Fimmtudaginn 11. júní 2015.
Nr. 837/2014.	Creditinfo Lánstraust hf. (Reimar Pétursson hrl.) gegn íslenska ríkinu og Þjóðskrá Íslands (Einar Karl Hallvarðsson hrl.)

Gjaldtaka. Þjónustugjald. Endurgreiðsla. Ráðgefandi álit. EES-samningurinn.

EFTA-dómstóllinn.

C ehf. hefur með höndum starfsemi sem felst í skráningu og miðlun upplýsinga um fjárhagsmálefni og lánstraust og ýmsa þjónustu því tengdu og hefur um langt skeið keypt upplýsingar og gögn hjá opinberum aðilum, þ. á m. Þ, og miðlað þeim áfram til viðskiptavina sinna gegn endurgjaldi. Gerðu C ehf. og forveri Þ með sér þrjá samninga þessu tengdu og í þeim öllum var mælt fyrir um að fyrir aðgang að hlutaðeigandi upplýsingum skyldi C ehf. greiða í samræmi við ákvæði gildandi laga, reglugerða eða gjaldskráa. C ehf. höfðaði mál á hendur Í og Þ og krafðist endurgreiðslu allra gjalda sem hann hefði greitt Þ á tilgreindu tímabili þar sem gjöldin hefðu ýmist verið innheimt án viðhlítandi lagastoðar eða heimildar í gjaldskrá. Hæstiréttur taldi að með samningunum hefði C ehf. skuldbundið sig að einkarétti til að greiða það endurgjald fyrir afnot upplýsinganna sem samningarnir kváðu á um. Jafnframt skírskotaði rétturinn til þess að það væri ekki á færi annars en löggjafans að gera breytingar á endurgjaldi fyrir nánar skilgreinda þjónustu ríkisstofnunar sem væri fastákveðið í lögum og væri slíkt endurgjald ákveðið í reglugerð eða gjaldskrá yrði slík gjaldtökuheimild að eiga sér viðhlítandi lagastoð og samrýmast grundvallarreglum og sjónarmiðum um töku þjónustugjalda. Þá vísaði Hæstiréttur til þess endurgjald fyrir endurnot upplýsinga samkvæmt 7. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 tæki til kostnaðar, ásamt sanngjörnum hagnaðarhluta, sem yrði að tengjast meðferð hlutaðeigandi gagna hvort sem það væri vegna upphaflegrar söfnunar eða framleiðslu þeirra eða þess að liðkað væri fyrir endurnotkun þeirra með fjölföldun eða dreifinu og hafði rétturinn í því samhengi hliðsjón af fyrirmælum tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2003/98/EB frá 17. nóvember 2003 um endurnotkun upplýsinga frá hinu opinbera og ráðgefandi áliti EFTA-dómstólsins sem aflað var undir rekstri málsins í héraði, sbr. dóm dómstólsins 16. desember 2013 í máli nr. E-7/13. Hæstiréttur tók í fyrsta lagi afstöðu til endurgreiðslukröfu vegna gjalda á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember sama ár fyrir upplýsingar sem sóttar voru úr þinglýsingabókum með vélrænum fyrirspurnum, nánar tiltekið veðbókarvottorð fyrir fasteignir og ökutæki úr þinglýsabók. Talið var að þar sem löggjafinn hefði ákveðið endurgjald fyrir þessar upplýsingar gæti gjaldið ekki talist ofgreitt í merkingu 1. mgr. 1. gr. laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Einnig var hafnað endurgreiðslukröfu vegna gjaldskyldu fyrir uppflettingar á eignum eftir kennitölu eiganda og uppflettingar á tölvuskjá við svonefnda fasteignaleit. Vísað var til þess að gjaldtakan hefði stuðst við gjaldskrá sem átti sér ótvíræða lagastoð og að gögn málsins bæru ekki með sér að með henni hefði verið innheimt hærra gjald en nægði til að standa straum af þeim kostnaði sem almennt hlaust af því að veita þjónustuna. Í öðru lagi var um að ræða tímabilið 1. janúar 2009 til 31. desember 2011 vegna vélrænna fyrirspurna úr þinglýsabók ökutækja, sem C ehf. kvað vera án lagaheimildar og án þess að eiga sér stoð í gjaldskrá. Hæstiréttur taldi að gjaldtakan hefði átt sér stoð í 24. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna, svo og að ljóst mætti vera að Þ hefði stuðst við tilgreint ákvæði í gjaldskrá nr. 1174/2008 vegna þjónustu Fasteignaskrár Íslands, sem sett var á grundvelli lagaákvæðisins. Var endurgreiðslukröfunni að þessu leyti hafnað með skírskotun til þess að C ehf. hefði undirgengist einkaréttarlega skuldbindingu um að greiða Þ fyrir aðgang að upplýsingunum og hefði C ehf. ekki getað vænst þess að afnotin yrðu honum endurgjaldslaus á gildistíma samningsins. Við gildistöku samningsins hefði löggjafinn ákveðið tiltekið gjald fyrir hlutaðeigandi þjónustu og þótt gjaldtakan sem endurgreiðslukrafan laut að hefði verið hærri gæti hún ekki talist óhófleg. Í þriðja lagi var um að ræða gjöld 1. janúar 2009 til 31. desember 2011 vegna sex nánar tilgreindra gjalda, sem reist var á gjaldskrá nr. 1174/2008. Hæstiréttur vísaði til þess að í lögum nr. 6/2001 fælist heimild Þ til töku þjónustugjalda og yrði skýring lagaákvæðanna og beiting þeirra í gjaldskrá að samrýmast grundvallarreglum og sjónarmiðum um töku slíkra gjalda. Taldi rétturinn að nægilega traustir útreikningar hefðu legið til grundvallar þeim áætlunum, sem fjárhæð hlutaðeigandi gjalda byggði á, og að kostnaðarliðir hefðu verið í efnislegum tengslum við þá þjónustu sem gjaldtökunni væri ætlað að standa undir. Væru forsendur gjaldskrárinnar fyrir töku gjaldanna því taldar nægjanlega traustar og samrýmanlegar grundvallarreglum og sjónarmiðum um fjárhæð þjónustugjalda. Voru Í og Þ því sýknaðir af endurgreiðslukröfu C ehf.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Markús Sigurbjörnsson, Ólafur Börkur Þorvaldsson, Viðar Már Matthíasson og Þorgeir Örlygsson og Ingibjörg Benediktsdóttir fyrrverandi hæstaréttardómari.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 18. desember 2014 og krefst þess að stefndu verði óskipt gert að greiða sér 389.240.108 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af nánar tilgreindum fjárhæðum frá 19. mars 2008 til 7. október 2009 en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti óskipt úr hendi stefndu.

Stefndu krefjast aðallega staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti en til vara lækkunar á kröfu áfrýjanda og þess að málskostnaður falli niður.

I

Samkvæmt gögnum málsins hefur áfrýjandi með höndum starfsemi sem felst í skráningu og miðlun upplýsinga um fjárhagsmálefni og lánstraust og ýmsa þjónustu því tengda. Hefur hann í því sambandi um langt skeið keypt upplýsingar og gögn hjá opinberum aðilum og miðlað þeim áfram til viðskiptavina sinna gegn endurgjaldi. Stefndi Þjóðskrá Íslands er einn þeirra opinberu aðila sem selt hefur áfrýjanda upplýsingar.  

Í tengslum við starfsemi sína gerði áfrýjandi þrjá samninga við Fasteignamat ríkisins um aðgang að upplýsingum og ýmis öryggisatriði í því sambandi. Tveir samninganna voru gerðir á árinu 2004 og einn á árinu 2007 og eru þeir framkvæmdir samkvæmt efni sínu. Í þeim kemur fram að gjöld fyrir aðgang áfrýjanda að nánar tilgreindum gögnum skuli greidd í samræmi við ákvæði gildandi laga, reglugerða eða gjaldskrár. Með lögum nr. 83/2008 um breyting á lögum nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna var nafni Fasteignamats ríkisins breytt í Fasteignaskrá Íslands og samhliða gerðar breytingar á starfssviði stofnunarinnar. Með lögum nr. 77/2010 um sameiningu Þjóðskrár og Fasteignaskrár Íslands voru þessar tvær stofnanir sameinaðar í Þjóðskrá Íslands og samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laganna tók Þjóðskrá Íslands við eignum og skuldbindingum Fasteignaskrár Íslands.  

Í málinu gerir áfrýjandi kröfu um endurgreiðslu allra þeirra gjalda sem hann greiddi stefnda Þjóðskrá Íslands og forvera hennar fyrir aðgang að upplýsingum á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2011. Byggir áfrýjandi rétt sinn til endurgreiðslu á 1. gr. laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, sem hann telur veita sér fortakslausan rétt til endurgreiðslu, þar sem gjöldin hafi ýmist verið innheimt án viðhlítandi lagastoðar eða heimildar í gjaldskrá.

II

Þeir þrír samningar sem áfrýjandi gerði við Fasteignamat ríkisins, sem hér eftir verður nefnt Þjóðskrá Íslands í stað Fasteignamats ríkisins og Fasteignaskrár Íslands, fjalla allir um heimildir áfrýjanda til aðgangs að mismunandi upplýsingum í eigu eða vörslu stefnda Þjóðskrár Íslands og um endurgjald sem áfrýjandi greiðir fyrir þau not, en samningarnir eru að öðru leyti áþekkir að efni til og formi.

Fyrsti samningurinn var gerður 24. febrúar 2004 og er í fyrirsögn nefndur samningur „um sölu veðbandayfirlita úr þinglýsingarhluta Landskrár fasteigna“. Í 2. gr. kemur fram að samningurinn gildi um beinlínuaðgang notenda áfrýjanda að þinglýsingarhluta Landskrár fasteigna, samningsgerð við viðskiptavini, útreikning gjalda, útsendingu reikninga til viðskiptavina og innheimtu þeirra. Í 3. gr. segir að áfrýjanda sé heimilt að miðla upplýsingum til notenda sinna úr þinglýsingarhluta Landskrár fasteigna samkvæmt reglugerð nr. 284/1996  um þinglýsingar með beinlínutengingu í gegnum vefsetur sitt. Í 4. gr. kemur fram að áfrýjandi annist samningsgerð við notendur sem óski eftir beinlínuaðgangi að þinglýsingarhlutanum og skuli sá samningur gerður á samningsformi sem Þjóðskrá Íslands samþykki. Skilmálar samningsins við notendur eru viðauki við samninginn 24. febrúar 2004. Um gjaldtöku segir í 12. gr. hans að áfrýjandi skuli sjá um innheimtu gjalda vegna uppflettinga og annarra gjalda hjá notendum vefseturs síns og annist hann einnig sundurliðun á notkun á milli einstakra notenda. Áfrýjandi skuli greiða Þjóðskrá Íslands fyrir hverja uppflettingu í Landskrá fasteigna framkvæmda í vefsetri sínu „í samræmi við ákvæði gildandi laga, reglugerða eða gjaldskrár. Þessi gjöld eru núna kr. 500 fyrir hverja uppflettingu skv. lögum um aukatekjur ríkissjóðs nr. 88/1991.“ Þá segir að Þjóðskrá Íslands sendi áfrýjanda reikning eftir hver mánaðamót fyrir heildaruppflettingar notenda í þinglýsingarhluta Landskrár fasteigna í vefsetri áfrýjanda sem framkvæmdar hafi verið í undangengnum mánuði. Eindagi skuli vera 20. næsta mánaðar og mælt er fyrir um skyldu áfrýjanda til greiðslu dráttarvaxta berist greiðsla ekki á gjalddaga.

Annar samningurinn var gerður 30. mars 2004 og er í fyrirsögn sagður „um sölu upplýsinga úr fasteignahluta Landskrár fasteigna“. Samkvæmt 2. gr. samningsins gildir hann um framkvæmd á beinlínuaðgangi notenda áfrýjanda að fasteignahluta Landskrár fasteigna en að öðru leyti eru ákvæði hans um réttindi og skyldur aðila sambærileg þeim sem fram koma í samningnum frá 24. febrúar sama ár. Um gjaldtöku segir í 2. mgr. 11. gr. fyrrnefnda samningsins að áfrýjandi skuli greiða Þjóðskrá Íslands fyrir hverja uppflettingu í Landskrá fasteigna framkvæmda í vefsetri sínu „í samræmi við ákvæði gildandi laga, reglugerða eða gjaldskrár. Þessi gjöld fara nú samkvæmt gjaldskrá Fasteignamats ríkisins fyrir upplýsingar úr Landskrá fasteigna nr. 17/2001.“

Þriðji samningur áfrýjanda og stefnda Þjóðskrár Íslands var gerður 5. september 2007 og er í fyrirsögn sagður „um sölu veðbandayfirlita úr þinglýsingahluta bifreiða“. Í 2. gr. segir að samningurinn gildi um aðgang áfrýjanda að þinglýsingarhluta bifreiða, samningsgerð við viðskiptavini, útreikning gjalda, útsendingu reikninga til viðskiptavina og innheimtu þeirra. Í 3. gr. segir að áfrýjanda sé í samræmi við reglugerð nr. 284/1996 um þinglýsingar heimilt að miðla til viðskiptamanna sinna veðbandaupplýsingum úr þinglýsingarhluta bifreiða og veðbandayfirlitum úr þinglýsingarhluta bifreiða í PDF skjali útgefnu af Þjóðskrá Íslands. Þar eru og ákvæði um skyldu áfrýjanda til samningsgerðar við notendur áþekk þeim sem eru í samningunum frá árinu 2004. Um gjaldtöku segir í 14. gr. að áfrýjandi skuli sjá um innheimtu gjalda vegna uppflettinga hjá viðskiptamönnum sínum og annist einnig sundurliðun á notkun milli einstakra notenda. Þá segir að áfrýjandi skuli greiða Þjóðskrá Íslands „fyrir hverja uppflettingu veðbandayfirlita í Landskrá fasteigna, í samræmi við ákvæði gildandi laga, reglugerða eða gjaldskrár. Þessi gjöld eru núna kr. 550 fyrir hverja uppflettingu skv. lögum um aukatekjur ríkissjóðs nr. 88/1991.“ Ákvæði um mánaðarlega reikningsgerð af hálfu Þjóðskrár Íslands, eindaga og dráttarvexti eru áþekk þeim sem eru í samningunum frá árinu 2004. Þá segir einnig í 14. gr. að með greiðslu skuli fylgja uppgjör sem tilgreini hvaða viðskiptavinir hjá áfrýjanda hafi sótt veðbandayfirlit á uppgjörstímabilinu og hversu mörg hafi upplýsingar ekki verið sendar fyrr.

Fyrir dómi kvað fyrirsvarsmaður áfrýjanda fyrirtækið hafa sóst eftir viðskiptum við stefnda Þjóðskrá Íslands með það að markmiði að endurselja þær upplýsingar sem áfrýjandi keypti af stofnuninni. Fyrirkomulag gjaldtöku sé með þeim hætti að áfrýjandi sendi notendum sínum reikninga í kringum 5. hvers mánaðar. Misjafnt sé hversu langan greiðslufrest þeir hafi, en yfirleitt reyni áfrýjandi að „passa upp á það að við séum ekki að borga eitthvað til stefnda Þjóðskrár án þess að vera búin að fá það borgað frá okkar viðskiptavinum, einfaldlega út af fjármagnskostnaði.“ Á svipuðum tíma sendi stefndi Þjóðskrá Íslands áfrýjanda reikninga með eindaga 20. sama mánaðar. Almenna tilhögunin í tengslum við greiðslur sé sú að áfrýjandi fái fyrst greitt hjá sínum notendum og greiði síðan stefnda Þjóðskrá Íslands. Í máli fyrirsvarsmannsins kom fram að áfrýjandi krefji viðskiptavini sína um ákveðið álag til viðbótar þeim gjöldum sem hann greiði stefnda Þjóðskrá Íslands og stafi munurinn af því að „við reynum að hafa upp í einhvern kostnað sem við höfum af því að selja upplýsingarnar ... Eðlilega er það álagning ef maður kaupir eitthvað inn á tilteknu verði og selur það út á hærra verði, þá er það eðli málsins samkvæmt álagning.“

III

Áður er lýst efni þeirra þriggja samninga sem áfrýjandi gerði við stefnda Þjóðskrá Íslands á árunum 2004 og 2007. Þótt um sé að ræða ríkisstofnun sem gegnir nánar skilgreindu hlutverki í samræmi við lög nr. 6/2001 verður í ljósi efnis samninganna að leggja til grundvallar að þeir séu einkaréttarlegs eðlis þrátt fyrir að þeir séu gerðir við opinberan aðila. Breytir engu um þetta eðli samninganna þótt fram komi í þeim að endurgjald áfrýjanda fyrir afnot upplýsinganna skuli vera í samræmi við ákvæði gildandi laga, reglugerða eða gjaldskrár. Af þessu leiðir að með undirritun sinni á samningana þrjá skuldbatt áfrýjandi sig að einkarétti til þess að greiða það endurgjald fyrir afnot upplýsinganna sem samningarnir kváðu á um.

Í tilvikum þar sem endurgjald fyrir nánar skilgreinda þjónustu ríkisstofnunar er fastákveðið af löggjafanum sem ákveðin krónutala fyrir tiltekna einingu, er það ekki á færi annarra en löggjafans sjálfs að gera breytingar þar á, enda þótt þær kostnaðarforsendur sem fyrir Alþingi lágu við samþykkt frumvarps um gjaldtökuna kunni síðar að hafa breyst. Þá er þess að gæta að þegar endurgjald fyrir nánar skilgreinda þjónustu ríkisstofnunar, sem hún veitir á grundvelli einkaréttarlegs samnings, er fastákveðið í reglugerð eða gjaldskrá sem ákveðin krónutala fyrir tiltekna einingu, verður heimild til gjaldtökunnar að eiga sér viðhlítandi stoð í lögum og samrýmast þeim grundvallarreglum og sjónarmiðum sem gilda um töku slíkra gjalda.

Loks er þess að geta að í 7. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 kemur fram að ekki þurfi að greiða fyrir endurnot upplýsinga sem falla undir ákvæði VIII. kafla laganna og eru háðar höfundarétti ríkis og sveitarfélaga umfram það sem segir í 6. mgr. lagagreinarinnar, nema lög mæli sérstaklega svo fyrir. Með ákvæði þessu og öðrum ákvæðum VIII. kafla upplýsingalaga voru leidd í íslenskan rétt ákvæði tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2003/98/EB frá 17. nóvember 2003 um endurnotkun upplýsinga frá hinu opinbera. Í 9. lið formálsorða tilskipunarinnar er tekið fram að hún feli ekki í sér skyldu til að heimila endurnot gagna. Það sé áfram ákvörðun aðildarríkis eða hlutaðeigandi opinbers aðila hvort heimila skuli slíkt. Tilskipunin gildi um gögn sem gerð séu aðgengileg til endurnotkunar þegar opinberir aðilar gefa út leyfi fyrir upplýsingum, selja, dreifa, skiptast á eða gefa út upplýsingar. Í 14. lið formálsorðanna segir meðal annars að þar eð koma beri í veg fyrir of háa verðlagningu skuli efri mörk gjalds miðast við endurheimt kostnaðar, auk sanngjarns hagnaðarhlutar af fjárfestingunni, í samræmi við gildandi reikningsskilareglur og viðeigandi aðferðir við kostnaðarútreikninga hlutaðeigandi opinberra aðila.

Eins og fram kemur í hinum áfrýjaða dómi var undir rekstri málsins í héraði aflað ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um nánar tilgreindar spurningar er varða skýringu á 6. gr. fyrrgreindrar tilskipunar. Í 70. málsgrein í dómi EFTA-dómstólsins 16. desember 2013 í máli nr. E-7/13 er rakið efni 6. gr. tilskipunarinnar og 14. liðs formálsorða hennar. Í framhaldinu segir meðal annars í 71. málsgrein dómsins að í samræmi við framangreint megi taka tillit til almennra eða sértækra krafna um að opinber aðili standi undir sér fjárhagslega þegar kostnaður er ákveðinn samkvæmt 6. gr. tilskipunarinnar. Engu að síður verði kostnaður í skilningi 6. gr., ásamt sanngjörnum hagnaðarhluta, að tengjast meðferð gagnanna, hvort sem það er vegna upphaflegrar söfnunar eða framleiðslu þeirra eða þess að liðkað sé fyrir endurnotkun þeirra með fjölfjöldun og dreifingu.

Að gættum þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið í þessum kafla verður hér á eftir tekin afstaða til einstakra þátta í kröfugerð áfrýjanda svo sem hann hefur greint þá niður á tvö tímabil og mismunandi upplýsingar eftir ólíku efni þeirra og því hvernig háttað var aðgangi að þeim á umræddum tímabilum.

IV

 Fyrra tímabilið sem kröfugerð áfrýjanda tekur til nær frá 1. janúar 2008 til 31. desember sama ár. Á þessu tímabili kveðst áfrýjandi hafa sótt úr þinglýsingabókum með vélrænum fyrirspurnum 138.688 veðbókarvottorð fyrir fasteignir og 6.346 veðbókarvottorð fyrir ökutæki. Í 14. gr. laga nr. 88/1991 var mælt svo fyrir að gjald fyrir vélræna fyrirspurn úr þinglýsingabókum á þeim tíma sem hér um ræðir skyldi vera 550 krónur. Fyrir hvert vottorð kveðst áfrýjandi hafa greitt 536 krónur að teknu tilliti til 14 króna afsláttar sem honum hafi verið veittur vegna umfangs upplýsinganna. Þannig hafi hann samtals greitt fyrir þessar upplýsingar 77.734.672 krónur. Þegar af þeirri ástæðu að löggjafinn ákvað endurgjald fyrir þær upplýsingar sem hér um ræðir með þeim hætti sem áður er lýst getur gjaldið í samræmi við þau sjónarmið sem áður eru rakin ekki talist ofgreitt lögum samkvæmt í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 29/1995. Eru því ekki skilyrði til að fallast á endurkröfu hans að þessu leyti, sbr. og ákvæði 7. mgr. 27. gr. upplýsingalaga.

Í annan stað er endurkrafa áfrýjanda á því reist að hann hafi á fyrra tímabilinu í fyrsta lagi greitt 700 krónur fyrir hverja uppflettingu á eignum eftir kennitölu eiganda þar sem könnuð hafi verið eignastaða viðkomandi eiganda og veðbönd eigna. Um hafi verið að ræða 9.523 uppflettingar. Í öðru lagi kveðst áfrýjandi hafa greitt 14 krónur fyrir 175.488 uppflettingar á tölvuskjá en um hafi verið að ræða svokallaða fasteignaleit, fasteignayfirlit og landyfirlit. Innheimta ofangreindra gjalda studdist við gjaldskrá Fasteignamats ríkisins fyrir uppflettingar úr Landskrá fasteigna o.fl. nr. 17/2001 en setning hennar átti sér stoð í 24. gr. laga nr. 6/2001. Þar kom fram að Þjóðskrá Íslands væri heimilt að vinna úr og láta í té upplýsingar úr Landskrá fasteigna gegn gjaldi sem rynni til stofnunarinnar samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra staðfesti. Samkvæmt þessu átti setning gjaldskrár nr. 17/2001 sér ótvíræða lagastoð og gögn málsins bera ekki með sér að með henni hafi verið innheimt hærra gjald en nægði til að standa straum af þeim kostnaði sem almennt hlaust af því að veita þá þjónustu sem gjaldtökuheimildin náði til. Er í því sambandi til þess að líta að gjald fyrir uppflettingu á eignum eftir kennitölu eiganda hafði fjórum árum áður í samningnum 24. febrúar 2004 verið ákveðið 500 krónur fyrir hverja uppflettingu. Þegar af þeim ástæðum sem hér greinir, sbr. og ákvæði 7. mgr. 27. gr. upplýsingalaga, eru ekki efni til að fallast á kröfu áfrýjanda um endurgreiðslu umræddra gjalda.

V

Seinna tímabilið sem endurgreiðslukrafa áfrýjanda tekur til nær frá 1. janúar 2009 til 31. desember 2011 og er kröfugerð hans vegna þessa tímabils tvíþætt. Fyrri þáttur endurkröfunnar varðar gjaldtöku fyrir 19.281 vélræna fyrirspurn úr þinglýsingabók ökutækja á þessu tímabili þar sem gjald fyrir hverja fyrirspurn var 610 krónur að teknu tilliti til 20 króna afsláttar fyrir hverja fyrirspurn. Samtals kveðst áfrýjandi því hafa greitt stefnda Þjóðskrá Íslands 11.761.410 krónur fyrir þessar fyrirspurnir en hann kveður gjaldtökuna hafa verið án lagaheimildar og án þess að eiga sér stoð í gjaldskrá.

Á þeim tíma sem hér um ræðir sagði í 1. mgr. 24. gr. laga nr. 6/2001 að Þjóðskrá Íslands væri heimilt að vinna úr og láta í té upplýsingar úr fasteignaskrá gegn gjaldi sem rynni til stofnunarinnar samkvæmt gjaldskrá sem fjármálaráðherra staðfesti, sbr. 2. mgr. 9. gr. laganna. Í síðarnefnda lagaákvæðinu kom meðal annars fram að stjórn stofnunarinnar gerði tillögur að gjaldskrá sem ráðherra staðfesti og skyldi þar taka mið af kostnaði einstakra rekstrarþátta sem skyldu aðgreindir í bókhaldi. Í c. lið 2. mgr. 24. gr. laganna sagði að í gjaldskrá skyldi meðal annars kveða á um gjald fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingabók. Samkvæmt þessu og þar sem bifreiðabækur eru samkvæmt 3. tölulið 1. mgr. 8. gr. þinglýsingalaga nr. 39/1978 meðal þeirra bóka er þinglýsingarstjórar færa er ótvírætt að fullnægjandi lagastoð var fyrir því á tímabilinu sem hér um ræðir að setja í gjaldskrá ákvæði um töku gjalda fyrir vélrænar fyrirspurnir úr bifreiðabók. Getur endurgreiðslukrafa áfrýjanda samkvæmt þessu ekki náð fram að ganga á þeim grundvelli að gjaldtakan hafi ekki átt sér lagastoð, sbr. og ákvæði 7. mgr. 27. gr. upplýsingalaga.

Gjaldskrá nr. 1174/2008 vegna þjónustu Fasteignaskrár Íslands var sett með heimild í 24. gr. laga nr. 6/2001, hún öðlaðist gildi 1. janúar 2009 og skiptist í sex kafla. Fyrsti kafli ber fyrirsögnina „Gjald fyrir afnot matsfjárhæða og matskerfa og skráningu nýrra fasteigna.“ Annar kafli nefnist „Fasteignahluti fasteignaskrár“ og þriðji kafli nefnist „Þinglýsingahluti fasteignaskrár“. Þar segir í 8. gr. sem ber fyrirsögnina „Einingaverð úr þinglýsingahluta fasteignaskrár“ að fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingarhluta fasteignaskrár skuli greiða 630 krónur. Fjórði kafli ber fyrirsögnina „Kaupskrárhluti fasteignaskrár“, fimmti kafli „Staðfangahluti fasteignaskrár“ og í sjötta kafla eru ýmis ákvæði. Í engum þessara kafla eru sérstök ákvæði um gjaldtöku vegna fyrirspurna úr ökutækjaskrá en af gögnum málsins má ljóst vera að stefndi Þjóðskrá Íslands hefur við gjaldtöku vegna fyrirspurna úr ökutækjaskrá stuðst við ákvæði 8. gr. gjaldskrárinnar. Lögum nr. 6/2001 var breytt með lögum nr. 83/2008 og þar á meðal 24. gr. laganna. Fyrir breytinguna sagði í 24. gr. eins og áður er fram komið að Þjóðskrá Íslands væri heimilt að vinna úr og láta í té upplýsingar úr Landskrá fasteigna gegn gjaldi sem rynni til stofnunarinnar samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra staðfesti. Eftir breytinguna hefur 24. gr. laganna, að því marki sem hér skiptir máli, verið í núverandi mynd. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 83/2008 sagði meðal annars í skýringum á 14. gr., sem breytti ákvæðum 24. gr. laganna, að lagt væri til að við 24. gr. bættist ný málsgrein þess efnis að í gjaldskrá skuli kveða á um gjöld sem renni til stofnunarinnar til að standa að hluta straum af kostnaði vegna starfsemi hennar. Meðal annars væri um að ræða gjald vegna rafrænna veðbandayfirlita sem áður hafi runnið í ríkissjóð. Jafnframt var með 5. lið 24. gr. laga nr. 83/2008 felldur brott 25. töluliður 1. mgr. 14. gr. laga nr. 88/1991 en þar kom fram að fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingabókum skyldi greiða 550 krónur.

Eins og áður getur gerði áfrýjandi sérstakan samning við stefnda Þjóðskrá Íslands 5. september 2007 um sölu veðbandayfirlita úr þinglýsingarhluta bifreiða. Skuldbatt áfrýjandi sig þar til þess í 14. gr. að greiða stefnda Þjóðskrá Íslands fyrir hverja „uppflettingu veðbandayfirlita í Landskrá fasteigna, í samræmi við ákvæði gildandi laga, reglugerða eða gjaldskrár. Þessi gjöld eru nú kr. 550 fyrir hverja uppflettingu skv. lögum um aukatekjur ríkissjóðs nr. 88/1991.“ Þótt að sönnu gæti þeirrar ónákvæmni í 14. gr. samningsins að þar er vísað í „uppflettingu veðbandayfirlita í Landskrá fasteigna“, er hitt öldungis ljóst samkvæmt fyrirsögn samningsins og efni hans að öðru leyti að hann fjallar um aðgang áfrýjanda að yfirlitum og upplýsingum um veðbönd úr „þinglýsingarhluta bifreiða“. Með samningi þessum gekkst áfrýjandi eins og áður er fram komið undir þá einkaréttarlegu skuldbindingu að greiða stefnda Þjóðskrá Íslands gjald fyrir aðgang að upplýsingum úr þinglýsingarhluta bifreiða eins og það væri ákveðið á hverjum tíma í samræmi við ákvæði laga, reglugerða eða gjaldskrár. Áfrýjandi gat í ljósi þeirrar skuldbindingar á engum tíma vænst þess að afnotin yrðu honum endurgjaldslaus á gildistíma samningsins. Við gerð samningsins 5. september 2007 hafði löggjafinn ákveðið það svo að gjald fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingabókum skyldi vera 550 krónur en á þeim tíma sem endurkrafa áfrýjanda tekur til greiddi hann 610 krónur fyrir hverja fyrirspurn að teknu tilliti til afsláttar. Getur sú gjaldtaka ekki talist óhófleg. Í ljósi þess sem hér var rakið getur krafa áfrýjanda um endurgreiðslu þess gjalds sem hann greiddi stefnda Þjóðskrá Íslands á umræddu tímabili fyrir uppflettingar úr þinglýsingarhluta bifreiða heldur ekki náð fram að ganga.

VI

Seinni þáttur endurkröfu áfrýjanda fyrir tímabilið 1. janúar 2009 til 31. desember 2011 er vegna sex nánar tilgreindra gjalda. Í fyrsta lagi er um að ræða 44.522 uppflettingar eigna eftir kennitölu eiganda en fyrir hverja uppflettingu greiddi áfrýjandi 1.000 krónur. Í öðru lagi 148.441 fasteignaleit þar sem greiddar voru 20 krónur fyrir hverja. Í þriðja lagi 361.777 fasteignayfirlit þar sem greiddar voru 60 krónur fyrir hvert. Í fjórða lagi 355.829 vélrænar fyrirspurnir úr veðbók fasteigna þar sem greiddar voru 610 krónur fyrir hverja að teknu tilliti til 20 króna afsláttar. Í fimmta lagi 21.374 svokölluð landyfirlit þar sem greiddar voru 60 krónur fyrir hvert. Í sjötta lagi 1.000 króna þjónustugjald sem greitt var í 35 skipti. Samtals er endurkrafa áfrýjanda vegna þessara gjalda 290.539.390 krónur. Gjaldtaka sú er hér um ræðir var reist á ákvæðum gjaldskrár nr. 1174/2008.

Áður er rakið efni 9. og 24. gr. laga nr. 6/2001. Af orðalagi þeirra og ummælum sem fram koma í athugasemdum með frumvarpi því er varð að þeim lögum er ljóst að í lagagreinunum felst heimild stefnda Þjóðskrár Íslands til töku gjalda fyrir þá þjónustu sem stofnunin veitir, hvort sem er opinberum aðilum eða einstaklingum og lögaðilum á grundvelli einkaréttarlegra samninga. Verður skýring lagaákvæðanna og beiting þeirra í gjaldskrá því að samrýmast grundvallarreglum og sjónarmiðum er gilda um töku slíkra gjalda eins og fram kemur í dómi Hæstaréttar 20. nóvember 2014 í máli nr. 160/2014. Í 9. gr. laga nr. 6/2001, eins og henni var breytt með 2. gr. laga nr. 83/2008, kemur fram að stjórn stefnda Þjóðskrár Íslands skuli gera tillögur að gjaldskrá stofnunarinnar sem staðfest skuli af ráðherra. Við ákvörðun gjaldskrárinnar skal taka mið af kostnaði einstakra rekstrarþátta sem skulu aðgreindir í bókhaldi. Í athugasemdum við 2. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 83/2008 sagði að lagt væri til að við ákvörðun gjaldskrár skyldi taka mið af kostnaði einstakra rekstrarþátta sem skyldu aðgreindir í bókhaldi. Hlutverk stjórnar væri hér talsvert víðtækara en almennt gilti um ríkisstofnanir. Í umsögn fjármálaráðuneytisins um frumvarpið kom meðal annars fram að gert væri ráð fyrir því að stjórn stofnunarinnar gerði árlega tillögu um hlutfall einstakra rekstrarþátta í gjaldskrá sem endurspeglaði kostnað þeirra. Markmið þessa fyrirkomulags væri að stuðla að aukinni kostnaðarvitund um rekstrarumfang stofnunarinnar þar sem gjaldskráin tæki mið af mati á kostnaði við verkefni hennar.

Meðal gagna málsins er minnisblað Fasteignaskrár Íslands 18. janúar 2010 sem ritað var í tilefni fyrirspurnar umboðsmanns Alþingis um tiltekna þætti er vörðuðu setningu gjaldskrár nr. 1174/2008. Þar kom meðal annars fram að þegar unnið var að setningu gjaldskrárinnar hafi legið fyrir upplýsingar um rekstrarkostnað stofnunarinnar, ásamt rekstraráætlun fyrir árið 2009, og hafi verið litið til þessara upplýsinga við skoðun á því hvernig tekjur stofnunarinnar gætu mætt gjöldum hennar. Kostnaðurinn væri greinanlegur eftir ólíkum bókhaldskerfum sem upplýsingarnar komu úr, og unnt hafi verið að greina kostnaðinn bæði eftir tegundarlyklum ríkisins en jafnframt eftir ólíkum tölvu- og hugbúnaðarkerfum stofnunarinnar og sérstökum verkefnum. Að teknu tilliti til lagabreytinga í tengslum við fasteignamat og reynslu fyrri ára hafi skipting rekstrarþátta við setningu gjaldskrárinnar verið áætluð þannig að 51% væri vegna fasteignamats og tengdra kerfa, 24% vegna brunabótamatskerfis, 2% vegna stofnunar nýrra fasteigna og 23% vegna réttindakerfis þinglýsinga, eigendaskráningar og afmörkunar lands.

Þegar til þess er litið sem hér var rakið og það haft í huga að í lögum nr. 6/2001 er gerð sú krafa að við ákvörðun gjaldskrár skuli taka mið af kostnaði einstakra rekstrarþátta sem skulu aðgreindir í bókhaldi, verður við það miðað að nægjanlega traustir útreikningar hafi legið til grundvallar þeim áætlunum, sem fjárhæð þeirra gjalda sem þessi þáttur kröfugerðar áfrýjanda tekur til, byggði á, og að kostnaðarliðir hafi verið í efnislegum tengslum við þá þjónustu sem gjaldtökunni var ætlað að standa undir. Af þessu leiðir að forsendur gjaldskrárinnar fyrir töku umræddra gjalda voru nægjanlega traustar og samkvæmt því samrýmanlegar grundvallarreglum og sjónarmiðum um fjárhæð þjónustugjalda. Samkvæmt þessu og með hliðsjón af ákvæðum 7. mgr. 27. gr. upplýsingalaga getur endurgreiðslukrafa áfrýjanda vegna þeirra gjalda er hér um ræðir heldur ekki náð fram að ganga á þeim grundvelli að gjaldtaka stefnda Þjóðskrár Íslands samkvæmt gjaldskrá nr. 1174/2008 hafi ekki samrýmist ákvæðum 24. gr. laga nr. 6/2001.

Samkvæmt því sem hér hefur verið rakið verður staðfest niðurstaða hins áfrýjaða dóms.

Eftir atvikum er rétt að málskostnaður fyrir Hæstarétti falli niður.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 28. nóvember 2014.

Mál þetta er höfðað með stefnu 24. febrúar 2012 af Creditinfo Lánstrausti hf., Höfðabakka 9, Reykjavík, gegn íslenska ríkinu og Þjóðskrá Íslands, Borgartúni 21, Reykjavík.

Stefnandi krefst þess að stefndu verði dæmdir til að greiða stefnanda óskipt 389.240.108 krónur ásamt vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 7.752.652 krónum frá 19. mars 2008 til 14. apríl 2008, en af 16.986.850 krónum frá þeim degi til 14. maí 2008, en af 24.105.526 krónum frá þeim degi til 11. júní 2008, en af 31.004.016 krónum frá þeim degi til 14. júlí 2008, en af 36.889.676 krónum frá þeim degi til 28. ágúst 2008, en af 43.300.096 krónum frá þeim degi til 30. sept. 2008, en af 49.933.150 krónum frá þeim degi til 9. október 2008, en af 55.710.468 krónum frá þeim degi til 12. nóv. 2008, en af 65.087.002 krónum frá þeim degi til 17. des. 2008, en af 73.734.216 krónum frá þeim degi til 21. jan. 2009, en af 81.958.456 krónum frá þeim degi til 6. mars 2009, en af 86.939.308 krónum frá þeim degi til 31. mars 2009, en af 96.202.458 krónum frá þeim degi til 15. apríl 2009, en af 103.509.968 krónum frá þeim degi til 15. júní 2009, en af 109.053.478 krónum frá þeim degi til 18. júní 2009, en af 117.411.788 krónum frá þeim degi til 21. júlí 2009, en af 120.629.778 krónum frá þeim degi til 28. ágúst 2009, en af 126.805.068 krónum frá þeim degi til 15. sept. 2009, en af 132.223.698 krónum frá þeim degi til 7. okt. 2009, en ásamt dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af þeirri fjárhæð frá þeim degi til 14. okt. 2009, en af 137.609.898 krónum frá þeim degi til 9. nóv. 2009, en af 144.863.958 krónum frá þeim degi til 14. des. 2009, en af 151.627.468 krónum frá þeim degi til 15. jan. 2010, en af 158.967.728 krónum frá þeim degi til 12. feb. 2009, en af 164.346.888 krónum frá þeim degi til 12. mars 2010, en af 171.963.378 krónum frá þeim degi til 19. apríl 2010, en af 181.807.038 krónum frá þeim degi til 28. maí 2010, en af 193.069.548 krónum frá þeim degi til 8. júní 2010, en af 199.698.148 krónum frá þeim degi til 6. júlí 2010, en af 207.423.768 krónum frá þeim degi til 10. ágúst 2010, en af 215.606.868 krónum frá þeim degi til 15. sept. 2010, en af 221.440.168 krónum frá þeim degi til 7. okt. 2010, en af 228.404.628 krónum frá þeim degi til 30. nóv. 2010, en af 237.349.588 krónum frá þeim degi til 9. des. 2010, en af 246.785.378 krónum frá þeim degi til 13. des. 2010, en af 256.310.838 krónum frá þeim degi til 18. feb. 2011, en af 262.103.688 krónum frá þeim degi til 18. mars 2011, en af 270.602.518 krónum frá þeim degi til 1. apríl 2011, en af 291.496.148 krónum frá þeim degi til 6. maí 2011, en af 303.908.618 krónum frá þeim degi til 31. maí 2011, en af 312.613.348 krónum frá þeim degi til 8. júlí 2011, en af 323.746.948 krónum frá þeim degi til 2. ágúst 2011, en af 334.205.098 krónum frá þeim degi til 31. ágúst 2011, en af 344.940.378 krónum frá þeim degi til 12. okt. 2011, en af 353.158.128 krónum frá þeim degi til 25. nóv. 2011, en af 362.045.228 krónum frá þeim degi til 8. des. 2011, en af 370.762.308 krónum frá þeim degi til 13. jan. 2012, en af 379.549.718 krónum frá þeim degi til 13. feb. 2012, og loks af 389.240.108 frá þeim degi til greiðsludags. Þá krefst stefnandi greiðslu málskostnaðar.

Stefndu krefjast aðallega sýknu, en til vara að stefnukröfur stefnanda verði lækkaðar verulega. Þá krefjast stefndu greiðslu málskostnaðar.

I

Málsatvik eru óumdeild. Stefnandi hefur haft með höndum skráningu og miðlun upplýsinga um fjárhagsmálefni og lánstraust og þjónustu sem því tengist. Gjöld sem stefnandi greiddi Þjóðskrá Íslands, fyrir upplýsingar út tölvukerfum Þjóðskrár, voru innheimt á mismunandi grundvelli á mismunandi tímabilum. Gjöld vegna tímabilsins 1. janúar 2008 til 31. desember 2008 voru innheimt á grundvelli 14. gr. laga nr. 88/1991 um aukatekjur ríkissjóðs, sbr. 2. gr. laga nr. 50/1994 og 11. lið 13. gr. laga nr. 144/2004 og er þar kveðið á um greiðslu á 550 krónum fyrir vélræna fyrirspurn „úr þinglýsingabókum“ og á grundvelli gjaldskrár nr. 17/2001, sbr. 24. gr. laga nr. 6/2001 eins og henni var breytt með lögum nr. 165/2007, er m.a. kveðið á um greiðslu á 700 krónum fyrir uppflettingu á eignum sem tengdust kennitölu og greiðslu á 14 krónum fyrir uppflettingu á tölvuskjá.

Gjöld vegna tímabilsins 1. janúar 2009 til 31. desember 2011 voru innheimt á grundvelli gjaldskrár nr. 1174/2008, sbr. 24. gr. laga nr. 6/2001 eins og henni var breytt með lögum nr. 83/2008, sem mælti m.a. fyrir um greiðslu á 1.000 krónum fyrir uppflettingu á eignum sem tengdust kennitölu, greiðslu á 630 krónum fyrir vélræna fyrirspurn „úr þinglýsingahluta fasteignaskrár“, greiðslu á 20 krónum, 40 krónum, 60 krónum eða 80 krónum sem einingarverð fyrir upplýsingar úr „hverju svæði fasteignarhluta fasteignaskrár“ eftir fjölda svæða, og greiðslu á 1.000 krónum í „mánaðarlegt þjónustugjald“. Innheimt var hjá stefnanda á tímabilinu 1. janúar 2009 til 31. desember 2011 gjald að fjárhæð 630 krónur fyrir hverja vélræna fyrirspurn úr þinglýsingabók varðandi ökutæki. Gjöldin voru fyrst innheimt af Fasteignamati ríkisins. Með lögum nr. 83/2008 var nafni Fasteignamats ríkisins breytt í Fasteignaskrá Íslands samhliða breytingum á starfssviði stofnunarinnar. Með lögum nr. 77/2010 voru stofnanirnar Þjóðskrá og Fasteignaskrá Íslands sameinaðar í Þjóðskrá Íslands. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 77/2010 tók Þjóðskrá Íslands við eignum og skuldbindingum Fasteignaskrár Íslands. Í málinu hefur stefnandi uppi kröfu um endurgreiðslu gjalda fyrir aðganga upplýsinga fyrir þetta tímabil.

II

Stefnandi kveður gjöld sem hann hafi verið krafinn um vegna upplýsinga frá stefndu vera óhófleg með hliðsjón af ætluðum kostnaði við að veita upplýsingarnar. Af þeim sökum hafi hann sent erindi til umboðsmanns Alþingis 6. október 2009. Umboðsmaður Alþingis hafi tekið kvörtun stefnanda til meðferðar og kannað hvort gjaldskrá 1174/2008, sem varði tímabilið 1. janúar 2009 til 31. desember 2011, sem um ræði í málinu, hafi verið ákvörðuð með lögmætum hætti. Niðurstaða umboðsmanns, samkvæmt áliti frá 29. apríl 2011, hafi verið sú að gjaldheimtan væri ólögmæt. Hann hafi talið að við ákvörðun á fjárhæð gjalda fyrir: (a) vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingabók, (b) eignstöðuvottorð og (c) eignasöguvottorð fyrir kennitölu, hafi í öllum megindráttum verið litið til almenns rekstrarkostnaðar. Sá kostnaður hafi ekki verið í nánum og efnislegum tengslum við veitingu hins sérgreinda endurgjalds, þ.e. úrvinnslu og afhendingu upplýsinga. Af þessu hafi leitt að ákvörðun gjaldanna hafi verið í andstöðu við 1. mgr. 24. gr. laga nr. 6/2001 og hafi fjármálaráðherra verið óheimilt að staðfesta gjaldskrá á grundvelli laganna. Hins vegar hafi umboðsmaður ekki talið sig hafa forsendur til að fullyrða að gjöldin hafi verið of hátt ákvörðuð. Það væri verkefni dómstóla að skera úr um slíkt.

Stefnandi geri kröfu um endurgreiðslu allra gjalda sem hann hafi greitt til Fasteignamats ríkisins, Fasteignaskrár Íslands og stefnda, Þjóðskrár Íslands, á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2011. Kröfur sínar byggi hann á eftirfarandi rökum. Hvað tímabilið 1. janúar 2008 til 31. desember 2008 varði, þ.e. í tengslum við vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingabók, hafi stefnandi, á umræddu tímabili, sótt 138.688 veðbókarvottorð fyrir fasteignir og 6.346 veðbókarvottorð fyrir ökutæki. Fyrir hvert vottorð hafi stefnandi greitt 536 krónur að teknu tilliti til 14 króna afsláttar sem honum hafi verið veittur vegna umfangs upplýsingakaupanna. Þannig hafi stefnandi greitt fyrir þessar upplýsingar samtals 77.734.672 krónur á því tímabili sem um ræði.

Stefnandi byggi á því að þessi gjöld hafi verið innheimt án lagaheimildar. Samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2003/98/EB sé það m.a. yfirlýst markmið hennar að koma í veg fyrir „of háa verðlagningu“ hins opinbera á endurnotkun upplýsinga með setningu reglna um „efri mörk“ hennar. Þá segi í 6. gr. hennar að sé gjald tekið fyrir endurnotkun upplýsinga skuli „heildartekjurnar af því að láta í té og leyfa endurnotkun gagna ekki vera meiri en kostnaðurinn við söfnun, framleiðslu, fjölföldun og dreifingu auk sanngjarns hagnaðarhlutar af fjárfestingunni“. Tilskipunin hafi verið gerð að hluta EES-samningsins með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 105/2005 frá 8. júlí 2005 sem gengið hafi í gildi 9. júlí 2005. Tilskipunin hafi svo verið leidd í lög með ákvæðum laga nr. 161/2005 um breytingu á upplýsingalögum nr. 50/1996. Í ákvæði 6. mgr. 27. gr. laga nr. 50/1996 sé því nú að finna ákvæði sem feli í sér þá meginreglu að engar greiðslur séu greiddar fyrir endurnot á upplýsingum. Frá þessu sé svo undanþága ef mælt sé fyrir um gjaldtökuna með lögum. Stefnandi byggi á því að gjaldheimtan, sem um ræði, fyrir vélrænu fyrirspurnirnar úr þinglýsingabók, brjóti í bága við fyrirmæli 6. gr. tilskipunar nr. 2003/98/EB. Ekkert bendi til þess að framkvæmd hafi verið skoðun á því hver væri kostnaður hins opinbera við söfnun, framleiðslu, fjölföldun og dreifingu upplýsinganna sem um ræði. Reyndar bendi ýmislegt til að hann sé enginn því upplýsingunum hafi verið safnað sem lið í að sinna lögbundnum skyldum ríkisins og ríkið hafi verulegar tekjur af þeirri starfsemi í formi þinglýsinga- og stimpilgjalda. Þá séu upplýsingarnar geymdar á tölvutæku formi og kostnaður við framleiðslu, fjölföldun og dreifingu upplýsinganna takmarkaður. Stefnandi byggi á því að 536 krónur, á árinu 2008, hafi falið í sér óhóflegt gjald í skilningi 6. gr. tilskipunarinnar.  Stefnandi byggi loks á því að ákvæði 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, leiði til þess að ákvæði 6. mgr. 27. gr. laga nr. 50/1996 verði skýrt með þeim hætti, að gjaldtaka samkvæmt lögum um aukatekjur ríkissjóðs geti því aðeins átt sér stað að hún sé í samræmi við ákvæði 6. gr. tilskipunarinnar. Þar sem svo sé ekki verði að líta svo á að gjaldtakan sem um ræði fái ekki fullnægjandi stoð í lögum. Af þeim sökum beri að endurgreiða stefnanda þau gjöld sem hafi verið oftekin, sbr. ákvæði 1. gr. laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda.

Að því er varði uppflettingar á eignum tengdum kennitölu og uppflettingar á tölvuskjá hafi stefnandi, á umræddu tímabili, sótti 9.523 uppflettingar á eignum tengdum kennitölu („eignakönnun – veðbönd“) og 175.488 uppflettingar á tölvuskjá  („fasteignaleit“, „fasteignayfirlit“ og „landyfirlit“). Fyrir hverja uppflettingu á eignum tengdum kennitölu hafi stefnandi, á þessu tímabili, greitt 700 krónur en fyrir hverja uppflettingu á tölvuskjá greitt 14 krónur. Þannig hafi stefnandi greitt fyrir þessar upplýsingar samtals 9.402.636 krónur á því tímabili sem um ræði. Þessi gjaldheimta hafi byggst á gjaldskrá nr. 17/2001, líkt og fyrr greini. Stefnandi byggi á því að gjaldheimtan á þessu tímabili hafi brotið í bága við þágildandi 24. gr. laga nr. 6/2001 eins og þeirri grein hafi verið breytt með lögum nr. 165/2007. Samkvæmt henni skyldi gjaldheimta fyrir „upplýsingar úr Landskrá fasteigna“ byggjast á gjaldskrá sem fjármálaráðherra staðfesti, og hafi það verið gjaldskrá nr. 17/2001. Af 40. og 77. gr. stjórnarskrár og lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins leiði að við setningu gjaldskrárinnar hafi verið óheimilt að innheimta gjald sem væri hærra en nægði til að standa straum af þeim kostnaði sem almennt hlytist af því að veita þá þjónustu sem gjaldtökuheimildin næði til. Yrði þá einungis horft til beins kostnaðar eða kostnaðar sem væri í nánum og efnislegum tengslum við þá þjónustu eða starfsemi sem sérstaklega væri tilgreind í gjaldtökuheimildinni. Stefnandi byggi á því að með gjaldskrá nr. 165/2007 hafi, að því er varði þá liði sem falli hér undir, verið brotið gegn þessu. Því fari fjarri að kostnaður við að veita upplýsingarnar geti hafa numið umræddum fjárhæðum. Verði þar að horfa til þess að Fasteignamati ríkisins hafi verið skylt að halda Landskrá fasteigna og ríkið hafi, þar fyrir utan, tekjur af söfnun upplýsinga í skrána. Það hafi því sáralítill, ef einhver, kostnaður hlotist af því að leyfa stefnanda að sækja þangað upplýsingar. Þannig hafi þeir kostnaðarútreikningar sem legið hafi gjaldskránni til grundvallar ekki uppfyllt lagaskilyrði. Af þeim sökum beri að endurgreiða stefnanda þau gjöld sem hafi verið oftekin, sbr. ákvæði 1. gr. laga nr. 29/1995.  Í þessu sambandi bendi stefnandi á það misræmi sem hafi verið í gjaldtöku Þjóðskrár Íslands. Þannig hafi stefndi, Þjóðskrá Íslands, í sumum tilvikum innheimt nokkrar krónur fyrir rafrænar fyrirspurnir en í öðrum tilvikum mörg hundruð krónur, þrátt fyrir að afhendingarmátinn hafi verið sá sami. Verði ekki fallist á þetta byggi stefnandi á sömu sjónarmiðum og rakin séu að framan um gjaldheimtuna að breyttu breytanda og leiði það jafnframt til þess að taka beri kröfu hans til greina.

Að því er varði tímabilið 1. janúar 2009 til 31. desember 2011 þá hafi stefnandi á umræddu tímabili gert 19.281 vélræna fyrirspurn um efni í þinglýsingabók ökutækja. Fyrir hverja fyrirspurn hafi stefnandi greitt 610 krónur í gjald, að teknu tilliti til 20 króna afsláttar sem hann hafi fengið fyrir hverja fyrirspurn. Þannig hafi stefnandi, á því tímabili sem um ræði, greitt samtals 11.761.410 krónur fyrir þessar upplýsingar. Stefnandi byggi á því að gjaldheimtan, sem hann hefði sætt vegna þessara fyrirspurna, hafi átt sér stað án allra lagaheimilda eða heimilda í gjaldskrá. Hún bryti því í bága við 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar og lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Fasteignaskrá Íslands, og síðar stefnda, Þjóðskrá Íslands, hefðu á því tímabili sem um ræði, hvorki haft heimild í lögum né í gjaldskrá til að innheimta gjald fyrir aðgang að upplýsingum um veðbönd ökutækja. Því beri að endurgreiða stefnanda þau gjöld sem hafi verið oftekin, sbr. ákvæði 1. gr. laga nr. 29/1995. Stefnandi byggi jafnframt á því, verði ekki fallist á þetta, að þau sjónarmið sem rakin séu að framan, að breyttu breytanda, eigi við um gjaldheimtuna og leiði það jafnframt til þess að taka beri kröfu hans til greina.

Hvað varði gjöld samkvæmt gjaldskrá nr. 1174/2008 hafi stefnandi, á  umræddu tímabili, framkvæmt 44.522 uppflettingar á eignum sem tengst hafi kennitölu og greitt fyrir það 1.000 krónur á uppflettingu, 148.441 „fasteignaleitir“ á 20 krónur hverja leit, 361.777 „fasteignayfirlit“ á 60 krónur fyrir hvert yfirlit, 355.829 vélrænar fyrirspurnir úr veðbók fasteigna á 610 krónur fyrirspurnina (að teknu tilliti til 20 króna afsláttar fyrir hverja fyrirspurn), 21.374 „landyfirlit“ á 60 krónur hvert yfirlit, auk þess sem stefnandi hafi 35 sinnum greitt „mánaðarlegt þjónustugjald“. Samtals hafi því stefnandi greitt 290.539.390 krónur fyrir þessar upplýsingar. Þessi innheimta gjalda hafi byggst á gjaldskrá nr. 1174/2008 sbr. það sem fyrr greini. Stefnandi byggi á því að gjaldheimtan á þessu tímabili hafi brotið í bága við þágildandi 24. gr. laga nr. 6/2001 eins og þeirri grein hafi verið breytt með lögum nr. 83/2008. Samkvæmt henni skyldi gjaldheimta fyrir „upplýsingar úr fasteignaskrá“ byggjast á gjaldskrá sem fjármálaráðherra staðfesti. Síðan hafi verið tekið fram að í gjaldskránni skyldi kveðið á um gjaldskyldu vegna nánar afmarkaðra þátta í starfsemi Fasteignaskrár Íslands. Gjaldskráin sem sett hafi verið á þessum grundvelli hafi verið gjaldskrá nr. 1174/2008. Af 40. og 77. gr. stjórnarskrár og lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins leiði að við setningu gjaldskrárinnar hafi verið óheimilt að mæla fyrir um innheimtu gjalds sem væri hærra en nægði til að standa straum af þeim kostnaði sem almennt hlytist af því að veita þá þjónustu sem gjaldtökuheimildin næði til. Yrði þá einungis horft til beins kostnaðar eða kostnaðar sem væri í nánum og efnislegum tengslum við þá þjónustu eða starfsemi sem sérstaklega væri tilgreind í gjaldtökuheimildinni. Stefnandi byggi á því að með gjaldskrá nr. 165/2007 hafi, að því er varði þá liði sem falli hér undir, verið brotið gegn þessu. Því fari fjarri að kostnaður við að veita upplýsingarnar geti hafa numið umræddum fjárhæðum. Verði þar að horfa til þess að Fasteignamati ríkisins hafi verið skylt að halda Landskrá fasteigna og ríkið hafi, þar fyrir utan, tekjur af söfnun upplýsinga í skrána. Það hafi því sáralítill, ef einhver, kostnaður hlotist af því að leyfa stefnanda að sækja þangað upplýsingar. Þannig hafi þeir kostnaðarútreikningar sem legið hafi gjaldskránni til grundvallar ekki uppfyllt lagaskilyrði. Af þeim sökum beri að endurgreiða stefnanda þau gjöld sem hafi verið oftekin, sbr. ákvæði 1. gr. laga nr. 29/1995. Í þessu sambandi bendi stefnandi á það misræmi sem hafi verið í gjaldtöku stefnda, Þjóðskrár Íslands. Þannig hafi stefndi í sumum tilvikum innheimt nokkra tugi króna fyrir rafrænar fyrirspurnir en í öðrum tilvikum mörg hundruð krónur, þrátt fyrir að afhendingarmátinn hafi verið sá sami. Tekið skuli fram að umboðsmaður Alþingis hafi gefið út álit sitt á því að umrædd gjaldskrá og staðfesting hennar hafi byggst á ólögmætum sjónarmiðum. Horft hafi verið til heildarkostnaðar stofnunarinnar af rekstri án þess að leggja mat á þann kostnað sem sérstaklega falli til við veitingu upplýsinganna, líkt og viðurkennt hafi verið af Fjármálaráðuneytinu undir rekstri þess máls hjá umboðsmanni. Það standist ekki og því hafi gjaldskráin ekki gildi að lögum. Fari svo, að dómurinn fallist ekki á þetta, byggi stefnandi á sömu sjónarmiðum og fram komi að framan, sem leiði að breyttu breytanda til sömu niðurstöðu.

Dómkrafa stefnanda feli í sér samtölu allra þeirra krafna sem gerðar séu að framan. Krafan sé reifuð sem endurgreiðslukrafa. Vextir miðist við 2. gr. laga nr. 29/1995 en þar sé vísað til 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu. Dráttarvaxta sé krafist frá 7. október 2009 þegar umboðsmaður Alþingis hafi móttekið kvörtun stefnanda vegna gjaldtökunnar. Stefnandi hafi um langt skeið átt í samskiptum við stefnda, Þjóðskrá Íslands, og gert kröfu um að staða hans vegna innheimtu gjaldanna verði rétt. Þeim kröfum hafi stefndi ekki sinnt og sjái stefnandi sig því knúinn til að höfða mál til heimtu krafna sinna.

Um lagarök vísar stefnandi einkum til 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, 24. gr. laga nr. 6/2001, almennra reglna stjórnsýsluréttarins, 3. gr. laga nr. 2/1993, upplýsingalaga og tilskipunar nr. 2003/98/EB sem er hluti EES-samningsins. Krafa stefnanda um málskostnað styðst við XXI. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, einkum 1. mgr. 130. gr. Einnig sé vísað til 2. mgr. 1. gr. laga nr. 29/1995 sem feli í sér að stjórnvöld eigi að hafa frumkvæði að endurgreiðslu oftekinna gjalda. Um varnarþing er vísað til ákvæða 3. mgr. 33. gr., laga nr. 91/1991.

III

Stefndu kveða stefnanda gera kröfu um að stefndu endurgreiði ætluð oftekin gjöld að fjárhæð 389.240.108 krónur, auk vaxta og málskostnaðar. Til grundvallar fjárhæð dómkröfu stefnanda sé vísað til reikninga sem stefndi, Þjóðskrá Íslands, og forvera stofnunarinnar, Fasteignamat ríkisins og Fasteignaskrá Íslands, gáfu út vegna sölu á upplýsingum úr (réttindahluta) fasteignaskrá til stefnanda árin 2008 - 2011. Af samanburði á fjárhæðum umræddra reikninga við fjárhæð dómkröfu stefnanda megi ráða, að dómkröfur stefnanda byggist á því að framangreind gjöld hafi að öllu leyti verið oftekin. Kveðst stefnandi gera kröfu „um endurgreiðslu allra gjalda sem hann greiddi til Fasteignamats ríkisins, Fasteignaskrár Íslands og Þjóðskrár Íslands á tímabilinu 1. jan. 2008 til 31. des. 2011.“ Samkvæmt þessu virðist stefnandi reisa dómkröfur sínar og málatilbúnað á því að upplýsingar og þjónusta sem hann fékk aðgang að og sóttar voru eða miðlað úr fasteignaskrá og öðrum skrám á umræddu tímabili, hafi átt að vera honum að fullu án endurgjalds. Virðist stefnandi þannig byggja á því í stefnu að enginn eða takmarkaður kostnaður fylgi því fyrir stefnda, Þjóðskrá Íslands, að safna, framleiða, fjölfalda og dreifa upplýsingum úr fasteignaskrá stofnunarinnar og því ætti að veita upplýsingar og þjónustu að kostnaðarlausu til þriðja aðila. Ekki fylgi sögunni hvort umræddir þriðju aðilar, svonefndir miðlarar á borð við stefnanda, myndu þá miðla slíkum upplýsingum áfram til viðskiptavina sinna, án endurgjalds, en fyrir liggi að stefnandi sé í raun samningsbundinn milligönguaðili um innheimtu gjaldanna, svo sem fram komi í samningum sem hann hafi lagt fram. Stefndu mótmæli málatilbúnaði stefnanda alfarið og telji grundvöll fjárhæðar dómkröfu stefnanda vera rangan, þar sem hann gangi í berhögg við ákvæði laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, og ákvæði tilskipunar 2003/98/EB, sbr. lög nr. 161/2006, um breytingu á upplýsingalögum. Helgist sú afstaða af því að skýrar gjaldtökuheimildir fyrir umræddum gjöldum hafi verið lögfestar annars vegar með 1. gr. laga nr. 165/2007 og hins vegar með 14. gr. laga nr. 83/2008. Séu þær lagaheimildir í fullu samræmi við ákvæði tilskipunarinnar. Fullnægjandi lagastoð hafi því verið fyrir gjaldtökunni á framangreindu tímabili og fjárhæð gjaldsins. Breyti innleiðing tilskipunar 2003/98/EB í íslenskan rétt með lögum nr. 161/2006 engu þar, enda séu umrædd lagaákvæði í fullu samræmi við fyrirmæli tilskipunarinnar, sbr. 6. gr. hennar. Þá telji stefndu að kröfur stefnanda fari gegn samningum þeim um upplýsingamiðlun sem stefnandi hefur gert við stefnda, Þjóðskrá, og fyrirrennara hennar.

Stefndu byggi á því að þótt dómkrafa stefnanda sé sögð reifuð sem endurgreiðslukrafa séu engin skilyrði til að fallast á hana sem slíka. Stefnandi eigi ekki rétt til endurgreiðslu þar sem augljóst sé að öll þessi gjöld hafi verið borin af viðskiptamönnum hans með álagningu. Stefnandi hafi innheimt gjöldin af viðskiptamönnum sínum er hann hafi miðlað þeim og með álagningu. Stefnandi hafi ekki orðið fyrir tjóni heldur hafi hann þvert á móti verið verr settur ef hin umdeilda gjaldskrá og innheimta hefði ekki komið til, enda um að ræða viðskipti stefnanda sjálfs sem hann hafi byggt rekstur á. Þegar þetta sé virt telji stefndu að ekki sé fyrir hendi réttmæt krafa til endurgreiðslu jöfnunargjalds samkvæmt almennum reglum kröfu­réttar, enda myndi stefnandi auðgast með ósanngjörnum hætti á kostnað stefndu og þar með skattborgara, yrði á endurkröfuna fallist að hluta til eða í heild. Þá myndi stefnandi auðgast með ósanngjörnum hætti gagnvart viðskiptamönnum sínum, sem hann hafi látið bera gjöldin að fullu og ekki svo vitað sé heitið þeim endurgreiðslu eða sótt kröfuna í umboði þeirra. Krafa stefnanda sé því í reynd um óréttmæta auðgun. Sé einnig á því byggt í þessu sambandi, að í raun sé um aðildarskort að ræða, þar sem viðskiptamenn stefnanda hafi í raun staðið skil á jöfnunargjaldinu, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991. Ennfremur telji stefndu, að með vísan til þessa hafi stefnandi ekki lögvarða hagsmuni af endurgreiðslum þeim, sem krafið sé um. Það eigi sér skýra stoð í dómaframkvæmd að hátti svo til sem að framan greini eigi sá sem greiða kunni gjöld, hvort sem um sé að ræða þjónustugjald eða skatta, ekki endurkröfurétt, sbr. t.d. hrd. 16. mars 2000 í málunum nr. 329 og 359/1999. Beri þegar af þessum ástæðum að sýkna stefndu.

Þá sé einnig á því byggt að stefnandi eigi ekki aðild að umræddum endurgreiðslum, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991, enda sé hann milligöngu­aðili um sölu upplýsinganna og hafi lagt gjaldið á viðskiptamenn sína. Þá sé einnig vísað til þess að fyrir liggi tveir samningar stefnanda við stefnda, Þjóðskrá Íslands, um miðlun þessara upplýsinga, annars vegar frá 2004 um sölu upplýsinga úr fasteignahluta Landskrár fasteigna og frá 2007 um sölu veðbandayfirlita úr þinglýsingahluta bifreiða. Af þessum samningum sé augljóst að stefnandi hafi samið við stefndu um miðlun upplýsinganna og viðurkennt allan lagagrundvöll umræddra gjalda. Sé einnig staðfest með umræddum samningum að um sé að ræða sölu stefnanda á umræddum upplýsingum til þriðju aðila. Í reynd sé stefnandi og hafi verið milligönguaðili fyrir hönd stefnda, Þjóðskrár, og áður Fasteignaskrá Íslands, sem séð hafi um með samningi að innheimta hjá viðskiptamönnum sínum umrædd gjöld og greiða þau mánaðarlega til Þjóðskrár. Komi þetta augljóslega fram í umræddum samningum, svo sem í grein 14 í samningi frá í september 2007 og greinum 3 og 11 í samningum frá í febrúar og mars 2004. Sé í umræddum samningum kveðið skýrt á um að stefnandi skuli greiða fyrir hverja uppflettingu í samræmi við ákvæði gildandi laga, reglugerða eða gjaldskrár. Þá séu í umræddum samningum skilmálar um að stefnandi skuldbindi sig til að veita aðeins viðskiptamönnum sínum upplýsingar úr umræddum kerfum, þ.á m. þinglýsingahluta bifreiðaskrár. Þannig sé á því byggt að í reynd hafi stefnandi komið fram í umboði stefndu eða með umsýslu. Engin stoð sé því fyrir endurgreiðslu umkrafinna gjalda í réttarsambandi aðila þessa máls og fari það gegn samningum þeirra. Auk þess sem umrædd gjaldtaka hafi verið í samræmi við lög telji stefndu að stefnandi hafi með þessu verið samningsbundinn til að innheimta gjaldið hjá viðskiptamönnum sínum. Engin stoð sé því fyrir endurkröfum eða bótakröfum stefnanda. Vísi stefndu meðal annars til meginreglu kröfu- og samningaréttar um skuldbindingargildi samninga. Stefndu byggi auk þess á því að með sölufyrirkomulagi sínu og samningum við stefndu um langa hríð hafi stefnandi, ekki aðeins með tómlæti heldur og samþykki, fyrirgert rétti til endurgreiðslu eða bóta. Greiðslurnar hafi því verið inntar af hendi án fyrirvara og undir réttarsambandi því sem fyrr sé lýst. Í ljósi þessa telja stefndu að lög nr. 29/1995 geti ekki átt við. Oftekin gjöld samkvæmt þeim séu ekki þjónustugjöld eins og hér um ræði. Einnig sé á því byggt að lögin útrými ekki reglum kröfuréttar sem fyrr sé vikið að. Allt að einu verði ekki talið að um oftekin gjöld sé að ræða í ljósi þeirra reglna kröfuréttar sem lýst sé fyrr og ráðagerð stefnanda um óréttmæta auðgun með því að hafa innheimt gjöldin af viðskiptamönnum sínum og hagnast á. Ekki sé heldur unnt að líta á stefnanda sem gjaldanda í skilningi laganna við þessar aðstæður sem reifaðar hafi verið. Þá telji stefndu að síðustu að undantekningarregla 3. gr. laganna standi í vegi fyrir kröfum stefnanda.

Stefndu byggi á því að gjöldin hafi verið löglega ákvörðuð og innheimt. Sé á því byggt að gjaldtökuheimildir 1. mgr. og c-liðar 24. gr. laga nr. 6/2001, sbr. 2. mgr. 9. gr. laganna, sem gilt hafi á framangreindu tímabili, feli í sér að gjaldtaka vegna seldra upplýsinga úr réttindahluta stofnunarinnar, þ.e. þinglýsing, eigendaskráning og afmörkun lands, skuli standa straum af rekstri fasteignaskrárinnar, en ekki einungis af kostnaði sem hljótist af úrvinnslu og afhendingu upplýsinga úr fasteignaskránni. Stefndu byggi á ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 6/2001, en þar sé skýrt kveðið á um að gjaldskrá vegna þjónustunnar skuli taka mið af kostnaði einstakra rekstrarþátta stofnunarinnar. Orðalag 24. gr. laganna sé ótvírætt. Þar komi fram að heimilt sé að taka gjald fyrir vinnu og afhendingu upplýsinga úr fasteignaskrá, án þess að skýra það til samræmis við fyrirmæli í 2. mgr. 9. gr. laganna, sbr. breytingu ákvæðisins með 2. gr. laga nr. 83/2008, enda sé í ákvæði 24. gr. vísað til 2. mgr. 9. gr. laganna.  Vilji löggjafans hafi verið sá að málum skyldi skipað með þessum hætti. Komi það berlega í ljós þegar skoðuð séu lögskýringargögn sem liggi að baki gjaldtökuheimildum fyrir upplýsingar úr fasteignaskrá. Í almennum athugasemdum með frumvarpi um breytingu á lögum nr. 6/2001, sem varð að lögum nr. 165/2007, komi fram að frumvarpið sé byggt á vinnu starfshóps sem skipaður hafi verið til að fara heildstætt yfir þáverandi tilhögun við fasteignaskráningu á vegum hins opinbera, gera tillögur að breytingum og fjármögnun þessa kerfis. Jafnframt hafi komið fram er samning frumvarps sem varð að lögum nr. 165/2007 stóð yfir, að þá hafi legið fyrir að umsýslugjald myndi falla niður um áramótin 2007 til 2008, en umrætt gjald hafi verið lagt á fasteignaeigendur til að halda og þróa Landskrá fasteigna, auk þeirra tekna sem stofnunin hafi aflað með sölu upplýsinga. Af þeim sökum hafi verið talið nauðsynlegt að marka stofnuninni nýja tekjustofna og hafi við þá vinnu verið gengið út frá þremur meginforsendum til að standa straum af rekstri og þróun Landskrár fasteigna. Í fyrsta lagi hafi verið gert ráð fyrir því að hvert sveitarfélag skyldi greiða stofnuninni árlegt gjald fyrir afnot af fasteignamati stofnunarinnar. Í annan stað skyldu vátryggingar­félög innheimta sérstakt brunabótamatsgjald af fasteignaeigendum og í þriðja lagi hafi verið gerð tillaga um að tekjur sem aflað hafi verið af vinnslu og sölu upplýsinga úr Landskrá fasteigna, meðal annars vegna uppflettinga í skránni, skyldu renna til stofnunarinnar samkvæmt gjaldskrá. Áformað hafi verið að á grundvelli niðurstaðna starfshópsins skyldi vinna frumvarp til framlagningar á vorþingi 135. löggjafarþings, 2007 til 2008. Engu að síður hafi, á grundvelli og í samræmi við tillögur starfshópsins þegar á haustþingi, verið gerðar breytingar á 24. gr. laga nr. 6/2001, sbr. 1. gr. laga nr. 165/2007. Endanlegur afrakstur vinnu við að útfæra tillögur og niðurstöður starfshópsins hafi birst síðar í frumvarpi sem varð að lögum nr. 83/2008, um breyting á lögum nr. 6/2001. Í athugasemdum með frumvarpi, sem síðar varð að lögum nr. 83/2008, hafi verið vísað til frumvarpsins frá 2007 og lagt til að tekjur sem aflað væri vegna sölu rafrænna veðbandayfirlita skyldu ákvarðaðar í gjaldskrá og að þær skyldu renna til stofnunarinnar í samræmi við athugasemdir sem hafi komið fram í nefndaráliti efnahags- og skattanefndar. Loks hafi komið fram mikilvæg sjónarmið í athugasemdum við 14. gr. frumvarps laga nr. 83/2008, sem varð að 24. gr. laga nr. 6/2001. Af framangreindum ummælum í lögskýringargögnum megi þannig ráða, að bæði við setningu laga nr. 165/2007 og laga nr. 83/2008 hafi ætlun löggjafans verið sú að binda í lög þá skipan mála að gjöld samkvæmt gjaldskrá stefnda, Þjóðskrár Íslands, skyldu standa undir rekstrarkostnaði stofnunarinnar, hvort sem um væri að ræða kostnað vegna reksturs brunabótamats, fasteignamats eða fasteignaskrár. 

Þrátt fyrir að orðalag 2. mgr. 9. gr. og 1. mgr. og c-liðar 24. gr. laga nr. 6/2001 og ummæli í lögskýringargögnum með ákvæðunum gefi skýrt til greina að þau hafi að geyma heimild til álagningar og töku þjónustugjalda sem taka skuli mið af kostnaði einstakra rekstrarþátta stefnda, Þjóðskrár Íslands, hafi umboðsmaður Alþingis komist að þeirri niðurstöðu að gjaldtökuheimild ákvæðanna næði ekki til annarra kostnaðarliða en grundvallarreglur stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld gerðu ráð fyrir, þ.e. að hið sérgreinda endurgjald afmarkaðist við úrvinnslu og afhendingu upplýsinga. Stefnandi hafi gert niðurstöðu umboðsmanns að sinni í nokkrum atriðum og lagt fram álit hans. Þar virðist því slegið föstu að gjaldtaka samkvæmt 1. mgr. og c-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 6/2001 skuli ekki endilega ákveðin með sama hætti og gjöld sem ákvörðuð séu á grundvelli a- og b-liðar 2. mgr. 24. gr., en í síðarnefndu ákvæðunum sé mælt fyrir um að gjald sveitarfélaga og vátryggingarfélaga fyrir afnot af fasteignamati, brunabótamati og kerfum því viðkomandi skuli að stærstum hluta standa straum af rekstrarkostnaði stofnunarinnar. Stefndu hafni því að unnt sé að álykta út frá framangreindum ákvæðum og lögskýringargögnum með þeim hætti sem umboðsmaður og stefnandi hafa gert. Samkvæmt orðanna hljóðan í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 6/2001 taki fyrirmæli ákvæðisins til gjaldskrár stofnunarinnar í heild sinni, þ.e. til allra gjalda sem stofnunin hafi heimild til að innheimta lögum samkvæmt. Ljóst þyki, að við ákvörðun fjárhæða einstakra gjalda í gjaldskrá skuli taka mið af kostnaði einstakra rekstrarþátta stofnunarinnar þannig að umrædd gjöld standi straum af rekstrarkostnaði fasteignaskrár stefnda, Þjóðskrár Íslands. Fasteignaskrá hafi verið  ætlað að standa alfarið undir eigin rekstri með tekjum af starfsemi sinni frá gildistöku laga nr. 83/2008 um breytingu á lögum nr. 6/2001, og á sama tíma gildistöku gjaldskrár nr. 1174/2008, þ.e. 1. janúar 2009. Stofnunin hafi því engra fjárframlaga notið, hvorki samkvæmt fjárlögum árið 2009 né fjárlögum 2010. Frá 1. júlí 2010 hafi Fasteignaskrá Íslands og stefndi, Þjóðskrá, verið sameinað, sbr. lög nr. 77/2010 um það efni. Fjárveitingar á árinu 2011 hafi hins vegar tekið til annarra óskyldra verkefna, svo sem vegabréfa, rafrænnar stjórnsýslu og almannaskráningar.

Samkvæmt 24. gr. laga nr. 6/2001, eins og ákvæðinu hafi verið breytt með 1. gr. laga nr. 165/2007, sem gildi tóku 1. janúar 2008, sé stefnda, Þjóðskrá Íslands, heimilt að vinna úr og láta í té upplýsingar úr fasteignaskrá gegn gjaldi sem renni til stofnunarinnar samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra staðfesti, sbr. 2. mgr. 9. gr. laganna, sbr. 14. gr. laga nr. 83/2008 og 1. gr. laga nr. 165/2007. Þó að orðalag 1. mgr. 24. gr. laga nr. 6/2001 sé með þessum hætti telji stefndi, Þjóðskrá Íslands, að ekki sé unnt að líta svo á að í gjaldtökuheimildinni felist ekki jafnframt heimild til að ákvarða fjárhæð gjaldsins miðað við rekstrarkostnað fasteignaskrárinnar, enda sé mælt fyrir um það fyrirkomulag berum orðum í 2. mgr. 9. gr. laganna, sem 1. mgr. 24. gr. laganna vísi til. Stefndu byggi á því að skýra beri lögin þannig að heimilt hafi verið að láta fjárhæð gjalds fyrir afnot af fasteignaskrá taka mið af þeim kostnaði sem almennt liggi að baki rekstrarþætti skrárinnar. Stefndi, Þjóðskrá Íslands, telji þann skilning vera í fullu samræmi við fyrirmæli 1. mgr. og c-lið 24. gr. laganna, sbr. 2. mgr. 9. gr. Með hliðsjón af framangreindu hafni stefndu alfarið málsástæðum stefnanda sem speglist af áliti umboðsmanns Alþingis þess efnis, að almenn ummæli í lögskýringargögnum með 24. gr. laga nr. 6/2001, um að gjöld skuli standa straum af rekstri stofnunarinnar, dugi ekki til að víkja frá grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld við útreikning gjalda samkvæmt c-lið 2. mgr. 24. gr. Þvert á móti telji stefndu rétt að skýra ákvæðið þannig að það feli í sér frávik frá meginreglum stjórnsýsluréttarins þannig að við ákvörðun fjárhæð gjalda samkvæmt ákvæðinu skuli líta til annarra kostnaðarliða en grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins um þjónustu­gjöld geri almennt ráð fyrir. Raunar telji stefndu að önnur niðurstaða sé með öllu ótæk með hliðsjón af fyrirmælum 2. mgr. 9. gr. laganna, lögskýringargögnum og þeim markmiðum sem búi að baki gjaldtökuheimildunum.

Stefnandi byggi á því að gjaldtakan hafi verið andstæð tilskipun nr. 2003/98/EB. Stefndu telji að innleiðing hennar breyti engu í þessu sambandi. Í 6. gr. tilskipunarinnar sé mælt fyrir um meginreglur um gjaldtöku. Hinar umdeildu gjaldtökuheimildir og ákvarðanir fjárhæða gjalda samkvæmt þeim hafi að mati stefndu verið í fullu samræmi við fyrirmæli 6. gr. tilskipunarinnar. Samkvæmt minnisblaði Fasteignaskrár Íslands og skýringum Fjármálaráðuneytisins, hafi fjárhæðir gjalda fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingabók, eignastöðuvottorð og eignasöguvottorð, byggst á rekstraráætlun stofnunarinnar og áætlaðri skiptingu kostnaðar á einstaka rekstrarþætti, eða með öðrum orðum á skynsamlegri áætlun. Stefndu byggi á því að samkvæmt dómaframkvæmd hafi verið gerðar tilteknar kröfur til þess hvernig fjárhæð þjónustugjalda á grundvelli laga sé ákveðin eða rökstudd. Verði hún almennt að byggja á almennri námundun við þann kostnað sem hljótist af því að veita tiltekna þjónustu. Sé ekki unnt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði, sé heimilt að byggja þá á skynsamlegri áætlun. Þar sem ekki megi taka hærra þjónustugjald en almennt nemi kostnaði vegna þjónustu og sem kveðið sé á um í gjaldtökuheimildinni, hafi það grundvallarþýðingu að afmarka þá kostnaðarliði sem felldir verði undir þjónustugjaldið, þegar metið sé hversu hátt það megi vera. Stefndu byggi á því að slík greining verði að byggjast á lögskýringu á gjaldtökuheimildinni. Sé almennt litið svo á að gjaldtakan í heild sé ekki óeðlilega há miðað við þann kostnað sem henni sé ætlað að mæta, sett sé gjaldskrá og tengsl séu á milli gjaldtöku og veittrar þjónustu. Stefndu telji að við útreikning á fjárhæð þjónustugjalda megi taka tillit til beins kostnaðar af þeirri þjónustu sem veitt sé, svo og öðrum kostnaði ef hann sé í nánum og efnislegum tengslum við þjónustuna. Á hinn bóginn sé sumum þjónustugjöldum ætlað að standa undir tiltekinni starfsemi og telji stefndi að svo eigi við um gjaldtökuheimildir laga nr. 6/2001. Sérstök sjónarmið eigi því við þegar stofnunum sé að lögum ætlað að standa undir rekstri sínum með sérstakri tekjuöflun.

Stefndu hafni því að gjald sem innheimt hafi verið á grundvelli laga nr. 88/1991, hafi ekki verið í samræmi við fyrirmæli 6. gr. nefndrar tilskipunar. Fjárhæð gjaldsins hafi verið ákvarðað í lagaákvæðinu sjálfu. Löggjafinn hafi því verið búinn að taka afstöðu til hvaða þátta gjaldtökuheimildin skyldi ná. Löggjafinn hafi heimild til að leggja á „annars konar þjónustugjald“ þegar um sé að ræða gjald fyrir þjónustu sem sé valkvæð. Lög nr. 88/1991 heimili slíka gjaldtöku. Það sem sé umfram renni þá ekki í ríkissjóð heldur í rekstur viðkomandi stofnunar. Jafnvel þótt tilskipun 2003/98/EB hafi verið innleidd hér á landi með setningu laga nr. 161/2006, um breytingu á upplýsingalögum, sem gildi hafi tekið 1. janúar 2007, hafni stefndu því að með gildistöku laganna hafi ákvæðum laga um aukatekjur ríkissjóðs, sem mæli fyrir um gjaldtökuheimildir meðal annars fyrir leyfisveitingar og þjónustu, verið rutt burt. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 161/2006 komi fram, að frumvarpið sé samið annars vegar  til að auka möguleika einstaklinga og lögaðila til að endurnota og hagnýta upplýsingar frá hinu opinbera og hins vegar til að uppfylla skyldur íslenska ríkisins um að fella tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2003/98/EB inn í íslenskan rétt. Samkvæmt athugasemdum með fumvarpi sem varð að lögum nr. 161/2006, megi ráða, að gjaldtökuheimildir samkvæmt 6. gr. tilskipunarinnar einskorðist ekki undantekningarlaust við það, að gjald skuli einungis standa straum af kostnaði stjórnvalds af því að láta í té sérgreint endurgjald, heldur sé við ákvörðun fjárhæðar gjalds einnig heimilt að taka tilhlýðilegt tillit til rekstrar­kostnaðar viðkomandi opinbers aðila, krefjist viðkomandi landslög þess. Þá megi ráða af því af því sem að framan hafi verið rakið, að ætlun löggjafans með setningu laga nr. 161/2006 hafi verið að takmarka enn frekar heimildir til handa stjórnvöldum til gjaldtöku fyrir endurnotkun upplýsinga, og ganga þannig lengra en fyrirmæli tilskipunarinnar hafi gert ráð fyrir í þessum efnum. Með hliðsjón af framangreindu hafni stefndu því alfarið að tilskipun nr. 2003/98/EB hafi ekki verið innleidd í landsrétt með réttum hætti eða að gjaldtaka samkvæmt lögum um aukatekjur ríkissjóðs hafi gengið í berhögg við 6. gr. tilskipunarinnar. Þvert á móti hafi gjaldtakan verið í fullu samræmi við ákvæði tilskipunarinnar. Þótt vilji löggjafans hafi verið sá að að þrengja gjaldtökuheimildir í landslögum enn frekar, miðað við það sem mælt hafi verið fyrir um í 6. gr. tilskipunarinnar, þá sé ekki grundvöllur til að skýra 27. gr. laga nr. 50/1996 og/eða 14. gr. laga nr. 88/1991, með svo þröngum hætti að 6. gr. tilskipunarinnar girði fyrir að umrædd ákvæði gætu falið í sér heimild til töku gjalds þar sem fjárhæð þess miðaðist við rekstrarkostnað Fasteignaskrár Íslands. Eða með öðrum orðum að heimilt hafi verið að taka tilhlýðilegt tillit til krafna landslaga um að stofnunin stæði undir sér fjárhagslega. Helgist sú niðurstaða af því að ákvæði tilskipunarinnar geri ráð fyrir að taka megi tillit til lagaákvæða viðkomandi lands sem mæli fyrir um að gjaldtaka standi straum af rekstrarkostnaði og af því að löggjafinn hafi með 6. mgr. 27. gr. laga nr. 50/1996 kveðið á um að ákvæðið víki fyrir öðrum gjaldtökuákvæðum sem heimili víðtækari gjaldtöku. Þessu sjónarmiði til stuðnings skuli bent á að 24. - 28. gr. laga nr. 50/1996 myndi nýjan kafla sem innleiði ákvæði tilskipunar EB nr. 2003/98, um endurnotkun upplýsinga frá hinu opinbera. Athugasemdir við þessi ákvæði í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 161/2006, taki því í heild sinni til umræddra ákvæða. Með hliðsjón af framangreindu mótmæli stefndu því að 550 króna gjald fyrir vélræna fyrirspurn úr þinglýsingabókum, sem byggst hafi á útreikningi á kostnaðarliðnum samkvæmt rekstraráætlun Fasteignaskrár Íslands, hafi verið óhóflegt eða með einhverjum hætti gengið í berhögg við ákvæði tilskipunar nr. 2003/98/EB eða ákvæði landslaga á þeim tíma sem gjaldið hafi verið innheimt af stefnanda, 1. janúar 2008 til 31. desember 2008.

Stefnandi haldi því fram í 21. tölulið í stefnu að gjaldheimta fyrir uppflettingar á eignum sem tengst hafi kennitölu úr þinglýsingabók (700 krónur fyrir hverja uppflettingu) og uppflettingar á tölvuskjá (14 krónur fyrir hverja uppflettingu) fyrir tímabilið 1. janúar 2008 til 31. desember 2008, hafi brotið í bága við þágildandi 24. gr. laga nr. 6/2001 eins og þeirri grein hafi verið breytt með lögum nr. 165/2007. Byggi stefnandi á því að ákvæði gjaldskrár nr. 17/2001, sem mælt hafi fyrir um gjaldtökuheimildirnar, hafi gengið í berghögg við fyrirmæli 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar og lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, þar eð af þeim ákvæðum leiði, að óheimilt sé að taka þjónustugjald sem nemi hærri fjárhæð en almennt kosti að veita hið sérgreinda endurgjald. Þá komi einnig fram í stefnu að kröfur sem að þessu lúti byggi einnig á málsástæðum undir töluliðum 13 - 18 í stefnu, um áhrif innleiðingar tilskipunar nr. 2003/98/EB í íslenskan rétt. Stefndu hafni þessum málsástæðum stefnanda og telja að umræddar gjaldtökuheimildir hafi haft fullnægjandi lagastoð í þágildandi 24. gr. laga nr. 6/2001, sbr. 2. mgr. 9. gr. laganna. Þá mótmæli stefndu því að ekki hafi hlotist neinn kostnaður af því að safna upplýsingunum og veita þær og/eða að kostnaðarútreikningar sem legið hafi gjaldtökuheimildum í gjaldskránni til grundvallar hafi brotið í bága við lög. Samkvæmt 7. gr. gjaldskrár Fasteignamats ríkisins fyrir upplýsingar úr Landskrá fasteigna o.fl., nr. 17/2001, hafi gjaldskráin verið sett með heimild í 24. gr. laga nr. 94/1976, en lögin hafi verið endurútgefin sem lög nr. 6/2001, sbr. lög nr. 47/2000. Með 1. gr. laga nr. 165/2007, um breytingu á lögum nr. 6/2001, sem gildi hafi tekið 1. janúar 2008, hafi 24. gr. laga nr. 6/2001, verið breytt. Með vísan til athugasemda með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 165/2007 og þeirra sjónarmiða sem að framan séu rakin um þá lögskýringarleið sem stefndu telji að beita eigi í þessu sambandi, sé á því byggt að fjárhæðir gjalda annars vegar fyrir hverja uppflettingu á eignum tengdum kennitölu og hins vegar fyrir hverja uppflettingu á tölvuskjá hafi verið réttilega reiknaðar og að gjaldskrá nr. 17/2001 brjóti ekki í bága við 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar eða lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins.

Í stefnu byggi stefnandi kröfu sína um endurgreiðslu ætlaðra oftekinna gjalda vegna vélrænna fyrirspurna úr þinglýsingabók ökutækja á tímabilinu 1. janúar 2009 til 31. desember 2011 á því, að engin lagaheimild hafi verið til staðar til töku gjaldsins og því hafi gjaldtakan brotið í bága við 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar og lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Stefndu hafni því. Af fyrirliggjandi lögum og lögskýringargögnum verði ráðið, að löggjafinn hafi ætlað þeirri breytingu sem gerð var á lögum nr. 6/2001, með 14. gr. laga nr. 83/2008, að leysa af hólmi þá gjaldtökuheimild sem kveðið hafi verið á um í 25. tl. 14. gr. laga nr. 88/1991, þ.e. fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingabókum. Verði þetta meðal annars ráðið af greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 181/2011, um breytingu á lögum nr. 6/2001. Með nefndri 14. gr. laga nr. 83/2008 hafi verið gerðar breytingar á 24. gr. laga nr. 6/2001 og vísist einkum til c liðar breytingarinnar um gjald fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingabók. Stefndu telji að framangreindur c-liður gildi í málinu þar sem þar sé kveðið á um heimild til að innheimta gjald fyrir vélrænar fyrirspurnir í þinglýsingabók. Með þinglýsingabók sé ekki einungis átt við færslu meginatriða skjala, sem þinglýsa eigi um fasteignir, heldur jafnframt sams konar færslur skjala um lausafé, loftför, skip og ökutæki. Samkvæmt þinglýsingalögum sé gert ráð fyrir að færa megi þinglýsingabækur á tölvutæku formi. Öll skjöl sem komið sé með til þinglýsinga séu nú færð í þinglýsingahluta fasteignaskrár sem stefndi, Þjóðskrá Íslands, haldi og reki. Fasteignaskrá sé sameiginlegur gagnabanki þinglýsingaskráningar sýslumanna, stefnda, Þjóðskrár Íslands, og sveitarfélaga, þar sem séu fasteignir, ökutæki, skip og lausafé. Með því að löggjafinn hafi þannig heimilað með framangreindri breytingu á ákvæði 24. gr. laga nr. 6/2001, sbr. 14. gr. laga nr. 83/2008, innheimtu gjalda fyrir vélrænar fyrirspurnir með vísan til þinglýsingabóka, þá verði að telja að slík gjaldtökuheimild nái, eðli málsins samkvæmt, einnig til vélrænna fyrirspurna úr þinglýsingabók ökutækja. Verði heldur ekki ráðið af orðalagi lagaákvæðisins að það takmarkist með einhverjum hætti við ákveðnar þinglýsingabækur, svo sem vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingabók fasteigna. Svo sem áður segi þá njóti þessi skilningur stuðnings í lögskýringargögnum, en í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 83/2008, sé tekið fram að á meðal þeirra gjalda sem löggjafinn telji að kveða eigi á um í gjaldskrá stofnunarinnar til að standa straum af kostnaði vegna starfsemi hennar, sé gjald vegna rafrænna veðbandayfirlita sem áður hafi runnið í ríkissjóð og hafi gjöld vegna rafrænna veðbandayfirlita ökutækja verið þar á meðal. Þá sé bent á að í 8. gr. þinglýsingalaga nr. 39/1978 sé að finna ákvæði um þinglýsingabækur og tilhögun þeirra. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. færi þinglýsingastjórar ferns konar bækur; fasteignabók um skjöl er varði fasteignir, skipabók um skjöl er varði öll skip sem skráningarskyld séu, bifreiðabók um skjöl er bifreiðar varði og lausafjárbók um öll skjöl er varði lausafé almennt. Jafnvel þó að framangreind gjaldtökuheimild hafi ekki ratað í gjaldskrár vegna þjónustu stefnda, Þjóðskrár Íslands, á framangreindu tímabili þá byggi stefndu á því og telji hafið yfir vafa að gjaldtökuheimildin hafi verið til staðar í lögum. Þegar af þeirri ástæðu sé því mótmælt að umrædd gjaldtaka hafi átt sér stað án lagaheimildar. Þvert á móti telji stefndu að fullnægjandi heimild hafi verið fyrir hendi, fyrst til handa Fasteignaskrár Íslands og síðar stefnda, Þjóðskrár Íslands. Stefnandi byggi á því að verði ekki fallist á þá málsástæðu stefnanda að lagaheimild fyrir innheimtu gjaldsins hafi ekki verið fyrir hendi, þá eigi sjónarmið sem rakin séu í töluliðum 36-39 í stefnu við að breyttu breytanda. Verði ekki fallist á það, þá eigi við sjónarmið sem rakin eru í töluliðum 13-18 í stefnu. Stefndu hafni þessum málsástæðum með vísan til þess sem rakið hafi verið að framan og þess er síðar komi fram.

Í stefnu sé vikið að kröfu stefnanda um endurgreiðslu ætlaðra oftekinna gjalda úr hendi stefnda, Þjóðskrár Íslands, sem innheimt hafi verið á grundvelli gjaldskrár nr. 1174/2008 á tímabilinu frá 1. janúar 2009 til 31. desember 2011. Byggi stefnandi á því að því fari fjarri að kostnaður við að veita umræddar upplýsingar hafi getað numið þeim fjárhæðum, sem greiddar hafi verið. Virðist stefnandi í þessu sambandi einkum líta til þess að þar sem Fasteignamati ríkisins hafi verið skylt að halda Landskrá fasteigna hafi nánast enginn kostnaður hlotist af því að veita stefnanda umræddar upplýsingar. Stefndu hafni þessum fullyrðingum og málsástæðum stefnanda og byggi á að gjaldskrá nr. 1174/2008, vegna þjónustu Fasteignaskrár Íslands, hafi verið sett með heimild í 24. gr., sbr. 9. gr. laga nr. 6/2001. Samkvæmt 14. gr. laga nr. 83/2008, sem breytt hafi ákvæði 24. gr. laga nr. 6/2001, hafi meðal annars átt að kveða á um innheimtu gjalda fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingabók í gjaldskrá stofnunarinnar. Samkvæmt athugasemdum um ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 83/2008 hafi verið gert ráð fyrir því, að umrætt gjald skyldi, ásamt öðrum þar tilgreindum gjöldum sem mæla hafi átti fyrir um í gjaldskránni, stæðu undir þeim kostnaði sem hlytist af því að reka starfsemi Fasteignaskrár Íslands, og síðar stefnda, Þjóðskrár Íslands. Vísist hér jafnframt til ákvæðis 9. gr. laganna. Ráðstöfun umrædds gjalds sé með öðrum orðum lögbundin og sé þjónustugjöldunum einungis varið til þeirra útgjaldaliða sem heimilt hafi verið að leggja til grundvallar við útreikning gjaldsins. Því hafi það grundvallarþýðingu að afmarka þá kostnaðarliði sem falli undir gjaldið.

Eins og áður greini hafi gjaldtaka Fasteignaskrár Íslands, síðar stefnda, Þjóðskrár Íslands, byggst á rekstraráætlun stofnunarinnar og áætlunum við skoðun á því hvernig tekjur gætu mætt gjöldum, allt þar til nákvæm kostnaðargreining Deloitte ehf. á einstökum þjónustuþáttum stofnunarinnar hafi legið fyrir í upphafi árs 2012. Hafi það helgast af því að vegna fjölbreyttra verkefna stofnunarinnar hafi reynst afar flókið að reikna út fjölda eininga og þjónustuþátta svo að unnt væri að taka upp nákvæma greiningu á rekstrarkostnaði stofnunarinnar, svo sem lög nr. 6/2001, ásamt síðari breytingum, hafi gert áskilnað um. Stefndu telji það því engum vafa undirorpið, að vilji löggjafans hafi staðið til þess að umrædd gjöld skyldu standa undir rekstrarkostnaði starfsemi stofnunarinnar. Þegar af þeirri ástæðu telji stefndu að niðurstaða umboðsmanns Alþingis, sem fram komi í áliti hans í máli nr. 5769/2009, og stefnandi vísi til, geti ekki stutt kröfur stefnanda. Það að fjármögnun og starfsemi stofnunarinnar hafi verið breytt verulega með setningu laga nr. 165/2007 og 83/2008, sem breytt hafi lögum nr. 6/2001, þar sem meðal annars hafi verið gert ráð fyrir að stefndi, Þjóðskrá Íslands, fengi ekki sérstök fjárframlög til reksturs stofnunarinnar, heldur ættu notendur skrárinnar að bera kostnað af rekstri hennar, renni traustum stoðum undir málatilbúnað stefndu. Þá sé því mótmælt að með þessu fyrirkomulagi séu rofin tengsl milli gjaldtöku og veittrar þjónustu þannig að það sé háð óvissu hvort heildargjaldtaka svari til kostnaðar, sem af rekstri starfsemi stefndu, Þjóðskrár Íslands, leiði. Mótmæli stefndu því einnig að innheimta gjalda samkvæmt gjaldskrá nr. 1174/2008 brjóti með einhverjum hætti í bága við 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, eða sé með einhverjum hætti notuð í skattalegu sjónarmiði um almenna tekjuöflun umfram þann kostnað sem henni sé ætlað að standa undir. Fyrir þjónustugjöld sem innheimt séu á grundvelli gjaldskrár nr. 1174/2008 komi sérgreint fyrirfram skilgreint endurgjald. Á hinn bóginn fái greiðendur skatta ekki í sinn hlut neitt sérgreint endurgjald, þó að þeir njóti óbeint góðs af skattgreiðslum sínum. Þegar ekki sé til staðar skattlagningarheimild í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar sé óheimilt að byggja fjárhæð þjónustugjalds á sjónarmiðum um almenna tekjuöflun. Þegar um sé að ræða einfalda lagaheimild til töku þjónustugjalds sé talið að gjaldið megi ekki vera hærra en sá kostnaður sem almennt hljótist af því að veita umrædda þjónustu. Ákvörðun á fjárhæð þjónustugjalda verði jafnan að byggjast á traustri nálgun á þeim kostnaði sem almennt hljótist af því að veita umrædda þjónustu. Ef ekki sé unnt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði, sé heimilt að mati stefndu að byggja útreikninga og áætlun á skynsamlegri áætlun. Greining á kostnaðarliðum sem felldir verði undir þjónustugjaldið byggist á lögskýringu á gjaldtökuheimildinni. Þekkt sé að sumum þjónustugjöldum sé ætlað að standa undir tiltekinni starfsemi eða rekstri stofnana. Þjónustugjöld verði almennt ekki skýrð svo, að þeim sé ætlað að standa undir öllum rekstrarkostnaði stofnunar nema að það komi skýrt fram í lögum. Fordæmi séu fyrir slíkum gjaldtökuheimildum í lögum og megi í því sambandi vísa til 1. mgr. 7. gr. laga nr. 81/1992, um vatnsveitur, og 18. gr. laga nr. 100/1992, um vog, mál og faggildingu. Að mati stefndu eigi þetta einmitt við um þau gjöld sem deilt sé um, enda komi skýrt fram í 9. gr. laga nr. 6/2001, að við ákvörðun og setningu gjaldskrár skuli taka mið af kostnaði einstakra rekstrarþátta stefnda, Þjóðskrár Íslands. Eins og áður geti, þá telji stefndu að fyrirmæli 9. gr. taki til allra gjaldtökuheimilda sem tilgreind séu í 24. gr. laganna, þ.e. ákvæðisins í heild sinni. Á hinn bóginn sé við útreikning á fjárhæð gjalda í öðrum tilvikum yfirleitt einungis miðað við beinan kostnað af veittri þjónustu og annan kostnað að því gefnu að hann sé í nægjanlega nánum og efnislegum tengslum við þjónustuna. Til stuðnings framangreindu byggi stefndu á því að fyrir liggi í málinu greiningar á kostnaði við þau þjónustugjöld sem kröfur stefnanda taki til. Vísi stefndu í bréf stefnda, Þjóðskrár, frá 13. júlí 2010, þar sem gjöldin séu útskýrð með tilliti til rekstrarþátta stofnananna. Þá liggi fyrir minnisblað frá 18. janúar 2010 og yfirlit kostnaðar í ljósi tekjuáætlunar og skiptingar milli deilda. Enn vísist til kostnaðargreiningar Deloitte fyrir stefnda, Þjóðskrá, frá í janúar 2012. Stefndu hafi einnig bakreiknað þá kostnaðargreiningu. Í öllum tilvikum sjáist að umrædd gjöld hafi verið ákveðin og innheimt í samræmi við framangreindar lagaheimildir og þá námundun sem þjónustugjöld verði að taka mið af.

Kostnaðargreining fyrir árið 2011 á 20 kr., 40 kr., 60 kr. og 80 kr. einingarverðs fyrir upplýsingar úr ,,hverju svæði fasteignarhluta fasteignaskrár” eftir fjölda svæða skv. gjaldskrá nr. 1174/2008 hafi verið 20 kr., 40 kr., 60 kr., og 80 kr. en ekki sé fyrirliggjandi bakreiknað kostnaðarverð vegna áranna 2009, 2010 og 2011 enda um mjög lágar upphæðir að ræða. Kostnaðargreining fyrir 2011 á 1000 króna mánaðarlegu þjónustugjaldi skv. gjaldskrá nr. 1174/2008 hafi verið 2731 krónur og sé kostnaður þeirrar þjónustu því margfalt hærri gjaldinu og því hafi það ekki þótt þjóna tilgangi að bakreikna gjaldið fyrir árin 2009, 2010 og 2011. Eins og sjáist af kostnaðargreiningunni sé kostnaður í reynd hærri þegar ekki sé um rafrænar fyrirspurnir að ræða. Þá verði einnig að hafa í huga þá upphaflegu greiningu sem byggt hafi á reynslu og fyrr hafi verið vikið að. Saman sýni gögnin fram á að gjaldskrár og gjöld samkvæmt þeim hafi ekki verið óeðlilega há miðað við heildarkostnað í ljósi þess hvernig löggjafinn hafi ætlað umræddum stofnunum að afla tekna til starfseminnar.

Til vara sé krafist stórfelldrar lækkunar, með vísan til framangreindra málsástæðna, verði fallist á einhver sjónarmiða stefnanda sem leitt geti til endurgreiðslu, að því marki sem stefnandi hafi ekki innheimt gjöldin af viðskiptamönnum sínum. Meta verði að álitum, ef talið verði að þjónustugjöld hafi verið óeðlilega há og að því marki oftekin. Endurgreiðslukrafa verði því ekki umfram sem því nemi að mati dómsins. Beri þá einungis að fallast á kröfur stefnanda að álitum, að því leyti. Frá því verði einnig í öllum tilvikum að draga alla álagningu, tekjur eða hagnað sem stefnandi hafi sjálfur haft af gjaldtökunni. Einnig sé á því byggt, auk tómlætis stefnanda, að kröfur hans séu fyrndar að hluta, sbr. ákvæði fyrningarlaga nr. 50/2007 og laga 29/1995 ef á þeim verði byggt. Af hálfu stefndu sé kröfum um vexti og dráttarvexti mótmælt, einkum upphafstíma þeirra. Til stuðnings kröfum stefndu um málskostnað vísist til XXI. kafla laga nr. 91/1991.

IV

                Í þinghaldi 21. september 2012 lagði stefnandi fram kröfu um öflun ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins. Í þinghaldi 7. desember sama ár var kveðinn upp úrskurður um öflun ráðgefandi álits. Leitað var ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins á eftirfarandi:

1.       Er það samrýmanlegt EES-rétti, sérstaklega 6. gr. tilskipunar nr. 2003/98/EB, sbr. ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 105/2005, að innheimta gjald fyrir hverja vélræna fyrirspurn úr þinglýsingabók ef þannig háttar til að við ákvörðun gjaldsins hefur ekki legið fyrir útreikningur á ,,heildartekjum“ og ,,kostnaði“ í skilningi 6. gr. tilskipunarinnar?

2.       Samrýmist það 6. gr. tilskipunarinnar ef við ákvörðun ,,kostnaðar“ í skilningi hennar er horft fram hjá:

a.       tekjum hins opinbera, sem verða til við söfnun gagna, í formi gjalda sem einstaklingar og fyrirtæki greiða fyrir skráningu löggerninga í þinglýsingabók og

b.       tekjum hins opinbera, sem verða til við söfnun gagna, í formi skatta sem eru innheimtir sem stimpilgjöld af skráðum löggerningum samtímis því að einstaklingar og fyrirtæki leita eftir skráningu þeirra í þinglýsingabók?

3. Samrýmist það 6. gr. tilskipunarinnar ef við ákvörðun ,,kostnaðar“ í skilningi hennar er talinn með kostnaður sem opinber aðili hefur af söfnun gagna, sem honum er lögskylt að safna óháð því hvort einstaklingar og fyrirtæki óska eftir endurnotkun þeirra?
4. Samrýmist það 6. gr. tilskipunarinnar ef við ákvörðun ,,kostnaðar“ í skilningi hennar væri löggjafanum játuð heimild til að ákveða með lögum fjárhæð gjaldsins án þess að ákveðin fjárhæð sæti efnislegri skoðun?
5. Samrýmist það 6. gr. tilskipunarinnar ef við ákvörðun ,,kostnaðar“ í skilningi hennar væri tekið tilhlýðilegt tillit til almennra krafna landslaga um að stofnanir ríkisins standi undir sér fjárhagslega?
6. Ef svarið við spurningu fimm er já, hvað felst í því nánar tiltekið og til hvaða kostnaðarþátta í rekstri hins opinbera má taka tillit í þessu samhengi?

Álit EFTA-dómstólsins er frá 16. desember 2013. Kvað dómstóllinn í fyrsta lagi upp það álit, að samkvæmt 6. og 7. gr. tilskipunar 2003/98/EB væri gerð krafa um það, í þeim tilvikum þar sem gjald væri innheimt vegna endurnotkunar upplýsinga frá hinu opinbera, að efnisleg athugun hafi farið fram þegar fjárhæð gjaldsins væri ákveðin. Athugunin yrði að sýna fram á að heildartekjur af slíkri gjaldtöku færu ekki fram úr kostnaði við söfnun, framleiðslu, fjölföldun og dreifingu gagna, auk sanngjarns hagnaðarhlutar af fjárfestingunni. Ef óvissa ríkti um þá þætti sem máli skiptu fyrir útreikningana, yrði í það minnsta að gera áætlun. Grundvöll útreikninga yrði þó aðeins að gera aðgengilegan þegar um hann væri beðið. Það gilti óháð því hvort fjárhæð gjaldsins væri ákveðin með lögum af þar til bæru yfirvaldi, eða með öðrum hætti. 

Í annan stað kvað dómstóllinn upp það álit að þegar kostnaður í skilningi 6. gr. tilskipunarinnar væri ákveðinn, væri heimilt að telja með kostnað sem opinber aðili hefði af upphaflegri söfnun og framleiðslu þeirra gagna sem um ræddi. Skyldu þá allar tekjur sem yrðu til vegna þeirra, til dæmis gjöld og skattar eins og stimpilgjöld, sem lækkuðu eða kæmu til móts við þann kostnað, einnig teknar með í reikninginn.

                Í þriðja lagi kvað dómstóllinn upp það álit að líta mætti til krafna sem gerðar væru til opinberra stofnana um að þær stæðu undir sér fjárhagslega þegar lagt væri mat á kostnað samkvæmt 6. gr. tilskipunarinnar. Þetta ætti við að því marki að einungis væri litið til kostnaðarþátta, ásamt sanngjörnum hagnaðarhluta, sem tengdist þeirri gagnavinnslu sem nauðsynleg væri til að gera endurnotkun mögulega í samræmi við 6. gr.

                Við aðalmeðferð málsins gáfu skýrslu fyrir dómi fyrirsvarsmaður stefnanda, fyrirsvarsmaður stefnda, Þjóðskrár Íslands, og fjármálastjóri stefnda, Þjóðskrár.

V

Stefndu telja málsgrundvöll stefnanda ekki standast lög. Þannig geti stefnandi ekki haft uppi endurkröfu á grundvelli laga nr. 29/1995, þar sem stefnandi sé milligönguaðili um miðlun upplýsinga og innheimtu gjalda vegna upplýsinga frá stefnda, Þjóðskrá Íslands, en ekki gjaldandi í skilningi laganna. Önnur niðurstaða myndi leiða til þess að stefnandi myndi auðgast með óréttmætum hætti, þar sem hann hafi endurkrafið viðsemjendur sína um umrætt gjald, auk álagningar.

Stefnandi kveður stefnda, Þjóðskrá Íslands, selja stefnanda upplýsingar úr tölvuskrám sem stefndi haldi. Að baki samningssambandi stefnanda og stefnda, Þjóðskrár, séu samningar sem gerðir hafi verið á árunum 2004 og 2007, svo sem fyrirsvarsmaður stefnanda staðfesti fyrir dóminum í aðilaskýrslu. Byggt sé á málsástæðum um ólögmæta gjaldtöku og endurgreiðslu eftir lögum nr. 29/1995. Samkvæmt 1. gr. þeirra laga skulu stjórnvöld, sem innheimta skatta eða gjöld, endurgreiða fé það sem ofgreitt reynist, lögum samkvæmt. Samkvæmt 2. gr. laganna skal við endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda samkvæmt 1. gr. laganna, greiða gjaldanda vexti, sem skulu vera þeir sömu og Seðlabanki Íslands ákveður og birtir. 

Samkvæmt samningum stefnanda og Fasteignamats ríkisins, frá 24. febrúar 2004, annars vegar og 30. mars 2004, hins vegar, gilda báðir samningar um framkvæmd á beinlínuaðgangi notenda stefnanda að fasteignahluta Landskrár fasteigna, samningsgerð við viðskiptavini, útreikning gjalda, útsendingu reikninga til viðskiptavina og innheimtu þeirra. Fram kemur að samningarnir gildi hins vegar ekki um aðgang starfsmanna stefnanda að fasteignahluta Landskrár fasteigna, né öðrum skrám Fasteignamats ríkisins. Er stefnanda heimilt að miðla upplýsingum til notenda sinna úr fasteignahluta Landskrár fasteigna með beinlínutengingu í gegnum vefsetur stefnanda. Stefnanda ber að annast samningsgerð við notendur, sem óska eftir beinlínuaðgangi að fasteignahlutanum. Sá samningur skal gerður á samningsformi sem Fasteignamat ríkisins hefur samþykkt. Skal miðlun stefnanda á upplýsingum úr fasteignahluta Landskrár fasteigna framkvæmd í sérstöku viðmóti á vefsetri stefnanda, þar sem fram kemur að um upplýsingar frá Fasteignamati ríkisins sé að ræða. Skal stefnandi sjá um innheimtu gjalda vegna uppflettinga og annarra gjalda hjá notendum vefseturs stefnanda. Ber stefnanda að greiða Fasteignamati ríkisins fyrir hverja uppflettingu í Landsskrá fasteigna, framkvæmda á vefsetri stefnanda, í samræmi við ákvæði gildandi laga, reglugerða eða gjaldskrár. Fasteignamat ríkisins skal senda stefnanda reikning eftir hver mánaðarmót fyrir heildaruppflettingar notenda í fasteignahluta Landskrár fasteigna í vefsetri stefnanda sem framkvæmdar hafa verið á undangengnum mánuði. Samningur á milli stefnanda og Fasteignamats ríkisins, frá 5. september 2007, um sölu veðbandayfirlita úr þinglýsingahluta bifreiða, hefur að geyma hliðstæða samningsskilmála.

Samkvæmt því sem að framan greinir hafa viðskiptavinir stefnanda annars vegar beinlínutengingu við tölvukerfi stefnda, Þjóðskrár, eða þeir nýta sér vefsetur stefnanda, sem þá skal vera í sérstöku viðmóti þar sem fram kemur að um sé að ræða upplýsingar frá stefnda, Þjóðskrá Íslands. Er því í öllum tilvikum um það að ræða að upplýsingum úr tölvukerfum stefnda, Þjóðskrár Íslands, er miðlað áfram, af hálfu stefnanda, til viðskiptavina stefnanda, sem innheimtir gjöld fyrir upplýsingarnar hjá viðskiptavinunum og stendur skil á þeim mánaðarlega til stefnda, Þjóðskrár.

Ákvæði laga nr. 29/1995 taka annars vegar til stjórnvalda og hins vegar gjaldenda. Lögin skilgreina ekki hverjir teljist gjaldendur.  Ætla verður þó að með því sé átt við þá einstaklinga eða lögaðila sem á endanum bera fjárhagslegar byrgðar af ofteknum sköttum eða gjöldum. Önnur niðurstaða kynni að leiða til ólögmæts ávinnings gjaldenda, á kostnað stjórnvalda.

Ganga verður út frá því að stefnandi hafi lagt gjald á umræddar uppflettingar, til að standa straum af kostnaði við starfsemi sína, auk eðlilegs ávinnings af starfseminni. Að því gefnu hafi stefnandi því ekki borið fjárhagslegar byrgðar vegna starfsemi sinnar fyrir þau tímabil sem hann krefur stefnda um endurgreiðslu gjalda.  Viðurkenning á endurgreiðslu hinna umkröfðu gjalda myndi þar af leiðandi hafa í för með sér ólögmætan ávinning fyrir stefnanda. Í þessu ljósi er það niðurstaða dómsins að stefnandi hafi verið milligönguaðili og geti ekki, eins og hér háttar til, talist gjaldandi í skilningi laga nr. 29/1995. Þegar af þessari ástæðu verða stefndu sýknuð af kröfum stefnanda. 

Rétt þykir að hver aðili beri sinn kostnað af málinu.

Af hálfu stefnanda flutti málið Reimar Snæfells Pétursson hæstaréttarlögmaður, en af hálfu stefndu Einar Karl Hallvarðsson hæstaréttarlögmaður.

Dóm þennan kveður upp Símon Sigvaldason héraðsdómari.

D ó m s o r ð:

Stefndu, íslenska ríkið og Þjóðskrá Íslands, eru sýkn af kröfum stefnanda, Creditinfo Lánstrausts hf.

                Málskostnaður fellur niður.

DÓMUR DÓMSTÓLSINS

16. desember 2013^[1]

 (Tilskipun 2003/98/EB um endurnotkun upplýsinga frá hinu opinbera – Meginreglur um gjaldtöku – Gagnsæi – Hugtakið „kostnaður“ – Kröfur um að opinber aðili standi undir sér fjárhagslega)

Mál E-7/13,

BEIÐNI samkvæmt 34. gr. samningsins milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls, um ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins, frá Héraðsdómi Reykjavíkur, í máli

Creditinfo Lánstraust hf.

gegn

Þjóðskrá Íslands og íslenska ríkinu

varðandi túlkun á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/98/EB frá 17. nóvember 2003 um endurnotkun upplýsinga frá hinu opinbera.

DÓMSTÓLLINN,

skipaður dómurunum: Carl Baudenbacher, forseta, Per Christiansen, framsögumanni, og Páli Hreinssyni,

dómritari: Gunnar Selvik,

hefur, með tilliti til skriflegra greinargerða frá:

-         Stefnanda, í fyrirsvari er Reimar Pétursson, hrl.

-         Stefndu, í fyrirsvari sem umboðsmaður er Einar Karl Hallvarðsson, ríkislögmaður.

-         Eftirlitsstofnun EFTA (ESA), í fyrirsvari sem umboðsmenn eru Xavier Lewis, framkvæmdastjóri lögfræði- og framkvæmdasviðs, Auður Ýr Steinarsdóttir og Catherine Howdle, lögfræðingar á lögfræði- og framkvæmdasviði.

-         Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins, í fyrirsvari sem umboðsmenn eru Gerald Braun og Nicola Yerrell, hjá lagaskrifstofu framkvæmdastjórnarinnar.

með tilliti til skýrslu framsögumanns,

og munnlegs málflutnings lögmanns stefnanda, Reimars Péturssonar, umboðsmanns stefndu, Einars Karls Hallvarðssonar, fulltrúa ESA, Catherine Howdle, og fulltrúa framkvæmdastjórnarinnar, Nicola Yerrell, sem fram fór 23. október 2013,

kveðið upp svofelldan

Dóm

I            Löggjöf

EES-réttur

1               Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/98/EB frá 17. nóvember 2003 um endurnotkun upplýsinga frá hinu opinbera (Stjtíð. ESB 2003 L 345, bls. 90) (tilskipunin) var tekin upp í XI. viðauka EES-samningsins, lið 5k, samkvæmt ákvörðun Sameiginlegu EES-nefndarinnar 105/2005 frá 8. júlí 2005 (Stjtíð. ESB 2005 L 306, bls 41). Ákvörðunin tók gildi 1. september 2006.

2               Í 5., 9. og 14. lið formálsorða tilskipunarinnar segir:

(5) Eitt af meginmarkmiðunum með því að koma á fót innri markaði er að skapa skilyrði sem stuðla að þróun þjónustu sem nær til alls Bandalagsins. Upplýsingar frá hinu opinbera eru mikilvægur efniviður í stafrænar vörur og þjónustu og verða jafnvel enn mikilvægari uppspretta efnis eftir því sem þráðlaus efnisþjónusta þróast. Víðtæk landfræðileg útbreiðsla yfir landamæri mun einnig skipta sköpum í þessu samhengi. Auknir möguleikar á að endurnota upplýsingar frá hinu opinbera ættu m.a. að gera evrópskum fyrirtækjum kleift að hagnýta möguleika þeirra og stuðla að hagvexti og atvinnusköpun.

(9) Þessi tilskipun felur ekki í sér skyldu til að heimila endurnotkun gagna. Það er áfram ákvörðun aðildarríkisins eða hlutaðeigandi opinbers aðila hvort heimila skuli slíka endurnotkun eða ekki. Þessi tilskipun gildir um gögn sem gerð eru aðgengileg til endurnotkunar þegar opinberir aðilar gefa út leyfi fyrir upplýsingum, selja, dreifa, skiptast á eða gefa út upplýsingar. [...]

(14) Ef gjald er tekið fyrir skulu heildartekjurnar ekki vera meiri en sem nemur heildarkostnaðinum við að safna, framleiða, fjölfalda og dreifa gögnunum auk sanngjarns hagnaðarhlutar af fjárfestingunni að teknu tilhlýðilegu tilliti til þeirra krafna sem gerðar eru til viðkomandi opinbers aðila, þar sem það á við, um að hann standi undir sér fjárhagslega. Framleiðsla felur í sér að búa til gögnin og setja þau saman, og dreifing getur einnig falið í sér stuðning við notendur. Þar eð koma ber í veg fyrir of háa verðlagningu skulu efri mörk gjalds miðast við endurheimt kostnaðar, auk sanngjarns hagnaðarhlutar af fjárfestingunni, í samræmi við gildandi reikningsskilareglur og viðeigandi aðferðir við kostnaðarútreikninga hlutaðeigandi opinberra aðila. Efri mörk gjalda, sem eru sett í þessari tilskipun, eru með fyrirvara um rétt aðildarríkjanna eða opinberra aðila til að innheimta lægri gjöld eða engin gjöld og aðildarríkin skulu hvetja opinbera aðila til að gera gögn aðgengileg gegn gjaldi sem er ekki hærra en lágmarkskostnaður við að fjölfalda gögnin og dreifa þeim.

3               Samkvæmt 1. gr. eru í tilskipuninni settar lágmarksreglur um endurnotkun og hagnýtar leiðir til að auðvelda endurnotkun gagna sem til eru og eru í vörslu opinberra aðila.

4               Í 4. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar er endurnotkun skilgreind með eftirfarandi hætti:

„endurnotkun“: notkun einstaklinga eða lögaðila á gögnum í vörslu opinberra aðila í viðskiptaskyni eða tilgangi sem ekki er viðskiptalegs eðlis, sem er annar en upphaflegur tilgangur hins opinbera með því að búa gögnin til. Skipti á gögnum milli opinberra aðila sem einungis eru til að sinna opinberu starfssviði þeirra er ekki endurnotkun,

5               Í 6. gr. tilskipunarinnar segir, um meginreglur um gjaldtöku:

Ef gjald er tekið skulu heildartekjurnar af því að láta í té og leyfa endurnotkun gagna ekki vera meiri en kostnaðurinn við söfnun, framleiðslu, fjölföldun og dreifingu auk sanngjarns hagnaðarhlutar af fjárfestingunni. Gjöld skulu vera kostnaðartengd á viðkomandi uppgjörstímabili og reiknuð út í samræmi við þær reikningsskilareglur sem gilda um þann opinbera aðila sem málið varðar.

6               Í 7. gr. tilskipunarinnar segir, um gagnsæi:

Öll skilyrði sem gilda um endurnotkun á gögnum í vörslu opinberra aðila og stöðluð gjöld fyrir hana skulu ákveðin fyrir fram og birt með rafrænum hætti ef unnt er og við á. Ef þess er óskað skal opinber aðili tilgreina grundvöll útreikninga á gjaldinu sem birt er. Hlutaðeigandi opinberir aðilar skulu einnig tilgreina til hvaða þátta er tekið tillit við útreikninga á gjöldum í undantekningartilvikum. Opinberir aðilar skulu tryggja að umsækjendum um endurnotkun gagna sé gerð grein fyrir þeim leiðum sem tiltækar eru til að leggja fram kvartanir varðandi úrskurði eða venjur sem hafa áhrif á þá.

Landsréttur

7               Tilskipun 2003/98/EB var innleidd í íslenska löggjöf með lögum nr. 161/2006 sem breyttu upplýsingalögum nr. 50/1996 og bættu við þau nýjum kafla (VIII. kafla um endurnot opinberra upplýsinga). Þann 1. janúar 2013, eftir að málaferli þau sem hér um ræðir voru hafin fyrir héraðsdómi tóku núverandi upplýsingalög nr. 140/2012 gildi. VII. kafli gildandi upplýsingalaga, um endurnot opinberra upplýsinga, svarar til VIII. kafla fyrri laga með áorðnum breytingum.

8               Samkvæmt 6. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að taka gjald fyrir að veita aðgang að upplýsingum úr opinberum skrám. Skal hlutaðeigandi stjórnvald setja sér gjaldskrá sem ráðherra staðfestir.

9               Þjóðskrá Íslands er ríkisstofnun sem heyrir undir innanríkisráðuneytið. Meðal verkefna sem Þjóðskrá hefur með höndum eru skráning margvíslegra upplýsinga um íbúa landsins og fasteignir. Þjóðskrá veitir ýmsa þjónustu sem við kemur matsgerðum, rafrænum aðgangi að skrám hennar og útgáfu vottorða, vegabréfa og nafnskírteina. Söluverð og greiðslumáti eru skráð í fasteignaskrá við hverja sölu lands og þær upplýsingar notaðar við útreikning hagvísa, á borð við vísitölu fasteignaverðs.

10          Í samræmi við 24. gr., samanber. 2. mgr. 9. gr., laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna, er Þjóðskrá heimilt að vinna úr og láta þriðja aðila í té upplýsingar úr fasteignaskrá.

11          Í sömu grein er Þjóðskrá veitt heimild til gjaldtöku vegna slíkrar vinnslu og upplýsingagjafar, samkvæmt sérstakri gjaldskrá sem staðfest er af innanríkisráðherra. Samkvæmt 9. gr. laganna skal taka mið af kostnaði einstakra rekstrarþátta við ákvörðun fjárhæða gjaldskrárinnar, og skulu þeir aðgreindir í bókhaldi. Í greininni er jafnframt kveðið á um að gjaldskráin skuli endurskoðuð árlega.

12          Í 14. gr. laga nr. 88/1991 um aukatekjur ríkissjóðs er kveðið á um fjárhæðir sem innheimta má vegna upplýsingagjafar úr þinglýsingarbók.

II           Málavextir og meðferð málsins fyrir landsdómstólnum

13          Stefnandi hefur með höndum skráningu og miðlun upplýsinga um fjárhagsmálefni og lánstraust og ýmsa þjónustu í tengslum við þá starfsemi. Vegna viðskipta sinna sækir hann um aðgang að gögnum og upplýsingum hjá opinberum aðilum, þar á meðal hjá stefnda, Þjóðskrá Íslands.

14          Á árunum 2004 til 2007 gerði stefnandi röð samninga við Fasteignamat ríkisins um aðgang að upplýsingum. Árið 2010 var Fasteignamat ríkisins sameinað Þjóðskrá og mynduð var stofnunin Þjóðskrá Íslands.

15          Þjóðskrá Íslands krafði stefnanda um gjöld vegna aðgangs að upplýsingum og gögnum og stefnandi gerir þá kröfu fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur að honum verði endurgreiddar þær greiðslur sem hann hafi innt af hendi á tímabilinu 11. janúar 2008 til 31. desember 2011. Þar sem gjaldskráin var samþykkt af fjármálaráðherra stefnir hann einnig íslenska ríkinu

16          Með beiðni, sem skráð var í málaskrá dómstólsins 29. apríl 2013, bar Héraðsdómur Reykjavíkur eftirfarandi spurningar undir dómstólinn:

1.             Er það samrýmanlegt EES-rétti, sérstaklega 6. gr. tilskipunar nr. 2003/98/EB um endurnotkun opinberra upplýsinga, sbr. ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 105/2005 um breytingu á XI. viðauka (Fjarskiptaþjónusta) við EES-samninginn, að innheimta gjald fyrir hverja vélræna fyrirspurn úr þinglýsingarbók ef þannig háttar til að við ákvörðun gjaldsins hefur ekki legið fyrir útreikningur á „heildartekjum“ og „kostnaði“ í skilningi 6. gr. tilskipunarinnar?

2.             Samrýmist það 6. gr. tilskipunarinnar ef við ákvörðun „kostnaðar“ í skilningi hennar er horft fram hjá:

a.             tekjum hins opinbera, sem verða til við söfnun gagna, í formi gjalda sem einstaklingar og fyrirtæki greiða fyrir skráningu löggerninga í þinglýsingarbók, og

b.             tekjum hins opinbera, sem verða til við söfnun gagna, í formi skatta sem eru innheimtir sem stimpilgjöld af skráðum löggerningum samtímis því að einstaklingar og fyrirtæki leita eftir skráningu þeirra í þinglýsingarbók?

3.             Samrýmist það 6. gr. tilskipunarinnar ef við ákvörðun „kostnaðar“ í skilningi hennar er talinn með kostnaður sem opinber aðili hefur af söfnun gagna, sem honum er lögskylt að safna óháð því hvort einstaklingar og fyrirtæki óska eftir endurnotkun þeirra?

4.             Samrýmist það 6. gr. tilskipunarinnar ef við ákvörðun „kostnaðar“ í skilningi hennar væri löggjafanum játuð heimild til að ákveða með lögum fjárhæð gjaldsins án þess að ákveðin fjárhæð sæti efnislegri skoðun?

5.             Samrýmist það 6. gr. tilskipunarinnar ef við ákvörðun „kostnaðar“ í skilningi hennar væri tekið tilhlýðilegt tillit til almennra krafna landslaga um að stofnanir ríkisins standi undir sér fjárhagslega?

6.             Ef svarið við spurningu fimm er já, hvað felst í því nánar tiltekið og til hvaða kostnaðarþátta í rekstri hins opinbera má taka tillit í þessu samhengi?

17          Vísað er til skýrslu framsögumanns um frekari lýsingu löggjafar, málsatvika, meðferðar málsins og skriflegra greinargerða sem dómstólnum bárust, sem verða ekki nefnd eða rakin nema að því leyti sem forsendur dómsins krefjast.

III         Fyrsta og fjórða spurningin

18          Fyrsta og fjórða spurningin varða báðar þær aðferðir sem beitt er við útreikning gjaldtöku vegna endurnotkunar upplýsinga frá hinu opinbera og kröfur um gagnsæi þar að lútandi samkvæmt 6. gr. tilskipunarinnar. Með fyrstu spurningunni leitar landsdómstóllinn svars við því hvort það samrýmist ákvæðinu að innheimta gjald fyrir hverja vélræna fyrirspurn ef útreikningur á heildartekjum eða kostnaði hefur ekki legið fyrir við ákvörðun gjaldsins. Með fjórðu spurningunni leitar landsdómstóllinn svars við því hvort það samrýmist sama ákvæði að löggjafinn mæli fyrir um fjárhæð gjaldsins í lögum, án þess að nein ákveðin fjárhæð sæti efnislegri skoðun. Dómstóllinn telur rétt að taka afstöðu til þessara tveggja spurninga í einu lagi.

19          Landsdómstóllinn hefur takmarkað spurningar sínar við túlkun á 6. gr. tilskipunarinnar. Í því skyni að svar dómstólsins til landsdómstólsins komi að sem mestu gagni, telur dómstóllinn rétt að líta svo á að tilvísanir landsdómstólsins til 6. gr. tilskipunarinnar í fyrstu og fjórðu spurningu taki einnig til 7. gr. tilskipunarinnar.

Athugasemdir bornar fram við EFTA-dómstólinn

20          Stefnandi heldur því fram að fyrstu og fjórðu spurningunni verði að svara neitandi. Hann telur að tilskipunin leggi þá skyldu á aðildarríki að þau reikni út gjöld sem innheimt eru vegna endurnotkunar upplýsinga. Í 6. gr. sé kveðið á um að gjöld skuli reiknuð út í samræmi við þær reikningsskilareglur sem gilda um þann opinbera aðila er málið varðar. Ákvörðun gjalds vegna endurnotkunar sem á sér ekki stoð í útreikningi kostnaðar sé því ekki samþýðanleg 6. gr.

21          Að mati stefnanda eiga þessi sjónarmið hans stoð í 7. gr. tilskipunarinnar. Ákvæðið skyldi aðildarríki til að viðhafa gagnsæ vinnubrögð með áskilnaði um að gjöld fyrir endurnotkun skuli ákveðin fyrirfram. Enn fremur skuli sá opinberi aðili sem málið varðar tilgreina grundvöll útreikninga fyrir þeirri fjárhæð sem birt er, sé þess óskað, og þá einnig til hvaða þátta tekið er tillit við útreikninga á gjöldum sem eru frábrugðin þeim sem almennt tíðkast.

22          Stefnandi bendir á að hugsa megi sér aðstæður, einkum þegar stafræn gögn eiga í hlut, þar sem aðildarríki geti ákveðið gjöld á grundvelli jaðarkostnaðaraðferðar sem væru mun lægri en efri mörkin sem kveðið er á um í 6. gr. tilskipunarinnar. Það sé einungis við þess háttar aðstæður sem engin þörf er á útreikningi.

23          Að mati stefndu kveður 6. gr. á um að heildartekjur af því að láta gögn í té og leyfa endurnotkun þeirra skuli ekki vera umfram þann kostnað sem fellur til við að búa til upplýsingarnar. Útreikningur kostnaðar verði að einhverju marki að byggjast á sanngjarnri áætlun, í samræmi við þær reikningsskilareglur sem gilda um þann opinbera aðila sem í hlut á. Hins vegar sé ekki gerð krafa um það í 6. gr. að notandi fái útreikninga kostnaðaráætlunar í hendur eða þeir séu gerðir aðgengilegir á þeim tímapunkti sem fjárhæð gjaldsins er ákveðin.

24          Að mati stefndu leikur enginn vafi á því að upplýsingar um heildartekjur af því að láta upplýsingarnar í té og leyfa endurnotkun, þ.e. heildartekjur af gjaldtöku vegna þeirrar þjónustu sem um ræðir, liggja fyrir í máli þessu með þeim hætti að unnt er að sannreyna þær. Almennt séð hafi kostnaðarútreikningar verið gerðir á grundvelli áætlana um fjárþörf Þjóðskrár Íslands. Opinber yfirvöld geti kannað kostnaðinn fyrir fram og ákvörðunin sé háð endurskoðunarvaldi dómstóla eftir gildistöku. Útreikningar á kostnaði vegna söfnunar, framleiðslu, fjölföldunar og dreifingar upplýsinganna eru tiltækir og hafa verið lagðir fram fyrir héraðsdómi.

25          ESA heldur því fram að 6. og 7. gr. tilskipunarinnar verði að túlka hvora með hliðsjón af annarri. Í ákvæði 6. gr. sé kveðið á um efri mörk gjaldtökunnar, en ákvæði 7. gr. tryggi gagnsæi hennar.

26          Að mati ESA girðir 6. gr. tilskipunarinnar fyrir aðstæður þar sem heildartekjur fara fram úr kostnaði við söfnun, framleiðslu, fjölföldun og dreifingu gagna til endurnotkunar, auk sanngjarns hagnaðarhlutar af fjárfestingunni. Greinina verði að túlka svo að hún leggi sönnunarbyrðina á hinn opinbera aðila um að sýna fram á að gjaldtaka sé í samræmi við tilskipunina.

27          ESA telur 7. gr. skylda aðildarríki til að tryggja gagnsæi með tvennum hætti: Annars vegar með því að birta stöðluð gjöld, og hins vegar með því að skylda opinbera aðila til að tilgreina grundvöll útreikninga á gjöldum. Upplýsa beri um grundvöll útreikninganna þegar um er beðið, en slíkur útreikningur þurfi ekki að liggja fyrir áður en slík beiðni berst.

28          ESA telur að landsdómstóllinn geti komist að þeirri niðurstöðu að sú staðreynd, að Þjóðskrá byggi gjaldskrá sína á ákvæðum sem kveða nákvæmlega á um fjárhæð gjalda vegna tiltekinna upplýsinga, uppfylli kröfu 7. gr. tilskipunarinnar um að gjald sé ákveðið fyrir fram og upplýsingar um það birtar.

29          ESA telur þó ljóst af orðalagi tilskipunarinnar að ef fyrirspurn þar að lútandi berst Þjóðskrá Íslands beri henni skylda til að gera grein fyrir grundvelli útreikninganna að baki hinum birtu gjöldum. Landsdómstóllinn lætur þó ekkert uppi um það hvort stefndu hafi útskýrt til hlítar hver grundvöllur útreikninganna að baki gjöldunum sé. Í þessu sambandi bendir ESA á að landsdómstóllinn geti farið fram á það við Þjóðskrá Íslands, að hún rökstyðji notkun umræddrar gjaldskrár, með hliðsjón af starfseminni og gjöldunum.

30          Framkvæmdastjórnin telur að samkvæmt 6. gr. verði að reikna öll gjöld með þeim hætti að þau tryggi að heildartekjur vegna þeirra fari ekki fram úr skilgreindu þaki. Þar af leiðandi verður, við ákvörðun fjárhæðar gjaldsins, að fara fram efnisleg skoðun á heildarkostnaði og heildartekjum yfir ákveðið uppgjörstímabil.

31          Framkvæmdastjórnin viðurkennir að þetta geti skapað vandamál í framkvæmd, sérstaklega á fyrsta uppgjörstímabilinu eftir útgáfu upplýsinga til endurnotkunar, þegar lítil merki eru um þann fjölda notenda sem kann að hafa áhuga á upplýsingunum. Að mati framkvæmdastjórnarinnar verður að minnsta kosti að gera áætlun um heildartekjur til að uppfylla kröfur 6. gr. tilskipunarinnar. Sú ályktun styðst einnig við skyldur um gagnsæi samkvæmt 7. gr., úr því að þar sé ekki einungis kveðið á um að gjöldin skuli fyrirfram ákveðin, heldur einnig að grundvöllur útreikninganna skuli tilgreindur, ef þess er óskað. Það gerir óhjákvæmilega ráð fyrir því að mat hafi farið fram, bæði á heildartekjum og kostnaði. Ef útreikningurinn byggist á áætlunum sem síðar reynast rangar, er sú krafa gerð samkvæmt 6. gr. að gjaldtakan verði leiðrétt í samræmi við nýjar upplýsingar.

32          Loks telur framkvæmdastjórnin að viðeigandi kerfi verði að vera til staðar til að endurskoða fjárhæð gjaldsins.

Álit dómstólsins

33          Í 5. lið formálsorða tilskipunarinnar segir að gögn frá hinu opinbera séu mikilvægur efniviður í stafrænar vörur og þjónustu. Gera eigi evrópskum fyrirtækjum kleift að hagnýta möguleika sína og stuðla að hagvexti og atvinnusköpun.

34          Upplýsingar frá hinu opinbera eru lykilþáttur í atvinnugreinum upplýsingasamfélagsins (sjá grænbók framkvæmdastjórnarinnar, COM(1998)585). Eitt meginmarkmiða lagasetningar á þessu sviði var að jafna stöðu evrópskra fyrirtækja gagnvart bandarískum keppinautum þeirra, sem notið hafa góðs af háþróuðu, skilvirku kerfi upplýsinga frá hinu opinbera á öllum stigum stjórnsýslunnar, allt frá gildistöku laga um aðgang að upplýsingum (e. Freedom of Information Act) 1966. Framkvæmdastjórnin leggur áherslu á að markviss stefna stjórnvalda í Bandaríkjunum til tryggja aðgang og notkun upplýsinga frá hinu opinbera í ábataskyni hefur mjög örvað þróun bandaríska upplýsingaiðnaðarins (sjá áður tilvitnaða grænbók framkvæmdastjórnarinnar, bls. 1).

35          Samkvæmt 1. gr. tilskipunarinnar eru í henni settar lágmarksreglur um endurnotkun og hagnýtar leiðir til að auðvelda endurnotkun gagna sem til eru og eru í vörslu opinberra aðila. Í 4. mgr. 2. gr. er „endurnotkun“ skilgreind sem öll notkun á gögnunum í viðskiptaskyni eða tilgangi sem ekki er viðskiptalegs eðlis, sem er annar en upphaflegur tilgangur hins opinbera með því að búa gögnin til.

36          Það er ljóst af 9. lið formálsorðanna, að þótt tilskipunin feli ekki í sér skyldu til að heimila endurnotkun gagna, skulu opinberir aðilar hvattir til að gera öll gögn í vörslu sinni aðgengileg til endurnotkunar.

37          Þegar endurnotkun er heimiluð og tekið er gjald vegna hennar, er það markmið tilskipunarinnar, eins og fram kemur í 14. lið formálsorðanna, að koma í veg fyrir of háa verðlagningu. Í þessu samhengi verður að hafa í huga að þeir opinberu aðilar sem um ræðir starfa jafnan í skjóli einokunar.

38          Í 6. gr. kemur því fram að gjaldtakan skuli ekki vera hærri en sem nemur kostnaðinum við söfnun, framleiðslu, fjölföldun og dreifingu auk sanngjarns hagnaðarhlutar af fjárfestingunni.

39          Verðlagning skiptir miklu máli þegar fjallað er um notkun stafræna upplýsingageirans á upplýsingum frá hinu opinbera. Hún ræður mestu um hvort fyrirtæki innan hans sýni áhuga á að fjárfesta í virðisaukandi vörum og þjónustu sem byggir á upplýsingum frá hinu opinbera. Bandarísk fyrirtæki hagnast á þeirri staðreynd að þau hafa ókeypis aðgang að upplýsingum hins opinbera þar í landi (sjá áður tilvitnaða grænbók framkvæmdastjórnarinnar, bls. 14). Ef evrópsk fyrirtæki eiga að standa jafnfætis keppinautum sem starfa annars staðar í heiminum geta útreikningar kostnaðarþátta og hagnaðarhluta af fjárfestingu ekki verið þannig að þau standi talsvert verr að vígi. Það er landsdómstólsins að meta staðreyndir þar að lútandi, sérstaklega með tilliti til þess hvaða vaxtastig á við hverju sinni. Landsdómstóllinn verður því að hafa í huga að 6. gr. tilskipunarinnar miðar ekki að því að opinberir aðilar hagnist.

40          Enn fremur skulu stöðluð gjöld fyrir endurnotkun á gögnum ákveðin fyrirfram og birt í samræmi við 7. gr. tilskipunarinnar. Ef þess er óskað, skal opinber aðili tilgreina grundvöll útreikninga á gjaldinu sem birt er. Þetta skal gert til að gera einstaklingum og rekstraraðilum kleift að sannreyna hvort umrædd gjöld samrýmist 6. gr. tilskipunarinnar. Ekki er gerð sú krafa samkvæmt tilskipuninni að grundvöllur útreikninganna sé gerður aðgengilegur á þeim tímapunkti sem fjárhæð gjaldsins er ákveðin. Krafan um að stöðluð gjöld, innan þeirra marka sem sett eru í 6. gr., skuli vera ákveðin fyrirfram gerir engu að síður ráð fyrir því að efnisleg skoðun hafi farið fram á þeim tíma sem fjárhæð gjaldsins er ákveðin. Sú krafa hlýtur að gilda hvort sem fjárhæð gjaldsins er ákveðin með lagasetningu þar til bærra yfirvalda, eða með öðrum hætti.

41          Ef óvissa ríkir um einhverja þætti útreikningsins, verður hinn opinberi aðili hið minnsta að gera sanngjarna áætlun, til dæmis í formi meðaltals af kostnaði við að heimila endurnotkun, líkt og framkvæmdastjórnin hefur bent á. Ef áætlunin reynist röng, og slíkt felur í sér að gjaldtakan er í ósamræmi við 6. gr. tilskipunarinnar, verður að leiðrétta útreikningana.

42          Það er landsdómstólsins að ákveða hvort aðferðirnar sem notaðar eru til að reikna gjöldin, og gagnsæi þeirra, uppfylli kröfur tilskipunarinnar í máli því sem rekið er fyrir honum. Landsdómstóllinn verður hins vegar að hafa í huga að sönnunarbyrðin um þetta atriði hvílir á hinu opinbera.

43          Til að öllu sé til haga haldið, bendir dómstóllinn á að einstaklingar og atvinnurekendur eiga rétt á endurgreiðslu gjalda sem innheimt hafa verið í EES-ríki, ef innheimtan reynist brot á reglum EES-réttar. Það leiðir af réttindum sem þeim hafa verið veitt. EES-ríkinu sem um ræðir er því að meginstefnu skylt að endurgreiða gjöld sem innheimt hafa verið í trássi við EES-rétt (sjá, til samanburðar, nýlegt mál, C‑191/12 Alakor, dómur frá 16. maí 2013, enn óbirtur, 22. og 33. málsgrein og dómaframkvæmd sem þar er vitnað til).

44          Undantekning er gerð frá endurgreiðsluskyldunni þegar endurgreiðsla hefði í för með sér óréttmæta auðgun. Endurgreiðsluskyldan á ekki við ef sannað er að sá, sem skyldaður var til að greiða ólögmæt gjöld, hafi í reynd velt þeim yfir á aðra (sjá, til samanburðar, áður tilvitnað mál, Alakor, 25. mgr. og dómaframkvæmd sem þar er vitnað til). Slík undantekning verður hins vegar að sæta þröngri túlkun (sjá, til samanburðar, nýlegt mál, C‑398/09 Lady & Kid and Others [2011] ECR I-7375, 20. mgr.).

45          Það er réttarkerfis hvers EES-ríkis að útfæra málsmeðferðarreglur varðandi slíkar endurgreiðslur. Hins vegar mega þær reglur hvorki vera óhagstæðari þeim sem gilda um sambærileg innlend mál (meginreglan um jafnræði við málsmeðferð), né með þeim hætti að það sé í reynd ómögulegt eða óhæfilega erfitt að sækja réttindi sem veitt eru samkvæmt EES-rétti (meginreglan um skilvirk áhrif EES-réttar) (sjá, til samanburðar, áður tilvitnað mál Alakor, 26. mgr. og dómaframkvæmd sem þar er vitnað til). Þar af leiðandi er það landsdómstólsins að meta hvort hinum innheimtu gjöldum hafi verið velt yfir á aðra, með hliðsjón af öllum atvikum málsins.

46          Hvort gjöldum, sem innheimt hafa verið í andstöðu við reglur EES-réttar, hafi verið velt áfram yfir á aðra, fer eftir atvikum hvers máls, sérstaklega aðstæðum á markaði. Vænta má þess að aðili sem hefur í reynd einokunarstöðu á markaði velti gjöldunum að fullu yfir á viðskiptavini. Ef um samkeppni er að ræða getur verið að rekstraraðili geti ekki velt neinum hluta gjaldanna yfir á aðra með sama hætti (sjá, til samanburðar, dóm Hæstaréttar Noregs frá 28. maí 2008 í málinu 2007/1738, Rt. 2008, bls. 738, 52. mgr.). Enn fremur skal þess gætt, að í þeim tilvikum þar sem gjöldunum hefur verið velt yfir á viðskiptavini, að fullu eða að hluta, þá þarf slíkt ekki nauðsynlega að fela í sér óréttmæta auðgun. Sá sem þurfti að greiða gjöldin getur engu að síður hafa orðið fyrir tapi, einkum vegna minnkandi sölu (sjá, til samanburðar, áður tilvitnað mál Lady & Kid and Others, 21. mgr., og dómaframkvæmd sem þar er vitnað til).

47          Hvað varðar hinar sérstöku aðstæður þar sem gjaldtaka vegna endurnotkunar upplýsinga frá hinu opinbera, sem ákveðin er með lögum, telst óhófleg, bendir dómstóllinn á að dómstólar aðildarríkis verða eftir fremsta megni að beita hverjum þeim lögskýringaraðferðum sem viðurkenndar eru samkvæmt landsrétti, í því skyni að niðurstaðan verði í samræmi við viðeigandi EES-reglu (sjá, meðal annars, mál E-7/11 Grund [2012] EFTA Ct. Rep. 191, 83. mgr., og dómaframkvæmd sem þar er vísað til).

48          Fyrstu og fjórðu spurningunni verður því að svara á þann veg, að samkvæmt 6. og 7. gr. tilskipunarinnar sé gerð krafa um það, í þeim tilvikum þar sem gjald er innheimt vegna endurnotkunar upplýsinga frá hinu opinbera, að efnisleg athugun hafi farið fram þegar fjárhæð gjaldsins er ákveðin. Athugunin verður að sýna fram á að heildartekjur af slíkri gjaldtöku fari ekki fram úr kostnaði við söfnun, framleiðslu, fjölföldun og dreifingu gagna, auk sanngjarns hagnaðarhlutar af fjárfestingunni. Ef óvissa ríkir um þá þætti sem máli skipta fyrir útreikningana, verður í það minnsta að gera áætlun. Grundvöll útreikninganna verður þó aðeins að gera aðgengilegan þegar um hann er beðið. Það gildir óháð því hvort fjárhæð gjaldsins er ákveðin með lögum af þar til bæru yfirvaldi, eða með öðrum hætti.

IV         Önnur og þriðja spurningin

49          Önnur og þriðja spurningin varða báðar kostnaðarhugtak 6. gr. tilskipunarinnar. Með þriðju spurningunni leitar landsdómstóllinn í meginatriðum svars við því, hvort taka megi tillit til þess kostnaðar sem opinber aðili hefur af söfnun gagna sem honum er lögskylt að safna við ákvörðun kostnaðar í skilningi ákvæðisins. Með annarri spurningunni leitar landsdómstóllinn svars við því hvort tekjur hins opinbera, sem verða til við söfnun gagna, t.d. í formi gjalda og skatta, svo sem stimpilgjöld, hafi áhrif þegar kostnaður er ákveðinn í skilningi 6. gr. Dómstóllinn telur rétt að svara þessum spurningum í einu lagi.

Athugasemdir bornar fram við EFTA-dómstólinn

50          Afstaða stefnanda er fyrst og fremst sú að einungis beri að líta til kostnaðar og tekna sem tengjast því að láta gögn í té og leyfa endurnotkun þeirra þegar kostnaður í skilningi 6. gr. er ákveðinn. Þar af leiðandi megi líta fram hjá kostnaði og tekjum sem skapast hafa við að útbúa gögn, sem til staðar eru, í upphaflegum tilgangi.

51          Ef dómstóllinn kemst hins vegar að þeirri niðurstöðu að það samrýmist 6. gr. að innheimta gjöld vegna kostnaðar sem kominn er til áður en gögnin eru látin í té og endurnotkun þeirra leyfð, telur hann að einnig beri að taka fyrri tekjur með í reikninginn. Kostnaðinn sem vísað er til í 6. gr. verði því að skilja sem nettókostnað.

52          Stefndu telja að 6. gr. viðurkenni kostnaðinn af söfnun upplýsinga. Á hinn bóginn hafi skattheimta, eins og innheimta stimpilgjalds, engin áhrif á meginreglurnar sem ákvæðið hefur að geyma. Skráningargjöld og stimpilgjöld séu ekki tekjur sem orðið hafa til við að láta skjöl í té og leyfa endurnotkun þeirra og þau ættu því ekki að vera tekin með í útreikningana.

53          ESA telur að við ákvörðun kostnaðar í skilningi 6. gr. sé heimilt að telja með kostnað sem opinber aðili hefur af söfnun gagna sem honum er lögskylt að safna óháð því hvort einstaklingar og fyrirtæki óska eftir endurnotkun þeirra.

54          Enn fremur er það álit ESA, að 6. gr. útiloki að líta megi framhjá tekjum sem til verði við söfnun gagnanna. Ef tekjur verða til á meðan á söfnuninni stendur muni það augljóslega hafa þau áhrif að þær lækki eða vegi á móti kostnaðinum af söfnuninni.

55          Framkvæmdastjórnin hafnar röksemdum stefnanda um að kostnaður, í skilningi 6. gr., verði eingöngu að tengjast framleiðslu gagnanna í þeim tilgangi að leyfa endurnotkun þeirra. Við munnlegan flutning málsins lagði framkvæmdastjórnin áherslu á að orðalag 6. gr. viki sérstaklega að tekjum af endurnotkun, en ákvæðið vísi jafnframt með mun almennari hætti til kostnaðar við söfnun, framleiðslu, fjölföldun og dreifingu. Ef Evrópulöggjöfinni hefði verið ætlað að þrengja umfang kostnaðarhugtaksins, hefði löggjafinn séð til þess. Framkvæmdastjórnin benti á að 6. gr. hafi nýlega verið breytt með tilskipun 2013/37/EU (Stjtíð. ESB 2013 L 175, p. 1). Um leið og nýtt ákvæði 6. gr. tekur gildi verði meginreglan sú að ekki megi taka kostnað af söfnun og framleiðslu með í reikninginn. Að mati framkvæmdastjórnarinnar gerir tilskipunin engan greinarmun á upplýsingum sem lögskylt er að safna og öðrum upplýsingum.

56          Þótt ekkert komi fram í texta 6. gr. um vægi tekna sem ríkið hefur af skráningargjöldum og stimpilgjöldum við söfnun gagna, telur framkvæmdastjórnin ljóst að heildartekjur af endurnotkun geti ekki verið umfram kostnað við söfnun, framleiðslu, fjölföldun og dreifingu þessara gagna, auk sanngjarns hagnaðar af fjárfestingunni.

57          Framkvæmdastjórnin er því þeirrar skoðunar að 6. gr. útiloki opinbera aðila frá því að endurheimta kostnað að fullu með gjaldtöku vegna endurnotkunar samhliða sérstakri gjaldtöku vegna upphaflegu söfnunarinnar. Slíkar aðstæður væru ekki einungis brot á þakinu sem sett er í 6. gr., heldur væru þær einnig í andstöðu við það markmið tilskipunarinnar að halda gjöldum vegna endurnotkunar eins lágum og kostur er til að styðja við nýsköpun og þróun stafrænnar efnisþjónustu, eins og fram kemur í 1. mgr. 1. gr. tilskipunarinnar og 5. lið formálsorða hennar.

Álit dómstólsins

58          Eins og fram er komið, kveður 6. gr. tilskipunarinnar á um að ef gjald er tekið skulu heildartekjurnar ekki fara fram úr kostnaðinum við söfnun, framleiðslu, fjölföldun og dreifingu umræddra gagna, auk sanngjarns hagnaðarhlutar af fjárfestingunni.

59          Það leiðir af orðalaginu, að kostnaður í merkingu ákvæðisins takmarkist ekki við kostnaðinn við að auðvelda endurnotkun, það er, fjölföldun og dreifingu. Heimilt er að telja með kostnað sem opinber aðili hefur af upphaflegri söfnun og framleiðslu umræddra gagna. Þetta gildir óháð því hvort hinum opinbera aðila hafi verið skylt að safna gögnunum samkvæmt lögum, þar sem enginn slíkur greinarmunur er gerður í tilskipuninni.

60          Í 14. lið formálsorðanna er lögð á það áhersla að aðildarríkin hvetji opinbera aðila til að gera gögn aðgengileg gegn gjaldi sem nemi ekki meira en lágmarkskostnaði við að fjölfalda gögnin og dreifa þeim. Einnig ber að hafa í huga að tilskipuninni var nýlega breytt með tilskipun 2013/37/EB. Um leið og sú breyting tekur gildi verður meginreglan samkvæmt hinni nýju 6. gr. að ekki megi telja með kostnað vegna söfnunar og fjölföldunar.

61          Hins vegar er gert ráð fyrir því í tilskipuninni, ef talinn er með kostnaður sem opinber aðili hefur af upphaflegri söfnun og framleiðslu gagna, að tekjur sem verða til vegna þeirra, til dæmis gjöld og skattar eins og stimpilgjöld, sem lækka eða koma til móts við þann kostnað, séu einnig teknar með í reikninginn. Þar af leiðandi verður að skilja kostnaðarhugtak 6. gr. með þeim hætti að það vísi til nettókostnaðar. Ef einungis væri tekið tillit til kostnaðar vegna söfnunar en ekki til tekna sem verða til vegna hennar, myndi það grafa undan áhrifum þess markmiðs tilskipunarinnar að koma í veg fyrir of háa verðlagningu.

62          Það er landsdómstólsins að taka afstöðu til atvika málsins sem rekið er fyrir honum og ákveða til hvaða kostnaðarhluta beri, samkvæmt framansögðu, að líta til í samræmi við 6. gr. 

63          Annarri og þriðju spurningunni verður því að svara á þann veg að þegar kostnaður í skilningi 6. gr. tilskipunarinnar er ákveðinn, sé heimilt að telja með kostnað sem opinber aðili hefur af upphaflegri söfnun og framleiðslu þeirra gagna sem um ræðir. Skulu þá allar tekjur sem verða til vegna þeirra, til dæmis gjöld og skattar eins og stimpilgjöld, sem lækka eða koma til móts við þann kostnað, einnig teknar með í reikninginn.

V           Fimmta og sjötta spurningin

64          Fimmta og sjötta spurning héraðsdóms varða það hvort, og þá að hve miklu leyti, beri að taka tillit til krafna sem gerðar eru til opinbers aðila um að hann standi undir sér fjárhagslega, hvort sem þær eru almennar eða sértækar, þegar kostnaður er ákveðinn samkvæmt 6. gr. tilskipunarinnar. Dómstóllinn telur rétt að taka afstöðu til þessara tveggja spurninga í einu lagi.

Athugasemdir bornar fram við EFTA-dómstólinn

65          Stefnandi telur að skipt geti máli við ákvörðun hagnaðarhlutar, hvort gerðar séu kröfur um það að opinber stofnun standi undir sér fjárhagslega, að því gefnu að slíkar kröfur leiði ekki til gjaldtöku sem er hærri en þakið sem kveðið er á um í 6. gr. tilskipunarinnar.

66          Stefndu benda á að taka megi tilhlýðilegt tillit til krafna um að opinber stofnun standi undir sér fjárhagslega, þar sem þær eru gerðar, og telja það í samræmi við tilskipunina. Í 6. gr. tilskipunarinnar sé hvorki kveðið á um að hvaða marki skuli endurheimta viðurkenndan kostnað, né að hvaða marki slíkt skuli gert með almannafé, að því gefnu að efri mörkin sem sett eru í ákvæðinu séu virt.

67          Að sögn stefndu er hvergi í íslenskri löggjöf gerð almenn krafa um að stofnanir ríkisins standi undir sér fjárhagslega. Starfsemi opinberra aðila á Íslandi sé fjármögnuð með opinberu fé, með eigin tekjum eða blöndu af þessu tvennu. Hægt sé að taka tillit til tekna af gjaldtöku og annarra tekjulinda viðkomandi opinbers aðila, ef þær renna ekki beint til ríkissjóðs. Í máli því sem rekið er fyrir héraðsdómi eru aðstæður með þeim hætti að gerð hefur verið sérstök krafa til Þjóðskrár Íslands um að hún standi undir sér fjárhagslega. Það eru því endurnotendur, í stað skattborgara, sem látnir eru bera kostnaðinn af framleiðslu upplýsinganna.

68          ESA heldur því fram að tilskipunin útiloki ekki að gerð sé almenn krafa um að opinberar stofnanir standi undir sér fjárhagslega. Markmið tilskipunarinnar sé að hvetja opinbera aðila til að dreifa upplýsingum. Einnig sé það opinberum aðilum hvati til að auðvelda endurnotkun gagna, að þeir geti vænst sanngjarns hagnaðarhlutar af fjárfestingu sinni. Þær kröfur sem gerðar eru um að stofnun standi undir sér fjárhagslega verði þó að tengjast meðferð gagnanna. Ekki sé hægt að líta til kostnaðar við alla starfsemi opinbers aðila.

69          Framkvæmdastjórnin telur að þakið sem sett er í 6. gr. taki mið af sanngjörnum hagnaðarhluta fjárfestingar. Eins og komi fram í 14. lið formálsorða tilskipunarinnar sé heimilt að taka tilhlýðilegt tillit til krafna um að viðkomandi opinber aðili standi undir sér fjárhagslega, þegar það á við. Við mat á því hvað telst sanngjarn hagnaðarhlutur af fjárfestingunni ber að líta til þeirra kostnaðarþátta sem tengjast með beinum hætti söfnun, framleiðslu, fjölföldun og dreifingu gagna. Rýmri túlkanir væru andstæðar meginmarkmiði tilskipunarinnar um að hvatt skuli til að þjónustu með stafrænu efni sem byggist á upplýsingum í vörslu opinberra aðila verði komið á fót, og að auðvelda endurnotkun þeirra, eins og segir í 1. mgr. 1. gr. og 5. tölul. formálsorða tilskipunarinnar.

Álit dómstólsins

70          Í 6. gr. tilskipunarinnar segir að tekjur megi ekki vera hærri en sem nemur kostnaðinum við söfnun, framleiðslu, fjölföldun og dreifingu þeirra gagna sem um ræðir, auk sanngjarns hagnaðarhlutar af fjárfestingunni, að virtum þeim kröfum sem kunna að vera gerðar til viðkomandi opinbers aðila um að standa undir sér fjárhagslega, eins og kveðið er á um í 14. lið formálsorða tilskipunarinnar.

71          Í samræmi við framangreint má taka tillit til almennra eða sértækra krafna um að opinber aðili standi undir sér fjárhagslega þegar kostnaður er ákveðinn samkvæmt 6. gr. tilskipunarinnar. Engu að síður verður kostnaður í skilningi 6. gr., ásamt sanngjörnum hagnaðarhluta, að tengjast meðferð gagnanna, hvort sem það er vegna upphaflegrar söfnunar eða framleiðslu þeirra eða þess að liðkað sé fyrir endurnotkun þeirra með fjölföldun og dreifingu, eins og ESA og framkvæmdastjórnin hafa bent á. Við innheimtu gjalda má því ekki líta til kostnaðarþátta og fjárfestinga sem eru ótengd þeirri gagnavinnslu sem óhjákvæmileg er í tengslum við endurnotkun í skilningi 6. gr. Þessar meginreglur um gjaldtöku samkvæmt 6. gr. eru hinar sömu, óháð kröfum um að umræddur opinber aðili standi undir sér fjárhagslega.

72          Við munnlegan málflutning gáfu stefndu í skyn, í svari við spurningu sem beint var til þeirra, að gjöldin sem innheimt eru vegna endurnotkunar gagna í málinu sem rekið er fyrir héraðsdómi, séu notuð til að standa straum af kostnaði við þjónustu Þjóðskrár Íslands sem stefnandi hefur ekki sjálfur notið. Ef sannreynt er að gjöldin séu notuð til að mæta öðrum kostnaði en þeim sem til fellur vegna söfnunar, framleiðslu, fjölföldun og dreifingar umræddra gagna, ásamt sanngjörnum hagnaðarhluta af því að auðvelda endurnotkun, er slík gjaldtaka andstæð 6. gr. Það er landsdómstólsins að meta hvort svo sé.

73          Fimmtu og sjöttu spurningunni verður því að svara á þann veg, að líta megi til krafna sem gerðar eru til opinberra stofnana um að þær standi undir sér fjárhagslega þegar lagt er mat á kostnað samkvæmt 6. gr. tilskipunarinnar. Þetta á við að því marki að einungis sé litið til kostnaðarþátta, ásamt sanngjörnum hagnaðarhluta, sem tengjast þeirri gagnavinnslu sem nauðsynleg er til að gera endurnotkun mögulega í samræmi við 6. gr.

VI         Málskostnaður

74     ESA og framkvæmdastjórn Evrópusambandsins, sem skilað hafa greinargerðum til EFTA-dómstólsins, skulu hvor bera sinn málskostnað. Þar sem um er að ræða mál sem er hluti af málarekstri fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur kemur það í hlut þess dómstóls að kveða á um kostnað málsaðila.

Með vísan til framangreindra forsenda lætur,

DÓMSTÓLLINN

uppi svohljóðandi ráðgefandi álit um spurningar þær sem Héraðsdómur Reykjavíkur beindi til dómstólsins:

1.      Samkvæmt 6. og 7. gr. tilskipunar 2003/98/EB er gerð krafa um það, í þeim tilvikum þar sem gjald er innheimt vegna endurnotkunar upplýsinga frá hinu opinbera, að efnisleg athugun hafi farið fram þegar fjárhæð gjaldsins er ákveðin. Athugunin verður að sýna fram á að heildartekjur af slíkri gjaldtöku fari ekki fram úr kostnaði við söfnun, framleiðslu, fjölföldun og dreifingu gagna, auk sanngjarns hagnaðarhlutar af fjárfestingunni. Ef óvissa ríkir um þá þætti sem máli skipta fyrir útreikningana, verður í það minnsta að gera áætlun. Grundvöll útreikninganna verður þó aðeins að gera aðgengilegan þegar um hann er beðið. Það gildir óháð því hvort fjárhæð gjaldsins er ákveðin með lögum af þar til bæru yfirvaldi, eða með öðrum hætti.

2.      Þegar kostnaður í skilningi 6. gr. tilskipunarinnar er ákveðinn, er heimilt að telja með kostnað sem opinber aðili hefur af upphaflegri söfnun og framleiðslu þeirra gagna sem um ræðir. Skulu þá allar tekjur sem verða til vegna þeirra, til dæmis gjöld og skattar eins og stimpilgjöld, sem lækka eða koma til móts við þann kostnað, einnig teknar með í reikninginn.

3.      Líta má til krafna sem gerðar eru til opinberra stofnana um að þær standi undir sér fjárhagslega þegar lagt er mat á kostnað samkvæmt 6. gr. tilskipunarinnar. Þetta á við að því marki að einungis sé litið til kostnaðarþátta, ásamt sanngjörnum hagnaðarhluta, sem tengjast þeirri gagnavinnslu sem nauðsynleg er til að gera endurnotkun mögulega í samræmi við 6. gr.

Carl Baudenbacher                         Per Christiansen                  Páll Hreinsson

Kveðið upp í heyranda hljóði í Lúxemborg 16. desember 2013

Gunnar Selvik                                                                          Carl Baudenbacher

Dómritari                                                                                  Forseti