Miðvikudaginn 18. júní 2008.
Nr. 264/2008.	Olga Ingibjörg Pálsdóttir Guðmundur Sveinsson Fuglaverndarfélag Íslands Náttúruverndarsamtök Íslands og Gunnlaugur Pétursson (Katrín Theodórsdóttir hdl.) gegn íslenska ríkinu og Vegagerðinni (Skarphéðinn Þórisson hrl.)

Kærumál. Aðild. Sératkvæði.

O o.fl. stefndu Í og V og kröfðust þess að felldur yrði úr gildi sá hluti úrskurðar fyrrverandi umhverfisráðherra þar sem fallist var á leið B í 2. áfanga Vestfjarðarvegar. Skipulagsstofnun hafði áður hafnað umræddri leið B en sá úrskurður var kærður til umhverfisráðherra sem féllst á hana. Héraðsdómur vísaði kröfu O o.fl. á hendur Í frá dómi og kröfðust þeir endurskoðunar á þeim úrskurði fyrir Hæstarétti. Úrskurður umhverfisráðherra sem mál þetta var höfðað um fól í sér heimild handa varnaraðilanum V til nánar tiltekinnar framkvæmdar. Óhjákvæmilegt var því að beina máli um ógildingu úrskurðarins að V. Í dómi Hæstaréttar sagði að ekki væri unnt að fallast á að O o.fl. væri heimilt að beina kröfum sínum að V og Í sameiginlega án þess að fyrir því væri lagastoð. Sameiginleg aðild þeirra að málinu þótti hvorki verða studd við 1. mgr. 18. gr.  né 1. mgr. 19. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Að þessum kostum frágengnum þótti aðild Í ekki geta komið til álita nema eftir ákvæðum 21. gr. laga nr. 91/1991 en þá leið höfðu O o.fl. ekki kosið að fara. Var hinn kærði úrskurður því staðfestur. 

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Árni Kolbeinsson, Garðar Gíslason, Jón Steinar Gunnlaugsson, Ólafur Börkur Þorvaldsson og Páll Hreinsson.

Sóknaraðilar skutu málinu til Hæstaréttar með kæru 2. maí 2008, sem barst réttinum ásamt kærumálsgögnum 13. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 18. apríl 2008, þar sem kröfu sóknaraðila á hendur varnaraðilanum íslenska ríkinu var vísað frá dómi. Kæruheimild er í j. lið 1. mgr. 143. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Sóknaraðilar krefjast þess að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi og lagt fyrir héraðsdóm að taka málið til efnismeðferðar á hendur báðum varnaraðilum. Þá krefjast sóknaraðilar kærumálskostnaðar.

Varnaraðilinn íslenska ríkið krefst staðfestingar hins kærða úrskurðar og kærumálskostnaðar.

Varnaraðilinn Vegagerðin hefur ekki látið málið til sín taka fyrir Hæstarétti.

Eins og nánar er rakið í hinum kærða úrskurði kvað Skipulagsstofnun 28. febrúar 2006 upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum vegna lagningar nýs Vestfjarðavegar  frá Bjarkarlundi að Eyri í Kollafirði í Reykhólahreppi á grundvelli matsskýrslu varnaraðilans Vegagerðarinnar. Í úrskurðinum féllst Skipulagsstofnun að nokkru á ráðgerðir varnaraðilans um framkvæmdir, en hafnaði á hinn bóginn meðal annars kosti varðandi 2. áfanga framkvæmdarinnar, sem nefndur var leið B um Teigsskóg. Níu aðilar, þar á meðal varnaraðilinn Vegagerðin og sóknaraðilinn Gunnlaugur Pétursson, kærðu úrskurðinn til umhverfisráðherra ýmist til breytinga eða staðfestingar. Í úrskurði ráðherra 5. janúar 2007 var úrskurður Skipulagsstofnunar staðfestur að öðru leyti en því að fallist var á að varnaraðilanum væri heimil lagning vegar eftir leið B í öðrum áfanga, en þó með skilyrðum í sex liðum. Í framhaldi af því höfðuðu sóknaraðilar mál þetta og kröfðust þess að úrskurður umhverfisráðherra yrði felldur úr gildi varðandi niðurstöðu hans um síðastgreint atriði, en málsókninni beindu þau að báðum varnaraðilum. Með hinum kærða úrskurði var fallist á kröfu varnaraðilans íslenska ríkisins um að kröfu sóknaraðila á hendur honum yrði vísað frá dómi.

Úrskurður umhverfisráðherra, sem mál þetta er höfðað um, felur í sér heimild handa varnaraðilanum Vegagerðinni til nánar tiltekinnar framkvæmdar. Óhjákvæmilegt er því að beina máli um ógildingu úrskurðarins að þessum varnaraðila. Þegar metið er hvort sóknaraðilum sé nauðsynlegt eða heimilt að beina dómkröfum sínum jafnframt að varnaraðilanum íslenska ríkinu verður að gæta að því að milli hans og varnaraðilans Vegagerðarinnar er ekkert réttarsamband, sem leitt getur af sér óskipt réttindi þeirra eða óskipta skyldu gagnvart sóknaraðilum. Sameiginleg aðild þeirra til varnar í málinu verður því ekki studd við ákvæði 1. mgr. 18. gr. laga nr. 91/1991. Í 1. mgr. 19. gr. sömu laga er þeim, sem höfðar einkamál, heimilað að sækja þar tvær eða fleiri kröfur sínar á hendur tveimur eða fleiri aðilum ef kröfurnar eiga rætur að rekja til sama atviks, aðstöðu eða löggernings. Ákvæði þetta er sett til hagræðis fyrir stefnanda máls og hefur aðeins að geyma heimild, sem óskylt er að neyta, enda verður máli aldrei vísað frá dómi fyrir þær sakir að stefnandi láti þetta hjá líða. Í máli því, sem hér er til úrlausnar, getur ekki komið til kasta þessa lagaákvæðis, enda gætu sóknaraðilar aldrei talist eiga sjálfstæða kröfu á hendur hvorum varnaraðila um ógildingu úrskurðar umhverfisráðherra, sem þeim væri í sjálfsvald sett hvort sótt yrði í einu dómsmáli eða tveimur. Að þessum kostum frágengnum gæti aðild varnaraðilans íslenska ríkisins að málinu ekki komið til álita nema eftir ákvæðum 21. gr. laga nr. 91/1991, en þá leið hafa sóknaraðilar ekki kosið að fara. Ekki er unnt að fallast á að sóknaraðilum sé heimilt að beina kröfum sínum að þessum tveimur varnaraðilum án þess að fyrir því sé lagastoð, enda er hvergi í réttarfarslögum að finna fyrirmæli um hvernig standa ætti að rekstri máls við þær aðstæður, meðal annars ef varnaraðilarnir létu ekki málið báðir til sín taka, gerðu þar ólíkar dómkröfur eða bæru fyrir sig mismunandi málsástæður. Samkvæmt þessu verður hinn kærði úrskurður staðfestur.

Sóknaraðilum verður gert að greiða varnaraðilanum íslenska ríkinu kærumálskostnað svo sem í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn kærði úrskurður er staðfestur.

Sóknaraðilar, Olga Ingibjörg Pálsdóttir, Guðmundur Sveinsson, Fuglaverndarfélag Íslands, Náttúruverndarsamtök Íslands og Gunnlaugur Pétursson, greiði óskipt varnaraðila, íslenska ríkinu, 150.000 krónur í kærumálskostnað.

 

Sératkvæði

Jóns Steinars Gunnlaugssonar.

Eins og nánar er rakið í hinum kærða úrskurði kvað Skipulagsstofnun 28. febrúar 2006 upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum vegna lagningar nýs vegar í öðrum áfanga Vestfjaravegar frá Bjarkarlundi að Eyri í Kollafirði. Af úrskurði umhverfisráðherra 5. janúar 2007 verður ráðið, að matsskýrsla Vegagerðarinnar hafi verið send Skipulagsstofnun fyrir 1. október 2005, en þann dag tóku gildi lög nr. 74/2005 um breytingu á lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 26. gr. breytingarlaganna. Samkvæmt 17. gr. þeirra giltu því eldri lögin um stjórnsýsluna sem um er fjallað í máli þessu. Verður ekki annað séð en allir aðilar málsins miði málflutning sinn við að svo hafi verið. Samkvæmt þessu var óheimilt að leggja umræddan veg nema Skipulagsstofnun hefði fallist á framkvæmdina, sbr. þágildandi 11. gr. laga nr. 106/2000. Í úrskurði sínum féllst Skipulagsstofnun á suma af framkvæmdarkostum Vegagerðarinnar, en hafnaði meðal annars kosti sem nefndur var leið B um Teigsskóg. Níu aðilar, þar á meðal sóknaraðilinn Gunnlaugur Pétursson, kærðu úrskurðinn til umhverfisráðherra ýmist til staðfestingar eða breytingar. Nutu þeir heimildar til kærunnar í þágildandi 12. gr. laganna. Niðurstaða ráðherra varð sú að fallist var á leið B með skilyrðum í sex liðum, öndvert við niðurstöðu Skipulagsstofnunar. Í framhaldi af því höfðuðu sóknaraðilar dómsmál þetta og gera þeir þá dómkröfu að felldur verði úr gildi sá hluti úrskurðar umhverfisráðherra er varðar leið B.

Fjölmörg dæmi er að finna í dómum Hæstaréttar á undanförnum árum um að fleiri en einn aðili sé til varnar eða sóknar í einkamálum, án þess að uppfyllt séu skilyrði 18. eða 19. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, eins og þessi lagaákvæði eru skýrð í atkvæði Árna Kolbeinssonar og Garðars Gíslasonar hæstaréttardómara. Hefur það sýnilega ráðist af sjónarmiðum um nauðsyn slíkrar aðildar vegna þess að ekki verði um sakarefni dæmt nema þeim sem hafa lögvarðra hagsmuna að gæta af úrslitum máls sé gefinn kostur á að gæta þeirra. Þeim sjónarmiðum er ég sammála. Hinn kærði úrskurður verður því að mínum dómi ekki staðfestur með þeim forsendum sem greinir í atkvæði nefndra dómara.

Samkvæmt lögum nr. 106/2000, fyrir breytinguna með lögum nr. 74/2005, gilti sú skipan, sem að framan var greind, að óheimilt var að ráðast í framkvæmd, sem sætti mati á umhverfisáhrifum, nema Skipulagsstofnun féllist á framkvæmdina með úrskurði. Ákvörðunarvald um framkvæmd þá sem fjallað er um í máli þessu var því í höndum varnaraðilans Vegagerðarinnar og Skipulagsstofnunar sameiginlega að fengnu leyfi frá viðkomandi sveitarstjórn samkvæmt lögum sem um það gilda. Að lögum var ekki nauðsynlegt að umhverfisráðherra léti málið til sín taka nema aðeins af þeirri ástæðu að úrskurði Skipulagsstofnunar var skotið til hans með kæru samkvæmt sérstakri lagaheimild. Ráðherrann gegndi því hlutverki hlutlauss úrskurðaraðila á stjórnsýslustigi en fór ekki að öðru leyti með þá hagsmuni sem um ræðir. Af þessu leiðir að umhverfisráðherra telst ekki hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn máls þessa sem geti leitt til aðildar hans að því. Af þessum ástæðum er ég sammála niðurstöðu Árna Kolbeinssonar og Garðars Gíslasonar hæstaréttardómara um að staðfesta beri hinn kærða úrskurð. Ég er einnig sammála niðurstöðu sömu dómara um kærumálskostnað.

 

Sératkvæði

Ólafs Barkar Þorvaldssonar og Páls Hreinssonar.

Eins og nánar er rakið í hinum kærða úrskurði kvað Skipulagsstofnun 28. febrúar 2006 upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum vegna lagningar nýs vegar í öðrum áfanga Vestfjarðavegar (60) frá Bjarkarlundi að Eyri í Kollafirði. Í úrskurði sínum féllst stofnunin á suma af framkvæmdarkostum Vegagerðarinnar, en hafnaði meðal annars kosti sem nefndur er leið B um Teigsskóg. Níu aðilar, þar á meðal sóknaraðilinn Gunnlaugur Pétursson, kærðu úrskurðinn til umhverfisráðherra ýmist til staðfestingar eða breytingar. Niðurstaða ráðherra var sú að fallist var á leið B með skilyrðum í sex liðum, öndvert við niðurstöðu Skipulagsstofnunar. Í framhaldi af því höfðuðu sóknaraðilar dómsmál þetta og gerðu þá dómkröfu að felldur yrði úr gildi sá hluti úrskurðar umhverfisráðherra er varðar leið B.

Með hinum kærða úrskurði var fallist á kröfu varnaraðilans íslenska ríkisins um að kröfu sóknaraðila á hendur því skyldi vísað frá dómi. Vísað var til þess að umhverfisráðherra, sem gegndi hlutverki æðra stjórnvalds á kærustigi innan stjórnsýslunnar, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hefði hvorki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins sem leitt gæti til aðildar hans, né stæði réttarfarsnauðsyn til þess að gefa honum kost á að láta málið til sín taka.

I

Í lögum nr. 91/1991 um meðferð einkamála er ekki að finna sérstök ákvæði um aðild til varnar í málum þar sem leitast er við að hnekkja stjórnvaldsákvörðun. Sú óskráða meginregla hefur verið talin gilda um varnaraðild í slíkum málum, að stefna beri því stjórnvaldi sem er í senn aðildarhæft og bært til að taka þá ákvörðun, sem ógildingar er krafist á, nema annað leiði af lögum eða venju. Ákvæði um fyrirsvar stjórnvalda í slíkum málum er byggt á sömu undirstöðurökum, sbr. 5. mgr. 17. gr. laga nr. 91/1991. Frá þessari meginreglu hefur fyrir venju verið viðurkennd sú undantekning að almennt beri ekki að stefna sjálfstæðum stjórnsýslunefndum á kærustigi þegar þess er freistað að hnekkja ákvörðunum þeirra á grundvelli efnisannmarka, enda er staða þeirra um margt lík dómstólum og hefur ekki verið talin réttarfarsnauðsyn á því að þær láti slík mál til sín taka.

Á árinu 1997 hóf Hæstiréttur að beita sambærilegri undantekningu um ráðherra frá framangreindri meginreglu þegar aðstaðan var sú að þeir höfðu úrskurðað í máli á grundvelli stjórnsýslukæru. Vísaði rétturinn þannig frá kröfum á hendur ráðherra að eigin frumkvæði, sbr. dóma í dómasafni réttarins frá 1997, bls. 2856 og 2918. Þessi breyting var ekki gerð á grundvelli nýrra laga heldur með ákvörðun réttarins um að breyta áralangri og viðtekinni skýringu á 19. gr. laga nr. 91/1991 sem var að þessu leyti í samræmi við skýringu 47. gr. laga nr. 85/1936 um meðferð einkamála í héraði. Samkvæmt hinni viðteknu skýringu á ákvæðum þessum var lagt til grundvallar að samlagsaðild varnarmegin yrði hagað með þeim hætti að stefna mætti því stjórnvaldi er hina umdeildu ákvörðun hafði tekið svo og rétthafa ákvörðunarinnar þar sem gerð var krafa um ógildingu hennar, enda kröfur á hendur aðilunum samrættar þar sem þær voru báðar sprottnar af sömu stjórnvaldsákvörðuninni sem í senn var að lögum bindandi fyrir stjórnvaldið og þann, sem ákvörðuninni var beint til eftir að hún hafði verið birt. Af þeim fjölmörgu málum þar sem aðild hefur verið svo háttað má sem dæmi nefna dóma sem birtir eru í dómasafni réttarins frá árinu 1981, bls. 1183, frá árinu 1983, bls. 1655 og frá árinu 1993, bls. 2364.

Þessari breyttu skýringu, sem felur í sér frávik frá fyrrnefndri meginreglu um varnaraðild stjórnvalda, hefur þó ekki verið beitt í öllum málum sem dæmd hafa verið frá árinu 1997 enda er staða ráðherra önnur en sjálfstæðra stjórnsýslu­nefnda að því er varðar almennar stjórnunarheimildir svo og ráðherraábyrgð. Getur hann haft hagsmuni af því að koma sjónarmiðum sínum að í máli, auk þess sem hann hefur forræði á sakarefni er lýtur að stjórnvaldsákvörðunum sem hann hefur sjálfur tekið innan þeirra marka sem leiðir af reglum réttarfars og stjórn­sýsluréttar. Sem dæmi um mál þar sem ekki hafa verið gerðar athugasemdir við aðild ráðherra sem úrskurðaraðila á æðra stjórnsýslustigi eftir 1997 má nefna dóma sem birtir eru í dómasafni réttarins frá árinu 2002, bls. 2241, frá árinu 2003, bls. 673, frá árinu 2004, bls. 171 og frá sama ári, bls. 2760.

Þar sem forsendur þessara dóma hafa ekki að geyma skýr viðmið um það hvenær heimilt er að stefna ráðherrum vegna úrskurða þeirra á æðra stjórnsýslustigi ríkir réttaróvissa um það í ljósi þeirrar stefnubreytingar sem varð árið 1997. Breyting þessi var annars vegar grundvölluð á því að ráðherra, sem gegndi hlutverki stjórnvalds á kærustigi, hefði enga lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins, sem leitt gæti til aðildar hans að því og hins vegar á að ekki væri nein réttarfarsnauðsyn á að gefa honum kost á að láta til sín taka dómsmál sem eingöngu væri höfðað til ógildingar á úrskurði hans, sbr. dóma í dómasafni réttarins frá 1997, bls. 2856 og 2918.

Eitt meginskilyrðið fyrir því að dómstólar leysi úr sakarefni er að það skipti máli fyrir stöðu stefnanda að lögum að fá dóm um það. Eins og mál þetta liggur fyrir Hæstarétti er ekki um það deilt að sóknaraðilar uppfylla þetta skilyrði. Hugtakið lögvarðir hagsmunir hefur almennt verið notað um greiningu á hagsmunum stefnanda að einkarétti en ekki um varnaraðild hins opinbera. Sú aðstaða, að löggjafinn hefur með lögum falið tilteknu stjórnvaldi valdheimildir til þess að taka ákvörðun um rétt eða skyldu einstaklinga, leiðir ein og sér til þess að stjórnvaldið telst uppfylla óskráðar reglur réttarfars um að eiga lögvarða hagsmuni að gæta við að vera varnaraðili máls um ákvarðanir sínar og standa skil gerða sinna um meðferð opinberra valdheimilda, sbr. 60. gr. og 70. gr. stjórnarskrárinnar.

Um þau rök að ekki sé réttarfarsnauðsyn á að gefa ráðherra sem úrskurðaraðila kost á að láta til sín taka dómsmál, sem eingöngu er höfðað til ógildingar á úrskurði hans, verður til þess að líta að gera verður greinarmun á varnaraðild sem er réttarfarslega nauðsynleg svo hægt sé að leggja dóm á mál og hins vegar varnaraðild þar sem heimilt er að stefna fleirum umfram lágmarkskröfur á grundvelli reglna um samlagsaðild varnarmegin. Eins og áður segir hafði slík málsókn verið talin heimil um margra áratuga skeið fyrir árið 1997 væru skilyrði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 91/1991 uppfyllt samkvæmt orðanna hljóðan.

Í tilefni af atkvæði Árna Kolbeinsonar og Garðars Gíslasonar teljum við nauðsynlegt að árétta að til viðbótar hinum lögfestu skilyrðum 1. mgr. 19. gr. laga nr. 91/1991 hafa hingað til ekki verið gerðar þær kröfur á óskráðum réttargrundvelli að sóknaraðili þurfi fortakslaust að eiga sjálfstæða kröfu á hendur hverjum varnaraðila um ógildingu úrskurðar ráðherra sem honum væri í sjálfsvald sett hvort sóttar yrðu í einu eða fleiri dómsmálum. Þegar litið er yfir dómaframkvæmd Hæstaréttar frá árinu 1997 verður ekki annað séð en að þetta viðbótarskilyrði breyti enn á ný, að óbreyttum réttarheimildum, þeim reglum sem taldar hafa verið gilda um varnaraðild stjórnvalda í málum þar sem krafist er ógildingar á stjórn­valds­ákvörðunum og án þess að aflétt sé þeirri réttaróvissu sem ríkir á þessu sviði. Slíkum viðbótarskilyrðum fyrir aðild verður að okkar mati ekki komið við nema með breytingu á lögum.

II

Í máli því sem sóknaraðilar hafa höfðað er þess krafist að felldur verði úr gildi sá hluti úrskurðar umhverfisráðherra 5. janúar 2007 þar sem fallist var á leið B í öðrum áfanga Vestfjarðavegar (60) Bjarkarlundur-Eyri í Reykhólahreppi með skilyrðum í sex liðum.

Sóknaraðilar fullyrða að það hafi þýðingu fyrir málatilbúnað sinn að þeim sé gert kleyft að stefna íslenska ríkinu til varnaraðildar vegna þess stjórnvalds sem kvað upp þann úrskurð sem krafist er að ógiltur verði að hluta. Sóknaraðilar reisa kröfu sína um ógildingu úrskurðarins meðal annars á því að umhverfisráðherra hafi brotið rannsóknarreglu og andmælarétt við meðferð málsins auk þess sem rökstuðningi úrskurðarins sé verulega áfátt. Telja sóknaraðilar að málið verði í reynd ekki nægilega upplýst um þessa annmarka á málsmeðferð nema umhverfisráðherra sé aðili að málinu, auk þess sem það hljóti að falla í hlut ráðherrans að sýna fram á að þessir annmarkar á málsmeðferðinni, takist sóknaraðilum sönnun um þá, hafi ekki í reynd haft áhrif á efni hins umdeilda úrskurðar þannig að til ógildingar leiði.

Í málinu liggur fyrir að Skipulagsstofnun hafnaði framkvæmdakosti sem nefndur er B um Teigsskóg og deilt er um í máli þessu, en umhverfisráðherra leyfði þann kost með úrskurði þar sem hann mat málið öðruvísi á grundvelli matskenndra valdheimilda sinna og lýtur deilan meðal annars að því hvort það mat hafi verið rétt en þessi úrskurður er endanlegur á sviði stjórnsýslunnar. Þá er krafist ógildingar á úrskurði umhverfisráðherra á grundvelli annmarka á málsmeðferð sem aðrir en hann hafa vart möguleika á að upplýsa með jafn vönduðum hætti hvort fyrir hendi séu og hvaða þýðingu þeir eigi þá eftir atvikum að hafa við úrlausn málsins. Þegar þetta er virt er fallist á með sóknaraðilum að málið sé þannig vaxið að þeim hafi verið heimilt að beina málsókn sinni bæði að umhverfisráðherra og Vegagerðinni á grundvelli 1. mgr. 19. gr. laga nr. 91/1991. Við teljum því að fella beri hinn kærða úrskurð úr gildi og gera íslenska ríkinu að greiða sóknaraðilum kærumálskostnað.

 

                                   Úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 18. apríl 2008.

Mál þetta sem tekið var til úrskurðar um frávísunarkröfu stefnda, íslenska ríkisins, 31. mars sl., er höfðað með birtingu stefnu 28. september 2007.

Stefnendur eru Olga Ingibjörg Pálsdóttir, Hraunvangi 7, Hafnarfirði, Guðmundur Sveinsson, Gröf í Þorskafirði, Fuglaverndarfélag Íslands, Náttúruverndarsamtök Íslands og Gunnlaugur Pétursson, Blesugróf 24, Reykjavík

Stefndu eru íslenska ríkið og Vegagerðin, Borgartúni 5 og 7, Reykjavík.

Stefnendur krefjast þess að felldur verði úr gildi sá hluti úrskurðar fyrrverandi umhverfisráðherra, Jónínu Bjartmarz frá 5. janúar 2007, þar sem fallist er á leið B í 2. áfanga Vestfjarðavegar (60) Bjarkalundur- Eyri í Reykhólahreppi með skilyrðum í 6 liðum.

Jafnframt er þess krafist að stefndu verði in solidum dæmd til að greiða stefnendum málskostnað eins og málið sé eigi gjafsóknarmál, en hluti stefnenda hafi sótt um gjafsókn.

Stefndi, íslenska ríkið, krefst þess aðallega að kröfum stefnenda á hendur sér verði vísað frá dómi. Þá krefst hann málskostnaðar úr hendi stefnenda in solidum að mati réttarins.

Stefnda, Vegagerðin, krefst sýknu af kröfum stefnenda.

Til úrlausnar í þessum þætti málsins er krafa stefnda, íslenska ríkisins um frávísun krafna stefnenda á hendur sér. Stefnendur hafa krafist þess að hafnað verið kröfu um frávísun á hendur íslenska ríkinu og málskostnaðar úr hendi stefnda vegna þessa þáttar málsins.

Málsatvik.

Í júlí 2003 lagði stefnda, Vegagerðin, sem framkvæmdaraðili, fram drög að tillögu að matsáætlun fyrir mat á umhverfisáhrifum Vestfjarðavegar, Þórisstaðir-Eyrará í Reykhólahreppi. Þar er greint frá sex mismunandi framkvæmdarkostum sem nefndir voru A, B, C, D, E og F. Þá voru þar kynnt tvö afbrigði af leið D. Í drögunum er fjallað í kafla 3.2-3.7 um kosti og galla mismunandi leiða en sú umfjöllun leiddi til útilokunar A-leiðar vegna mikils kostnaðar við þverun fjarða. Jafnframt voru E og F leiðirnar útilokaðar vegna kostnaðar við jarðgangnagerð, sem ekki var talinn réttlætanlegur, en B-leiðin, um Teigsskóg, útilokuð m.a. vegna umhverfisspjalla. Í kafla 3.8 kemur fram að í mati á umhverfisáhrifum verði því aðeins fjallað um leiðir C og D, en talið eðlilegt að gera lauslega grein fyrir öðrum möguleikum, þótt þeir séu ekki raunhæfir.

Drögin bárust Skipulagsstofnun 6. ágúst 2003, sem gerði margvíslegar athugasemdir við þau. Í tillögu að matsáætlun þar sem gerð var grein fyrir A-F kostum var ákveðið að hafna A, -E- og F -leiðum vegna kostnaðar. Í tillögu að matsáætlun er framkvæmdinni skipt upp í þrjá áfanga, þ.e. áfanga 1, Bjarkarlundur-Þórisstaðir, þar sem valið er um tvær leiðir, áfanga 2, Þórisstaðir- Kraká, en þar var gert ráð fyrir þremur mögulegum leiðum, B, C og D og áfanga 3, Kraká-Eyri. Mál þetta lýtur að 2. áfanga framkvæmdarinnar, Þórisstaðir-Kraká.

Skipulagsstofnun féllst hinn 13. febrúar 2004 á matsáætlun samkvæmt 8. gr. laga nr. 106/2000 með þeim viðbótarupplýsingum sem bárust frá Vegagerðinni, þar sem stofnunin skuldbatt sig m.a. til frekari rannsóknarvinnu á gróðurfari í Teigsskógi og áhrifum vegagerðar á arnarvarp. Matsáætlun var birt á netinu og send til umsagnar. Stefnendur gerðu athugasemdir við kafla 1-3 í matsáætlun í ellefu liðum. Skipulagsstofnun féllst hinn 8. nóvember 2005 á skýrslu stefndu, Vegagerðarinnar, um mat á umhverfisáhrifum samkvæmt 9. gr. laga nr. 106/2000 og var hún auglýst opinberlega 9. nóvember 2005. Umsagnir bárust frá níu umsagnaraðilum en auk þess gerðu 20 einstaklingar og félagasamtök athugasemdir við matsskýrsluna, þar með talið stefnendur þessa máls. Í matsskýrslu kemur fram að markmið framkvæmdarinnar sé liður í samgönguáætlun 2003-2014 sem geri ráð fyrir að ljúka á tímabilinu uppbyggingu Vestfjarðavegar milli Bjarkalundar í Reykhólahreppi og Flókalundar í Vatnsfirði.

Í úrskurði sínum 28. febrúar 2006 féllst Skipulagsstofnun á alla valkosti Vegagerðarinnar í 1. og 3. áfanga, auk leiðar D í 2. áfanga með skilyrðum, en lagðist hins vegar gegn leiðum B og C vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa. Níu aðilar kærðu úrskurðinn til ráðherra og þar af tveir til staðfestingar, þar með talið stefnandi, Gunnlaugur Pétursson.

Umhverfisráðuneytið óskaði eftir umsögnum Skipulagsstofnunar, Umhverfisstofnunar, Breiðafjarðarnefndar, Fornleifaverndar ríkisins og Skógræktar ríkisins og bárust umsagnir frá öllum aðilum. Jafnframt leitaði ráðuneytið eftir sérfræðiáliti Ásu L. Aradóttur, vistfræðings um skóglendi í utanverðum Þorskafirði. Þá lagði Vegagerðin fram skýrslu um samanburð á umferðaröryggi leiðar B og D á Vestfjarðavegi um Gufudalssveit.

Umhverfisráðherra kvað upp úrskurð 5. janúar 2007, þar sem hann féllst á leið B í 2. áfanga, með tilteknum skilyrðum, öndvert við fyrri niðurstöðu Skipulagsstofnunar, sem hafði fallist á leið D. Leið C var hins vegar hafnað.

Stefnendur krefjast ógildingar á þeim hluta úrskurðar umhverfisráðherra þar sem fallist var á leið B í 2. áfanga Vestfjarðavegar með skilyrðum, á þeim grunni að á úrskurðinum hafi verið verulegir form- og efnisannmarkar.

Varðandi formannmarka úrskurðarins, halda stefnendur fram að í úrskurði sínum hafi umhverfisráðherra m.a. ekki uppfyllt skilyrði 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um rannsókn máls, ráðherra hafi brotið gegn 12. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf, brotið gegn 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga, auk þess sem rökstuðningi í úrskurði ráðherra hafi verið áfátt og þar með hafi umhverfisráðherra brotið gegn 31. gr. stjórnsýslulaga.

Málsástæður og lagarök stefnda, íslenska ríkisins fyrir frávísunarkröfu.

Stefndi kveður að í máli þessu hafi umhverfisráðherra farið með úrskurðarvald á málskotsstigi innan stjórnsýslunnar, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í málinu hafi hann enga lögvarða hagsmuni af úrslitum málsins sem gæti leitt til aðildar hans að því. Engin réttarfarsnauðsyn sé heldur á því að gefa ráðherra færi á að láta til sín taka dómsmál, sem eingöngu er höfðað til ógildingar á slíkum úrskurði hans. Af þessum sökum sé þess krafist að vísað verði frá dómi dómkröfum stefnenda á hendur umhverfisráðherra fyrir hönd íslenska ríkisins. Um dómafordæmi í sambærilegum málum vísar stefndi til eftirfarandi dóma Hæstaréttar: H:1997: 2856, H:1997:2918, H, 14. desember 2001 í málinu nr. 431/2001 og H, 21. nóvember 2002 í máli nr. 501/2002.

Málsástæður og lagarök stefnenda fyrir því að frávísunarkröfu stefnda verði hafnað.

Stefnendur kveða að stefndi, umhverfisráðherra hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Hann hafi hagsmuni af því að fá að taka til varna í málinu og upplýsa málið og rökstyðja ákvörðun sína frekar. Þá sé fyrir hendi réttarfarsnauðsyn á því að stefndi eigi aðild að dómsmáli þessu. Stefnendur benda á að ákveðin þróun hafi átt sér stað á þessu réttarsviði og fræðimenn á sviði stjórnsýsluréttar hallist í æ ríkari mæli að því að í málum sem þessum beri nauðsyn til að stefna æðra settu stjórnvaldi, svo að stjórnvaldið fái færi á að upplýsa málið og leggja fram gögn, þannig að hægt sé að taka efnislega afstöðu til þess hvort ákvörðun hafi orðið lögmæt og rétt, þrátt fyrir annmarka á málsmeðferð. Stefnendur vísa til nokkurra nýlegra dóma Hæstaréttar, sem þeir kveða að staðfesti þessa réttarþróun, þar á meðal dóma í svokölluðum Kárahnjúkamálum og dóms frá 14. mars 2008 í máli nr. 114/2008.

Niðurstaða.

Skipulagsstofnun kvað upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum 28. febrúar 2006, vegna lagningu nýs vegar, allt að 48 km frá Bjarkalundi að Eyri í Kollafirði í Reykhólahreppi. Úrskurður stofnunarinnar var kærður til umhverfisráðherra sem kvað upp úrskurð sinn 5. janúar 2007.

Ágreiningur í þessum þætti málsins lýtur að því hvort stefndi, umhverfisráðherra, hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn þessa máls og /eða hvort aðkoma hans að málinu sé réttarfarslega nauðsynleg. Stefndi hefur vísað til nokkurra dómafordæma Hæstaréttar til stuðnings kröfu sinni um frávísun krafna á hendur honum.

Stefnendur hafa haldið því fram að frá því að þeir voru kveðnir upp í Hæstarétti hafi orðið ákveðin réttarþróun í þá átt, að málum þar sem íslenska ríkinu er stefnt til varnar sé ekki vísað frá dómi, jafnvel þótt aðstæður séu með svipuðum hætti og í máli þessu, að ágreiningur er um úrlausn ráðherra sem er í hlutverki æðra setts stjórnvalds á málskotsstigi innan stjórnsýslunnar, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stefnendur vísuðu í málflutningi sínum til nokkurra dóma, þessu til stuðnings, þar á meðal nokkurra nýlegra dóma, s.s. dóma Hæstaréttar í málaferlum sem vörðuðu umhverfismat vegna Kárahnjúkavirkjunar, frá 12. júní 2002, 17. febrúar 2003 í málinu nr. 568/2002 og dóms frá 22. janúar 2004 í málinu nr. 280/2003. Þá vísuðu stefnendur einnig til nýs hæstaréttardóms, sem kveðinn var upp 14. mars 2008 í máli nr. 114/2008. Í þeim dómi var niðurstaða Hæstaréttar að réttarfarsástæður stæðu til þess að gefa umhverfisráðherra kost á að láta málið til sín taka, en í því máli studdist krafa um frávísun af hálfu íslenska ríkisins við önnur sjónarmið en þau að ríkið hefði ekki hagsmuni af úrlausn málsins.

Eins og að framan greinir liggja fyrir afar skýr fordæmi Hæstaréttar í dómum réttarins frá 1997, bls. 2856 og 2918, frá 14. desember 2001 í málinu nr. 431/2001 og frá 21. nóvember 2002 í máli nr. 501/2002. Fordæmin eru þess efnis að vísa beri frá kröfum á hendur æðra stjórnvaldi, ef um æðra stjórnvald á málskotsstigi innan stjórnsýslunnar er að ræða, þar sem hið æðra setta stjórnvald hafi þá ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins og ekki sé fyrir hendi réttarfarsnauðsyn á að gefa því kost á að láta til sín taka dómsmál sem eingöngu er höfðað til niðurfellingar á stjórnvaldsákvörðun þess. 

Jafnvel þótt fallist sé á með stefnendum að svo virðist sem ákveðin réttarþróun hafi orðið í þá átt sem stefnendur hafa haldið fram, eru fordæmi þau sem stefnendur vísuðu til í sínum málflutningi ekki jafn fortakslaus og þeir dómar sem stefndi vísar til. Í ljósi hinna skýru fordæma Hæstaréttar um aðild æðra setts stjórnvalds í málum sem eru sambærileg máli þessu, er því óhjákvæmileg niðurstaða dómsins að umhverfisráðherra, sem í máli þessu gegndi hlutverki æðra stjórnvalds á málskotsstigi innan stjórnsýslunnar, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins sem leitt geti til aðildar hans að því. Þá verður heldur ekki talið að réttarfarsnauðsyn sé á því að gefa ráðherranum kost á að láta til sín taka mál þetta, sem eingöngu er höfðað til ógildingar á hluta úrskurðar hans.

Með vísan til framangreinds er tekin til greina sú krafa stefnda, íslenska ríkisins, að vísað verði frá kröfum stefnenda á hendur honum, en rétt þykir að málskostnaður í þessum þætti málsins falli niður milli aðila.

Ingveldur Einarsdóttir héraðsdómari kvað upp úrskurðinn.

Ú r s k u r ð a r o r ð:

Kröfum stefnenda, Olgu Ingibjargar Pálsdóttur, Guðmundar Sveinssonar, Fuglaverndarfélags Íslands, Náttúruverndarsamtaka Íslands og Gunnlaugs Péturssonar á hendur íslenska ríkinu er vísað frá dómi.

Málskostnaður í þessum þætti málsins fellur niður milli aðila.