Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Helgi I. Jónsson, Eiríkur Tómasson, Greta Baldursdóttir og Markús Sigurbjörnsson og Stefán Már Stefánsson prófessor.  

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 23. maí 2016. Hann krefst þess að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda á tjóni af því að aflahlutdeild í gulllaxi var ekki úthlutað til hans á grundvelli veiðireynslu sem hann hafi öðlast aðallega frá 16. ágúst 2006 til 15. ágúst 2009, til vara frá 28. maí 2007 til 27. maí 2010, en að því frágengnu frá 8. júní 2007 til 7. júní 2010. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.  

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Eins og gerð er grein fyrir í hinum áfrýjaða dómi hefur gulllax veiðst í botnvörpu hér við land um langt árabil, einkum sem aukaafli við karfaveiðar. Tilraunaveiðar á gulllaxi hófust árið 1986 og var fram haldið næstu ár. Framan af var aflinn takmarkaður, en jókst mikið árið 1997 og fór þá í tæp 3.400 tonn.

Í skýrslu Hafrannsóknastofnunar um nytjastofna sjávar fiskveiðiárið 1997/1998 og aflahorfur fiskveiðiárið 1998/1999 sagði að lítið væri vitað um afrakstursgetu stofnsins og því legði stofnunin til að aflinn á síðarnefndu tímabili færi ekki yfir 6.000 tonn. Í sams konar skýrslu ári síðar vakti stofnunin athygli á að nokkrar vísbendingar væru um að stofn gulllax hafi farið minnkandi, en upplýsingar um afrakstur hans væru enn takmarkaðar og bæri að fara varlega í nýtingu hans þar til frekari vitneskja lægi fyrir. Stofnunin ítrekaði því fyrri ráðgjöf um að varúðar væri þörf og lagði til að afli yrði takmarkaður við 12.000 tonn fiskveiðiárið 1999/2000. Í skýrslum Hafrannsóknastofnunar um nytjastofna sjávar fiskveiðiárin 1999/2000 til 2004/2005 og aflahorfur fiskveiðiárin 2000/2001 til 2005/2006 var sömuleiðis lagt til að aflinn takmarkaðist við 12.000 tonn á því fiskveiðiári sem í hönd færi. Í skýrslum um nytjastofna sjávar fiskveiðiárin 2005/2006 til 2007/2008 og aflahorfur fiskveiðiárin 2006/2007 til 2008/2009 ítrekaði stofnunin fyrri ábendingar um að varúðar væri þörf við nýtingu stofnsins, en ekki var lögð fram tillaga um heildarafla á því fiskveiðiári sem fram undan var. Það var hins vegar gert í skýrslu stofnunarinnar um nytjastofna sjávar fiskveiðiárið 2008/2009 og aflahorfur fiskveiðiárið 2009/2010 þar sem fyrri ábendingar voru enn sem fyrr ítrekaðar og lagt til að gulllaxafli færi ekki yfir 8.000 tonn á síðarnefndu tímabili. Í skýrslunni kom jafnframt fram að upplýsingar um stærð og ástand gulllaxstofnsins hér við land væru mjög takmarkaðar. Í sams konar skýrslu ári síðar lagði stofnunin sömuleiðis til að aflinn færi ekki yfir 8.000 tonn fiskveiðiárið 2010/2011. Sagði þar jafnframt: „Ráðgjöf þessi er byggð á mikilli óvissu um stærð og ástand stofnsins við landið.“ Í skýrslu um nytjastofna sjávar fiskveiðiárið 2010/2011 og aflahorfur fiskveiðiárið 2011/2012 lagði Hafrannsóknastofnun til að afli gulllax færi ekki yfir 6.000 tonn á síðarnefndu tímabili. Fylgdi tillögunni svohljóðandi rökstuðningur: „Ráðgjöfin byggir á lækkun stofnvísitalna og að vísitala veiðihlutfalls verði svipuð og var á árunum 2007 til 2009 er stofninn virtist vera í jafnvægi.“ Í sams konar skýrslum, sem út voru gefnar næstu þrjú ár, lagði stofnunin til að hámarksafli gulllax á hverju fiskveiðiári færi ekki fram úr 8.000 tonnum.

  Í héraðsdómi er rakið hve mikið veiddist af gulllaxi á tímabilinu frá 1. september 2001 til 31. ágúst 2013. Þótt aflinn hafi breyst frá ári til árs var hann fremur stöðugur fram á árið 2008. Á fiskveiðiárinu 2008/2009 jókst hann hins vegar verulega frá fyrra fiskveiðiári og fór úr 5.064 tonnum í 8.797 tonn. Fiskveiðiárið 2009/2010 nálega tvöfaldaðist aflinn og varð 15.960 tonn, enda þótt veiðar væru stöðvaðar áður en tímabilinu lauk. Á næstu þremur fiskveiðiárum dró úr aflanum, enda voru veiðarnar þá takmarkaðar.

Í bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til Hafrannsóknastofnunar 6. maí 2010 sagði: „Samkvæmt upplýsingum Fiskistofu var heildarveiði á gulllaxi, á tímabilinu 1. september 2009 til 30. apríl 2010, orðin 13.656 tonn. Í ráðgjöf stofnunarinnar kemur fram að varúðar sé þörf við nýtingu stofnsins og lagt er til að afli fari ekki yfir 8.000 tonn á yfirstandandi fiskveiðiári. Nú er til skoðunar, af hálfu ráðuneytisins, hvort og til hvaða aðgerða verður gripið í ljósi þess að veiðarnar eru orðnar umtalsvert meiri en ráðgjöf Hafrannsóknastofnunarinnar kveður á um. Óskað er eftir athugasemdum stofnunarinnar og þær megi berast sem allra fyrst.“ Í svari stofnunarinnar 14. sama mánaðar var meðal annars tekið fram: „Ekki liggja fyrir gögn til að meta stofnstærð gulllax og ríkir því óvissa um afrakstursgetu stofnsins. Vísitölur úr stofnmælingum botnfiska í mars og október, afli á sóknareiningu veiðiskipa ásamt aldurs- og lengdardreifingum úr afla benda þó til þess að afli umfram ráðlögð 8000 tonn sé umfram árlega afrakstursgetu stofnsins. Hafrannsóknastofnunin hvetur ráðuneytið því til að grípa nú þegar til aðgerða til verndunar gulllaxastofninum með því að stöðva veiðar.“ Með bréfi 25. maí 2010 fól ráðuneytið Fiskistofu, með vísan til 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 717/2000 um veiðar á gulllaxi, að fella úr gildi öll leyfi til gulllaxveiða fiskveiðiárið 2009/2010 frá og með 7. júní 2010. Var tilkynning þess efnis gefin út af ráðuneytinu 27. maí 2010. Teknar voru sams konar ákvarðanir um að stöðva veiðar á gulllaxi næstu þrjú fiskveiðiár sem á eftir fylgdu. Var það fyrst gert með bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til Fiskistofu 23. febrúar 2011 þar sem henni var falið að fella úr gildi öll leyfi til veiðanna fiskveiðiárið 2010/2011 frá og með 7. mars 2011. Því næst með bréfi sama ráðuneytis 29. nóvember sama ár þar sem Fiskistofu var falið að fella úr gildi öll slík leyfi fiskveiðiárið 2011/2012 frá og með 2. desember 2011. Loks var Fiskistofu falið með bréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 11. mars 2013 að fella úr gildi öll leyfi til veiða á gulllaxi fiskveiðiárið 2012/2013 frá og með 18. sama mánaðar.

Samkvæmt reglugerð nr. 768/2013 um (2.) breytingu á reglugerð nr. 662/2013 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2013/2014, sem gefin var út af sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra 26. ágúst 2013, var leyfilegur heildarafli af gulllaxi ákveðinn 8.000 tonn á því fiskveiðiári. Eftir ákvæði til bráðabirgða við reglugerðina skyldi fiskiskipum, sem hefðu aflareynslu í gulllaxi innan íslenskrar fiskveiðilögsögu á tímabilinu 16. ágúst 2010 til 15. ágúst 2013, úthlutað aflahlutdeild í þeirri tegund á grundvelli veiðireynslu þeirra fyrir upphaf fiskveiðiársins 2013/2014, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða.

II

Áfrýjandi kveðst hafa stundað veiðar á gulllaxi frá árinu 1997 og byggt upp þekkingu og markað fyrir afurðina. Hinn 31. ágúst 2009 sendi fyrirsvarsmaður áfrýjanda fyrirspurn til þáverandi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og sagði sér leika forvitni á að vita hvers vegna gulllax hafi ekki verið „kvótasettur“ í samræmi við tillögur Hafrannsóknastofnunar frá því vorið 2009. Nokkrar útgerðir hafi sérhæft sig í veiðum á tegundinni og afkomu veiðanna væri ógnað „því margar útgerðir sem lítið eða ekkert hafa stundað þessar veiðar hyggjast fara af fullum krafti í veiðarnar.“ Vænst væri útskýringa ráðherra „á þeirri ákvörðun að leyfa frjálsar veiðar í gulllax, þrátt fyrir tillögu Hafrannsóknastofnunar.“ Í svari við fyrirspurninni sagði meðal annars: „Ráðherra hefur ekki talið tilefni til þess að kvótasetja gulllax og telur veiðunum nægilega stjórnað með gildandi reglugerð sem um veiðarnar fjallar, nr. 717/2000“.

Í héraðsdómi er gerð grein fyrir úthlutun aflahlutdeildar í gulllaxi til skipa í eigu áfrýjanda í ágúst og október 2013 fiskveiðiárið 2013/2014 á grundvelli aflareynslu þeirra í tegundinni á tímabilinu frá 16. ágúst 2010 til 15. ágúst 2013, svo sem kveðið var á um í áðurgreindri reglugerð nr. 662/2013 eins og henni hafði verið breytt með reglugerð nr. 768/2013. Þar er einnig lýst þeim athugasemdum, sem áfrýjandi gerði við úthlutunina, og svörum Fiskistofu við þeim, svo og kæru áfrýjanda á þeirri ákvörðun hennar að hafna kröfu hans um frekari úthlutun aflahlutdeildar og afdrifum kærunnar. Í bréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til áfrýjanda 3. október 2014 var meðal annars tekið fram að ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 hafi ekki verið stefnumarkandi ákvörðun af hálfu stofnunarinnar, heldur hafi hún verið í samræmi við ráðgjöf hennar yfir 20 ára tímabil og þá þekkingu sem byggst hafi upp um ástand gulllaxstofnsins. Af skýrslum stofnunarinnar sýndist raunar ljóst að þekking á stofninum hafi aukist nokkuð á árunum frá 2010 til 2012, svo sem vegna aukinna veiða og aukins fjölda veiðisýna. Með því hafi orðið til traustari grundvöllur veiðiráðgjafar sem hafi verið meðal þess sem litið var til við ákvörðun um setningu reglugerðar nr. 768/2013. Samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 717/2000 væru allar togveiðar á gulllaxi bannaðar í fiskveiðilandhelginni án leyfis, sem Fiskistofa gæfi út til eins árs í senn, og væri ráðherra heimilt að fela henni að fella úr gildi öll slík leyfi væri talin ástæða til að takmarka veiðarnar eða endurskipuleggja stjórnun þeirra. Við setningu reglugerðar nr. 768/2013 hafi ráðherra meðal annars litið til þeirrar veiðiráðgjafar, sem fyrir lá um stofninn, og þeirrar reynslu, sem skapast hafi við veiðar á honum, en hann hafi verið vannýttur fram til fiskveiðiársins 2009/2010. Séð í ljósi þessa hafi ráðherra talið rétt að mæla fyrir um hlutdeildarsetningu stofnsins fyrir fiskveiðiárið 2013/2014.

Kröfur áfrýjanda um viðurkenningu á skaðabótaskyldu stefnda eru reistar á því að ákvæði 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006 séu afdráttarlaus um skyldu ráðherra til að ákveða aflahlutdeild í tilteknum fiskistofni ef Hafrannsóknastofnun gerir tillögu um takmörkun á heildarafla og lætur þar með í ljós álit sitt á nauðsyn þess að takmarka veiðar á þeim stofni. Því hafi ráðherra í samræmi við ráðgjöf stofnunarinnar borið að úthluta skipum áfrýjanda aflahlutdeild í gulllaxi fyrir fiskveiðiárið 2009/2010, byggðri á veiðireynslu þeirra síðustu þriggja ára þar á undan. Í öllu falli hafi ráðherra ekki getað án frekari sjálfstæðrar rannsóknar eða rökstuðnings vikið frá áliti stofnunarinnar um nauðsyn til að takmarka veiðarnar. Heldur áfrýjandi því fram að skip hans hafi samkvæmt þessu átt að fá umtalsvert hærri aflahlutdeild í gulllaxi en þeim var úthlutað haustið 2013 og hafi hann orðið fyrir fjárhagslegu tjóni sem því nemi. Sé ekki fallist á aðalkröfu áfrýjanda telur hann að ráðherra hafi í síðasta lagi borið að að úthluta aflahlutdeildinni eftir að hann tók vorið 2010 ákvörðun um að stöðva veiðar á gulllaxi og byggja hana sem fyrr á veiðireynslu þriggja undanfarandi ára. Taka hinar tvær kröfur hans mið af því.

III

Núgildandi lög um stjórn fiskveiða voru upphaflega nr. 38/1990, en voru síðar endurútgefin með áorðnum breytingum sem lög nr. 116/2006. Samkvæmt 1. gr. laganna er markmið þeirra að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu nytjastofna á Íslandsmiðum og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Í upphafi 1. mgr. 3. gr. laganna, sem er efnislega óbreytt frá því að lög nr. 38/1990 tóku gildi, segir að ráðherra skuli, að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunar, ákveða með reglugerð þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstökum nytjastofnum við Ísland sem nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á. Þá er kveðið á um í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006 að verði veiðar takmarkaðar samkvæmt 3. gr. á tegundum sjávardýra sem samfelld veiðireynsla er á, en ekki hafa áður verið bundnar ákvæðum um leyfðan heildarafla, skuli aflahlutdeild úthlutað á grundvelli aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila. Í 1. mgr. 20. gr. laganna sagði að leggja skyldi á veiðigjald fyrir veiðiheimildir sem veittar væru á grundvelli þeirra laga, laga um fiskveiðar utan lögsögu Íslands eða annarra laga er kvæðu á um stjórn fiskveiða. Þessu ákvæði var breytt með 1. gr. laga nr. 75/2012 í núgildandi horf þar sem segir að allir þeir sem fá úthlutað aflaheimildum samkvæmt lögum nr. 116/2006, eða landa afla fari stjórn veiða fram með öðrum hætti en með úthlutun aflamarks, skuli greiða veiðigjöld.

Í athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 38/1990, sagði meðal annars um 3. gr. þess, nú 3. gr. laga nr. 116/2006: „Með þessari grein er lagt til að lögfest verði sú meginregla að sé talin þörf á að takmarka veiðar af einhverjum stofni sjávardýra skuli það gert með þeim hætti að ráðherra ákveði leyfilegan heildarafla úr stofninum. Ráðherra ber að taka þessa ákvörðun að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunarinnar, en er ekki bundinn við að fara eftir þeim tillögum.“

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 79/1997 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands er tilgangur þeirra að stuðla að viðgangi og hagkvæmri nýtingu nytjastofna innan íslenskrar fiskveiðilandhelgi og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Í 2. mgr. 6. gr. laganna segir að sé talin þörf á að takmarka notkun tiltekins veiðarfæris til að tryggja skynsamlega nýtingu þess stofns sem veiðarnar beinast að eða vegna þeirrar skaðsemi sem notkun þess kann að hafa í för með sér fyrir nýtingu annarra stofna geti ráðherra með reglugerð ákveðið að veiðar með því veiðarfæri séu háðar sérstöku leyfi Fiskistofu. Skuli kveðið á um skilyrði fyrir veitingu slíkra leyfa í reglugerð. Ennfremur segir í 2. mgr. 7. gr. laganna að sé talin þörf á að koma í veg fyrir staðbundna ofnýtingu á tilteknum stofni, óeðlilegan meðafla af öðrum tegundum en veiði beinist að eða önnur óæskileg áhrif veiða geti ráðherra ákveðið að veiðar úr tilteknum nytjastofni eða á tilteknu svæði séu háðar leyfi Fiskistofu. Sama eigi við sé þörf á að skipuleggja veiðar úr stofnum sem ekki er stjórnað með skiptingu heildarafla milli einstakra skipa, sbr. 7. gr. laga nr. 38/1990, með síðari breytingum, til dæmis vegna óvissu um veiðiþol viðkomandi stofns. Ráðherra skuli í reglugerð kveða nánar á um skilyrði fyrir veitingu leyfa samkvæmt þessari málsgrein. Geti ráðherra sett almennar og svæðisbundnar reglur og meðal annars ákveðið að leyfin séu bundin við ákveðið svæði og að aðeins hljóti leyfi til veiða á tilteknu svæði tiltekinn fjöldi skipa, skip sem skráð eru á því svæði, skip af ákveðinni stærð eða gerð eða skip sem áður hafa stundað tilteknar veiðar. Sú grein, sem vísað er til í málsgreininni og var upphaflega 7. gr. laga nr. 38/1990, er nú 8. gr. laga nr. 116/2006 þar sem segir í 1. mgr. að veiðar á þeim tegundum sjávardýra, sem ekki sæta takmörkun á leyfilegum heildarafla samkvæmt 3. gr. laganna, séu frjálsar öllum skipum sem leyfi fá til veiða í atvinnuskyni.

 Í athugasemdum með frumvarpi, sem varð að lögum nr. 79/1997, var tekið fram um 2. mgr. 7. gr. þess, sem samþykkt var óbreytt, að fyrsti málsliður hennar tæki bæði til stofna, sem veiðum væri stjórnað á með skiptingu heildarafla milli einstakra skipa, og annarra stofna. Þegar veiðum úr stofni væri stjórnað með kvótum og skiptingu þeirra milli skipa væri meginreglan sú að aðeins bæri í þeim tilvikum, sem ríkar ástæður væru fyrir hendi eins og greindar væru í málsliðnum, að setja frekari takmarkanir á nýtingu viðkomandi stofns. Í öðrum málslið málsgreinarinnar segði hins vegar að væri stofni ekki stjórnað með skiptingu kvóta milli einstakra skipa þá gæti ráðherra leyfisbundið veiðar úr þeim stofni væri þess talin þörf, til dæmis vegna óvissu um veiðiþol stofnsins. Þætti nauðsyn bera til að hafa slíkt ákvæði því ella væri ekki unnt að hafa stjórn á veiðum, til dæmis úr stofnum sem lítil vitneskja væri um.

Í 1. mgr. 1. gr. áðurnefndrar reglugerðar nr. 717/2000 er kveðið á um að allar togveiðar á gulllaxi í fiskveiðilandhelgi Íslands séu óheimilar nema að fengnu sérstöku leyfi Fiskistofu. Eftir 2. mgr. sömu greinar skulu leyfi gefin út fyrir hvert fiskveiðiár, en ráðherra er heimilt að fela Fiskistofu að fella úr gildi öll leyfi til gulllaxveiða sé talin ástæða til að takmarka veiðarnar eða endurskipuleggja stjórnun þeirra. Í 8. gr. segir að reglugerðin sé sett samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 79/1997.

IV

Eins og áður greinir er markmið laga nr. 116/2006 og nr. 79/1997 að stuðla að verndun, viðgangi og hagkvæmri nýtingu nytjastofna hér við land. Í því skyni hefur löggjafinn fengið sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, sem æðsta handhafa framkvæmdarvalds á því sviði sem hér um ræðir, vald til að takmarka veiðar á nytjastofnum við nánar tilteknar aðstæður. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. fyrrnefndu laganna getur ráðherra þannig, að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunar, ákveðið með reglugerð þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili úr einstökum stofnum ef nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á þeim. Einnig hefur ráðherra heimild til þess á grundvelli annars málsliðar 2. mgr. 7. gr. síðarnefndu laganna að ákveða að veiðar úr tilteknum nytjastofni, sem ekki er stjórnað með skiptingu heildarafla samkvæmt framansögðu, séu háðar leyfi Fiskistofu, svo sem vegna óvissu um veiðiþol stofnsins. Skal ráðherra þá kveða nánar á um skilyrði fyrir veitingu slíkra leyfa, sbr. þriðja málslið sömu málsgreinar.

Samkvæmt reglugerð nr. 717/2000 eru togveiðar á gulllaxi óheimilar nema að fengnu leyfi Fiskistofu og getur ráðherra falið henni að fella öll slík leyfi úr gildi sé talin ástæða til að takmarka veiðarnar. Þar sem togveiðar eru eðli máls samkvæmt bundnar við tiltekin veiðarfæri á reglugerðin sér stoð í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 79/1997, en jafnframt í öðrum málslið 2. mgr. 7. gr. þeirra. Ráðherra gekk ekki lengra með setningu reglugerðarinnar en lögin heimila, sbr. og 1. gr. þeirra, en sá formgalli að í henni er aðeins vísað til 2. mgr. 6. gr. laganna hefur ekki áhrif á lögmæti hennar.

Kröfur áfrýjanda eru sem fyrr segir reistar á því að ráðherra hafi samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 116/2006 verið skylt að úthluta skipum í eigu áfrýjanda aflahlutadeild í gulllaxi fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 áður en það hófst eða í síðasta lagi vorið 2010 eftir að ráðherra tók ákvörðun um að stöðva veiðar á tegundinni. Í skýrslu Hafrannsóknastofnunar um nytjastofna sjávar fiskveiðiárið 2008/2009 og aflahorfur fiskveiðiárið 2009/2010 kom fram að upplýsingar um stærð og ástand gulllaxstofnsins hér við land væru mjög takmarkaðar. Í sams konar skýrslu ári síðar komst stofnunin svo að orði að veiðiráðgjöf hennar fyrir fiskveiðiárið 2010/2011 væri byggð á mikilli óvissu um stærð og ástand stofnsins. Þar sem slík óvissa ríkti um veiðiþol gulllaxstofnsins var ráðherra við þær aðstæður heimilt á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 og reglugerðar nr. 717/2000 að beita áfram þeirri aðferð við stjórnun veiða á gulllaxi að þær skyldu háðar leyfum Fiskistofu, sem felld yrðu úr gildi ef nauðsyn bæri til að takmarka veiðarnar til að tryggja viðgang stofnsins, sbr. 1. gr. sömu laga. Samkvæmt því áttu umræddar ákvarðanir ráðherra árin 2009 og 2010, sem voru almenns eðlis og teknar á málefnalegum grunni, sér viðhlítandi lagastoð. Verður af þeim sökum hafnað þeirri málsástæðu áfrýjanda að með þeim hafi verið brotið gegn fyrirmælum 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 19. janúar 2012 í máli nr. 443/2011.

Með vísan til þess, sem að framan greinir, verður hinn áfrýjaði dómur staðfestur.

Áfrýjanda verður gert að greiða stefnda málskostnað hér fyrir dómi eins og í dómsorði greinir. 

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, Þorbjörn hf., greiði stefnda, íslenska ríkinu, 2.000.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 18. mars 2016.

Mál þetta, sem var dómtekið 15. mars 2016, er höfðað fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur af Þorbirni hf., Hafnargötu 12, Grindavík, á hendur íslenska ríkinu, Arnarhvoli, Reykjavík, með stefnu birtri 12. júní 2015.

                Endanlegar dómkröfur stefnanda eru eftirfarandi:

Stefnandi krefst þess aðallega að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda á tjóni stefnanda vegna þess að aflahlutdeild í gulllaxi var ekki úthlutað til stefnanda á grundvelli veiðireynslu sem hann öðlaðist frá 16. ágúst 2006 til 15. ágúst 2009.

Fyrsta varakrafa stefnanda er að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda á tjóni stefnanda vegna þess að aflahlutdeild í gulllaxi var ekki úthlutað til stefnanda á grundvelli veiðireynslu sem hann öðlaðist frá 28. maí 2007 til 27. maí 2010.

Önnur varakrafa stefnanda er að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda á tjóni stefnanda vegna þess að aflahlutdeild í gulllaxi var ekki úthlutað til stefnanda á grundvelli veiðireynslu sem hann öðlaðist frá 8. júní 2007 til 7. júní 2010.

Í öllum tilvikum krefst stefnandi þess að stefnda verði gert að greiða sér málskostnað.

Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda og málskostnaðar úr hendi stefnanda.

Hinn 15. janúar sl. var máli þessu vísað frá í heild án kröfu. Samkvæmt dómi Hæstaréttar í málinu nr. 69/2016 var þriðju varakröfu stefnanda, Þorbjörns hf., vísað frá dómi, en að öðru leyti er lagt fyrir héraðsdóm að taka kröfur stefnanda til efnisúrlausnar.

I

Gulllax er smágerður uppsjávarfiskur sem hefur veiðst í botnvörpu við Ísland, lengst sem aukaafli með karfaveiðum. Vöxtur hans er frekar hægur en hann getur orðið að minnsta kosti 25-30 ára gamall og kynþroska er náð þegar hann er 8-12 ára og um 36-40 cm langur.

Tilraunaveiðar á gulllaxi hófust árið 1986, en heildarafli alls tímabilsins 1986-1995 var innan við 4.000 tonn. Sókn margfaldaðist árin 1997-1998 og fór ársafli úr rúmum 800 tonnum árið 1996 í rúm 13.000 tonn í júlí 1998 þegar veiðar voru stöðvaðar það ár.

Í árlegum ráðgjafaskýrslum Hafrannsóknarstofnunar er fjallað um afla og sókn við veiðar á gulllaxi, áhrif þeirra á stofninn og mælingar á stofninum, auk þess sem gerðar eru tillögur um hámarksafla við veiðar í stofninum. Í skýrslunni Nytjastofnar sjávar 1997/1998, kemur fram að í ljósi stöðu rannsókna á stofninum og takmarkaðra upplýsinga um hann, færi afli á fiskveiðiárinu 1998/1999 ekki yfir 6.000 tonn.

Aflinn 1999 og 2000 var um 5.500 tonn og skýrðist sá samdráttur væntanlega af minnkandi áhuga á veiðunum. Að öðru leyti vísast til neðangreinds yfirlits.

 

GULLLAX. Tillögur Hafrannsóknastofnunar um aflahámark, ákvörðunum stjórnvalda um aflamark og afli (tonn).
Fiskveiðiár	Tillaga	Aflamark (stöðvun)	Afli
2001/02	12 000		5 257
2002/03	12 000		2 427
2003/04	12 000		3 708
2004/05	12 000		4 210
2005/06	12 000		4 787
2006/07	Varúð		5 052
2007/08	Varúð		5 064
2008/09	Varúð		8 797
2009/10	8 000	(7.6.2010)	15 960
/2010/11	8 000	(7.3.2011)	12 091
2011/12	6 000	(29.11.2011)	8 497
2012/13	8 000	(12.3.2012)	11 217
2013/14	8 000	8 000
2014/15	8 000

 

Í skýrslu Hafrannsóknarstofnunar, Nytjastofnar sjávar 2005/2006, er bent á að meira hafi veiðst af smærri gulllaxi undanfarin ár en áður og hafi meðallengd í afla minnkað um 5 cm frá árunum 1997-1998. Fyrri ábendingar um að varúðar sé þörf voru áréttaðar, en ekki voru gerðar tillögur um hámarksafla við veiðar á stofninum fyrir fiskveiðiárin 2006/2007, 2007/2008 og 2008/2009, svo sem ofangreind tafla ber með sér.

Eins og ofangreind tafla ber með sér veiddust 8.800 tonn af gulllaxi fiskveiðiárið 2008/2009, sem bendir til aukins áhuga á veiðunum. Um vorið 2010 var ljóst að afli fiskveiðiársins 2009/2010 stefndi í að verða umtalsvert meiri en næstu ár þar á undan, þar sem sérhæfð skip höfðu náð góðum árangri við veiðarnar.

                Hinn 31. ágúst 2009 sendi fyrirsvarsmaður stefnanda tölvubréf til þáverandi sjávarútvegsráðherra þar sem óskað var eftir útskýringum á því hvers vegna gulllax hefði ekki verið kvótasettur í íslenski lögsögu í samræmi við tillögur Hafrannsóknarstofnunar. Nokkrar útgerðir hefðu sérhæft sig í veiðum á þessari tegund og nú væri afkomu af þessum veiðum ógnað, því margar útgerðir sem lítið eða ekkert hefðu stundað þessar veiðar hygðust fara að gera það af fullum krafti.

                Í svari ráðuneytisins frá 16. september 2009 kemur fram að ráðherra hefði ekki talið tilefni til þess að kvótasetja gulllax og teldi veiðunum nægilega stjórnað með gildandi reglugerð sem um veiðarnar fjölluðu, nr. 717/2000, með síðari breytingum. Í 1. gr. þeirrar reglugerðar sagði að leyfi til gulllaxveiða skyldu gefin út fyrir hvert fiskveiðiár en ráðherra væri heimilt að fela Fiskistofu að fella úr gildi öll leyfi til gulllaxveiða væri talin ástæða til að takmarka veiðarnar eða endurskipuleggja stjórn á þeim.

Með bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til Hafrannsóknarstofnunar, dags. 6. maí 2010, gerði ráðuneytið stofnuninni grein fyrir því að heildarveiði á gulllaxi stæði í 13.656 tonnum hinn 30. apríl 2010 og að til skoðunar væri af hálfu ráðuneytisins, hvort og til hvaða aðgerða yrði gripið í ljósi þess að veiðarnar væru orðnar talsvert meiri en ráðgjöf Hafrannsóknarstofnunar kvað á um. Var af þessu tilefni óskað eftir athugasemdum stofnunarinnar.

                Í svari Hafrannsóknarstofnunar 14. maí 2010 kom fram að ekki lægju fyrir gögn til að meta stofnstærð gulllax og ríkti því óvissa um afrakstursgetu stofnsins. Vísitölur úr stofnmælingum botnfiska í mars og október, afli á sóknareiningu veiðiskipa ásamt aldri og lengdardreifingum úr afla benti þó til þess að afli umfram ráðgjöf, 8000 tonn, væri meiri en árleg afrakstursgeta stofnsins. Stofnunin hvatti því ráðuneytið til að grípa nú þegar til aðgerða til verndar gulllaxstofninum með því að stöðva veiðar.

Með bréfi 25. maí 2010 fól ráðherra Fiskistofu, með heimild í 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 717/2000, að fella öll leyfi til veiða á gulllaxi með botnvörpu úr gildi. Sams konar ákvarðanir voru teknar fiskveiðiárin 2011/2012 og 2012/2013. Hinn 27. maí 2010 var send út fréttatilkynning þar sem fram kom að með vísan til 2. mgr. 1. gr. reglugerðar 717/2000 um veiðar á gulllaxi hefði sjávarútvegsráðherra falið Fiskistofu að fella niður öll leyfi til gulllaxveiða frá og með 7. júní 2010. Í tilkynningunni sagði að ástæðan væri ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar um afla fiskveiðiárið 2009/2010. Samkvæmt upplýsingum Fiskistofu hefði heildarveiði á gulllaxi á tímabilinu 1. september 2009 til 30. apríl 2010 verið orðin 13.656 tonn.

Hinn 14. september 2012 sendi stefnandi sjávarútvegsráðuneytinu erindi um að fyrrverandi sjávarútvegsráðherra hafi borið að úthluta aflahlutdeild í gulllaxi fyrir fiskveiðiárið 2009/2010. Við þá úthlutun hefði átt að byggja á aflareynslu fiskveiðiáranna 2006/2007, 2007/2008 og 2008/2009. Krafðist stefnandi að aflahlutdeild í gulllaxi yrði úthlutað strax miðað við þær forsendur. Erindið var ítrekað með bréfi 7. desember 2012.

Hinn 26. ágúst 2013 setti sjávarútvegsráðherra reglugerð nr. 768/2013 um (2.) breytingu á reglugerð nr. 662/2013, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2013/2014. Samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 768/2013 var sett ákvæði til bráðabirgða við reglugerð nr. 662/2013 um að fyrir upphaf fiskveiðiársins 2013/2014 skyldu fiskiskipum, sem aflareynslu hefðu í blálöngu, gulllaxi og litla karfa, innan íslenskrar fiskveiðilögsögu, á fiskveiðitímabilinu 16. ágúst 2010 til 15. ágúst 2013, úthlutað aflahlutdeild í þessum tegundum á grundvelli veiðireynslu þeirra, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða.

Með bréfum dags. 28. ágúst 2013 tilkynnti Fiskistofa stefnanda um fyrirhugaða úthlutun aflahlutdeilda í gulllaxi á skip stefnanda, sem byggð var á aflareynslu á tímabilinu 16. ágúst 2010 til 15. ágúst 2013. Skyldi framkvæmd úthlutunar fara þannig fram, að í upphafi fiskveiðiársins 2013/2014 myndi Fiskistofa úthluta 80% af áætluðu aflamarki. Var Gnúpi GK 11(1579) úthlutað 114.878 kg miðað við áætlaða hlutdeild sem væri 1,8854646%. Þá var Hrafni Sveinbjarnarsyni GK 255 (1972) úthlutað 240.982 kg miðað við áætlaða hlutdeild sem væri 3,9551959%. Þá var Hrafni GK 111 (1628) úthlutað 302.370 kg miðað við áætlaða hlutdeild sem væri 4,9627519%. Var stefnanda veittur kostur á að gera athugasemdir við fyrirhugaða úthlutun til 1. október 2013, en fram kom í bréfi Fiskistofu að stofnunin skyldi eigi síðar en 1. nóvember 2013 senda útgerðarmönnum tilkynningu um endanlega úthlutun aflahlutdeilda í gulllaxi.

Með tölvupósti hinn 30. september 2013 gerði stefnandi athugasemdir við framangreinda úthlutun og taldi að úthlutun aflahlutdeilda hefði átt að fara fram fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 og að byggja hefði átt á aflareynslu síðustu fiskveiðiára þar á undan. Gerði stefnandi þá kröfu að aflahlutdeild í gulllaxi yrði úthlutað miðað við aflareynslu fiskveiðiáranna 2006/2007, 2007/2008 og 2008/2009.

Hinn 22. október 2013 svaraði Fiskistofa tölvubréfi stefnanda og kom þar fram, með vísan til áðurnefnds ákvæðis til bráðabirgða við reglugerð nr. 662/2013, að einungis sá afli sem fenginn væri á tímabilinu 16. ágúst 2010 til 15. ágúst 2013 yrði lagður til grundvallar við aflahlutdeild skips og jafnframt að Fiskistofu væri ekki heimilt að miða úthlutun aflahlutdeildar í gulllaxi við annað tímabil en kemur fram í reglugerðinni. Þá kom fram að ákvörðunin væri kæranleg til ráðuneytisins innan þriggja mánaða frá því kæranda barst tilkynning um ákvörðunina, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með bréfum, dags. 31. október 2013, tilkynnti Fiskistofa stefnanda um endanlega úthlutun aflahlutdeilda í gulllaxi á skip stefnanda. Fram kom einnig að ákvörðunina mætti kæra til ráðuneytisins innan þriggja mánaða frá því kæranda barst tilkynning um hana, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Hinn 8. janúar 2014 gerði stefnandi athugasemdir við ákvörðun um úthlutun á aflahlutdeildum í gulllaxi. Fór stefnandi fram á við ráðherra, að hann beitti sér fyrir því að koma úthlutuninni í „lögmætt horf og stöðvi yfirstandandi úthlutun á aflahlutdeild og úthluti aflahlutdeild miðað við aflareynslu fiskveiðiáranna 2006/2007, 2007/2008 og 2008/2009“. Að öðrum kosti væri stefnanda nauðugur einn sá kostur að höfða skaðabótamál á hendur ríkinu og krefjast bóta fyrir það tjón sem stefnandi hefði óumdeilanlega orðið fyrir og íslenska ríkið bæri ábyrgð á.

                Með kæru, dags. 21. janúar 2014, kærði stefnandi ákvörðun Fiskistofu 22. október 2013 um að hafna kröfu hans um að aflahlutdeild í gulllaxi fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 yrði úthlutað miðað við aflareynslu fiskveiðiáranna 2006/2007, 2007/2008 og 2008/2009.

Hinn 7. febrúar 2014 svaraði ráðuneytið bréfi stefnanda og kom þar meðal annars fram, að ráðuneytið myndi taka málið til meðferðar sem stjórnsýslukæru, sem þá hafði borist ráðuneytinu, dags. 21. janúar 2014.

Hinn 3. október 2014 kvað ráðuneytið upp stjórnvaldsúrskurð þar sem framangreindri kæru stefnanda var vísað frá ráðuneytinu. Í úrskurðinum segir m.a. að líta yrði svo á að í kærunni væri í raun krafist að ráðherra afturkallaði eða felldi úr gildi ákvæði 6. gr. reglugerðar nr. 768/2013 og setti með nýrri reglugerð aðrar reglur um úthlutun á aflahlutdeildum í gulllaxi. Tekið er fram að setning reglugerðar teljist ekki stjórnvaldsákvörðun og jafnframt að í 2. málslið 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sé sérstaklega tekið fram að lögin gildi ekki um samningu reglugerða eða annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Í ljósi þessa var talið rétt að vísa kærunni frá ráðuneytinu án frekari úrskurðar.

Með bréfi dags. sama dag, það er 3. október 2014, svaraði ráðuneytið tilteknum athugasemdum sem komu fram í stjórnsýslukærunni, dags. 21. janúar 2014. Í bréfinu kemur fram að við setningu reglugerðar nr. 768/2013 hafi m.a. verið litið til þeirrar veiðiráðgjafar sem lá fyrir um gulllaxstofninn og þeirrar reynslu sem skapast hefði við veiðar á honum, en hann hefði verið vannýttur fram til fiskveiðiársins 2009/2010. Séð í ljósi þessa hafi ráðherra talið rétt að mæla fyrir um hlutdeildarsetningu stofnsins fyrir fiskveiðiárið 2013/2014. Með vísan til þessa yrði að hafna með öllu að umrædd setning aflahlutdeildar í gulllaxi hafi verið haldin annmörkum.

                Stefnandi sættir sig ekki við framangreint og telur skip sín hafa verið hlunnfarin um aflahlutdeild í gulllaxstofninum. Höfðar hann því skaðabótamál þetta.

II

Stefnandi kveður mál þetta snúast um það að stefnandi hafi stundað veiðar á gulllaxi frá árinu 1997 og byggt upp þekkingu og markað fyrir afurðina. Hann telur að hagsmunum hans hafi verið verulega raskað með því að úthlutun aflahlutdeildar í gulllaxi fór ekki fram í samræmi við ákvæði laga um stjórn fiskveiða. Stefnandi telur að fyrirséð hafi verið, í síðasta lagi á fiskveiðiárinu 2009/2010, að nauðsynlegt væri að takmarka veiðar á gulllaxi til að tryggja viðgang stofnsins og hagkvæmar veiðar í samræmi við markmið laga um stjórn fiskveiða.

Samkvæmt 1. ml. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða skal ráðherra, að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunar ákveða með reglugerð þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstökum nytjastofnum við Ísland sem nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á. Í fyrri ml. 1. mgr. 9. gr. sömu laga segir að séu veiðar takmarkaðar skv. 3. gr. laganna á tegundum sjávardýra sem samfelld veiðireynsla sé á, en ekki hafa áður verið bundnar ákvæðum um leyfðan heildarafla, skuli aflahlutdeild úthlutað á grundvelli aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila.

Stefnandi byggir aðalkröfu sína á því að þáverandi sjávarútvegsráðherra hafi með saknæmum og ólögmætum hætti látið hjá líða að ákveða heildarafla í gulllaxi fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 á grundvelli tillögu Hafrannsóknastofnunar og úthluta aflahlutdeild í stofninum á grundvelli aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila þar á undan.

Hafrannsóknastofnun hafi gefið út veiðiráðgjöf fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 hinn 5. júní 2009. Í þeirri skýrslu hafi Hafrannsóknastofnun gert tillögu um hámarksafla fyrir fiskveiðiárið 2009/2010, en slíkt hafði stofnunin ekki gert síðustu þrjú ár þar á undan. Einnig brá svo við að veiði á fiskveiðiárinu 2008/2009 jókst mikið frá árunum á undan og endaði með að vera umfram ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar fyrir komandi fiskveiðiár.

Stefnandi byggir á því að við þær aðstæður sem uppi voru sumarið 2009 hafi þáverandi sjávarútvegsráðherra verið skylt að kveða á um hámarksafla fyrir gulllax komandi fiskveiðiár og það hafi hann átt að gera fyrir 1. ágúst 2009, sbr. ákvæði 1. og 2. mgr. 3. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða. Telja verði óumdeilt að á þeim tíma hafi verið fyrir hendi samfelld veiðireynsla á gulllaxi. Ráðherra hafi því borið að úthluta aflahlutdeild á grundvelli veiðireynslu síðustu þriggja ára sem gilda átti fyrir komandi fiskveiðiár, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006.

Stefnandi telur ákvæði 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006, og skýringar með þeim í greinargerð, afdráttarlaus um skyldu ráðherra til að ákveða aflamark og úthluta aflahlutdeild ef Hafrannsóknastofnun gerir tillögu um takmörkun á heildarafla. Í öllu falli hafi ráðherra ekki getað, án frekari sjálfstæðrar rannsóknar eða rökstuðnings, vikið frá tillögum Hafrannsóknastofnunar um hámarksafla. Ekki stoðar fyrir ráðherra að vísa einungis til þeirrar skoðunar sinnar að álit Hafrannsóknastofnunar séu ekki bindandi. Með 1. mgr. 3. gr. laga nr. 116/2006 sé rannsóknarskyldu stjórnsýslulaga varðandi nauðsyn að takmarka fiskveiðar og ráðgjöf um heildarafla lögð á herðar Hafrannsóknastofnun sem býr yfir einstakri sérþekkingu til að stunda slíkar rannsóknir og sé falið það hlutverk í lögum, sbr. 17. gr. laga nr. 64/1965 um rannsóknir í þágu atvinnuveganna. Til að ráðherra hefði verið heimilt að víkja frá áliti Hafrannsóknastofnunar hefðu þurft að vera málefnaleg sjónarmið og sjálfstæð rannsókn ráðherra, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem hnekkti niðurstöðum og mati Hafrannsóknastofnunar. Ekkert liggi fyrir um slík sjónarmið eða rannsóknir og verður stefndi að bera af því hallann.

Fyrirsvarsmaður stefnanda sendi tölvubréf 31. ágúst 2009 til þáverandi sjávarútvegsráðherra þar sem óskað var eftir útskýringum á því hvers vegna gulllax hefði ekki verið kvótasettur í íslenski lögsögu í samræmi við framangreindar tillögur Hafrannsóknastofnunar. Í svari ráðuneytisins kom fram að ráðherra hefði ekki talið tilefni til þess að kvótasetja gulllax og teldi veiðunum nægilega stjórnað með gildandi reglugerð sem um veiðarnar fjölluðu, nr. 717/2000, með síðari breytingum.

Á daginn kom að í stað þess að fara að gildandi lögum, kveða á um leyfilegan heildarafla fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 og úthluta aflaheimildum í gullaxi, leitaðist ráðherra við að stýra gulllaxveiðum með því að fella leyfi skipa til gulllaxveiða úr gildi þegar tilteknum heildarafla var náð, sbr. tilkynningar dags. 27. maí 2010, 28. febrúar 2011, 29. nóvember 2011 og 12. mars 2013, og vísaði ráðherra í því sambandi til 1. gr. reglugerðar nr. 717/2000. Stefnandi telur að engin heimild hafi verið, né sé, til þess í lögum að stýra fiskveiðum með þeim hætti að veiðar séu veittar frjálsar en leyfi síðan afturkölluð eftir að veiði hefur farið fram úr tilteknu viðmiði.

Með þessu fyrirkomulagi við stjórn veiða á gulllaxi skapaði ráðherra aðstæður þar sem keppst var um að „búa sér til aflareynslu“ í stað þess að hún tæki mið af hefðbundnum veiðum áður en nauðsyn til að takmarka þær skapaðist. Báru veiðar á fiskveiðiárinu 2009/2010 þess augljós merki, sem og veiði næstu fiskveiðiára. Voru þær kappveiðar, sem stundaðar voru, beinlínis andstæðar markmiðum laga um stjórn fiskveiða um hagkvæmni og verndun veiðistofna. Urðu veiðar á gulllaxi á fiskveiðiárinu 2009/2010 tvöfalt meiri en Hafrannsóknastofnun ráðlagði og stofnaði ráðherra afkastagetu stofnsins í hættu með framgöngu sinni. Þrátt fyrir það hélt ráðherra áfram að beita eigin aðferð við veiðistjórnun næstu þrjú árin. Varð veiði á þessu tímabili almennt 50% umfram ráðleggingar Hafrannsóknastofnunar og kappið við veiðarnar slíkt að veiðitímabilið styttist stöðugt og tók ekki mið af því hvenær væri hagkvæmast að veiða og vinna gulllax með tilliti til vaxtar og markaða. Þannig voru gulllaxveiðar til að mynda stöðvaðar hinn 29. nóvember 2011 fiskveiðiárið 2011/2012 og þá ekki leyfðar að nýju fyrr en 1. september 2012. Röskuðust verulega þeir markaðir sem stefnandi hafði byggt upp fyrir afurðina af þessum sökum, enda gat hann ekki lengur tryggt jafnt framboð afurða.

Stefnandi telur að með framgöngu sinni hafi ráðherra raskað þeim grundvelli sem úthlutun aflahlutadeildar á að byggja á, þ.e. að hún endurspegli hefðbundnar veiðar á viðmiðunartímanum og að það sé sú veiðireynsla sem skapi grundvöll að heimildum til veiða í aflamarkskerfinu. Einnig að aflahlutdeild sé strax úthlutað þegar þörf skapast fyrir takmörkun á veiðum þannig að takmörkunin sem slík raski sem minnst þeim hagsmunum sem byggðir hafa verið upp af veiðum og vinnslu fram að þeim tíma. Var það fyrirkomulag sem ráðherra tók upp við stjórn veiða á gulllaxi á þessum tíma augljóslega andstætt lögum nr. 116/2006 og markmiðum að baki þeim lögum.

Stefnandi var frumkvöðull í veiðum á gulllaxi og hafði ráðstafað miklum tíma og fjármunum í slíkar veiðar. Á þeim tíma sem ráðherra takmarkaði heildarafla án þess að hlutdeildarsetja stofninn kom hann í veg fyrir að stefnandi fengi úthlutað aflahlutdeild miðað við þá reynslu sem hann hafði aflað sér á meðan eðlilegar veiðar á gulllaxi voru stundaðar. Gaf ráðherra öðrum reynsluminni aðilum, sem eytt höfðu litlum fjármunum í að byggja upp gulllaxveiðar, færi á að vinna sér inn mikla varanlega aflahlutdeild með kappsömum veiðum í stuttan tíma, vitandi að stofninn yrði fljótlega hlutdeildarsettur.

Allt framangreint mátti ráðherra vera ljóst. Vanrækti ráðherra með saknæmum og ólögmætum hætti skyldu sína til að úthluta aflaheimildum í gulllaxi. Miðar stefnandi við að þessi vanræksla hafi hafist í ágúst 2009 og ekki lokið fyrr en í ágúst 2013 er aflahlutdeild var úthlutað í gulllaxi. Þessi vanræksla olli því að skip stefnanda fengu úthlutað minni aflahlutdeild en þau hefðu fengið á grundvelli veiðireynslu sinnar áður en takmarka þurfti veiðar. Stefnandi vísar til yfirlits yfir veiðar skipa hans síðustu 10 ár áður en afhlutdeild var úthlutað í gulllaxi. Eins og yfirlitið ber með sér minnkar hlutdeild stefnanda í heildarveiðum verulega eftir fiskveiðiárið 2008/2009 og allt til þess að aflahlutdeild var úthlutað fyrir fiskveiðiárið 2013/2014, en sú úthlutun tók mið af veiðireynslu á tímabilinu frá 16. ágúst 2010 til 15. ágúst 2013.

Stefnandi byggir á því að ráðherra geti ekki sótt heimild í 1. gr. reglugerðar nr. 717/2000 fyrir þeirri aðferð við stjórnun veiða sem hann viðhafði á hinu umdeilda tímabili. Reglugerðin sé sett á grunni 2. mgr. 6. gr. laga nr. 79/1997 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Veitir hún ráðherra heimild til að takmarka notkun tiltekins veiðarfæris til að tryggja skynsamlega nýtingu stofns eða vegna skaðsemi sem veiðarfæri kann að hafa í för með sér fyrir nýtingu annarra stofna, getur ráðherra ákveðið að veiðar með tilteknu veiðarfæri séu háðar sérstöku leyfi Fiskistofu.

Þó svo að telja verði að ráðherra geti stöðvað veiðar á tilteknum stofni í tengslum við endurskipulagningu á stjórn veiða, svo sem ákvæði 1. gr. reglugerðarinnar kveður á um, sé ráðherra ekki heimilt að gera þann stöðvunarrétt að aðferð við stjórn veiða svo sem liggur fyrir að ráðherra hafi gert varðandi veiðar á gulllaxi.

Stefnandi byggir einnig á því að það brjóti í bága við 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, sem áskilur að atvinnufrelsi sé aðeins settar skorður með settum lögum frá Alþingi, að ráðherra hafi ákveðið að stjórna veiðum á gulllaxi á fiskveiðiárunum 2009/2010 til 2012/2013 á grundvelli 1. gr. reglugerðar nr. 717/2000.

Stefnandi byggir mál sitt á almennum reglum skaðabótaréttar, þá einna helst sakarreglunni og þeim meginreglum sem gilda um skaðabótaábyrgð hins opinbera. Þá byggir stefnandi á 3. gr. og 9. gr. laga nr. 116/2006 og 65. gr. og 75. gr. stjórnarskrárinnar.

III

                Í upphafi tekur stefndi fram að fjallað sé um dómkröfur stefnanda í einu lagi, enda séu kröfurnar allar grundvallaðar á sömu málsástæðu, það er að stefnda hafi verið skylt að hlutdeildarsetja gulllax á fyrra tímamarki en gert var. Eiga þannig neðangreindar málsástæður stefnda við um varakröfur stefnanda, auk aðalkröfu hans.

Ákvörðun stefnda um hlutdeildarsetningu í gulllaxi á fiskveiðiárinu 2013/2014 var byggð á lögum settum af Alþingi. Í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, kemur fram að verði veiðar takmarkaðar samkvæmt 3. gr. laganna á tegundum sjávardýra sem samfelld veiðireynsla er á, en ekki hafa áður verið bundnar ákvæðum um leyfðan heildarafla, skuli aflahlutdeild úthlutað á grundvelli aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila. Með veiðitímabilum sé átt við fiskveiðiárið, sem hefst 1. september ár hvert og lýkur 31. ágúst á næsta ári, sbr. 2. mgr. 3. gr. sömu laga. Þar sem aflahlutdeild í gulllaxi hafði ekki áður verið úthlutað, var óheimilt við úthlutun aflahlutdeildar í gulllaxi, sem fram fór við upphaf fiskveiðiársins 2013/2014, að miða við aflareynslu skipa stefnanda á öðru tímabili en fram kemur í framangreindu ákvæði, þ.e. aflareynslu síðustu þriggja fiskveiðitímabila þar á undan.

Um hlutdeildarsetningu á gulllaxi fiskveiðiárið 2013/2014 fór að öðru leyti samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 768/2013 um (2.) breytingu á reglugerð nr. 662/2013 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2013/2014, sem sett er með heimild í 1. mgr. 9. gr., sbr. 16. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, en þar sé mælt fyrir um hvaða upplýsingar skuli leggja til grundvallar hlutdeildarsetningunni.                Samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 717/2000 um veiðar á gulllaxi eru allar togveiðar á gulllaxi í fiskveiðilandhelgi Íslands óheimilar nema að fengnu sérstöku leyfi Fiskistofu. Í 2. mgr. 1. gr. segir svo að leyfi til gulllaxveiða skuli gefin út fyrir hvert fiskveiðiár, en ráðherra sé heimilt að fela Fiskistofu að fella úr gildi öll leyfi til gulllaxveiða, sé talin ástæða til að takmarka veiðarnar eða endurskipuleggja stjórnun þeirra. Heimild til að leyfisbinda veiðar var áður í lögum um stjórn fiskveiða, sbr. 2. mgr. 4. gr. eldri laga nr. 39/1990. Við setningu laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, tóku þessi fyrirmæli nokkrum breytingum, jafnframt því sem þau voru flutt úr lögum um stjórn fiskveiða í 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997. Þar sé kveðið á um sjálfstæða og víðtæka heimild ráðherra til að takmarka veiðar með leyfum á tilteknum tegundum fiskistofna sem ástæða þykir til að takmarka. Í 2. mgr. 7. gr. laganna segir m.a.: „Sé talin þörf á að koma í veg fyrir staðbundna ofnýtingu á tilteknum stofni, óeðlilegan meðafla úr öðrum tegundum en veiði beinist að eða önnur óæskileg áhrif veiða getur ráðherra ákveðið að veiðar úr tilteknum nytjastofni eða á tilteknu svæði séu háðar leyfi Fiskistofu. Sama á við ef þörf er á að skipuleggja veiðar úr stofnum sem ekki er stjórnað með skiptingu heildarafla milli einstakra skipa [….] t.d. vegna óvissu um veiðiþol viðkomandi stofns.  [….].“

Samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 717/2000 er einungis heimilt að veiða gulllax með smáriðinni botn- og flotvörpu, eins og nánar sé lýst í 5. gr. reglugerðarinnar, á ákveðnum svæðum úti fyrir Vestur- og Suðurlandi. Samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar er skipstjóra skylt að taka sýni með reglubundnum hætti, eins og nánar sé lýst, og senda Hafrannsóknastofnun til greiningar þegar að lokinni veiðiferð. Þessi fyrirmæli eru sett samkvæmt heimild í 2. mgr., sbr. 1. mgr. 6. gr. laga um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands nr. 79/1997 og standa engin rök til þess að þeim verði ekki beitt við stjórn veiða í stofna eins og gulllaxinn, eða að slík veiðistjórn sé með einhverjum hætti ólögmæt vegna breytinga á eldri lögum um stjórn fiskveiða.

Á því tímamarki sem deilt sé um í þessu máli, var að mati stefnda um það ástand að ræða, sem tilgreint sé í framangreindu ákvæði 2. mgr. 7. gr. laga um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands og ekki tilefni til að takmarka veiðar úr stofninum með hlutdeildarsetningu. Á fiskveiðiárinu 2009/2010 var ekki tilefni til að hlutdeildarsetja gulllaxstofninn samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006, en það má sjá m.a. af upplýsingum um ástand stofnsins og nýtingu á fiskveiðiárunum 2001/2002 til og með 2008/2009. Í árlegu riti Hafrannsóknastofnunar, Nytjastofnar sjávar 2013/2014, Aflahorfur fiskveiðiárið 2014/2015, má sjá að stofnunin gaf út ráðgjöf fyrir gulllaxstofninn á fiskveiðiárunum 2001/2002 til og með 2005/2006, en á þeim fiskveiðiárum var nýting stofnsins langt undir því aflahámarki sem Hafrannsóknastofnun gerði tillögur um. Á fiskveiðiárunum 2006/2007 til og með 2008/2009 gaf stofnunin enga ráðgjöf út fyrir gulllaxstofninn, heldur merkti hann í ritinu með orðinu „Varúð“, án þess að gera tillögur að aflahámarki, en samkvæmt því voru engar haldbærar upplýsingar fyrir hendi sem gáfu tilefni til að hlutdeildarsetja stofninn fyrir þau fiskveiðiár.

Af hálfu stefnanda sé vísað til ráðgjafar Hafrannsóknastofnunar fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 og talið að á þeim tímapunkti hafi verið nauðsynlegt að ákveða heildarafla í stofninn og mæla fyrir um setningu aflahlutdeilda í hann, sbr. 3. og 9. gr. laga um stjórn fiskveiða. Með þessu sé að mati stefnda litið fram hjá því, að Hafrannsóknastofnun hafði fyrst sett fram tillögu að aflaviðmiðun fyrir gulllax mörgum árum fyrr eða fyrir fiskveiðiárið 1998/1999, en þá var lagt til að aflinn á fiskveiðiárinu færi ekki yfir 6.000 tonn. Eins og rakið hefur verið hér að framan, þá var frá aldamótum og fram til fiskveiðiársins 2005/2006 lagt til að afli við veiðar færi ekki yfir 12.000 tonn. Ástæðan fyrir því að stofnunin gerði ekki tillögu um tiltekna aflaviðmiðun fyrir fiskveiðiárin 2005/2006 til og með 2008/2009, virðist vera sú að verulega dró úr veiðum á stofninum á þessum árum, fram að síðastnefnda fiskveiðiárinu, þegar veiðin jókst aftur. Ráðgjöfin fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 var þannig engin stefnumarkandi ákvörðun af hálfu stofnunarinnar, heldur fylgdi og var í samræmi við ráðgjöf hennar yfir lengra tímabil og þá þekkingu sem byggst hefur upp um ástand stofnsins. Af skýrslum stofnunarinnar sýnist raunar ljóst að þekking á stofninum hafi aukist nokkuð á árunum 2010 til 2012, m.a. vegna aukinna veiða og þar með aukins fjölda veiðisýna. Með því varð til traustari grundvöllur veiðiráðgjafar, sem var meðal þess sem litið var til við ákvörðun um setningu reglugerðar nr. 768/2013.

Í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 116/2006 sé kveðið á um að ráðherra skuli, að fengnum tillögum Hafrannsóknarstofnunar, ákveða með reglugerð þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstökum nytjastofnum við Ísland sem nauðsynlegt sé talið að takmarka veiðar á.

Samkvæmt þessu stendur ráðherra frammi fyrir mati á „nauðsyn“ þess að veiðar verði takmarkaðar á tilteknum nytjastofni og við matið nýtur ráðherra álits sérfróðs aðila, Hafrannsóknastofnunar. Í skýringum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða, sagði að ráðherra bæri að taka ákvörðun sína að fenginni tillögu stofnunarinnar, en væri ekki bundinn við að fara eftir þeirri tillögu.

Það að Hafrannsóknastofnun komi fram með tillögu um tiltekna aflaviðmiðun þýðir ekki að þegar af þeirri ástæðu sé nauðsynlegt að takmarka veiðar á viðkomandi stofni með ákvörðun um leyfilegan heildarafla. Hefði þá væntanlega þurft að miða við mun fyrra tímamark en stefnandi byggir á, þar sem Hafrannsóknastofnun kom fyrst fram með tillögu að aflahámarki fyrir fiskveiðiárið 1997/1998. Það sé að sjálfsögðu efnisinntak ráðgjafarinnar hverju sinni sem hefur þýðingu. Þær aðstæður sem séu uppi við veiðar á stofninum verði síðan að skoða í ljósi markmiða laganna um „verndun og hagkvæma nýtingu“ nytjastofna og að tryggja skuli „trausta atvinnu og byggð í landinu“, sbr. 1. gr. laga nr. 116/2006. Ráherra geti verið rétt, við vissar aðstæður, að líta, auk veiðiráðgjafar, til þess hvernig reynsla hefur verið af veiðunum, hvernig afli hefur þróast, hvernig afkoma hefur verið við veiðarnar o.fl., en þau sjónarmið sem heimilt sé að líta til við ákvörðunina ráðast eðlilega af aðstæðum hverju sinni.

Með hliðsjón af öllu framangreindu sé því hafnað af hálfu stefnda að honum hafi verið skylt að ákveða hlutdeildarsetningu gulllaxstofnsins fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 og er öllum málsástæðum stefnanda þar um hafnað.

Því sé einnig alfarið hafnað af hálfu stefnda að hann hafi með nokkrum hætti brotið gegn 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi, enda var ákvæði 1. gr. reglugerðar nr. 717/2000 sett samkvæmt skýrri lagaheimild, eins og rakið hefur verið, og vísast til umfjöllunar þar um.

Með vísan til þess sem rakið hefur verið, var stefnda rétt að ákveða hlutdeildarsetningu fyrst fyrir árið 2013/2014 og bar við þá hlutdeildarsetningu að miða við veiðireynslu þriggja fiskveiðiára þar á undan í samræmi við 1. mgr. 9. gr., sbr. 3. gr. laga nr. 116/2006. Ber því samkvæmt öllu framansögðu að sýkna stefnda af öllum kröfum stefnanda.

Til stuðnings kröfum stefnda um málskostnað vísast til XXI. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

IV

Í máli þessu krefst stefnandi þess að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda á tjóni stefnanda vegna þess að aflahlutdeild í gulllaxi var ekki úthlutað til stefnanda á grundvelli veiðireynslu sem hann öðlaðist frá 16. ágúst 2006 til 15. ágúst 2009. Í tveimur varakröfum stefnanda eru hafðar uppi kröfur um viðurkenningu skaðabótaskyldu á sama grunni miðað við önnur tímamörk, í fyrsta lagi miðað við veiðireynslu stefnanda frá 28. maí 2007 til 27. maí 2010 og í öðru lagi frá 8. júní 2007 til 7. júní 2010.

Stefnandi reisir dómkröfur sínar á því að stefnda hafi verið skylt samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, að hlutdeildarsetja gulllaxstofninn fyrir fiskveiðiárið 2009/2010. Í fyrstu varakröfu byggir stefnandi á því að stefnda hafi verið skylt að hlutdeildarsetja gulllaxstofninn eftir að hann tók ákvörðun um að stöðva veiðarnar með tilkynningu dags. 27. maí 2010. Í annarri varakröfu stefnanda er byggt á því að stefnda hafi borið að hlutdeildarsetja stofninn frá því leyfi til veiða voru felld úr gildi 7. júní 2010. Í öllum tilvikum byggir stefnandi á því að stefnda hafi borið að úthluta aflahlutdeild á grundvelli aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila þar á undan og vísar til 1. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006.

Stefndi hafnar kröfum stefnanda og telur að þar sem aflahlutdeild hafi ekki verið úthlutað fyrr en við upphaf fiskveiðiársins 2013/2014 hafi borið að miða við aflareynslu þriggja síðustu fiskveiðitímabila þar á undan. Stefndi vísar til þess að hlutdeildarsetningin á gullaxinum fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 hafi að öðru leyti farið eftir 6. gr. reglugerðar nr. 768/2013 um (2.) breytingu á reglugerð nr. 662/2013 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2013/2014, sem sett hafi verið með heimild í 1. mgr. 9. gr., sbr. 16. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

Veiðum á nytjastofnum sjávar við Ísland er stýrt með margs konar hætti. Þá eru í gildi margvíslegar reglur um veiðisvæði, veiðitíma og veiðarfæri, sem er meðal annars ætlað að hafa áhrif á aflamagn í einstökum nytjastofnum. Veiðum getur verið stýrt með því að Fiskistofa gefur út sérstök leyfi, samanber til dæmis 1. gr. reglugerðar um veiðar á gulllaxi nr. 717/2000, sem sett er með stoð í lögum nr. 79/1997 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Einnig getur veiðum verið stýrt með ákvörðun heilarafla og setningu aflahlutdeilda svo sem stefnandi krefst, sbr. 3 og 9. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða. Sem dæmi um þessa stýringu vísast til reglugerðar nr. 768/2013 um (2) breytingu á reglugerð nr. 662/2013 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2013/2014 (blálanga, karfi og gulllax), sem sett er með stoð í lögum nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða.

Samkvæmt gögnum málsins setti Hafrannsóknastofnun fyrst fram tillögur um aflaviðmiðun fyrir gulllax fyrir fiskveiðiárið 1998/1999, en þá var lagt til að aflinn á fiskveiðiárinu færi ekki yfir 6.000 tonn. Á fiskveiðiárunum 1999/2000 til 2005/2006 lagði Hafrannsóknastofnun til að aflinn yrði takmarkaður við 12.000 tonn á hverju fiskveiðiári. Í skýrslu Hafrannsóknastofnunar um nytjastofna sjávar fyrir fiskveiðiárin 2006 til 2009, þ.e. þrjú fiskveiðitímabil, kemur fram að stofnunin ítreki fyrri ábendingar um að varúðar sé þörf við nýtingu gulllaxstofnsins, en leggur ekki fram tillögur um heildaraflamark fyrir þessi þrjú fiskveiðitímabil. Frá og með fiskveiðitímabilinu er hófst 2009 til og með fiskveiðitímabilinu 2015, þ.e. sex fiskveiðitímabil er tillaga stofnunarinnar 8.000 tonn á hverju fiskveiðiári að frátöldu fiskveiðitímabilinu 2011/2012 er stofnunin gerði tillögu um 6.000 tonn. Því hefur Hafrannsóknastofnun, allt frá fiskveiðiárinu 1998/1999, sett fram tillögur um aflaviðmiðun í tonnum, ef frá eru talin fiskveiðitímabilin þrjú á árunum 2006/2009, er Hafrannsóknastofnum taldi að varúðar væri þörf. Eins og fram kemur í athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 116/2006 er ráðherra ekki bundinn af tillögum Hafrannsóknastofnunar. Hafnað er þeirri málsástæðu stefnanda að ráðherra þurfi sérstaka rannsókn eða rökstuðning verði hann ekki við tillögum Hafrannsóknarstofnunar. Það verður að líta til þess að veiðunum á nytjastofnum er stýrt með mismunandi hætti og ráðherra hefur skýra, rúma og sjálfstæða valdheimild til að leyfisbinda veiðar og er ekki bundinn af tillögum Hafrannsóknastofnunar við töku ákvörðunar um heildarafla. Þá ber ráðherra einnig að hafa markmið laga um stjórn fiskveiða að leiðarljósi, þ.e. að stuðla að verndun og hagkvæmari nýtingu nytjastofna og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Engin lagaskylda, hvorki eftir lögum um stjórnun fiskveiða né öðrum lögum á því sviði, né stjórnsýslulögum leggur þá skyldu á ráðherra að afla álits annarra telji hann að ekki eigi að fara eftir eftir tillögum Hafrannsóknastofnunar.

Stefnandi byggir aðalkröfu sína á því að þáverandi sjávarútvegsráðherra hafi með saknæmum og ólögmætum hætti látið hjá líða að ákveða heildarafla í gulllaxi fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 á grundvelli tillögu Hafrannsóknastofnunar og úthluta aflahlutdeild í stofninum á grundvelli aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila þar á undan. Virðist stefnandi byggja á því að á fiskveiðitímabilunum 2006/2007, 2007/2008 og 2008/2009 hafi Hafrannsóknastofnun ekki komið með tillögu um aflamark heldur einungis tilgreint að varúð skyldi höfð uppi. Einnig bendir stefnandi á, að veiði á fiskveiðiárinu 2008/2009 hafi aukist mikið frá árunum á undan og endað með að vera umfram ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar fyrir komandi fiskveiðiár. Við þessar aðstæður sem uppi voru sumarið 2009 hafi ráðherra verið skylt að kveða á um hámarksafla fyrir gulllax á komandi fiskveiðiári. Undirliggjandi þessari málsástæðu stefnanda er sú staðreynd, að aðrar útgerðir hófu veiðar á gulllaxi á þessum tíma og öfluðu sér þar með veiðireynslu, sem varð til þess að hlutdeild stefnanda minnkaði.

Það að Hafrannsóknastofnun kom ekki með tillögur í tonnum talið fyrir fiskveiðitímabilin þrjú frá 2006 til 2009, heldur hvatti til þess að varúð yrði sýnd í veiðum á þeim árum breytir því ekki, að Hafrannsóknastofnun setti fyrst fram tillögur um aflaviðmiðun fyrir gulllax mörgum árum fyrr. Ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar byggist upp á áratuga þekkingu á ástandi gulllaxstofnsins, auknum veiðum og þar með auknum fjölda veiðisýna er stofnunin fékk. Ekki verður séð að annað hafi vakað fyrir Hafrannsóknastofnun er hún gerði tillögu um 8.000 tonna afla fyrir fiskveiðitímabilið 2009/2010 en fylgt væri ráðgjöf þeirri sem gefin hafði verið undanfarinn áratug. Ráðherra gat ekki vitað fyrir fram um þann mikla afla sem varð fram til 7. júní 2010 er veiðar voru stöðvaðar. Ekki verður séð að ráðherra hefði borið á þeim tímapunkti er stefnandi krefst, að úthluta aflahlutdeild á grundvelli veiðireynslu þriggja ára á undan, fremur en á öðrum tímapunkti. Því verður ekki fallist á það með stefnanda, að ráðherra hafi borið, með vísan til 3. og 9. gr. laga um stjórn fiskveiða nr. 116/2006, að ákveða heildarafla í gulllaxi á þeim tímapunkti sem hann krefst, það er fyrir fiskveiðiárið 2009/2010, frekar en þeim tíma sem það var gert, það er fyrir fiskveiðiárið 2013/2014.

Eins og að framan greinir var gulllaxafli einkum sem meðafli í botnvörpu við karfaveiðar. Árið 1997 hófust beinar veiðar á tilraunaleyfum, og með reglugerð nr. 717/2000 um veiðar á gulllaxi var ákveðinni stjórn komið á gullfiskveiðar. Samkvæmt 1. gr. reglugerðarinnar voru allar togveiðar á gulllaxi í fiskveiðilandhelginni óheimilar nema að fengnu sérstöku leyfi Fiskistofu. Í 2. mgr. sömu greinar kemur fram að leyfi til gulllaxveiða skuli gefin út fyrir hvert fiskveiðiár, en ráðherra sé heimilt að fela Fiskistofu að fella úr gildi öll leyfi til gulllaxveiða ef talin er ástæða til að takmarka veiðarnar eða endurskipuleggja stjórnun þeirra. Samkvæmt 8. gr. reglugerðarinnar var hún sett með heimild í 2. mgr. 6. gr. laga um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands nr. 79/1997. Ef til vill má segja að lagastoð reglugerðarinnar sé fremur að finna í 2. mgr. 7. gr. sömu laga, en það breytir því ekki að telja verður að reglugerðin hafi lagastoð. Í 2. mgr. 7. gr. laganna segir meðal annars að verði talin þörf á að koma í veg fyrir staðbundna ofnýtingu á tilteknum stofni, óeðlilegan meðafla úr öðrum tegundum en veiði beinist að eða önnur óæskileg áhrif veiða geti ráðherra ákveðið að veiðar úr tilteknum nytjastofni eða á tilteknu svæði séu háðar leyfi Fiskistofu. Sama eigi við ef þörf er á að skipuleggja veiðar úr stofnum sem ekki sé stjórnað með skiptingu heildarafla milli einstakra skipa, til dæmis vegna óvissu um veiðiþol viðkomandi stofns. Því er ekki fallist á að lagaheimild skorti fyrir ráðherra að stýra veiðum á gulllaxi svo sem gert var.

Þá er því hafnað að ráðherra hafi brotið gegn 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi, svo sem stefnandi heldur fram, enda var ákvæði 1. gr. reglugerðar nr. 717/2000 sett samkvæmt skýrri lagaheimild, eins og að framan greinir.

Þá telur dómurinn lögmæta þá ákvörðun stefnda að úthluta aflahlutdeild við upphaf fiskveiðiársins 2013/2014 og miða við aflareynslu þriggja síðustu fiskveiðitímabila þar á undan, samanber 6. gr. reglugerðar nr. 768/2013 um (2.) breytingu á reglugerð nr. 662/2013 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2013/2014, sem sett hafi verið með heimild í 1. mgr. 9. gr., sbr. 16. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

Með vísan til þess sem að framan greinir er það niðurstaða dómsins að sýkna eigi stefnda af öllum kröfum stefnanda. Stefnanda ber, með vísan til 130. gr. laga um meðferð einkamála, að greiða stefnda málskostnað svo sem greinir í dómsorði.

Sigrún Guðmundsdóttir héraðsdómari kvað upp dóm þennan.

DÓMSORÐ

                Stefndi, íslenska ríkið, er sýknað af öllum kröfum stefnanda, Þorbjarnar hf.

Stefnandi greiði stefnda, íslenska ríkinu, 1.000.000 kr. í málskostnað.