Miðvikudaginn 17. nóvember 2004.
Nr. 422/2004.	Aðalsteinn Jónsson Baldur Grétarsson Anna Birna Snæþórsdóttir Kristbjörg Ragnarsdóttir Jóna S. Ágústsdóttir Birgir Þór Ásgeirsson Vilhjálmur Vernharðsson Emil J. Árnason Stefán Geirsson Sigurður J. Stefánsson Helga Valgeirsdóttir og Eysteinn Geirsson (Hróbjartur Jónatansson hrl.) gegn Norður-Héraði (Logi Guðbrandsson hrl.)

 

Kærumál. Sveitarstjórn. Stjórnvaldsúrskurður. Stjórnarskrá. Aðild. Lögvarðir hagsmunir. Kæruaðild. Frávísunarúrskurður staðfestur að hluta.

 

A o.fl. kröfðust þess annars vegar að ógilt yrði ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp og hins vegar að ógiltur yrði úrskurður félagsmálaráðuneytisins um staðfestingu á umræddri ákvörðun sveitarstjórnarinnar. Í Hæstarétti var talið að þar sem fyrri krafan varðaði eingöngu gildi ákvörðunar sveitarstjórnarinnar um sameiningu á grundvelli 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 yrði heimild A o.fl. til aðildar að dómsmálinu ekki rýmri en leiddi af almennum reglum. Var talið að A o.fl. hefðu ekki lögvarða hagsmuni af þessari kröfu sinni samkvæmt 25. gr. laga nr. 91/1991 svo sem ákvæðið hefur verið skýrt í dómaframkvæmd og var henni því vísað frá héraðsdómi. Varðandi síðari kröfuna var með vísan til 60. gr. stjórnarskrárinnar talið að þeir átta sóknaraðilar sem höfðu kært umrædda ákvörðun til félagsmálaráðuneytisins ættu lögvarða hagsmuni til að fá úrlausn dómstóla um hana en kröfu þeirra fjögurra sóknaraðila, sem áttu ekki aðild að málskoti til félagsmálaráðuneytisins, varð hins vegar vísað frá héraðsdómi. Þá var ekki talið að það stæði því í vegi að leyst yrði úr síðari kröfu sóknaraðilanna átta að fjórir menn sem stóðu að umræddu málskoti ættu ekki aðild að málinu.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Markús Sigurbjörnsson, Árni Kolbeinsson, Gunnlaugur Claessen, Jón Steinar Gunnlaugsson og Ólafur Börkur Þorvaldsson.

Sóknaraðilar skutu málinu til Hæstaréttar með kæru 18. október 2004, sem barst réttinum ásamt kærumálsgögnum 22. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Austurlands 15. október 2004, þar sem máli sóknaraðila á hendur varnaraðila var vísað frá dómi. Kæruheimild er í j. lið 1. mgr. 143. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Sóknaraðilar krefjast þess að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi og lagt fyrir héraðsdómara að taka málið til efnismeðferðar. Þá krefjast sóknaraðilar málskostnaðar fyrir héraðsdómi og kærumálskostnaðar.

Varnaraðili krefst þess að úrskurður héraðsdómara verði staðfestur og honum dæmdur málskostnaður í héraði og kærumálskostnaður. Varnaraðili hefur ekki kært úrskurðinn fyrir sitt leyti og kemur krafa hans um málskostnað í héraði því ekki til álita fyrir Hæstarétti.

I.

Mál þetta er risið vegna ákvörðunar sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp. Eins og nánar er rakið í hinum kærða úrskurði var á árinu 2003 skipuð samstarfsnefnd fjögurra sveitarfélaga til að sjá um undirbúning og framkvæmd sameiningar sveitarfélaganna í samræmi við 90. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Voru þetta sveitarfélögin Norður-Hérað, Austur-Hérað, Fellahreppur og Fljótsdalshreppur. Þann 26. júní 2004 fór fram atkvæðagreiðsla um tillögu um sameiningu sveitarfélaganna fjögurra. Var tillagan samþykkt í öllum sveitarfélögunum nema Fljótsdalshreppi. Sveitarstjórnir þeirra þriggja sveitarfélaga þar sem sameiningartillagan hafði hlotið samþykki ákváðu allar í júlí 2004 að sameina sveitarfélögin samkvæmt heimild í 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. 6. gr. laga nr. 69/2004.

Með bréfi oddvita Austur-Héraðs,  Norður-Héraðs og Fellahrepps 4. ágúst 2004 var þess óskað að félagsmálaráðuneytið staðfesti sameiningu sveitarfélaganna þriggja. Hinn 9. sama mánaðar kærðu tólf íbúar Norður-Héraðs ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs til félagsmálaráðuneytisins og kröfðust þess að samþykkt sveitarstjórnarinnar um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp yrði felld úr gildi. Meðal kærendanna tólf voru átta af sóknaraðilum þessa máls. Voru það Aðalsteinn Jónsson, Baldur Grétarsson, Anna Birna Snæþórsdóttir, Kristbjörg Ragnarsdóttir, Jóna S. Ágústsdóttir, Birgir Þór Ásgeirsson, Vilhjálmur Vernharðsson og Emil J. Árnason.

Úrskurður ráðuneytisins var upp kveðinn 23. ágúst 2004. Í honum sagði meðal annars að kæruheimild væri í 103. gr. sveitarstjórnarlaga, kærendur ættu allir lögheimili á Norður-Héraði og að ráðuneytið teldi þá hafa lögvarða hagsmuni til að fá skorið úr um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar. Hafnaði ráðuneytið kröfu kærenda og úrskurðaði að hin kærða ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs væri gild. Með auglýsingu sama dag tilkynnti ráðuneytið að það hefði 10. ágúst 2004 staðfest sameiningu sveitarfélaganna þriggja og skyldi hún taka gildi 1. nóvember 2004.

Sóknaraðilar höfðuðu mál þetta á hendur varnaraðila og íslenska ríkinu með stefnu 20. september 2004. Kröfðust þau þess annars vegar að ógilt yrði ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp og hins vegar að ógiltur yrði framangreindur úrskurður félagsmálaráðuneytisins um staðfestingu á umræddri ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs. Í greinargerð varnaraðila fyrir héraðsdómi var þess aðallega krafist að málinu yrði vísað frá dómi, en til vara að hann yrði sýknaður af kröfum sóknaraðila. Við munnlegan málflutning í héraði um frávísunarkröfu varnaraðila féllu sóknaraðilar frá öllum kröfum á hendur íslenska ríkinu. Með hinum kærða úrskurði var fallist á aðalkröfu varnaraðila og málinu vísað frá héraðsdómi.

II.

Sóknaraðilar reisa kröfur sínar fyrir Hæstarétti meðal annars á að sveitarstjórnarlög veiti þeim beinan íhlutunarrétt um ákvörðun um það hvort Norður-Hérað skuli sameinað öðrum sveitarfélögum. Ákvörðunarréttur um slíka sameiningu liggi hjá sóknaraðilum og öðrum íbúum sveitarfélagsins þar sem 1. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga kveði á um að fyrirhuguð sameining verði að hljóta samþykki meirihluta íbúa svo hún komist á. Þar sem þeir séu með þessum hætti með lögum gerðir að beinum aðilum að frjálsu sameiningarferli sveitarfélagsins séu þeir bærir til að bera gildi ákvörðunar sveitarstjórnar um slíka sameiningu undir dómstóla. Byggja þeir á að þeir hafi sömu tengsl við sakarefnið og sömu lögvörðu hagsmuni af málsúrslitum varðandi ákvörðun sveitarstjórnar í þessu efni og kjósendur hafi af því að bera lögmæti sveitarstjórnarkosninga eða atkvæðagreiðslu um sameiningu sveitarfélaga undir dómstóla, en fyrir aðild kjósenda að dómsmálum í slíkum tilvikum séu dómafordæmi.

Fyrir Hæstarétti lýsa sóknaraðilar hagsmunum sínum af málsókn þessari á þann veg að þau séu öll íbúar í sveitarfélaginu Norður-Héraði, eigi þar lögheimili og svari þar til  skyldna að lögum. Að sama skapi njóti þau þeirra réttinda sem þeim séu fengin í lögum og varði stöðu þeirra í sveitarfélaginu. Þannig séu persónulegir hagsmunir sóknaraðila verulegir af því hvernig sveitarstjórn fari með vald sitt.

Varnaraðili byggir meðal annars á því fyrir Hæstarétti að sakarefni dómsmáls þessa sé ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp samkvæmt 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga en ekki ágreiningur um gildi eða framkvæmd atkvæðagreiðslu samkvæmt 1. mgr sömu greinar. Framkvæmd þeirrar atkvæðagreiðslu hafi með engum hætti verið vefengd. Því skipti fordæmi um heimild kjósenda til að bera framkvæmd kosninga til sveitarstjórna eða atkvæðagreiðslu um sameiningu sveitarfélaga undir dómstóla ekki máli. Sveitarfélög séu hluti af framkvæmdarvaldi í landinu. Sveitarstjórn fari með æðsta vald í málefnum sveitarfélags. Sóknaraðilar þurfi því að sýna fram á að sakarefnið varði sérstaklega réttindi þeirra eða skyldur til þess að geta höfðað dómsmál vegna þess. Það hafi þeir ekki gert. Hin umdeilda ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs hafi falið í sér almenna ákvörðun um uppbyggingu og skipun staðbundins framkvæmdarvalds. Hafi hún engin sérstök réttaráhrif haft fyrir sóknaraðila umfram aðra íbúa sveitarfélagsins.

Þá heldur varnaraðili fram að við mat á því hvort sóknaraðilar verði taldir hafa lögvarða hagsmuni í máli þessu í skilningi laga nr. 91/1991 hafi ekki þýðingu, að félagsmálaráðuneytið hafi tekið kæru, sem átta þeirra áttu aðild að ásamt fleirum til efnislegrar meðferðar. Til þess verði að líta að reglum stjórnsýsluréttar og réttarfars verði ekki jafnað saman hvað þetta varðar sem og þess að félagsmálaráðuneytið gegni almennu eftirlitshlutverki gagnvart sveitarfélögum.

III.

Eins og að framan er rakið er krafa sóknaraðila fyrir héraðsdómi tvíþætt. Lýtur fyrri krafa þeirra að því að ógilt verði ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp. Þessa ákvörðun kærðu tólf íbúar sveitarfélagsins til félagsmálaráðuneytisins, þar á meðal átta af sóknaraðilum þessa máls. Tók félagsmálaráðuneytið kæruna til efnismeðferðar. Taldi það kæruheimild vera í 103. gr. sveitarstjórnarlaga og ættu kærendur lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um lögmæti ákvörðunar sveitarstjórnarinnar. Í sveitarstjórnarlögum eru engin sérákvæði um hver geti verið aðili að kæru til félagsmálaráðuneytisins. Heimild sóknaraðila til að hafa framangreinda kröfu uppi í dómsmáli er ekki að lögum háð því að þau hafi kært ákvörðunina til félagsmálaráðuneytisins. Verður því ekki talið að heimild sóknaraðila til að eiga aðild að dómsmáli um þessa kröfu geti verið rýmri en leiðir af almennum reglum af þeim sökum einum að þau hafi átt aðild að undanfarandi málsmeðferð stjórnvalda.

Í 91. gr. sveitarstjórnarlaga er kveðið á um skilyrði fyrir frjálsri sameiningu sveitarfélaga. Samkvæmt 1. mgr. verður sveitarfélag eigi sameinað öðrum sveitarfélögum nema fleiri kjósendur séu fylgjandi sameiningu en andvígir í atkvæðagreiðslu samkvæmt 90. gr. laganna. Stjórnum sveitarfélaga, þar sem sameiningartillaga hefur hlotið samþykki, er þó heimilað í 2. mgr. 91. gr. að ákveða sameiningu þótt sameiningartillaga hafi ekki hlotið samþykki íbúa allra hlutaðeigandi sveitarfélaga að uppfylltum nánar tilgreindum skilyrðum. Með dómi Hæstaréttar í dómasafni 1982 á bls. 192 var komist að þeirri niðurstöðu að kjósendur gætu átt aðild að dómsmáli þar sem deilt var um gildi  sveitarstjórnarkosninga. Hefur sú niðurstaða verið staðfest með síðari dómum réttarins sem og að sama regla eigi við þegar deilt er um atkvæðagreiðslu um sameiningu sveitarfélaga, sbr. meðal annars dóm í dómasafni réttarins 1994 á bls. 2640. Í máli þessu vefengja sóknaraðilar ekki framkvæmd og niðurstöðu þeirrar atkvæðagreiðslu sem fram fór 26. júní 2004 um sameiningu sveitarfélaganna fjögurra. Varðar fyrri krafa sóknaraðila eingöngu gildi ákvörðunar sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu á grundvelli 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga og lúta málsástæður þeirra eingöngu að því að á þeirri ákvörðun  hafi verið annmarkar að formi og efni. Að þessu gættu verður ekki talið að heimild sóknaraðila til aðildar að dómsmáli þessu verði rýmri en leiðir af almennum reglum þótt undanfari hinnar umdeildu ákvörðunar sveitarstjórnar hafi verið atkvæðagreiðsla um sameiningu fjögurra sveitarfélaga.

Í II. kafla hér að framan er getið þeirra atriða sem sóknaraðilar halda fram til stuðnings því að þeir hafi hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um kröfur sínar. Ekkert þeirra atriða er þess eðlis að sóknaraðilar geti talist eiga lögvarða hagsmuni  af fyrri kröfu sinni samkvæmt 25. gr. laga nr. 91/1991 svo sem ákvæðið hefur verið skýrt í dómaframkvæmd. Verður þeirri kröfu því vísað frá héraðsdómi.

IV .

Síðari krafa sóknaraðila fyrir héraðsdómi er að ómerktur verði úrskurður félagsmálaráðuneytisins 23. ágúst 2004 þar sem staðfest var ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur–Hérað og Fellahrepp. Í skjóli meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar nýtur sá, sem aðild hefur átt að máli fyrir stjórnvaldi, almennt réttar til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð þess og úrlausn. Eins og að framan er rakið voru átta af sóknaraðilum meðal þeirra sem kærðu umrædda ákvörðun sveitarstjórnar til félagsmálaráðuneytisins. Af þessum sökum verður ekki litið svo á að þessa átta sóknaraðila skorti lögvarða hagsmuni til að fá úrlausn dómstóla um síðari kröfu sína,  sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 12. júní 2002 í máli nr. 231/2002. Þessari kröfu þeirra fjögurra sóknaraðila, sem ekki áttu aðild að málskoti til félagsmálaráðuneytisins, verður hins vegar vísað frá héraðsdómi.

Aðilar að umræddu kærumáli til félagsmálaráðuneytisins voru eins og áður segir tólf talsins. Auk framangreindra átta sóknaraðila undirrituðu fjórir aðrir menn sameiginlega stjórnsýslukæru til ráðuneytisins 9. ágúst 2004. Í upphafi kærunnar segir: „Hér með kæra undirritaðir íbúar sveitarfélagsins...“ umrædda samþykkt sveitarstjórnar. Verður ekki af kærunni ráðið að þeir fjórir kærendur, sem ekki eru meðal sóknaraðila þessa máls, hafi átt slíkra einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þess að nauðsyn hafi borið til að þeir ættu aðild að dómsmáli þessu. Verður ekki talið að það standi því í vegi að leyst verði úr síðari kröfu sóknaraðilanna átta að umræddir fjórir kærendur eigi ekki aðild að málinu.

Samkvæmt öllu framanrituðu verður kröfu sóknaraðila um að ógilt verði ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp vísað frá héraðsdómi. Þá verður vísað frá héraðsdómi kröfu sóknaraðilanna Stefáns Geirssonar, Sigurðar J. Stefánssonar, Helgu Valgeirsdóttur og Eysteins Geirssonar um að ómerktur verði úrskurður félagsmálaráðuneytisins 23. ágúst 2004 þar sem framangreind ákvörðun sveitarstjórnar var staðfest. Lagt verður fyrir héraðsdómara að taka til efnismeðferðar kröfu sóknaraðilanna Aðalsteins Jónssonar, Baldurs Grétarssonar, Önnu Birnu Snæþórsdóttur, Kristbjargar Ragnarsdóttur, Jónu S. Ágústsdóttur, Birgis Þórs Ásgeirssonar, Vilhjálms Vernharðssonar og Emils J. Árnasonar um að ómerktur verði framangreindur úrskurður félagsmálaráðuneytisins.

Rétt er að aðilarnir beri hver sinn kostnað af meðferð málsins í héraði og fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Vísað er frá héraðsdómi kröfu sóknaraðila, Aðalsteins Jónssonar, Baldurs Grétarssonar, Önnu Birnu Snæþórsdóttur, Kristbjargar Ragnarsdóttur, Jónu S. Ágústsdóttur, Birgis Þórs Ásgeirssonar, Vilhjálms Vernharðssonar, Emils J. Árnasonar, Stefáns Geirssonar, Sigurðar J. Stefánssonar, Helgu Valgeirsdóttur og Eysteins Geirssonar, um að ómerkt verði ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp.

Vísað er frá héraðsdómi kröfu sóknaraðilanna Stefáns Geirssonar, Sigurðar J. Stefánssonar, Helgu Valgeirsdóttur og Eysteins Geirssonar um að ómerktur verði úrskurður félagsmálaráðuneytisins 23. ágúst 2004 þar sem staðfest var ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp.

Lagt er fyrir héraðsdómara að taka til efnismeðferðar kröfu sóknaraðilanna Aðalsteins Jónssonar, Baldurs Grétarssonar, Önnu Birnu Snæþórsdóttur, Kristbjargar Ragnarsdóttur, Jónu S. Ágústsdóttur, Birgis Þórs Ásgeirssonar, Vilhjálms Vernharðssonar og Emils J. Árnasonar um að ómerktur verði úrskurður félagsmálaráðuneytisins þar sem staðfest var ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp.

Málskostnaður í héraði og kærumálskostnaður fellur niður. 

 

Úrskurður Héraðsdóms Austurlands 15. október 2004.

Mál þetta, sem tekið var til úrskurðar um frávísunarkröfur stefndu 13. október sl., er höfðað 22. september 2004.  Með ákvörðun dómstjóra 20. september 2004 var fallist á að mál þetta yrði rekið sem flýtimeðferðarmál eftir ákvæðum XIX. kafla laga um meðferð einkamála nr. 91/1991.

Stefnendur eru Aðalsteinn Jónsson, kt. 121052-4079, Klausturseli, Baldur Grétarsson, kt. 250461-7479, Kirkjubæ, Anna Birna Snæþórsdóttir, kt. 091048-4189, Möðrudal, Kristbjörg Ragnarsdóttir, kt. 180743-3249, Smáragrund, Jóna S. Ágústdóttir, kt. 250658-5089, Hallfreðarstöðum, Birgir Þór Ásgeirssonar, kt. 111139-3269, Fossvöllum, Vilhjálmur Vernharðsson, kt. 020576-4059, Möðrudal, Emil J. Árnason, kt. 311067-5679, Giljum, Stefán Geirsson, kt. 040244-3609, Ketilsstöðum, Sigurður J. Stefánsson, kt. 210967-4949, Breiðumörk, Helga Valgeirsdóttir, kt. 280566-3149, Smáragrund og Eysteinn Geirsson, kt. 100554-6079, Sleðbrjóti. Heimili allra stefndu eru í sveitarfélaginu Norður-Héraði.

Stefndu eru Árni Magnússon, félagsmálaráðherra, kt. 040665-4399, Lyngheiði, Hveragerði, fyrir hönd íslenska ríkisins, og sveitarstjórn Norður-Héraðs kt. 520198-2029, Brúarási, Norður-Héraði.

Dómkröfur stefnanda eru:

Að ógilt verði  ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins og Austur-Héraðs og Fellahrepps.

Að ógiltur verði úrskurður Félagsmálaráðuneytisins dags. 23.8.2004 um staðfestingu á ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp.

Að stefndu greiði stefnendum málskostnað, in solidum.

Dómkröfur stefnda, íslenska ríkisins, eru aðallega að málinu verði vísað frá dómi en til vara krefst stefndi þess að verða sýknaður af öllum kröfum stefnenda. Í báðum tilvikum er krafist málskostnaðar úr hendi stefnenda in solidum.

Dómkröfur stefnda, sveitarstjórnar Norður–Héraðs, eru að öllum kröfum stefnenda á hendur stefnda verði vísað frá dómi en til vara krefst stefndi þess að verða sýknaður af öllum kröfum stefnenda. Þá krefst stefndi málskostnaðar. 

Hinn 13. október 2004 fór fram munnlegur málflutningur um frávísunarkröfur stefndu og er einungis sá þáttur málsins hér til umfjöllunar. Dómkröfur stefnenda í þessum þætti málsins eru að frávísunarkröfu stefnda, sveitarstjórnar Norður-Héraðs, verði hrundið og stefnda gert að greiða stefnendum málskostnað. Stefnendur falla frá öllum kröfum á hendur stefnda, félagsmálaráðherra fyrir hönd íslenska ríkisins, og krefjast þess að málskostnaður verði látinn niður falla. 

Málsatvik

Hinn 26. júní 2004 fór fram atkvæðagreiðsla í sveitarfélögunum Austur-Héraði, Fljótsdalshreppi, Norður-Héraði og Fellahreppi um sameiningu þeirra og var sameining samþykkt í öllum sveitarfélögnum nema Fljótsdalshreppi. Sveitarstjórnir þeirra sveitarfélaga sem samþykktu sameininguna ákváðu allar sameiningu þeirra á grundvelli heimildar í 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 í júlí mánuði 2004. Með bréfi oddvita Austur-Héraðs, Norður-Héraðs og Fellahrepps, dags. 4. ágúst 2004 var þess óskað að félagsmálaráðuneytið staðfesti sameiningu sveitarfélaganna þriggja. Á íbúafundi hinn 7. s.m. var samþykkt tillaga, með tuttugu atkvæðum gegn þrettán, um að skora á félagsmálaráðuneytið að hafna sameiningu sveitarfélaganna þar til fram hafi farið almenn bindandi atkvæðagreiðsla um sameiningu þeirra. Hinn 9. s.m. kærðu síðan tólf íbúar Norður-Héraðs ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameininguna til félagsmálaráðuneytisins. Með úrskurði ráðuneytisins uppkveðnum 23. ágúst 2004 var ákvörðun sveitarfélagins um sameiningu úrskurðuð gild. Með auglýsingu dagsettri sama dag tilkynnti félagsmálaráðuneytið að það hefði hinn 10. ágúst 2004 staðfest sameiningu sveitarfélaganna Austur-Héraðs, Norður-Héraðs og Fellahrepps í eitt sveitarfélag. Í auglýsingunni kemur fram að sameiningin skuli taka gildi 1. nóvember 2004 og að kosið verði til sveitarstjórnar hins sameiginlega sveitarfélags þann 16. október 2004. 

Forsaga málsins er sú að skipuð var samstarfsnefnd sveitarfélaganna Austur-Héraðs, Norður-Héraðs, Fljótsdalshrepps og Fellahrepps, til að annast athugun á sameiningu sveitarfélaganna í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga. Atkvæðagreiðsla um sameiningu sveitarfélaganna fór fram eins og áður greinir 26. júní 2004 en fyrir hana var gefin út ítarleg málefnaskrá þar sem kynnt voru þau áhersluatriði sem samstarfsnefndin hafði orðið sammála um. Þar á meðal var þar kynnt þar á meðal stofnun sérstaks þróunar- og fjárfestingasjóðs sem hefði það megin hlutverk að styrkja byggða- og atvinnuþróunarverkefni í Fljótsdalshreppi og á Norður-Héraði og taka þátt í fjárfestingum og verkefnum á öðrum svæðum sem féllu að hagsmunum atvinnulífs og samfélags í fyrrnefndum sveitarfélögum eða væru líkleg til að efla rekstur sjóðsins. Tekjur sjóðsins skyldu vera sem svaraði 50% af árlegum brúttótekjum vegna fasteignagjalda af mannvirkjum Kárahnjúkavirkjunar í Fljótsdal fyrstu 15 árin.

Á fundi samstarfsnefndarinnar 29. sama mánaðar urðu nefndarmenn sammála um að stefna að sameiningu Austur-Héraðs, Fellahrepps og Norður-Héraðs á grundvelli málefnaskrárinnar. Þá varð nefndin sammála um að gefinn yrði út sérstakur viðauki við skrána, sem tæki mið af þeim atriðum sem breyttust við að sameiningin var felld í Fljótsdalshreppi.

Á fundi sveitarstjórnar Norður-Héraðs 8. júlí 2004 var m.a. bókað: “Sameining á Héraði í ljósi kosninga 26. júní síðastliðinn/fundagerð stýrihóps 29.06.2004. Viðauki við málefnaskrá ætti að vera tilbúinn um helgi. Stefnt er að aukafundi í sveitarstjórn Norður Héraðs þegar viðauki við málefnaskrána liggur fyrir. Sameining sveitarfélaga rædd lítillega. Kári Ólason biður um að bókað verði að hann ætlast til að þegar skoðanakönnun fer fram að menn vinni að því verkefni að heilindum.”

Kynningarfundur vegna sameiningarmála var haldinn 22. júlí 2004. Í fundargerð fundarins kemur m.a. fram að Vilhjálmur Þ. Vilhjálmsson, formaður sambands íslenskra sveitarfélaga hafi farið yfir forsendur fyrir þeirri sameiningu sem kosið var um og að hann telji að sveitarstjórnirnar ættu að fara yfir hvort forsendur hefðu breyst verulega. Hann telji að einungis ef forsendur hefðu breyst verulega gæti sameining þriggja sveitarfélaga verið álitamál.

Í viðauka við málefnaskrána er m.a. kveðið á um að stofnaður verði nýr fjárfestinga- og þróunarsjóður sem hafi það megin hlutverk að efla búsetu í dreifbýli sveitarfélagsins. Tekjur sjóðsins skuli vera stofnframlag tíu milljónir króna frá sveitarfélaginu og árlegt rekstrarframlag frá sveitarfélaginu í 15 ár sem nemi sömu upphæð og sveitarfélagið fái í sinn hlut vegna álagningar gjalda á gjaldskyldar eignir raforkufyrirtækja að hámarki 10 milljónir króna á ári miðað við fyrsta starfsár.

Á fundi sveitarstjórnar Norður-Héraðs 23. júlí 2004 var tillaga samstarfsnefndar um sameiningu lögð fram til atkvæðagreiðslu og var hún samþykkt með þremur atkvæðum. Einn sveitarstjórnarmanna sat hjá og annar samþykkti tillöguna eftir að hafa fengið innfærða greinargerð í fundargerðarbók. Þá samþykkti sveitarstjórnin samþykktir fyrir “Fjárafl” fjárfestinga- og þróunarsjóð “Héraðs” og viðauka við málefnaskrá. Í fundargerð er færð eftirfarandi bókun Önnu H. Bragadóttur: Í ljósi niðurstöðu kosninga 26. júní sl. hefði verið lýðræðislegra að kjósa aftur eða gera skoðanakönnun, sem var reyndar handsalað að skoða í tenglum við sveitarstjórnarfund á Norður-Héraði 8. júlí sl. um þessa nýju sameiningu. Fram kemur að Hafliði P. Hjarðar staðfesti að þetta hafi verið skoðað en ekki fundist flötur á málinu.

Stefnendur kveða nokkra þeirra hafa ákveðið að efna til almenns íbúafundur um sameininguna þegar fyrir hafi legið að sveitarstjórnin myndi ekki standa við þá ákvörðun sína að kanna vilja íbúanna til sameiningarinnar. Undirrituðu 93 íbúar eða um 42% atkvæðisbærra manna svohljóðandi kröfu: Undirritaðir íbúar sveitarfélagsins Norður-Héraðs krefjast þess að haldinn verði almennur íbúafundur í sveitarfélaginu um fyrirhugaða sameiningu þess við Austur-Hérað og Fellahrepp. Á fundinum verði til umfjöllunar og atkvæðagreiðslu tillaga um að beina því til sveitarstjórnar Norður-Héraðs að efna til almennrar bindandi atkvæðagreiðslu í sveitarfélaginu um fyrirhugaða sameiningu í samræmi við heimild 5. mgr. 104. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Á fundi sveitarstjórnar Norður-Héraðs 30. júlí 2004 lögðu Kári Ólason, Ásmundur Þórarinsson og Hafliði P. Hjarðar fram tillögu um íbúafund og er þannig bókað um hana í fundargerðarbók: Undirritaðir samþykkja kröfu 93 íbúa Norður-Héraðs um almennan íbúafund um kynningu á sameiningu Norður-Héraðs, Austur-Héraðs og Fellahrepps og umræðu um hana. Þar sem tillaga um sameiningu framangreindra sveitarfélaga hefur þegar verið samþykkt í sveitarstjórn Norður-Héraðs þann 23.7.2004 með fjórum atkvæðum og að auki í hinum sveitarfélögunum tveimur þá lítum við svo á að þá ákvörðun sé ekki hægt að afturkalla með íbúaþingi eða almennum kosningum. Leggjum við því til að seinni umræða um sameiningu fari fram samkvæmt dagskrá fundarins.

Á fundinum var hafnað tillögu oddvita um að fresta annarri umræðu um sameiningu sveitarfélaganna þar til umkrafinn íbúafundur hefði farið fram. Þá fór fram síðari umræða um sameiningu sveitarfélaganna og var tillagan samþykkt með atkvæðum þriggja sveitarstjórnarmanna en tveir sátu hjá. Ákveðið var að boða til íbúafundar 7. ágúst 2004. 

Málatilbúnaður stefnenda

Stefnendur byggja aðallega á að málsmeðferð stefnda, sveitarstjórnar Norður-Héraðs, við töku ákvörðunar um sameiningu við Austur-Hérað og Fellahrepp eftir aðeins eina umræðu, þann 23. júní 2004, hafi verið andstæð fyrirmælum 90. gr. og sbr. 21. gr. sveitarstjórnarlaga. Ákvörðunin um sameiningu samkvæmt 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga hafi því verið tekin með ólögmætum hætti og sé því haldin upphaflegum ógildingarannmörkum og sé því ógildanleg af þeim ástæðum per se.

Þá byggja stefnendur á að málefnagrundvelli fyrir sameiningu sveitarfélaganna fjögurra, sem lagður var undir dóm íbúa á grundvelli 90. gr. sveitarstjórnarlaga, hafi verið raskað verulega með synjun Fljótsdalshrepps. Þátttaka Fljótsdalshrepps hafi verið forsenda samþykkis íbúa Norður-Héraðs fyrir sameiningunni í kosningunum þann 26. júní 2004, sbr. áform um rekstur sérstaks sjóðs til atvinnuuppbyggingar á Norður Héraði og í Fljótsdalshreppi. Sú forsenda hafi brostið við synjun Fljótsdalshrepps. Með hliðsjón af meginreglu 1. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga sé það forsenda fyrir því að sveitarstjórn megi nýta sér undatekningarheimild 2. mgr. 91. gr. laganna til sameiningar að málefnagrundvelli þeim sem lagður hafi verið undir mat kjósenda í atkvæðagreiðslu skv. 1. mgr. 91. gr. sé í engu verulegu raskað. Forsendur fyrir sameiningu sveitarfélaganna eins og þær hafi verið kynntar íbúum fyrir atkvæðagreiðsluna 26. júní 2004 hafi hins vegar breyst í grundvallaratriðum. Sveitarstjórn Norður-Héraðs hafi því tekið hina ólögmætu ákvörðun um sameiningu sveitarfélagsins á grundvelli svo breyttra forsenda að óheimilt sé að líta á samþykki íbúa á Norður-Héraði fyrir sameiningunni í kosningunum 26. júní 2004 sem yfirlýsingu um vilja íbúa sveitarfélagsins til sameiningar þess við Austur-Hérað og Fellahrepp. Stefnda hafi verið ljóst að forsendur voru brostnar fyrir samþykki íbúanna. Vegna verulega breyttra forsendna og nýs málefnagrunns hafi sveitarstjórn stefnda, Norður-Héraðs, borið að leggja hina fyrirhuguðu sameiningu án þátttöku Fljótsdalshrepps undir atkvæði íbúa sveitarfélagsins áður en ákvörðun um sameiningu var tekin.

Stefnendur byggja á að forsendubresturinn felist nánar tiltekið í því að ein megin forsenda sameiningar hafi verið stofnun fjárfestingar- og þróunarsjóðs “Fljótsdalshéraðs”,  en meginhlutverk hans hafi átt að vera að efla byggð á því svæði sem áður afmarkaðist af sveitarfélögunum Fljótsdalshreppi og Norður-Héraði. Þrátt fyrir að breytingar á málefnaskrá væru kynntar sem “minni háttar” hafi samþykktum fyrir fjárfestingar- og þróunarsjóð á “Héraði” verið breytt í ljósi þess að ekkert fé muni renna til hans frá Fljótsdalshreppi.  Sveitarfélögin þrjú séu nú öll bundin af því að afla sjóðnum fjár og munu öll njóta framlaga úr honum þar sem hlutverk hans sé að efla byggð í dreifbýli sveitarfélagsins alls. Þá sé ljóst að framlag til sjóðsins verði mun rýrara en gert hafi verið ráð fyrir í upphafi og yfirlýsing stefnda, sveitarstjórnar Norður-Héraðs, um að málefnagrundvöllur hafi aðeins breyst minni háttar því röng.

Þá sé ljóst að fjárhagslegar forsendur fyrir sameiningu sveitarfélaganna þriggja séu fráleitt þær sömu og sveitarfélaganna fjögurra sakir skuldastöðu Fellabæjar og Austur-Héraðs. Þá hafi sveitarstjórn Norður-Héraðs borið að upplýsa íbúa um rétta fjárhagsstöðu hinna sveitarfélaganna áður en sameiningin var lögð undir kjósendur en það hafi ekki verið gert þar sem einungis ársreiknings fyrir árið 2002 hafi verið kynntir. Byggja stefnendur á því að ætla megi að nákvæmari og nýrri upplýsingar um fjárhag sveitarfélaganna kynnu að hafa breytt afstöðu kjósenda til sameiningarinnar og jafnframt afstöðu sveitastjórnarinnar við ákvarðanatöku um sameiningu á fundi sínum þann 23. júlí 2004.

Loks byggja stefnendur á að sveitarstjórn Norður-Héraðs hafi borið að efna til kosninga að nýju áður en ákvörðunin um sameininguna var tekin þar sem að á fundi sveitarstjórnar Norður-Héraðs þann 8. júlí 2004 hafi verið ákveðið að efna til kosninga eða skoðanakönnunar meðal íbúa sveitarfélagsins um afstöðu þeirra til þessara breyttu aðstæðna og vilja til sameiningar. Þá hafi sveitarstjórninni borið að efna til kosninga um sameiningartillöguna þar sem yfir gnæfandi líkur hafi verið fyrir því að meiri hluti íbúanna væri mótfallinn sameiningunni þar sem 93 íbúar Norður-Héraðs (6 fleiri en voru á móti sameiningu í júní kosningunni) eða 42% atkvæðisbærra manna höfðu undirritað kröfu um almennan íbúafund um fyrirhugaða sameiningu, þar sem til umfjöllunar og atkvæðagreiðslu yrði að beina því til sveitarstjórnar að efna til almennrar atkvæðagreiðslu um fyrirhugaða sameiningu. Samkvæmt því og þar sem túlka beri ákvæði 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga þannig að sveitarstjórn sé því aðeins heimilt að taka ákvörðun um sameiningu að ótvírætt sé að meirihluta íbúa sé henni fylgjandi, hafi stefnda borið að efna til kosninga.

Sjónarmið stefnda, sveitarstjórnar Norður-Héraðs, varðandi formhlið málsins

Stefndi, sveitarstjórn Norður-Héraðs, byggir frávísunarkröfu sína á þeirri meginreglu íslensks einkamálaréttarfars að stefnandi verði að hafa lögvarða hagsmuni af að fá dóm um kröfu sína. Í stefnu sé ekki með neinum hætti gerð grein fyrir hugsanlegum lögvörðum hagsmunum stefnanda af úrlausn málsins og ekkert bendi til að slíkir hagsmunir séu fyrir hendi. Í raun sé á engan hátt á því byggt að ákvörðun stefnda um sameiningu sveitarfélagsins brjóti gegn hagsmunum stefnenda eða hafi áhrif á stöðu þeirra. Ágreiningsefnið sé einungis hvernig ákvörðunin var tekin.

Þá byggir stefndi á að ákvörðun um sameiningu hafi ekki verið stjórnvaldsákvörðun, sem áhrif hafi á rétt eða skyldu manna, heldur hafi falist í henni almenn ákvörðun um uppbyggingu og skipulag staðbundins framkvæmdavalds. Stefnendur geti því ekki haft lögvarða hagsmuni af að fá ákvörðunina ógilta. Þá hafi stefnendur enga frekari hagsmuni að niðurstöðu málsins en almennir kjósendur á Norður-Héraði. Bendir stefndi á stefnendur séu ekki sömu aðilar og stóðu að því að kæra ákvörðun um sameiningu til félagsmálaráðuneytisins.

Stefndi byggir einnig á að ákvörðunin um sameiningu sé pólitísk og úr því sakarefni hvort slík ákvörðun verði ógilt verði ekki leyst á grundvelli lagareglna, þ.e. lög og landsréttur nái ekki til þess sbr. 1. tl. 24. gr. einkamálalaga nr. 91/1991.

Jafnframt byggir stefndi einnig á að krafa stefnenda sé í raun lögspurning um hvort ógildingarannmarkar hafi verið á ákvörðun stefnda um sameiningu, enda séu hvorki tilteknir raunhæfir hagsmunir tengdir sakarefninu né sé krafist viðurkenningar á tilvist eða efni tiltekinna réttinda eða réttarsambands málsaðila, sbr. 1. tl. og 2. tl. 25. gr. einkamálalaga.

Loks byggir stefndi á að þar sem sakarefni málsins snúi einungis að ógildingu ákvörðunar um sameiningu sveitarfélaga geti mögulegir lögvarðir hagsmunir stefnenda af dómsmáli um málsmeðferð stefnda á beiðni um almennan íbúafund ekki haft áhrif á lögvarða hagsmuni í máli þessu. Þá hafi stefnendur ekki á nokkurn hátt véfengt gildi atkvæðagreiðslu vegna sameiningarinnar. Lögvarðir hagsmunir á grundvelli kosningaréttar tengist því ekki sakarefni málsins.

Sjónarmið stefnenda varðandi formhlið málsins

Stefnendur byggja mótmæli sín við frávísunarkröfu stefnda á að samkvæmt þeirri meginreglu sem fram komi í 70. gr. stjórnarskrárinnar og 6. gr. MSE, sem lögfestur hafi verið með lögum nr. 62/1994, og öðrum alþjólegum samningum sem Ísland sé aðili að eigi allir, einstaklingar og atvinnufyrirtæki, rétt á að leita til dómstóla landsins og fela þeim að leysa úr ágreiningi. Um grundvallarmannréttindi sé að ræða.

Stefnendur mótmæla því að ekki sé á því byggt að sameiningin brjóti gegn hagsmunum þeirra og að ágreiningurinn lúti aðallega að því hvernig ákvörðun um sameininguna var tekin. Byggja stefnendur á að engin réttarfarsleg rök séu fyrir því að þeir geti ekki leitað úrlausnar dómstóla um kröfur sínar. Meginreglan sé að sá sem eigi lögvarða hagsmuni af úrlausn máls megi leita viðurkenningar á réttindum sínum eða skyldu fyrir dómstólum landsins sbr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Lögvarðir hagsmunir stefnenda séu til staðar ef dómsmáli sé ætlað að leiða til lykta afmarkaðan ágreining og réttarstaða stefnenda sé önnur ef krafan er tekin til greina en hún var við upphaf máls. Í ljósi stöðu stefnenda sem allir eigi lögheimili í sveitarfélaginu Norður-Héraði, og njóti þar réttinda og svari til skyldna, sé ljóst að þeir hafi verulega hagsmuni af því að fá úr því skorið hvort sveitarstjórnarmenn hafi farið að lögum við ákvarðanatökuna og þar með hvort hin umþrætta ákvörðun sé gild eða ekki. Þá séu stefnendur á grundvelli sveitarstjórnalaga beinir aðilar að sameiningarferlinu og af þeim ástæðum einum og sér séu þeir bærir til að ber ágreining um gildi ákvörðunarinnar undir dómstóla.

Þá byggja stefnendur á því að meginforsenda þeirra, sem samþykkir hafi verið sameiningunni á Norður-Héraði, hafi verið stofnun sérstaks sjóðs sem skyldi tryggja fé til framkvæmda og uppbyggingar á Norður-Héraði og Fljótsdalshreppi en sú forsenda hafi brostið þegar Fljótsdalshreppur felldi sameininguna. Þá hafi það að Fljótsdalshreppur sé ekki með í sameiningunni veruleg fjárhagsleg áhrif að öðru leyti því að vegna bágrar fjárhagsstöðu Austur-Héraðs og Fellahrepps sé fyrirsjáanlegt að engin uppbygging muni eiga sér stað á næstu árum á Norður-Héraði, sem í dag sé stöndugt sveitarfélag. Þeim málefnagrundvelli sem lagt hafi verið upp með hafi því verið verulega raskað.

Stefnendur mótmæla því að ákvörðunin um sameininguna sé í raun pólitísk og varði hvorki réttindi né skyldur stefnenda. Þá mótmæla þeir því að kröfugerð þeirra feli í sér beiðni um lögfræðilegt álit utan marka þess ágreiningsefnis sem til úrlausnar sé.

Niðurstaða

Hinn 26. júní 2004 fór fram atkvæðagreiðsla í sveitarfélögunum Austur-Héraði, Norður-Héraði, Fellahreppi og Fljótsdalshreppi um sameiningu þeirra og var sameiningin samþykkt í þeim öllum nema Fljótsdalshreppi. Sveitarstjórnir Austur-Héraðs, Fellahrepps og Norður-Héraðs tóku ákvörðun um sameiningu sveitarfélaganna með vísan til 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, en samkvæmt ákvæðinu er sveitarstjórnum sveitarfélaga þar sem sameiningartillaga hlýtur samþykki heimilt að ákveða sameiningu þeirra þótt tillaga samstarfsnefndar hljóti ekki samþykki íbúa allra hlutaðeigandi sveitarfélaga að því tilskyldu að tillagan hafi verið samþykkt í a.m.k. 2/3 sveitarfélaganna og að í þeim sveitarfélögum búi a.m.k. 2/3 íbúa á svæðinu.

Með höfðun máls þessa krefjast stefnendur þess að ákvörðun stefnda um sameiningu sveitarfélagsins verði ógilt. Byggja stefnendur einkum á að stefndi hafi ekki farið að lögum við töku ákvörðunarinnar og að efna hafi átt til nýrrar atkvæðagreiðslu um sameininguna þar sem forsendur fyrir henni hafi brostið með synjun Fljótsdalshrepps.

Það er grunnregla að baki ákvæðum laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála að málsaðili verði að hafa lögvarða hagsmuni af að fá skorið úr um ágreiningsefni það sem hann ber undir dómstóla, þ.e. að úrlausn um það verði að hafa raunhæft gildi fyrir réttarstöðu hans.

Í stefnu er ekki gerð sérstök grein fyrir hagsmunum stefnenda af málsókninni. Hins vegar þykir ljóst að stefnendur byggja einkum á að þar sem ákvörðun stefnda, sveitarfélagsins Norður-Héraðs, um sameiningu sveitarfélagsins varði þá sem íbúa þess hafi þeir hagsmuni af að fá úr því skorið hvort sveitarstjórnin hafi farið að lögum við ákvarðanatökuna. Þá þykir ljóst að stefnendur byggja jafnframt á að hagsmunir þeirra sé af fjárhagslegum toga þar sem þeir halda því fram að fjárhagslegar forsendur sameiningarinnar hafi brostið við það að sameiningin var felld í Fljótsdalshreppi.

Litið hefur verið svo á að málsaðili þurfi að hafa tiltölulega áþreifanleg tengsl við sakarefni, annað hvort persónuleg eða fjárhagsleg, til þess að hann teljist hafa lögvarða hagsmuni af að fá úr sakarefninu skorið fyrir dómstólum. Það að stefnendur eiga lögheimili í sveitarfélaginu Norður-Héraði, með þeim réttindum og skyldum sem því fylgir, þykir þannig eitt og sér ekki hafa þau áhrif að það skipti stefnendur máli að lögum að fá dóm um sakarefnið.

Dómkrafa stefnenda er ekki sett fram í tengslum við nein tiltekin áþreifanleg réttindi þeirra og skyldur og þau atriði sem stefnendur halda fram til stuðnings því að þeir hafi hagsmuni af því að fá dóm um kröfu sína þykja að mati dómsins svo almenns eðlis að þau uppfylli ekki skilyrði þess að teljast lögvarðir hagsmunir þeirra. Þegar af þeirri ástæðu verður ekki hjá því komist að vísa máli þessu frá dómi.

Rétt þykir að hver aðili beri sinn kostnað af málinu.

Þorgerður Erlendsdóttir dómstjóri kveður upp úrskurðinn.

Úrskurðarorð:

Máli þessu er vísað frá dómi.

Málskostnaður fellur niður.