landi á því, hvað felist í útgerð skipa, þ.e. að til þess að geta talizt útgerðaraðili þurfi fyrirtæki að eiga í ráðningarsambandi við áhöfn og hún að lúta húsbóndavaldi fyrirtækisins.  Vakin sé athygli á tveimur dómum Hæstaréttar, nr. 361 og 362/2000, þar sem stefnandi, Atlantsskip ehf., hafi verið sýknað af launakröfum skipstjóra á skipinu Panayiota, sem Atlantsskip ehf. hafi leigt með “tímaleigusamningi” til að annast reglubundnar siglingar milli Norður Ameríku og Íslands við flutninga fyrir varnarlið Bandaríkjanna á Íslandi.  Atlantsskip ehf. hafi borið fyrir sig aðildarskort, þar sem m.a. enginn ráðningarsamningur lægi fyrir í málinu milli þeirra og áfrýjanda, og Atlantsskip ehf. væri leigutaki skipsins, en eigandi þess væri útgerðarfélag á Kýpur.

Í ljósi öryggis varnarstöðvarinnar sé það áhyggjuefni, ef flutningar, sem íslenzkum skipafélögum sé trúað fyrir í ljósi sameiginlegra öryggishagsmuna ríkjanna, séu í reynd í höndum erlendra áhafna, sem lúti í engu boðvaldi þeirra íslenzku fyrirtækja, sem eigi að heita útgerðaraðilar skipanna.  Benda megi á, að mjög hafi verið hert á öryggisviðmiðum í öllum fraktflutningum til og frá Bandaríkjunum á undanförnum árum.  Þá hafi viðbúnaður verið hertur í einstökum herstöðvum og auknar ráðstafanir verið gerðar til að tryggja öryggi þeirra.

Heimild utanríkisráðuneytisins til að setja viðbótarskilyrði, sem íslenzk fyrirtæki þurfi að uppfylla á grundvelli öryggissjónarmiða, sé skýr samkvæmt 4. tl. 1. mgr. j-liðar 1. gr. laga nr. 82/2000, að mati stefndu.

Stefnandi telji fráleitt, að ákvæði 4. tl. 1. mgr. j-liðar 1. gr. laga nr. 82/2000 megi túlka með þeim hætti, að ráðuneytinu sé heimilt að setja skilyrði varðandi einstaka afleidda samninga.   Samningur ríkjanna um flutningaviðskiptin frá 1986 standi einn og sér sem tvíhliða samningur, og íslenzkum stjórnvöldum sé óheimilt að setja fram einhliða túlkun með þeim hætti, sem gert sé í reglugerð nr. 493/2003.  Bendi hann á, að slíkt bjóði því heim, að bandarísk stjórnvöld túlki samninginn með öðrum hætti, og því væru tvær ólíkar túlkanir á samningnum fyrir hendi.  Íslenzkum stjórnvöldum hefði borið að semja sérstaklega um breytingar af þessum toga við bandarísk stjórnvöld.   Stefndu mótmæli þessum málsástæðum stefnanda sem röngum.

Íslenzk og bandarísk stjórnvöld séu ásátt um þá túlkun sjóflutningasamningsins, sem liggi til grundvallar reglugerð nr. 493/2003.  Það sé því engin ástæða til að semja um slíkt með einhverjum öðrum hætti en þegar liggi fyrir.  Fyrir liggi sú afstaða bandarískra stjórnvalda, að íslenzk stjórnvöld geti sett ákvæði í lög og reglur, sem skýri hugtakið "Icelandic Shipping Companies", án þess að slík löggjöf hafi áhrif á samninginn, sbr. dskj. nr. 22. 

Jafnvel þótt slíkt samkomulag lægi ekki fyrir, telji stefndu ljóst, að stjórnvöld í tveimur löndum geti haft ólíka túlkun á efnisatriðum samninga þeirra á milli.

Að mati stefndu sé það langt seilzt að ætla dómstólum að fella úr gildi túlkun eigin utanríkisráðuneytis, sem fari með túlkun milliríkjasamninga samkvæmt stjórnarráðsreglugerð, á efnisatriðum samnings, sem ráðuneytið hafi gert.  Það sé varla hlutverk dómstóla að endurmeta þau pólitísku markmið, sem liggi að baki stefnumörkun á sviði milliríkjasamskipta.  Stjórnvöld lúti að þessu leyti eftirliti löggjafans út frá þingræðisreglunni og starfi innan þeirrar stefnumörkunar, sem meiri hluti löggjafarþingsins þoli.

Stefnandi byggi mál sitt m.a. á því, að í tilvitnuðum ákvæðum laga nr. 82/2000, sem fram komi í 3. gr. reglugerðar nr. 493/2003, sé ekki að finna heimild til að setja í reglugerð skilgreiningu þá, sem fram komi í b-lið 1. mgr. 2. gr. hennar.

Stefndu mótmæli málsástæðu þessari sem rangri og byggi á því, að heimild til setningar reglugerðarinnar verði ótvírætt ráðin af lögum nr. 82/2000.

Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 82/2000 sé kveðið á um, að ráðherra „tilgreini“ þau skilyrði, sem fyrirtæki þurfi að uppfylla til að teljast íslenzk fyrirtæki í skilningi j-liðar 1. gr., þar með talin skilyrði, sem leiði af afleiddum samningum.  Ekki sé tekið fram í ákvæðinu, hvar og hvernig ætlazt sé til, að ráðuneytið tilgreini framangreind skilyrði, en það leiði af almennum sjónarmiðum, að slík tilgreining fari fram, áður en forval sé auglýst, eða í tengslum við forvalið.  Það leiði því af túlkun á 1. mgr. 8. gr., að tilgreining skuli fara fram fyrir fram.  Af þessu megi draga þá ályktun, að löggjafarvaldið hafi falið framkvæmdavaldinu að setja fyrirmæli varðandi umrædd skilyrði, sem gerð yrðu opinber á almennan hátt.

Stjórnvaldsfyrirmæli, sem ætlað sé að hafa almennt gildi, séu gjarnan í formi reglugerða, reglna eða auglýsinga.  Svonefndar auglýsingar taki gjarnan til einstakra ákvarðana stjórnvalda varðandi framkvæmd laga, en ekki sé um fastar reglur að ræða varðandi heiti stjórnvaldsreglna að þessu leyti.

Þó svo að í 1. mgr. 8. gr. sé ekki sérstaklega tilgreint, með hvaða móti ráðherra tilgreini umrædd skilyrði, verði að telja, að ráðherra hafi borið að birta með opinberum hætti þau skilyrði, sem ákveðið var að leggja til grundvallar.  Reglugerð nr. 493/2003 beri heitið: „Reglugerð um forval og skilgreiningu íslenzkra fyrirtækja vegna útboðs á grundvelli sjóflutningasamningsins.”  Af heiti og efni reglugerðarinnar verði ráðið, að hún gegni ekki öðru hlutverki en því að fullnægja þeirri skyldu, sem lögð sé á ráðherra samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 82/2000.  Hin efnislega heimild til setningar skilyrðanna eigi sér stoð í þeirri grein og 4. tl. 1. mgr. j-liðar 1. gr.  Að mati stefndu skipti ekki máli, hvort tilgreiningin hafi verið birt í formi reglugerðar eða t.d. auglýsingar.  Heimild til setningar reglugerðar hafi því verið ótvíræð.  Vísist einnig til 2. mgr. 9. gr. sömu laga.

Stefnandi telji b-lið 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 493/2003 í andstöðu við ákvæði sjóflutningasamningsins frá 1986.  Stefndu mótmæli málsástæðu þessari sem rangri.

Stefnandi sé ekki aðili að þeim samningi, heldur njóti hann afleiddra réttinda af samningnum í ljósi skráningar hans á Íslandi.

Bandarísk stjórnvöld hafi birt reglugerð nr. 493/2003 sem viðauka við útboðsgögn í yfirstandandi útboði á sjóflutningunum og lýst því yfir, að þau muni lúta skilningi íslenzkra stjórnvalda á því, hvað teljist „íslenzkt skipafélag“ í skilningi sjóflutningasamninganna.

Það eigi, að mati stefndu, ekki undir dómstóla í öðru tveggja samningsríkja að endurmeta sameiginlegan skilning stjórnvalda beggja ríkjanna á því, hvern skilning beri að leggja í tiltekin samningshugtök.

Stefnandi krefjist þess, að viðurkennt verði með dómi, að forvalsnefnd hafi verið óheimilt að setja skilyrði fyrir vali íslenzkra fyrirtækja þess efnis, að „skip sem íslenzk skipafélög gera út“, skuli einvörðungu teljast skip, sem séu undir yfirstjórn og yfirráðum íslenzkra skipafélaga, og að í því felist, að íslenzk skipafélög skuli hafa húsbóndavald yfir áhöfn skipa og ráðningarsamband við áhöfn þess.  Stefndu mótmæli þessari kröfu alfarið.

Forvalsnefnd hafi aldrei sjálf sett neitt slíkt skilyrði. Skilyrði þau, sem forvalsnefnd fór eftir í sínu vali og auglýsti í Morgunblaðinu, hafi verið “byggð á og með vísan til reglugerðar nr. 493/2003 um skilgreiningu íslenzkra skipafélaga í skilningi sjóflutningasamningsins” (sic í grg.). Sá atburður, sem dómkrafan beinist að, sé því ranglega tilgreindur.  Forvalsnefnd hafi enga heimild til að tilgreina slík skilyrði; það vald sé hjá utanríkisráðherra, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 82/2000 og ákvæði stjórnarráðsreglugerðar um verkefni utanríkisráðuneytisins, sem meðal annars feli í sér, að ráðuneytið fari með framkvæmd varnarsamstarfsins.  Vísist einnig til þess, sem segi um þetta atriði í kafla um frávísunarkröfur stefndu.

Stefnandi hafi tekið þátt í forvalsferlinu og uppfyllt þau efnislegu skilyrði, sem þar hafi verið sett fyrir tilnefningu af hálfu utanríkisráðuneytisins og hafi verið tilkynntur samkvæmt dskj. nr. 21.  Samhliða sækist hann svo eftir viðurkenningardómi um heimildarskort þess sama stjórnvalds og hafi verið að veita honum réttindi á grundvelli umsóknar fyrirtækisins.  Hafi stefnandi ekki verið sáttur við þau skilyrði, sem sett voru, hafi hann átt það úrræði að neita að uppfylla þau skilyrði við þátttöku í forvalinu og bera synjun forvalsnefndar undir dómstóla í kjölfarið, þá væntanlega á þeim forsendum, að synjun forvalsnefndar hafi byggt á reglugerðarákvæðum, sem ekki ættu stoð í lögum.  Hin sérkennilega dómkrafa virðist hins vegar tilraun til að vera með í ferlinu en eiga samt möguleika á að hnekkja því.

Á því sé byggt af hálfu stefndu, að málsmeðferð forvalsnefndar hafi verið fyllilega lögmæt, reyndar einnig ráðuneytisins, og sé mótmælt fullyrðingum í stefnu um annað.  Vísað sé til umfjöllunar annars staðar í greinargerð þessari um leiðbeiningar og ívilnun, sem veitt hafi verið stefnanda.  Málsástæðu stefnanda um ólögmæti málsmeðferðar forvalsnefndar sé harðlega mótmælt sem rangri, en málsástæða þessi sé algerlega vanreifuð í stefnu að mati stefndu.  Stefnandi hafi sönnunarbyrði fyrir fullyrðingum sínum.

Í bréfi lögmanns stefnanda til ráðuneytisins, dags. 23. júlí sl., hafi komið fram, að hann teldi þá túlkun, sem fram kæmi í b-lið 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar verulega þrengda frá því, sem áður hefði verið miðað við og fram kæmi í samningi Íslands og Bandaríkjanna frá 24. september 1986, og að ákvæðið væri í andstöðu við þann samning.  Þá hefði ramminn verið þrengdur enn frekar í bréfi skrifstofustjóra varnarmálaskrifstofu 23. júlí sl., frá því sem áður hefði verið gert með reglugerðinni. 

Stefndu séu ósammála þessu og mótmæli því sem röngu.

Túlkun þessi sé ekki í andstöðu við samning Íslands og Bandaríkjanna frá 1986.  Hömlulaus aðgangur erlendra pappírsfyrirtækja á grundvelli íslenzkrar skráningar að þeim viðskiptum, sem íslenzkum fyrirtækjum séu ætluð samkvæmt þessum samningi, myndi stríða gegn samningsmarkmiðunum.  Það sé samdóma álit samningsaðila, Íslands og Bandaríkjanna, að þessi skilyrði samræmist þeim samningi.  Við það mat samningsaðila verði að una.

Það sé rangt, að rammi um þau skilyrði, sem stefnandi þurfti að uppfylla, hafi verið þrengdur með bréfi skrifstofustjóra varnarmálaskrifstofu, dags. 23. júlí, og sé því mótmælt.  Þvert á móti hafi verið veitt ákveðin tilhliðrun í bréfi skrifstofustjórans.

Stefnandi telji, að ákvæði b– liðar 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 493/2003 hafi verið sett eingöngu í því augnamiði að gera stefnanda erfiðara fyrir um að bjóða í flutninga fyrir varnarliðið, til hagsbóta fyrir önnur íslenzk skipafélög.  Stefndu mótmæli málsástæðu þessari sem rangri. 

Fyrir liggi í ítarlegri greinargerð með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 82/2000 rökstuðningur fyrir því, hvers vegna gera þurfi sérstakar kröfur til íslenzkra fyrirtækja, sem fara eigi með verkframkvæmd eða þjónustu samkvæmt milliríkjasamningum, sem tengist varnarsamningnum milli Íslands og Bandaríkjanna.  Skilyrði þau, sem sett voru með reglugerð nr. 493/2003, hafi átt sér skýra lagastoð í 1. mgr. 8. gr. og j-lið 1. gr. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 82/2000, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 493/2003.

Fullyrðing stefnanda um, að skilyrði hafi eingöngu verið sett í reglugerð í því augnamiði að gera honum erfiðara fyrir, sé röng.  Skilyrðin byggi á efnislegum forsendum og séu í fullu samræmi við markmið og efni samninganna frá 1986.  Ekkert liggi fyrir um, að erfiðara sé fyrir stefnanda að verða sér úti um skip, sem uppfylli skilyrðin en önnur skipafélög.  Forsendan að baki skilyrðunum sé þau öryggissjónarmið, sem skýrt hafi verið gerð grein fyrir í greinargerð með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 82/2000, og þörf á að að tryggja öryggi farmflutninga til og frá varnarstöðinni með betri hætti en nú sé.

Utanríkisráðuneytið og forvalsnefnd hafi veitt stefnanda tilhliðrun í þrígang, sem ekki hafi verið skylt að veita, svo honum gæti gefizt færi á að uppfylla þau skilyrði, sem sett hafi verið í forvalinu.  Fyrst með bréfi skrifstofustjóra varnarmálaskrifstofu, dags. 23. júlí, sbr. dskj. nr. 7.  Í annað skiptið með tölvubréfi formanns forvalsnefndar, dags. 28.07., sbr. dskj. nr. 11.  Í þriðja skipti með tölvubréfi formanns forvalsnefndar 28.08., sbr. dskj. nr. 19.  Í ljósi þessara endurteknu tilhliðrana forvalsnefndar og utanríkisráðuneytisins í þágu stefnanda, sé rangt að halda því fram, að þeim efnislegu skilyrðum, sem sett hafi verið með reglugerðinni, hafi verið beint gegn stefnanda.

Stefnandi bendi á, að sjóflutningasamningarnir séu frá 1986 og að fimm sinnum hafi farið fram útboð á grundvelli þeirra, án þess að sérstakar útfærslureglur eða skilgreiningar hafi þurft til að koma, og að framgangsmáti, sem hingað til hafi verið viðhafður, sé venjuhelgaður og eigi við í væntanlegu útboði.  Fara eigi eftir sama framgangsmáta nú og hingað til.  Stefndu mótmæli þessum málsástæðum stefnanda sem röngum.

Stefndu bendi á, að samningarnir frá 1986 kveði á um almenn viðmið um skiptingu flutninganna á grundvelli öryggissjónarmiða á milli skipa frá tveimur bandalagsríkjum.  Að öðru leyti séu samningarnir ekki ítarlegir um aðferðir við útboð eða skilgreiningar þeirra að öðru leyti.  Útboðsskilmálar hafi iðulega verið tugir eða hundruðir síðna, enda flest atriði útboðs óljós eftir lestur samninganna einna. Samningsaðilar séu sammála um, að skilgreining sú, sem sé að finna í reglugerð nr. 493/2003, sé í samræmi við ákvæði samningsins.  Við það verði stefnandi, sem ekki sé aðili að samningnum, að una. Hann geti ekki gert kröfu um "venjuhelgun" tiltekinnar framkvæmdar, ef samningsaðilar séu sammála um aðra framkvæmd.  Réttur hans byggi á samningnum milli samningsaðilanna, og án samkomulags þeirra á milli nyti hann einskis réttar.  Nefna megi í þessu sambandi, að bandarísk stjórnvöld hafi talið sér heimilt að beita heildarhagsmunamati (best value) við mat tilboða í því útboði sjóflutninganna, sem nú standi yfir. Stefnandi hafi kært þá afstöðu til Ríkisendurskoðunar Bandaríkjanna og bíði nú niðurstöðu í því kærumáli.

Stefnandi vísi til þess, að við meðferð frumvarps þess, sem varð að lögum nr. 82/2000, hafi breytingartillaga Guðmundar Hallvarðssonar alþingismanns, sem laut að því, að íslenzk skip, mönnuð íslenzkum áhöfnum, skyldu hreppa hinn íslenzka hluta flutninganna, verið felld, og því sé stjórnvöldum óheimilt að setja skilgreiningu á íslenzkum skipafélögum fram nú, í andstöðu við vilja Alþingis.  Stefndu mótmæli þessari málsástæðu sem rangri.

Umrædd tillaga hafi lotið að því, að lögbundið yrði, að einungis skip undir íslenzkum fána og mönnuð íslenzkum áhöfnum gætu fengið viðkomandi flutninga.  Af hálfu meiri hluta Alþingis hafi ekki verið talið rétt að binda hendur framkvæmdavaldsins með þessum hætti.  Þá hafi verið á það bent í umræðum á Alþingi, að fá, ef nokkur, fraktskip undir íslenzkum fána væru eftir í landinu. Utanríkisráðherra hafi einnig bent á í umræðum, að vafasamt gæti verið, að slík takmörkun stæðist ákvæði EES-samningsins.

Tillagan hafi því lotið að annarri og umfangsmeiri takmörkun á því, en ákveðin hafi verið með reglugerð nr. 493/2003, hvaða skip gætu fengið umrædda flutninga.  Af hálfu utanríkisráðuneytisins hafi verið litið svo á, að öryggissjónarmið krefðust þess, að tiltekin tengsl væru milli áhafnar og útgerðar og þannig við Ísland og íslenzka lögsögu.  Talið hafi verið fullnægjandi að kveða á um ráðningarsamband útgerða við áhafnir til að ná því takmarki.  Ekki hafi verið talið, að meðalhófsregla stjórnsýslulaga réttlætti við núverandi kringumstæður umfangsmeiri takmörkun, svo sem á grundvelli þjóðernis áhafna eða fána skipa.

Stefnandi telji b-lið 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar vera settan til höfuðs honum, og að hann brjóti þar af leiðandi gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.  Stefndu mótmæli þessari málsástæðu sem rangri.

Þegar hafi verið skýrt, að rangt sé að mati stefndu að halda því fram, að setning hins almenna skilyrðis beinist sérstaklega gegn stefnanda.  Skilyrði eigi við um alla bjóðendur.  Stefnandi hafi vissulega aðeins haft með höndum flutningastarfsemi á svokallaðri “tímaleigu” og ekki haft ráðningarsamband við áhafnir þeirra skipa, sem flutt hafi frakt fyrir hann.  Af hálfu utanríkisráðuneytisins hafi verið sett fram ítarleg, efnisleg rök fyrir þessu skilyrði og ljóst sé af framkvæmd forvalsferlisins, að stefnanda hafi verið gefin ítrekuð tækifæri til að uppfylla skilyrðin, þegar allar heimildir voru til að synja honum um tilnefningu á grundvelli ófullnægjandi gagna.

Stefnandi haldi því fram, að kröfur ráðuneytisins um, að hann „afturkallaði fyrirvara“, sem hann gerði um lögmæti forvalsins, séu valdníðsla og brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og meðalhófsreglu 12. gr.  Stefndu mótmæli málsástæðum þessum sem röngum.

Áður hafi verið lýst, að stefnandi haldi því ranglega fram, að honum hafi verið gert að falla frá fyrirvörum um lögmæti forvalsins.  Það hafi aldrei verið gert og honum beinlínis tjáð bréflega, að hann hefði fulla heimild til að gera slíkan fyrirvara. Hins vegar gæti hann ekki óskað eftir samþykki forvalsnefndar við því, að hann uppfyllti skilyrði forvalsins og sett á sama tíma almennan fyrirvara um, að hann myndi uppfylla skilyrðin.  Stefnandi hafi orðið að velja annað tveggja:  Að taka þátt í forvalinu með þeim skilmálum, sem settir voru, uppfylla þá, en áskilja sér allan rétt í framhaldinu, eða að uppfylla ekki skilmálana og fá synjun forvalsnefndar og bera hana svo undir dómstóla.  Hann hafi reynt að gera hvort tveggja, en slíkt hafi ekki verið ásættanlegt út frá jafnræði við aðra bjóðendur.  Annað hvort hafi orðið að uppfylla skilyrðin eða ekki.  Stefnandi reyni enn að leika þennan leik með undarlegum dómkröfum í stefnu, sem virðist ekki hafa annan tilgang en að reyna að fá efnisdóm um, að skilyrði forvalsins séu óheimil, þrátt fyrir að stefnandi hafi þegar uppfyllt þau og hlotið réttindi á grundvelli þeirra.

Stefndu mótmæli þeirri málsástæðu stefnanda sem rangri, að umrætt reglugerðarákvæði brjóti í bága við 75. gr. stjórnarskrár.  Í henni komi fram, að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu, sem þeir kjósi.  Til þess að skerða megi þetta frelsi þurfi tvö skilyrði að vera uppfyllt.  Annars vegar þurfi lög að setja atvinnufrelsinu skorður, en hins vegar verði almannahagsmunir að krefjast þess.  Dómstólar hafi jafnan eftirlátið löggjafarvaldinu mat á almannahagsmunum í þessu sambandi.  Ekkert bendi þó til þess, að öryggissjónarmið þau, sem hér um ræði, teljist ekki fullnægja framangreindu skilyrði.  Af hæstaréttardómum í svokölluðu Samherjamáli (H. 1996.2956) og svokölluðu Stjörnugrísmáli (H. 15/2000) megi ráða, að ótakmarkað framsal valdheimilda löggjafans til framkvæmdavaldshafa standist ekki ákvæði 75. gr. stjórnarskrár.  Í löggjöf þurfi að koma fram meginreglur og viðmið, sem framkvæmdavaldið geti farið eftir og bindi svigrúm þess.  Slíkar meginreglur og viðmið komi fram í þeirri löggjöf, sem fjallað sé um í þessu máli og hafi framsal löggjafans því að mati stefndu verið innan eðlilegra marka og því lögmætt.

Á því sé byggt af hálfu stefndu, að í lögum nr. 82/2000, sérstaklega 1. mgr. 8. gr. sbr. j-lið 1. gr. laganna, felist ekki það víðtækt framsal á ákvörðunarvaldi til ráðherra, að ólögmætt geti talizt, enda meti framkvæmdavaldshafinn samningstilkynningar varnarliðsins í samráði við forvalsnefnd með hliðsjón af öryggishagsmunum og tilgreini þau skilyrði, sem fyrirtæki þurfi að uppfylla til að teljast íslenzk fyrirtæki, sbr. ákvæði j-liðar 1. gr., þar með talin sértæk skilyrði, sem leiða kunni af einstökum afleiddum samningum, eftir því sem við eigi.  Samningurinn um sjóflutninga frá 1986 sé að mati stefndu slíkur afleiddur samningur í skilningi j-liðar 1. gr.  Vísist jafnframt til greinargerðar með lögum nr. 82/2000.

Valdi utanríkisráðuneytis til að meta samningstilkynningar varnarliðsins í samráði við forvalsnefnd og heimild þess til að tilgreina þau skilyrði, sem fyrirtæki þurfi að uppfylla til að teljast íslenzk fyrirtæki, séu því settar ákveðnar afmarkaðar skorður.  Annars vegar sé ráðuneytinu gert að meta samningstilkynningar varnarliðsins með hliðsjón af öryggishagsmunum, og hins vegar sé það bundið af upptalningu j-liðar 1. gr. laganna, þ.á m. þeim skilyrðum, sem leidd verði af afleiddum samningum, þegar það tilgreini, hvaða skilyrði fyrirtæki þurfi að uppfylla til að teljast íslenzk.

Þannig sé alls ekki um að ræða óheft ákvörðunarvald um þau atriði, sem gætu falið í sér takmörkun á atvinnufrelsi.

Því telji stefndu, að ákvæði 1. mgr. 8. gr. laga nr. 82/2000, sbr. ákvæði j-liðar 1. gr. laganna, feli ekki í sér það víðtækt framsal á ákvörðunarvaldi til framkvæmdarvaldsins, að ólögmætt teljist.

Stefndu mótmæli öllum rökum og sjónarmiðum stefnanda, sem fara í bága við það, sem stefndu haldi fram í málinu.

Stefnandi hafi sönnunarbyrði fyrir fullyrðingum sínum í stefnu.

Um málskostnaðarkröfu sé vísað til 130. gr. laga nr. 91/1991. 

Stefndu vísa um lagarök til þeirra réttarheimilda, sem raktar hafi verið í greinargerð þessari hér að framan.

 

IV.

Forsendur og niðurstaða:

Fyrir dóminn kom til skýrslugjafar Matthías G. Pálsson, formaður forvalsnefndar utanríkisráðuneytisins.

Stefnandi byggir kröfur sínar á því í fyrsta lagi, að ákvæði b-liðar 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 493/2003 skorti lagastoð.  Lagaákvæðin, sem reglugerðin byggi á, hafi að geyma tæmandi talningu um skilyrði, sem setja megi.

Hinn umdeildi b-liður 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar, er svohljóðandi: 

 

“Skip sem íslenzk skipafélög gera út” skulu teljast skip, sem eru undir yfirstjórn og yfirráðum íslenzkra skipafélaga.  Í því felst, að íslenzk skipafélög skulu hafa húsbóndavald yfir áhöfn skipanna og ráðningarsamband við áhöfn þess (sic í rgl.).

 

Í 3. grein reglugerðarinnar er vísað um heimildir til setningar hennar til j-liðar 1. gr., 1. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 82/2000. 

Í j-lið 1. gr. l. nr. 82/2000 eru íslenzk fyrirtæki skilgreind þannig, að það séu fyrirtæki, óháð rekstarfyrirkomulagi, sem uppfylli öll skilyrði, sem tilgreind eru undir 4 eftirfarandi töluliðum, en skilyrði 4. og síðasta töluliðarins hljóðar svo:  “Önnur skilyrði sem leiðir af einstökum afleiddum samningum.”  Afleiddir samningar eru skilgreindir þannig í b-lið 1. gr. laganna, að það séu samningar milli Íslands og Bandaríkjanna, sem byggðir séu á varnarsamningum samkvæmt orðanna hljóðan eða eðli máls.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. l. nr. 82/2000 skulu verklagsreglur við mat samninga vera þannig, að utanríkisráðuneytið meti samningstilkynningar varnarliðsins í samráði við forvalsnefnd með hliðsjón af öryggishagsmunum og tilgreini þau skilyrði, sem fyrirtæki þurfi að uppfylla til að teljast íslenzk fyrirtæki, sbr. ákvæði j-liðar 1. gr., þar með talin sértæk skilyrði, sem leiða kunni af einstökum afleiddum samningum.  Þó að ekki sé í lagaákvæðinu tekið sérstaklega fram, að mat og/eða tilgreining utanríkisráðuneytisins skuli gerð með reglugerð, er utanríkisráðuneytinu með ákvæði þessu falið að skilgreina nánar þau atriði, sem um er deilt í máli þessu.  Í 2. mgr. 9. gr. laganna er utanríkisráðherra í reglugerð heimilt að kveða á um frekari undanþágur frá forvalsskyldu, mæli sérstakar ástæður með því.

Með vísan til framanritaðs er ekki fallizt á með stefnanda, að ákvæði b-liðar 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 493/2003 skorti lagastoð.

Þá byggir stefnandi á því, að stefnda hafi verið óheimilt að þrengja túlkun á hugtakinu “íslenzku skipafélagi” frá því sem kemur fram í milliríkjasamningi Íslands og Bandaríkjanna frá 4. september 1986 og áður hafi verið unnið eftir, eða binda í reglugerð túlkun á hugtakinu “operated by Icelandiz Shipping companies” á þann veg, sem gert er í reglugerðinni. 

Ekki liggur annað fyrr en að samningsaðilarnir, Ísland og Bandaríkin, séu ásátt um þessa túlkun á framangreindum hugtökum og telji, að þessi skilgreining samræmist þeim öryggissjónarmiðum, sem setning laga nr. 82/2000 byggir m.a. á, sbr. og 2. mgr. 3. gr. varnarsamningsins frá 1986.  Liggur því ekkert fyrir um, að stefndi hafi farið út fyrir samningsbundna heimild sína við skilgreiningu á framangreindum hugtökum.

Af stefnu má ráða, að á því sé byggt, að ekki hafi verið heimilt að breyta framkvæmd flutninga á sjó, eins og hún hafi verið frá árinu 1986, eins og gert hafi verið í kjölfar setningar l. nr. 82/2000 og rgl. nr. 493/2003, og séu samningsaðilar að sjóflutningssamningnum bundnir af fyrri framkvæmd.  Ekki er fallizt á þessa málsástæðu stefnanda enda hefur hún ekki verið studd haldbærum rökum, en stefnandi er ekki aðili að samningnum, en leiðir einungis rétt sinn af honum, án þess að hafa ákvörðunarvald um efni hans eða framkvæmd.

Þá er ekki fallizt á, að það, að Alþingi hafi ekki samþykkt á sínum tíma breytingartillögu Guðmundar Hallvarðssonar alþingismanns, sem laut að því, að íslenzk skip, mönnuð íslenzkum áhöfnum, skyldu hreppa hinn íslenzka hluta flutningssamninganna, verði jafnað við það, að þar með hafi verið óheimilt að setja í reglugerð umdeilda skilgreiningu og það sé í andstöðu við vilja Alþingis.  Þá laut breytingartillaga alþingismannsins ekki að þeirri skilgreiningu, sem fram kemur í reglugerðinni, en var mun þrengri, og segir höfnun Alþingis á tillögunni því ekkert um viðhorf þingsins til þeirrar skilgreiningar, sem hér er deilt um. 

Stefnandi byggir á því, að umdeild reglugerðarákvæði brjóti í bága við 75. gr. stjórnarskrárinnar.  Reglugerðarákvæðin eru sett með heimild í lögum, svo sem fyrr er rakið, og er ekki fallizt á, að þau öryggissjónarmið, sem höfð eru til viðmiðunar við setningu reglugerðarinnar falli ekki innan ramma ákvæðisins um takmörkun á atvinnufrelsi með tilliti til almannahagsmuna.  Þá er ekki talið, að framsal löggjafans á ákvörðunarvaldi til ráðherra sé svo víðtækt, að í bága fari við ákvæði stjórnarskrárinnar.

Stefnandi hefur ekki sýnt fram á, eða gert sennilegt, að reglugerðarákvæðin hafi verið sett til höfuðs honum, svo sem hann heldur fram, enda liggur fyrir, að allir bjóðendur voru undir sama ákvæði seldir, auk þess sem fyrir liggur, að stefnandi komst í gegnum forvalið, en sú staðreynd er fremur til þess fallin að draga úr trúverðugleika þessarar staðhæfingar stefnanda. 

Með framangreint í huga er ekki fallizt á, að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga með setningu reglugerðarinnar.

Þegar allt framanritað er virt, ber að sýkna stefnda af öllum kröfum stefnanda í máli þessu.  Eftir atvikum þykir rétt, að aðilar beri hvor sinn kostnað af málinu.

Sigríður Ólafsdóttir héraðsdómari kvað upp dóminn.

 

D Ó M S O R Ð :

Stefndi, íslenzka ríkið, skal vera sýkn af öllum kröfum stefnanda, Atlantsskipa ehf., í máli þessu.

Málskostnaður fellur niður.