Fimmtudaginn 8. febrúar 2001.
Nr. 298/2000.	Stykkishólmsbær vegna Hitaveitu Stykkishólms (Gunnar Sturluson hrl.) gegn G.V. Gröfum ehf. (Hreinn Pálsson hrl.) og gagnsök.

 

Útboð. Verksamningur. Skaðabætur.

S bauð út verk vegna lagningar hitaveitu. Auglýsing um útboðið birtist í Morgunblaðinu og var um almennt útboð að ræða. Níu tilboð bárust í verkið og var G lægstbjóðandi. Ráðgjafi S lagði til að tilboði G yrði tekið, en á fundi bæjarráðs var samþykkt að ganga til samninga við aðila sem átti 26.92% hærra tilboð en G. Um var að ræða fyrirtæki með aðsetur í S. Mikil óánægja varð meðal annarra bjóðenda en sú skýring var gefin á ákvörðuninni að mikilvægt væri að vinna við stórvirki á borð við hitaveitu væri unnin af heimamönnum. G taldi ómálefnaleg rök hafa ráðið ákvörðun S og krafðist skaðabóta. Talið var  að framganga S við útboðið og val á verktaka hefði verið í andstöðu við þau meginsjónarmið um samskiptareglur og jafnræði milli bjóðenda, sem lög nr. 65/1993 hvíla á. Voru G dæmdar bætur fyrir þann kostnað sem hann lagði sannanlega í vegna þátttöku í útboðinu.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Garðar Gíslason, Guðrún Erlendsdóttir, Haraldur Henrysson, Hrafn Bragason og  Pétur Kr. Hafstein.

Aðaláfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 5. júlí 2000 og krefst sýknu af öllum kröfum gagnáfrýjanda auk málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Gagnáfrýjandi áfrýjaði málinu 8. september 2000. Krefst hann þess aðallega að aðaláfrýjandi verði dæmdur til að greiða sér 2.298.595 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 frá 17. desember 1998 til greiðsludags. Til vara krefst hann staðfestingar hins áfrýjaða dóms. Þá krefst hann málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Í héraðsdómi er greint frá málsatvikum og málsástæðum aðila.

Af greinargerð með frumvarpi til laga nr. 65/1993 um framkvæmd útboða þykir ljóst að tilgangur þeirra hafi meðal annars átt að vera að stuðla að eðlilegum samskiptareglum milli þeirra, sem hlut eiga að útboðum. Í athugasemdum með einstökum greinum frumvarpsins kom einnig fram að lögunum var ætlað að stuðla að jafnræði milli bjóðenda við undirbúning og framkvæmd útboða. Í 13. gr. laganna segir að kaupandi hafi í almennu útboði heimild til að taka hvaða tilboði sem er eða hafna þeim öllum. Þótt orðalag þessa ákvæðis beri með sér að kaupandi hafi frjálsar hendur við mat á tilboðum takmarkast svigrúm hans engu að síður af ofangreindum sjónarmiðum um framkvæmd útboðs. Í því felst meðal annars að við val á tilboði verði að byggja á forsendum, sem tilboðsgjöfum megi vera ljósar í meginatriðum af útboðsgögnum og þeir hafa treyst á, sbr. 16. gr. laganna. Í máli þessu liggur fyrir að aðaláfrýjandi tók tilboði, sem var tæpum 27% hærra en boð gagnáfrýjanda, sem var lægstbjóðandi, á þeim grundvelli að umrætt boð væri frá verktaka í heimabyggð. Var það gert þrátt fyrir tillögu Verkfræðistofu Sigurðar Thoroddsen hf., sem var ráðgjafi Hitaveitu Stykkishólms við útboðið, um að semja við gagnáfrýjanda. Þótt slíkt sjónarmið við val á tilboði geti út af fyrir sig talist málefnalegt verður ekki fram hjá því horft að auglýsing aðaláfrýjanda um útboðið eða útboðslýsing gáfu ekki tilefni til að ætla að það kynni að vega svo þungt sem raun varð á. Verður því að telja að framganga aðaláfrýjanda við útboðið og val á verktaka hafi verið í andstöðu við þau meginsjónarmið um samskiptareglur og jafnræði milli bjóðenda, sem lög nr. 65/1993 hvíla á.

Þar sem um almennt útboð var að ræða átti gagnáfrýjandi ekki rétt umfram aðra til að boði hans yrði tekið. Hefur hann ekki sýnt fram á, að efni séu til annars en að miða bætur til hans við þann kostnað, sem hann sannanlega lagði í vegna þátttöku í útboðinu.

Að þessu athuguðu verður niðurstaða héraðsdóms staðfest.

Rétt þykir að aðaláfrýjandi greiði gagnáfrýjanda málskostnað fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði segir.

                                                    D ó m s o r ð:

Hinn áfrýjaði dómur á að vera óraskaður.

Aðaláfrýjandi, Stykkishólmsbær vegna Hitaveitu Stykkishólms, greiði gagnáfrýjanda, G.V. Gröfum ehf., 200.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.

 

Dómur Héraðsdóms Vesturlands 13. apríl 2000.

Mál þetta var höfðað við þingfestingu þess 10. nóvember 1999. Það var tekið til dóms að lokinni aðalmeðferð 23. mars sl.

Stefnandi málsins er G.V. gröfur ehf., kt. 500795-2479, Dalsbraut 1 Akureyri. Stefnt er Stykkishólmsbæ, kt. 620269-7009, Hafnargötu 3 Stykkishólmi, f.h. Hitaveitu Stykkishólms, kt. 520698-3379.

Stefnandi krefst þess aðallega að stefndi verði dæmdur til að greiða honum kr. 2.660.821 með dráttarvöxtum skv. III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 af þeirri fjárhæð frá 17. desember 1998 til greiðsludags. Stefnandi krefst þess að áfallnir dráttarvextir leggist við höfuðstól á 12 mánaða fresti og reiknist þannig í fyrsta sinn 17. desember 1999.

Til vara krefst stefnandi þess að stefndi verði dæmdur til að greiða honum kr. 362.226 með dráttarvöxtum skv. III. kafla laga nr. 25/1987 af þeirri fjárhæð frá 17. desember 1998 til greiðsludags. Þess er krafist að áfallnir dráttarvextir leggist við höfuðstól á 12 mánaða fresti og reiknist þannig í fyrsta sinn 17. desember 1999.

Bæði í aðalkröfu og varakröfu krefst stefnandi málskostnaðar samkvæmt fram lögðum málskostnaðarreikningi.

Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda, en til vara að þær verði lækkaðar verulega. Stefndi krefst málskostnaðar að mati dómsins að viðbættum virðisaukaskatti. Þess er krafist að málskostnaður beri dráttarvexti frá gjalddaga til greiðsludags og að þeir leggist við höfuðstól á 12 mánaða fresti.

Málsatvik eru þessi:

Í maí 1998 bauð stefndi, Stykkishólmsbær, út verk vegna uppsetningar hitaveitu, nánar tiltekið 5 km langa aðveitulögn frá Hofsstöðum í Helgafellssveit til Stykkishólms. Auglýsing um útboðið birtist í Morgunblaðinu 10. maí 1998. Um var að ræða opið útboð skv. 13. gr. laga nr. 65/1993.

Níu tilboð bárust í verkið. Voru þau opnuð 27. maí 1998. Stefnandi var lægstbjóðandi. Boð hans var að fjárhæð kr. 15.454.715. Næstlægst tilboð átti Eik ehf. [svo í stefnu og víðar, en í sumum öðrum gögnum máls er sagt að Árvirkni ehf., Blönduósi, hafi átt næstlægsta boð. Aths. dómenda], kr. 18.013.065, en hið þriðja lægsta Skipavík hf. Stykkishólmi, kr. 19.616.600. Kostnaðaráætlun nam kr. 18.200.000. Boð stefnanda nam 84,9% af kostnaðaráætlun, en boð Skipavíkur hf. 107,8% af áætlun.

Hönnuður hins út boðna verks og ráðgjafi stefnda vegna þess var Verkfræðistofa Sigurðar Thoroddsen hf.  Í bréfi ráðgjafans til stefnda, dags. 5. júní 1998, er gerð úttekt á starfsferli og fjárhagsstöðu stefnanda. Þar segir í lokin: “Með tilvísun til þeirra gagna sem fram hafa verið lögð og vegna umsagna sem fengist hafa um lægstbjóðanda teljum við GV Gröfur hæfan til að framkvæma umrætt verk og höfum því ekki séð ástæðu til að kanna hagi annarra bjóðenda. Við leggjum því til að tilboði GV grafa ehf verði tekið.”

Á fundi bæjarráðs Stykkishólms 11. júní 1998 var samþykkt að ganga til samninga við Skipavík hf. um aðveitulögnina. Skipavík hf. var tilkynnt þetta með bréfi, dags. 12. júní, og var öðrum tilboðsgjöfum sent afrit þess bréfs.

Verksamningur milli stefnda og Skipavíkur hf. var undirritaður í Stykkishólmi 2. júlí 1998. Í greinargerð stefnda er tekið fram að útboðsskilmálum eða verklýsingu hafi ekki verið breytt frá því að tilboð voru opnuð þar til verktaki var valinn, né heldur hafi bjóðandi breytt verði, greiðsluskilmálum eða öðru sem áhrif hafði á samkeppnisstöðu hans.

Í stefnu segir að óánægja hafi orðið meðal bjóðenda um niðurstöðuna, einkum hinna tveggja sem lægst buðu. Fram hefur verið lagt bréf stefnanda til stefnda, dags. 18. júní 1998, þar sem segir m.a.: “Við teljum þau vinnubrögð sem hér hafa verið viðhöfð mjög slæm. Það er óþolandi að kalla eftir tilboðum frá fjölda aðila ef tilgangurinn er aðeins sá að fá aðhald á heimaaðilann. Ekki verður annað séð en að ákveðið hafi verið frá upphafi að Skipavík hf. ætti að fá verkið. Við mótmælum þessum vinnubrögðum og áskiljum okkur allan rétt til aðgerða.” Annað bréf stefnanda til stefnda er dags. 3. júlí 1998. þar segir: “Með tilvísun í stjórnsýslulög er ítrekað að svar óskast við því hvers vegna tilboði okkar í aðveitulögn Hitaveitu Stykkishólms var hafnað.” Sama dag, 3. júlí, ritar bæjarstjóri stefnda stefnanda bréf og sendi með því afrit af bréfi til Samtaka iðnaðarins, en skv. bréfinu óskuðu þau samtök f.h. Eikar ehf. eftir rökstuðningi stefnda fyrir ákvörðun hans um val verktaka.

Í bréfi stefnda til Samtaka iðnaðarins er fyrst vísað til íslensks staðals ÍST 30 um útboð og val á verktökum, einnig til laga nr. 65/1993. Síðan segir: “Í fundargerð bæjarráðs frá 11. júní 1998 þar sem tillaga um val á verktaka var afgreidd er ekkert bókað um ástæður þess að samþykkt var að semja við Skipavík hf. um verkið. Í umfjöllum um málefni hitaveitu hefur ítrekað komið fram að þegar ráðast á í stórvirki sem hitaveita í Stykkishólmi er væri mjög mikilvægt að vinna við hitaveitu yrði sem mest unnin af heimamönnum og yrði þá að horfa til framtíðar með rekstur og aðra þætti varðandi hitaveitu í huga og að í bæjarfélaginu yrði til verkþekking sem skilaði sér til veitunnar síðar og þeirra áhrifa sem framkvæmdin hefði á atvinnustarfsemi í bæjarfélaginu. Það er mat mitt að þessi atriði hafi vegið þyngra í hugum bæjarfulltrúa en að lágmarka kostnað við þennan afmarkaða og tiltölulega litla þátt í gerð hitaveitu hér í Stykkishólmi.”

Bréfaskriftum milli stefnanda og stefna lauk með því að hinn 17. nóvember 1998 gerði stefnandi skaðabótakröfu á hendur stefnda, en henni var hafnað með bréfi bæjarstjóra stefnda til stefnanda, dags. 2. desember 1998.

Málsásstæður stefnanda og lagarök.

Í stefnu segir að stefndi hafi með því að taka þriðja lægsta tilboði látið ómálefnaleg rök ráða ákvörðun sinni. Ákvörðun þessi hafi verið tekin gegn ráðum eftirlitsfyrirtækis stefnda með verkinu. Því liggi það fyrir að bæjarfulltrúar eða nefndarmenn sem um undirbúning fjölluðu og ákvörðun tóku um val á bjóðanda, hafi vitandi vits gengið gegn viðteknum venjum í sambandi við verkúthlutun. Engin gangrýni hafi komið fram á undirbúning, framsetningu gagna eða hæfi stefnanda til að vinna verkið, og nægi um þetta að vísa til meðmæla Verkfræðistofu Sigurðar Thoroddsen hf. með tilboði stefnanda.

Stefnandi tekur skýrt fram að útboðið hafi verið opið og stefnda heimilt að velja hvaða tilboði yrði tekið. Það sé hins vegar ótrúlegt að ekki hafi verið talið skipta máli að taka tilboði, sem var 4,1 milljón króna lægra en það sem tekið var.

Stefnandi telur að með þeirri ákvörðun að taka þriðja lægsta tilboði hafi stefnandi brotið gegn þeirri meginreglu, sem lögin nr. 65/1993 um framkvæmd útboða (útboðslögin) byggja á, að jafnræði skuli ríkja milli þeirra sem bjóða í verk á grundvelli útboðs. Vísar stefnandi um þetta til 16. gr. laganna. Telur stefnandi að 16. greinin eigi við hvort heldur um sé að ræða opið eða lokað útboð. Umfjöllun af því tagi sem virðist hafa verið meginástæða stefnda eða ástæður fyrir því að hann tók tilboði Skipavíkur hljóti að teljast fullkomlega ómálefnalegar og brot á þeirri jafnræðisreglu, sem stefnandi vitnar til.

Álíta verði, segir í stefnu, að sú ákvörðun stefnda að semja við heimamenn, hafi verið tekin að vel athuguðu máli, sbr. bréf bæjarstjóra stefnda til Samtaka iðnaðarins, dags. 3. júlí 1998. Hér sé því ekki um að ræða skyndiákvörðun eða slys í hita augnabliksins. Heiðarlegra hefði verið af stefnda að taka ákvörðun strax og birta hana í útboðsgögnum, þess efnis að að öðru jöfnu gengju heimamenn fyrir um verkið. Telur stefnandi að í raun hafi “ bjóðendur utan næsta nágrennis Stykkishólms verið gabbaðir til að leggja í vinnu og kostnað við að gera tilboð, sem tæpast yrðu skoðuð.” með þessu verði að telja að stefndi hafi bakað sér bótaskyldu gagnvart stefnanda “skv. almennum reglum, þar sem beinn ásetningur hafi verið að semja við Skipavík hf. þrátt fyrir að útboðsleiðin var farin.”

Um lagarök vísar stefnandi til laga nr. 65/1993 um framkvæmd útboða, einkum 16. og 20. greinar, einnig til ákvæða stjórnsýslulaga nr. 33/1993, einkum 11. gr. Þá vitnar hann til hinnar almennu skaðabótareglu hvað varðar afleiðingar ákvörðunar stefnda að taka ekki boði stefnanda. Kröfu um dráttarvexti styður stefnandi við III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987, sbr. einkum 15. gr.; vísar þá til þess að hann hafi krafið stefnda um bætur í samræmi við kröfugerð þessa máls með bréfi 17. nóvember 1998. Um málskostnað vísar stefnandi til 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991, sbr. 129. gr. sömu laga.

Nánari útlistun á kröfum stefnanda.

Í stefnu segir að aðalkrafa sé á því byggð, að annars vegar sé lagður til grundvallar “sá hagnaðarmissir, sem af verkinu hafði verið reiknaður út og stefnandi hefði notið hefði hann fengið verkið og er hann svo fundinn:

Útreikningur áætlaðs hagnaðar af tilboðsverki (aðveitulögn frá Hofsstöðum) sem gerð var Hitaveitu Stykkishólms:

Tilboðsupphæð                      kr. 15.454.715

Aðkeypt vinna og efni          --6.760.000

                                                  kr.8.694.715

Virðisaukaskattur 19,68%      --1.711.120

                                                  kr.6.983.595

Fæði og húsnæði                    --1.485.000

Laun og launatengd gjöld     --3.200.000

Hagnaður og til afb.               kr.2.298.595

Hins vegar er beinn kostnaður útlagður af stefnanda vegna undirbúnings og gerðar tilboðs, sem skv. sundurliðuðum reikningi nemur kr. 362.226.-

Samanlagðar nema þessar tölur kr. 2.660.821.-, sem er stefnufjárhæð aðalkröfu. Varakrafa er hins vegar hinn beini kostnaður skv. framansögðu eða kr. 362.226.-“

[Aths. dómenda: Útlagðan kostnað vegna undirbúnings, kr. 362.226, ætti í raun að draga frá hagnaðarfjárhæð, kr. 2.298.595, og fengist þá niðurstaðan kr. 1.936.369 í stað kr. 2.660.821.]

Til nánari rökstuðnings fyrir aðalkröfu bendir stefnandi á að það verði að teljast mjög ósanngjarnt  að fella með öllu niður bótafjárhæð vegna tapaðs hagnaðar. Lítur stefnandi svo á að ákvæði 20. gr. útboðslaganna, sem takmarkar bótafjárhæð við kostnað af undirbúningi undir tilboð og þátttöku í því, stangist á við jafnræðisreglur á sviði atvinnustarfsemi og mismuni þannig þegnunum, þar sem ýmis dæmi séu um að tillit sé tekið til hagnaðarmissis þegar tjón sé bætt.

Í þeim kafla stefnu, þar sem dómkrafa er sundurliðuð, er tekið fram að stefnandi hafi vegna þess útboðs sem hér er um fjallað, horfið frá því að bjóða í gatnagerð og lagnir sem Akureyrarbær hafi boðið út í svonefndu Nesjahverfi um sama leyti og stefndi bauð út aðveitulögnina. Tilboð í útboði Akureyrarkaupstaðar hafi verið opnuð 4. júní 1998. Stefnandi hafi ekki viljað að þessi verk rækjust á, ef hann yrði lægstbjóðandi í báðum. Vegna þessa hafi verið verkefnaskortur hjá stefnanda hálft sumarið 1998, á besta framkvæmdatíma.

Málsástæður stefnda og lagarök.

Í greinargerð stefnda segir að hann byggi kröfu sína um sýknu á því að útboðið hafi verið almennt útboð, sbr. 13. gr. laga nr. 65/1993. Sé þetta óumdeilt í málinu. Þegar um almennt útboð sé að ræða, sé verkkaupa heimilt að taka hvaða tilboði sem er eða hafna öllum. Gildi þetta með þeim takmörkunum sem fram koma í 12. gr. laganna, þar sem segir að tilboði sem ekki er í samræmi við útboðsskilmála skuli eigi taka. Vitnar stefndi um þetta efni einnig til 9. kafla íslensks staðals, ÍST 30:1997, einkum gr. nr. 9.2, sbr. gr. 8.2 og 9.1.

Tilboð Skipavíkur, segir í stefnu, fullnægði framangreindum lagaskilyrðum, og því hafi ekkert staðið í vegi fyrir því að því yrði tekið.

Þá er í greinargerð stefnda vitnað til stefnu, þar sem stefnandi vísar til 16. gr. laga nr. 65/1991 máli sínu til stuðnings. Bendir stefndi á að sú grein bjóði að samanburður á tilboðum og val á verktaka skuli fara fram á grundvelli útboðsskilmála, en samkvæmt þeim hafi verið heimilt að taka hvaða tilboði sem væri.

Stefndi mótmælir því að ómálefnaleg rök hafi ráðið vali á verktaka. Telur hann að rök bæjarstjóra stefnda í bréfi frá 3. júlí 1998 séu fullkomlega málefnaleg. Það hljóti að vera ein grundvallarskylda hvers sveitarfélags að standa vörð um hagsmuni bæjarbúa, og séu þá heildarhagsmunir mikilvægari en afmarkaðir þættir. Hins vegar sé það í sjálfu sér máli þessu óviðkomandi hvort rök stefnda hafi verið málefnaleg eða ekki.

Stefndi mótmælir einnig harðlega þeirri fullyrðingu stefnanda að gengið hafi verið gegn viðteknum venjum í sambandi við verkúthlutun. Sú fullyrðing segir stefndi að sé bæði órökstudd og ósönnuð.

Ennfremur mótmælir stefndi því að bjóðendur utan næsta nágrennis Stykkishólms hafi verið “gabbaðir” til að gera tilboð í verkið. Bendir hann á að utanbæjarmenn hafi fengið ýmis verk á vegum stefnda, sem innanbæjarmenn hafi einnig boðið í, bæði áður en og eftir að aðveituæð hitaveitunnar var boðin út.

Stefndi heldur því fram að framkvæmd útboðsins, þar með talið val á verktaka, hafi í hvívetna verið í samræmi við lög og reglur sem um útboð gilda, og því séu ekki skilyrði til að dæma stefnda til greiðslu bóta og beri því að sýkna hann af öllum kröfum stefnanda.

Ef ekki verður fallist á kröfu stefnda um sýknu, mótmælir stefndi útreikningi á aðalkröfu stefnanda. Hann sé ekki studdur neinum gögnum og því í raun ekki unnt að fjalla efnislega um hann. Stefndi bendir þó á að skv. kostnaðaráætlun, sem unnin var af Verkfræðistofu Sigurðar Thoroddsen hf., átti verkið að kosta kr. 18.200.000. Samkvæmt þessu sé verkkostnaður stefnanda vanáætlaður um kr. 2.745.285. Sú fjárhæð sé hærri en bótakrafa stefnanda, og því sé ljóst að í raun hafi hann ekki beðið tjón af því að fá ekki verkið.

Stefndi gerir ekki athugasemd við útreikning varakröfu stefnanda.

Um frekari lagarök en þau sem þegar eru fram komin vísar stefndi til reglna skaðabótaréttar. Kröfuna um málskostnað styður hann við 129. gr. og 130. gr. laga nr. 91/1991. Krafan um virðisaukaskatt á málflutningsþóknun er byggð á 2. gr. laga nr. 50/1988, en stefndi kveðst [ekki] vera virðisaukaskattskyldur og beri því að fá dóm fyrir skatti þessum úr hendi stefnanda. Krafan um dráttarvexti styðst við III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 og krafan um að dráttarvextir leggist við höfuðstól við 12. gr. vaxtalaga.

Skýrslur fyrir dómi gáfu Guðmundur Viðar Gunnarsson framkvæmdastjóri stefnanda, Ólafur Hilmar Sverrisson fyrrverandi bæjarstjóri stefnda og Níels Guðmundsson verkfræðingur hjá Verkfræðistofu Sigurðar Thoroddsen hf.

Guðmundur Viðar Gunnarsson skýrði frá því að stefnandi og hann sjálfur, áður en einkahlutafélagið var stofnað, hefðu áður unnið mörg álíka verk og það sem hér um ræðir, m.a. 10 km langa aðveituæð frá Þelamörk til Akureyrar fyrir Hitaveitu Akureyrar. Því verki hefði verið lokið á 4 mánuðum. Hagnaður hefði verið af öllum verkunum. Kostnaðarútreikningur stefnanda vegna tilboðsins hefði verið gerður út frá því verki. Aðilinn sagði aðspurður að hann hefði átt vísa von um hagnað, jafnvel meiri  en gerð er krafa um. Stefnandi hefði verið undirverktaki við dreifikerfi hitaveitu stefnda. Við það verk í Stykkishólmi sl. sumar (1999) hefði komið í ljós að stefnandi hefði áætlað fæði og uppihald  hærra 1998, en  raunin varð 1999. Munurinn hefði verið um 700.000 krónur.

 Vitnið Ólafur Hilmar Sverrisson var bæjarstjóri í Stykkishólmi frá 1. okt. 1991 til 1. ág. 1999.  Hann var spurður hvaða sjónarmið hefðu ráðið vali verktaka. Vitnið svaraði að í umræðum um hitaveitu, eftir að heita vatnið fannst og menn fóru að undirbúa lagningu hitaveitu í bæinn, þá hefði mjög verið haft á orði að það væri mikilvægt að sveitarfélagið gæti tryggt að sem mest af þeirri vinnu, sem væri unnin við hitaveituna, væri unnin af heimamönnum. Vitnið kvaðst halda að þetta væri  sjónarmið sem flestar sveitarstjórnir hefðu. “Það var alveg ljóst í okkar huga að við vildum að heimamenn kæmu sem mest að þessu verki. Bæði var það að það skipti máli fyrir atvinnulíf bæjarins, og í öðru lagi vorum við að byggja þarna upp nýtt fyrirtæki sem í framtíðinni þurfti á að halda verkþekkingu innan bæjarins varðandi umsjón og viðhald með veitunni, og það væri mikilvægt að sú verkþekking væri til á staðnum. Það held ég að hafi verið helstu sjónarmið fyrir því að menn vildu fá heimamenn í verkið, þó að það hafi aldrei komið fram í bókum bæjarins, hvorki fyrr né síðar, þá held ég að flestir hafi viljað það, þó að menn hafi kannski ekki verið tilbúnir að kaupa það hvaða verði sem var.”

Fram kom hjá vitninu Ólafi Hilmari að ekki hefði verið samstaða í bæjarstjórn stefnda um ákvörðun um val á verktaka. Minnihluti bæjarstjórnar hefði viljað taka lægsta tilboði.

Vitnið sagði að ekki hefði verið fyrirfram ákveðið að semja við Skipavík um að vinna verkið.

Vitnið Níels Guðmundsson er verkfræðingur hjá Verkfræðistofu Sigurðar Thoroddsen hf., sem var ráðgjafi stefnda við hönnun og útboð aðveitulagnarinnar og eftirlitsaðili með framkvæmdum. Vitnið undirritaði bréf það, sem getið er hér að framan, dags. 5. júní 1998, þar sem ráðgjafinn lýsir könnun á högum stefnanda og mælir með að tilboði hans verði tekið. Vitnið staðfesti bréf þetta og að ekki hefði verið lagt mat á hæfi annarra bjóðenda. Til þess hefði komið síðar að ráðgjafinn hefði verið beðinn að leggja mat á hæfi Skipavíkur hf. og hefði metið hana hæfa.

Vitnið Níels var spurður hvort það væri almenn regla við útboð að samið væri við lægstbjóðanda, eða hvort undantekningar væru frá því. Vitnið svaraði að oftast hefðu verkkaupar áhuga á að taka hagstæðasta tilboði. Mat manna á því hvað hagstæðast væri, gæti verið misjafnt. Sumir litu eingöngu á krónutöluna, en aðrir á einhverja aðra þætti. “Ég hef oft gegnum tíðina staðið að því að ekki var samið við lægstbjóðanda.” Í framhaldi af þessu var vitnið Níels spurður hvort þá væri einhver prósenta látin ráða, um það hverju mætti muna á tilboðum. Vitnið kvaðst ekki geta svarað þessu. “Þetta eru nú yfirleitt pólitíkusar sem taka þessar ákvarðanir, bæjarstjórnir eða kjörnar nefndir. Þeir hafa metið hagræði tilboða kannski á annan veg en ég hef gert. Það er föst vinnuvenja hjá okkur að horfa einungis á krónutöluna og svo hæfi verktakans.”

Vitnið Níels sagði aðspurður að Skipavík hf. hefði ekki haft neina reynslu áður af hitaveituframkvæmdum. Hann var spurður hvort hagkvæmt hefði verið fyrir stefnda að semja við hana. Hann svaraði að erfitt væri að meta slíkt eftir á. Árekstrar hefðu orðið við undirverktaka í jarðvinnu. Nokkur dráttur hefði orðið á að hann skilaði sínu verki. Viðunandi samningar hefðu þó náðst og verkinu lokið með samkomulagi sumarið 1999. Fram kom einnig hjá vitninu að Skipavík hf. hefði þurft að ráða til sín fjóra sérþjálfaða aðkomumenn til rafsuðu á pípum. Vitnið var spurt hvort Skipavík hefði látið vinna tiltölulega lítinn hluta af verkinu með eigin mannskap. Svar: “Eitthvað undir helming, já.”

Forsendur og niðurstöður.

Útboð stefnda á aðveitulögn hitaveitu frá Hofsstöðum Í Helgafellssveit niður í Stykkishólm var almennt útboð. Ágreiningslaust er að um það gilti það ákvæði 13. gr. laga nr. 65/1993 um framkvæmd útboða (hér eftir nefnd útboðslög), að kaupanda (stefnanda) var heimilt að taka hvaða tilboði sem var eða hafna öllum. Ekki er ágreiningur um að takmörkun 12. gr. sömu laga á ákvæðinu eigi ekki við í þessu máli, þar sem því er ekki haldið fram af stefnanda að tilboð Skipavíkur hafi verið í verulegum atriðum í ósamræmi við útboðsskilmála.

Það er álit dómenda að auk þess sem ákvæði nefndrar 13. gr. takmarkist af 12. gr. útboðslaga, hljóti það að verða túlkað í samræmi við þá jafnræðisreglu sem liggur útboðslögunum til grundvallar, sbr. og 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ýmis ákvæði útboðslaganna hafa verið sett til að tryggja jafnræði með bjóðendum. Má sjá þetta m.a. af greinargerð með 6. og 16. gr. frumvarps til útboðslaganna, sbr. sömu greinar laganna.

Í máli þessu er ekki sannað að stefndi hafi fyrir útboð ákveðið að semja við heimamenn, eða Skipavík hf. um framkvæmd verksins sem út var boðið. Upplýst er hins vegar með bréfi bæjarstjóra stefnda, Ólafs Hilmars Sverrissonar, dags. 3. júlí 1998, til Samtaka iðnaðarins og vætti bæjarstjórans hér fyrir dómi, að það var skoðun þeirra sem með völdin fóru í bæjarstjórn stefnda, að mikilvægt væri að vinna við hitaveitu yrði sem mest unnin af heimamönnum. Var þá haft í huga að slíkt stuðlaði að atvinnuaukningu í bæjarfélaginu og einnig að verkþekking ykist og yrði til staðar í bænum. Er upplýst að þessi sjónarmið réðu því að stefndi tók þriðja lægsta boði, heimaaðiljans Skipavíkur hf. Verður ekki á það fallist að sjónarmið þessi út af fyrir sig megi að öllu leyti teljast ómálefnaleg.

Íslenskur staðall, ÍST 30:1997, var hluti útboðsgagna. Dómendur líta svo á að útboðslögin og staðallinn miði að því “að koma á eðlilegum samskiptareglum milli kaupenda og bjóðenda við útboð,” sbr. greinargerð með frumvarpi til útboðslaganna. Í þeim eðlilegu samskiptareglum hljóti að felast að styrkja samkeppni þeirra aðilja sem vilja og eru færir um að vinna það verk sem út er boðið, jafnframt því sem leitast er við að fá fram sem lægst endurgjald kaupanda fyrir unnið verk. Er slíkt og jafnan í almenningsþágu, ekki síst þegar í hlut eiga sveitarfélög eða önnur stjórnvöld sem bjóða út framkvæmdir fyrir almenningsfé.

Af þessu leiðir að sá, sem á lægst tilboð í útboði, má að jafnaði vænta þess að við hann sé samið um framkvæmd verksins, svo fremi að hann sé hæfur til að vinna verkið. Bjóðandi má þó gera ráð fyrir að önnur sjónarmið ráði nokkru um val á verktaka, þeirra á meðal það heimamannasjónarmið sem lýst hefur verið af hálfu stefnda í þessu máli.

Ráðgjafi stefnda og eftirlitsaðili verksins sem út var boðið, Verkfræðistofa Sigurðar Thoroddsen hf., áætlaði kostnað við aðveitulögnina kr. 18.200.000. Stefnandi var lægstbjóðandi, bauð kr. 15.454.715, eða 84,9% af kostnaðaráætlun. Tilboð Skipavíkur hf., sem samið var við um verkið, nam kr. 19.616.600, eða 107,8% af kostnaðaráætlun. Tilboð Skipavíkur var þannig kr. 4.161.885 eða 26,92% hærra en tilboð stefnanda.

Ráðgjafi stefnda, Verkfræðistofa Sigurðar Thoroddsen hf., kannaði hagi stefnanda, hvaða verk hann hefði unnið og hvernig honum hefði tekist til með þau. Niðurstaða ráðgjafans kemur fram í bréfi hans til stefnda, dags. 5. júní 1998, þar sem segir: “Með tilvísun til gagna sem fram hafa verið lögð og vegna umsagna sem fengist hafa um lægstbjóðanda teljum við GV Gröfur hæfan til að framkvæma umrætt verk og höfum ekki séð ástæðu til að kanna hagi annar[r]a bjóðenda. Við leggjum því til að tilboði GV grafa ehf. verði tekið.” Af hálfu stefnda hafa ekki verið bornar brigður á hæfi stefnanda til að vinna verkið.

Að mati dómenda er munurinn á tilboði stefnanda og Skipavíkur hf. til muna of mikill til þess að ákvörðun stefnda um val á verktaka verði skýrður eða réttlættur með vísan til verkþekkingar og atvinnu heimamanna. Er á það fallist með stefnanda að hann hafi mátt ætla að tilboði hans hans yrði tekið, enda var ekki í útboðsskilmálum gerður neinn fyrirvari um að tilboð heimamanna kynnu að njóta forgangs. Verður ekki séð að útboð þjóni þeim tilgangi að stuðla að eðlilegum viðskiptaháttum, ef litið er fram hjá tilboði sem er svo miklu lægra en það sem tekið var. Er það því mat dómenda að ákvörðun stefnda um val á verktaka hafi að þessu leyti verið ómálefnalegt og brotið gegn grunnreglu útboðslaga nr. 65/1993 um jafnræði bjóðenda, sbr. og 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga.

Stefndi hefur skv. framarituðu valdið stefnanda tjóni með ólögmætum og saknæmum hætti og ber á því bótaábyrgð.

20. gr. útboðslaga nr. 65/1993 verður ekki lögð til grundvallar ákvörðun bóta til handa stefnanda. Útboð það sem hér um ræðir verður að svo komnu ekki dæmt ógilt, enda er þess ekki krafist. Vísast um þetta til dóms Hæstaréttar 18. nóvember 1999 í málinu nr. 169/1998. Dómendur fallast á það með stefnda að útreikningur aðalkröfu sé ekki studdur haldbærum gögnum og því ekki unnt að fjalla um hana efnislega, nema að því leyti sem varakrafa stefnanda er þar innifalin. Um útreikning varakröfunnar er hins vegar ekki ágreiningur og fallast dómendur á hana með þeim vöxtum sem krafist er.

Málskostnað ber eftir úrslitum að dæma stefnda til að greiða stefnanda, og skal hann vera 180.000 krónur auk virðisaukaskatts.

Dóm þennan kveða upp Finnur Torfi Hjörleifsson héraðsdómari, dómsformaður, og meðdómendurnir Gunnar Torfason og Stanley Pálsson byggingaverkfræðingar.

D Ó M S O R Ð

Stefndi, Stykkishólmsbær f.h. Hitaveitu Stykkishólms, greiði stefnanda, G.V gröfum ehf., kr. 362.226 með dráttarvöxtum skv. III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 af þeirri fjárhæð frá 17. desember 1998 til greiðsludags. Heimilt er að leggja áfallna vexti við höfuðstól á 12 mánaða fresti, í fyrsta sinn 17. desember 1999.

Stefndi greiði stefnanda 180.000 krónur í málskostnað.