Fimmtudaginn 26. október 2006.
Nr. 122/2006.	Mosfellsbær (Þórunn Guðmundsdóttir hrl.) gegn Óla Jakobi Hjálmarssyni (Garðar Briem hrl.  Hildur Sólveig Pétursdóttir hdl.)

 

Stjórnsýsla. Skipulag. Byggingarleyfi.

Ó krafðist þess að ákvörðun M um að hafna byggingarleyfi Ó á eignarlandi sínu yrði felld úr gildi. Atvik málsins eru þau að Ó keypti spildu úr landi Sólheimakots í Mosfellsbæ og reisti þar 23 m² sumarhús á árunum 1979 og 1980. Með bréfi 20. ágúst 2003 óskaði Ó eftir leyfi til að byggja nýtt 55 m² sumarhús á landi sínu. Því var hafnað á þeim grundvelli að sumarhúsið væri á stað sem væri almennt opið svæði samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Óumdeilt var í málinu að landareign Ó er og hefur verið samkvæmt gildandi aðalskipulagi á opnu óbyggðu svæði allt frá 1983. Samkvæmt greinargerð með núgildandi aðalskipulagi er ljóst að ekki er gert ráð fyrir að ný sumarhús séu reist á slíkum svæðum og samrýmdist byggingaleyfisumsókn Ó því ekki gildandi aðalskipulagi M. Taldi Hæstiréttur ákvörðun M, um synjun byggingaleyfis, því vera í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru til sveitarstjórnar í 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, um að ákvarðanir um byggingarleyfi séu í samræmi við staðfest aðalskipulag. Ó taldist ekki hafa sýnt fram á að meðferð M á umsókn Ó um byggingarleyfi hefði verið andstæð ákvæðum 10. gr., 11. gr. eða 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var M sýknað af kröfu Ó. 

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Gunnlaugur Claessen, Árni Kolbeinsson, Garðar Gíslason, Hrafn Bragason og Markús Sigurbjörnsson.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 3. mars 2006 og krefst sýknu af kröfu stefnda. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti. 

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Svo sem nánar greinir í héraðsdómi keypti stefndi 1,5 ha spildu úr landi Sólheimakots í Mosfellsbæ 5. júlí 1971 og reisti þar 23 m² sumarhús á árunum 1979 og 1980 samkvæmt byggingarleyfi áfrýjanda 25. júní 1979. Í landi Sólheimakots voru þá falar fjórar sumarhúsalóðir. Keypti stefndi lóð nr. 1, en annar lóð nr. 2 og reisti þar sumarhús 1991 samkvæmt byggingarleyfi 19. júní 1990. Lóðir nr. 3 og 4 eru óbyggðar og nú í eigu áfrýjanda.

Áfrýjandi, sem þá hét Mosfellshreppur, efndi til samkeppni um aðalskipulag sveitarfélagsins 1978. Aðalskipulag fyrir 1983 til 2003 var samþykkt í júlí 1983 og staðfest af skipulagsstjórn ríkisins 21. september sama ár og félagsmálaráðuneyti 28. sama mánaðar. Samkvæmt aðalskipulaginu var sumarbústaðarland stefnda á svæði sem skilgreint var sem „óbyggð svæði og almenn útivistarsvæði“ og því utan þess lands, sem var sérstaklega afmarkað í aðalskipulaginu undir sumarbústaðabyggð. Nýtt aðalskipulag fyrir 1992 til 2012 tók gildi á árinu 1992. Í greinargerð með því sagði að mikil ásókn hafi verið í sumarbústaðalönd í bæjarfélaginu og væru þau þar víða. Áður fyrr hefði skort á heildarstefnumörkum bæjarfélagsins og nokkur glundroði væri því á uppbyggingu sumarbústaðasvæða. Stafaði það af eldri samþykktum, hefðum og endurbyggingu gamalla bústaða, sem ekki væru á svæðum ætluðum sumarbústöðum. Á síðari árum hefði verið unnið að skipulegri mælingu landa og skráningu bústaða og hefði skipulag svæða og uppbygging bústaða samfara því færst til betri vegar. Stefnt væri að því að takmarka sumarbústaðabyggð við afmörkuð svæði.

Nýtt aðalskipulag áfrýjanda fyrir árin 2003 til 2024 tók gildi snemma árs 2003. Samkvæmt greinargerð með því er gert ráð fyrir „samfelldu útivistarsvæði, græna treflinum svonefnda, ofan byggðarinnar á höfuðborgarsvæðinu til útivistar og skjóls“, en óumdeilt er að land stefnda er innan þess svæðis. Þar segir og: „Ekki er gert ráð fyrir annarri byggð innan eða ofan græna trefilsins en frístundahúsum á svæðum skipulögðum fyrir slíka byggð sunnan Hafravatns.“ Af aðalskipulaginu er því ljóst að land stefnda tilheyrir svokölluðu óbyggðu svæði, en þau eru „opin svæði til almennrar útiveru“ og þar á, samkvæmt skipulaginu, að halda mannvirkjagerð í lágmarki. Kafli 2.2.2 í greinargerð fjallar um svæði fyrir frístundabyggð og segir þar að sumarhús megi einungis rísa innan svæða sem afmörkuð eru fyrir frístundabyggð og í samræmi við samþykkt deiliskipulag. Þar segir jafnframt: „Ekki verður heimilt að byggja við, endurbyggja eða byggja ný sumarhús utan svæða fyrir frístundabyggð. Einungis verði um að ræða eðlilegt og nauðsynlegt viðhald slíkra eigna. Gert er ráð fyrir að skipulögð landnotkun samkvæmt aðalskipulagi taki við þegar slík hús hafa lokið hlutverki sínu, ganga úr sér eða verða fjarlægð.“

II.

Með bréfi 20. ágúst 2003 óskaði stefndi eftir leyfi til að byggja 55 m² sumarbústað á áðurnefndu landi sínu. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 26. sama mánaðar var erindi stefnda hafnað á þeim grundvelli að sumarhúsið væri á stað, sem væri „almennt opið svæði samkvæmt gildandi aðalskipulagi“. Ákvörðunin var staðfest í bæjarstjórn áfrýjanda 3. september 2003. Stefndi kærði ákvörðunina til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Í úrskurði nefndarinnar 24. júní 2004 sagði meðal annars: „Gildandi aðalskipulag Mosfellsbæjar var samþykkt í bæjarstjórn Mosfellsbæjar hinn 12. febrúar 2003, afgreitt af Skipulagsstofnun hinn 15. maí 2003 og staðfest af umhverfisráðherra hinn 8. júlí 2003. Samkvæmt aðalskipulagsuppdrættinum er spilda kæranda sem er úr landi Sólheimakots innan opins óbyggðs svæðis og er ekki gert ráð fyrir sumarhúsi kæranda á spildunni. Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skulu framkvæmdir sem byggingarleyfi heimilar vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag. Fallist er á þau rök bæjarstjórnar fyrir hinni kærðu ákvörðun að umdeild byggingarleyfisumsókn kæranda samrýmist ekki gildandi aðalskipulagi og verður því hinni kærðu ákvörðun bæjarstjórnar ekki hnekkt.”

III.

Sveitarstjórn ber ábyrgð á að gert sé aðalskipulag fyrir sveitarfélagið, sbr. 16. gr. skipulags- og byggingarlaga. Í aðalskipulagi skal setja fram stefnu sveitarstjórnar um landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi, umhverfismál og þróun byggðar í sveitarfélaginu á minnst 12 ára tímabili. Skipulagsnefndir fara með skipulagsmál undir yfirstjórn sveitarstjórna, sbr. 3. mgr. 6. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 43. gr. þeirra þarf leyfi viðkomandi sveitarstjórnar til að reisa og rífa hús. Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. laganna skulu framkvæmdir samkvæmt 1. mgr. „vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag.“

Í málinu krefst stefndi þess eins að felld verði úr gildi ákvörðun áfrýjanda um að hafna umsókn hans um byggingarleyfi. Óumdeilt er að landareign stefnda er og hefur verið samkvæmt gildandi aðalskipulagi áfrýjanda á opnu óbyggðu svæði allt frá 1983. Samkvæmt greinargerð með núgildandi aðalskipulagi er ljóst að ekki er gert ráð fyrir því að ný sumarhús séu reist á slíkum svæðum. Byggingarleyfisumsókn stefnda samrýmist því ekki gildandi aðalskipulagi. Er ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar, sem staðfest var í bæjarstjórn 3. september 2003 og með úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála 24. júní 2004, því í samræmi við þá kröfu, sem gerð er til sveitarstjórnar í 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga, að ákvarðanir um byggingarleyfi séu í samræmi við staðfest aðalskipulag. Stefndi hefur ekki sýnt fram á að meðferð áfrýjanda á umsókn hans um byggingarleyfi hafi verið andstæð ákvæðum 10. gr., 11. gr. eða 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eru því engin efni til að fella úr gildi hina umdeildu ákvörðun og verður áfrýjandi sýknaður af kröfu stefnda.

Rétt er að hvor aðili beri sinn kostnað af málinu í héraði og fyrir Hæstarétti.

                                                         Dómsorð:

Áfrýjandi, Mosfellsbær, er sýkn af kröfu stefnda, Óla Jakobs Hjálmarssonar.

Málskostnaður fellur niður í héraði og fyrir Hæstarétti.

 

                                    Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 26. janúar 2006.

Mál þetta, sem dómtekið var 10. janúar sl., var höfðað 24. júní 2005 af Óla Jakobi Hjálmarssyni, kt. 090732-4399, Vesturbrún 3, Reykjavík, á hendur Mosfellsbæ, kt. 470269-5969, Þverholti 2, Mosfellsbæ.

Stefnandi krefst þess að ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Mosfellsbæjar frá 26. ágúst 2003, sem staðfest var í bæjarstjórn Mosfellsbæjar 3. september sama ár, þess efnis að hafna umsókn stefnanda um byggingarleyfi á eignarlandi sínu, land­spildu nr. 1 úr landi Sólheimakots, lóð númer 96500010, verði felld úr gildi. Einnig er krafist að úrskurður Úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 24. júní 2004 verði felldur úr gildi. Þá er krafist málskostnaðar samkvæmt mati dómsins.

Af hálfu stefnda er krafist sýknu og að stefnanda verði gert að greiða stefnda máls­kostnað samkvæmt málskostnaðarreikningi.

Í greinargerð krafðist stefndi þess að málinu yrði vísað frá dómi en fallið var frá kröfunni í þinghaldi 12. október sl. eftir að stefnandi hafði bætt við upphaflega kröfu með því að krefjast þess að ofangreindur úrskurður Úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála yrði einnig felldur úr gildi.

Yfirlit málsatvika og ágreiningsefna

Stefnandi keypti 1,5 ha landspildu úr landi Sólheimakots í Mosfellsbæ af Þorsteini Þorsteinssyni með kaupsamningi 5. júlí 1971. Stefnandi reisti 23 fermetra sumarhús á landspildunni á ár­unum 1979 til 1980 en byggingarleyfi Mosfellshrepps er frá 25. júní 1979. Í landi Sólheima­kots eru fjórar sumarhúsalóðir. Sumarhús stefnanda er á lóð nr. 1 og sumar­hús Hrefnu Smith er á lóð nr. 2, sem reist var árið 1990, en þar er einnig eldra sumarhús hennar. Lóðir nr. 3 og 4 eru óbyggðar og eru í eigu stefnda. Í gögnum málsins kemur fram að borgarsjóður Reykjavíkur hefur verið eigandi jarðarinnar Sólheimakots frá árinu 1992 en stefndi frá árinu 2001.

Með bréfi 20. ágúst 2003 sótti stefnandi um byggingarleyfi til að byggja nýtt sumar­­­hús í stað þess sem hann byggði upphaflega. Í bréfinu vísaði hann til þess að gamla húsið væri að miklu leyti ónýtt en viðgerð á því yrði umfangsmikil og dýr. Hann vildi því reisa nýtt hús, stærra og vandaðra, með rafmagni og hita. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar stefnda 26. ágúst 2003 var umsókn stefnanda synjað þar sem sumarhús hans væri á svæði sem væri almennt opið svæði samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Ákvörðunin var staðfest af bæjarstjórn 3. september sama ár en stefnandi kærði hana til Úrskurðarnefndar skipulags- og bygg­ingar­mála 2. október sama ár. Með úrskurði nefndarinnar 24. júní 2004 var kröfu stefnda um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað.

Stefnandi telur synjun stefnda á því að veita honum umbeðið byggingarleyfi ólög­mæta og krefst þess að hún verði felld úr gildi svo og Úrskurður úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Stefndi heldur því fram að ákvörðun um að synja stefn­anda um byggingarleyfi hafi verið tekin á lögmætan hátt og að hún sé á allan hátt lögmæt. Útgáfa byggingarleyfis, sem stefnandi hafi sótt um, samræmdist ekki stað­festu aðalskipulagi og bryti þar með gegn lögum. Stefndi mótmælir því að ákvörð­unin og úrskurðurinn verði felldur úr gildi. Þá telur stefndi að stefnandi hafi með tómlæti firrt sig rétti til að gera athugasemdir við aðalskipulagið. Deilt er um það hvenær stefnanda hafi verið kunnugt um að landspila hans félli utan svæðis sem afmarkað er á skipulagsuppdrætti fyrir frístundabyggð. Stefnandi heldur því fram að honum hafi fyrst verið um það kunnugt á árinu 2003 en stefndi að hann hafi vitað það eða átt að vera um það kunnugt frá árinu 1983. 

Málsástæður og lagarök stefnanda

Af hálfu stefnanda er vísað til þess að hann hafi keypti umrædda 1,5 hektara spildu úr landi Sólheimakots samkvæmt afsali 26. október 1973 en þar hafi hann ætlað að reisa lítið sumarhús til afnota fyrir sig og fjölskyldu sína. Hann hafi reist sumar­húsið á árunum 1979-1980 samkvæmt útgefnu byggingarleyfi Mosfells­hrepps 25. júní 1979. Húsið sé 23 fermetra og þarfnist nú verulegrar og kostnaðarsamrar endur­nýjunar.

Í landi Sólheimakots séu fjórar sumarhúsalóðir, merktar nr. 1-4 á uppdrætti. Þessar lóðir falli allar utan skipulagðs frístundasvæðis samkvæmt aðal­skipu­lagi stefnda fyrir árin 2003-2024. Reitur stefnanda sé nr. 1 en á reit nr. 2 standi nýlegt sumarhús, byggt 1991, samkvæmt útgefnu byggingarleyfi stefnda 19. júní 1990. Stefndi eigi reiti 3 og 4. Í nágrenninu séu fjölmörg önnur sumarhús á skipulögðu svæði fyrir frístundabyggð.

Stefnandi hafi alla tíð notað sumarhús sitt mikið ásamt fjölskyldu sinni og ræktað á spildunni tré og annan gróður sem hann muni halda áfram að gera. Stefnandi hafi nýhætt að vinna sökum aldurs og hafði hugsað sér að koma fyrir á spildu sinni nýjum sumarbústað þar sem hann sjái fram á að eyða mun meiri tíma þar á komandi árum en áður. Stefnandi og fjölskylda hans hafi bundist staðnum miklum tilfinninga­böndum eftir að hafa dvalið þar mikið í gegnum tíðina og hafi ekki áhuga á að byggja sér sumarbústað annars staðar.

Sumarhúsið sem nú standi á lóðinni sé nánast ónýtt, bæði hafi undirstöður skekkst og vegna leka og fúa sé ekki lengur hægt að nýta það sér til ánægju. Suðurhlið hússins sé nánast ónýt auk þess sem húsið sé illa einangrað og fúið. Samkvæmt mati fag­manna, sem hafi skoðað húsið, muni kosta nokkrar milljónir króna að gera við það og að þeirra sögn svari slík framkvæmd vart kostnaði, enda þyrfti að ráðast í umfangs­miklar endurbætur og laga undirstöður. Stefnandi hafi sótt um leyfi til að koma fyrir nýjum 55 fermetra sumarbústað á spildu sinni, sem bæði myndi falla betur að umhverfinu og vera fallegri og vandaðri smíð. Í leiðinni hafi stefnandi ætlað að koma fyrir nýrri rotþró sem samræmdist nútímakröfum um slíkan búnað og taka inn rafmagn.

Stefnandi hafi sótt um byggingarleyfi 20. ágúst 2003, en erindinu hafi verið synjað á fundi bygginga- og skipulagsnefndar 26. sama mánaðar. Í kjölfarið hafi stefnandi og eiginkona hans sent bæjarstjóra stefnda bréf, þar sem þau hafi gert grein fyrir sjónarmiðum sínum vegna synjunarinnar og hvatt bæjarstjóra til að sjá til þess að vandlega yrði farið yfir málið þar sem synjunin væri óásættanleg niðurstaða fyrir stefnanda og fjölskyldu hans.

Ákvörðun skipulags- og bygginganefndar hafi hins vegar verið staðfest í bæjar­stjórn 3. september 2003. Ástæða synjunarinnar hafi verið sú að landið, sem sumarbústaðurinn standi á, væri samkvæmt aðalskipulagi skilgreint sem almennt opið svæði en ekki sem frístundasvæði. Synjunin hafi komið stefnanda mjög á óvart enda hefði hann talið að spilda hans væri innan marka skipulagðs sumarhúsa­svæðis, sem væri örstutt frá sumar­­bústað stefnanda, og sumarhús Hrefnu Smith frá 1990 hafi verið reist með leyfi yfirvalda án nokkurra vandkvæða.

Í kjölfarið hafi stefnandi leitað til lögmanns, sem hafi óskað eftir leiðréttingu á aðalskipulaginu, en það hafi verið staðfest með auglýsingu umhverfisráðherra í B-deild Stjórnartíðinda 8. júlí 2003. Í bréfi 18. september sama ár hafi stefnandi óskað eftir því að jörð hans félli innan marka þess landssvæðis sem skilgreint sé sem frístunda­byggð samkvæmt aðalskipulagi, enda sé stefnandi sann­færður um að mistök hljóti að hafa verið gerð við upphaflegt skipulag árið 1983 þar sem spildurnar fjórar í jaðri frístundasvæðisins hafi verið skildar eftir og falli utan þess. Þeirri beiðni hafi verið synjað á fundi skipulags- og bygginga­nefndar 18. nóvember sama ár.

Stefnandi hafi reynt að greiða fyrir lausn málsins með öllum úrræðum sem hann hafi talið tæk þannig að hann fengi að koma fyrir nýju sumarhúsi á spildu sinni. Með bréfi 2. september 2003 hafi stefnandi, ásamt eiganda spildu nr. 2, boðist til að kaupa aðliggjandi spildur í eigu stefnda, merktar 3 og 4 á uppdrætti, en með því yrði myndað heildstætt sumarhúsasvæði. Boðið hafi verið ítrekað 5. febrúar 2004 en þar hafi stefnandi boðið að lóðir þessar yrðu settar þeirri kvöð að á þeim yrði ekki byggt heldur landið ræktað og notað til útivistar. Kauptilboði stefnanda hafi verið hafnað á fundi bæjarráðs og tilkynnt stefnanda 23. apríl 2004.

Stefnandi hafi enn reynt að leysa málið er hann bauðst til þess með bréfi 4. október 2004 að koma fyrir á spildunni sumarbústað, sem auðvelt yrði að færa, ef til þess þyrfti að koma eða þess krafist af hálfu yfirvalda. Stefnandi hafi í bréfinu vísað til fordæmis um byggingaleyfi sem veitt hafi verið með slíkri kvöð. Erindi stefnanda hafi verið hafnað með bréfi bæjarstjóra 12. janúar 2005.

Stefnandi hafi því ekki fengið gefið út byggingarleyfi þrátt fyrir að hafa reynt allt sem í hans valdi stæði til að koma til móts við stefnda en þar hafi hann mætt litlum skilningi og samningsvilja. Á fundum stefnanda með bæjarverkfræðingi hafi honum verið tjáð að hann mætti einungis lagfæra núverandi bústað og halda honum við, en ekki byggja nýjan. Núverandi sumarhús sé gamalt, lítið og mjög illa farið og hafi líklega ekki verið nógu vel vandað til verksins í upphafi. Stefnandi hafi því tjáð bæjarverkfræðingi að samkvæmt mati fagmanna myndi þurfa að gera miklar endur­bætur á húsinu, og jafnvel það miklar að húsið yrði endurbyggt að mestu leyti ef ráðist yrði í slíkar glórulausar lagfæringar. Bæjarverkfræðingur hafi tjáð stefnanda að slíkt væri heimilt og jafnvel gæti hann skipt um hverja einustu fjöl í húsinu, en hann mætti bara ekki byggja nýtt. Þetta finnist stefnanda hróplega ósanngjarnt og telji vegið að ráðstöfunarrétti sínum á landi sínu. Stefnandi hafi því höfðað málið til að fá synjun bæjarstjórnar á útgáfu byggingarleyfis sér til handa frá 3. september 2003 fellda úr gildi en einnig krefjist hann ógildingar Úrskurðar úrskurðarnefndar skipulags- og bygg­ingar­mála.

Stefnandi styðji kröfur sínar í málinu þeim rökum að hann hafi átt land sitt í þrjá áratugi og notað það undir sumarhús í 25 ár. Hann vísi jafnframt til þess að í við­auka við byggingasamþykkt Mosfellshrepps nr. 280/1967 sé tekið fram í 2. gr. að reisa megi sumarhús á þeim svæðum í hreppnum, þar sem slíkt sé ákveðið í aðalskipulagi, svo og á þeim svæðum öðrum, þar sem hreppsnefnd og skipulags­stjórn ríkisins samþykki. Stefnandi hafi sótt um að fá að reisa sumarbústað samkvæmt reglugerðinni 12. júní 1979 og fengið útgefið byggingarleyfi hjá byggingarfulltrúa stefnda 25. júní 1979.

Fyrsta aðalskipulagið, sem gert hafi verið á þessu svæði, hafi verið samþykkt árið 1983, eða fjórum árum eftir að sumarhús stefnanda var reist. Þá hafi mörk sumarhúsa­byggðar og lands stefnanda verið dregin um 200 metrum frá sumarhúsi stefnanda, án hans vitundar. Sömu mörk hafi síðan verið staðfest við gerð aðalskipulags 1992 og 2003.

Stefnandi haldi því fram að mistök hafi verið gerð við skipulagsgerðina árið 1983 þegar tvær sumarbústaðalóðir, reitir nr. 1 og 2 samkvæmt uppdrætti, hafi af ein­hverjum ástæðum verið útundan þegar mörk sumarhúsabyggðar voru dregin. Af stefnu­­mörkun, sem komi fram í skipulaginu frá 1983, verði ekki ráðið að til hafi staðið að draga mörk sumarbústaðabyggðar þannig að þegar byggð sumarhús yrðu útundan, heldur segi þvert á móti á bls. 61 að stefnt sé að því að takmarka sumarhúsabyggð við núverandi svæði. Svipað orðalag sé að finna í núgildandi aðal­skipu­lagi. Á þeim tíma er skipulagið var gert hafi sumarhús stefnanda verið risið en ekki sumarhús Hrefnu Smith á spildu nr. 2. Þá verði ekki séð að neinar landfræði­legar ástæður hafi legið að baki því að spilda stefnanda félli utan skipulags sumar­húsa­svæðis. Hvorki á né vatn skilji spildu hans frá skipulögðu sumarbústaða­svæði. Því telji stefnandi að mistök hafi verið gerð við upphaflega skipulagsgerð og sé landsvæðið ranglega skilgreint sem óbyggt svæði. Þetta þurfi að leiðrétta eins og stefnandi hafi margbent stefnda á.

Svæði fyrir frístundabyggð sé skilgreint sem svæði fyrir frístundahús, þ.e. byggð sem ekki sé ætluð til heilsársbúsetu samkvæmt 4.11. gr. skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 og sé sú landnotkunarskilgreining ein í samræmi við not stefnanda af lóð sinni. Þannig sé um að ræða sumarhúsabyggð og stoð fyrir synjun um áframhaldandi landnotkun á sumarhúsalandi í einkaeigu, þar sem mannvirki standi, fáist ekki einungis með vísan til þess að landnotkun hafi verið breytt án samráðs við eignar­rétthafa. Stefnandi hafi lagt mikla vinnu í að rækta land sitt með gróðri og trjám í þrjá áratugi. Land hans sé ekki óbyggt eins og það sé skilgreint í aðalskipulaginu, heldur byggt og hafi verið það í 25 ár, en byggð svæði verði ekki óbyggð við það eitt að vera skil­greind sem slík í aðalskipulagi.

Viðurkennt sé í íslenskum rétti að heimilt sé að setja lög um almennar takmark­anir eignarréttar sem eigendur verði að þola bótalaust, enda byggðust þær á almennum efnislegum ástæðum og tækju til allra eigna af tilteknu tagi. Því sé sveitarfélögum með gerð skipulagsáætlana og útgáfu byggingarleyfa gert kleift að hafa áhrif á þróun byggðar, landnotkun og gerð og fyrirkomulag einstakra mannvirkja. Stjórnvöld séu þó ekki frjáls að öllu leyti um það hvernig þau fari með leyfisveitingar af þessu tagi en þau séu alltaf bundin af ákvæðum skipulags- og byggingarlaga, stjórnsýslu­laga og ákvæðum stjórnar­skrárinnar, en stefnandi vísi sérstaklega til jafnréttis­ákvæðis 65. gr. og eignarréttarákvæðis 72. gr.

Stefnandi telji ótvírætt að spildan hans og réttur hans til hagnýtingar hennar njóti verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 10. gr. laga nr. 97/1995, en þar sé skýrt kveðið á um að eignarrétturinn sé friðhelgur og að enginn verði skyldaður til að láta eign sína af hendi nema almenningsþörf krefji. Í 10. gr. fyrsta samnings­viðauka mannréttindasáttmála Evrópu, sem lögfestur hafi verið með lögum nr. 62/1994, segi að öllum mönnum og lögaðilum beri réttur til að njóta eigna sinna í friði. Skuli engan svipta eign sinni nema hagur almennings bjóði og gætt sé ákvæða í lögum og almennra meginreglna þjóðaréttar.

Með synjun stefnda á útgáfu byggingarleyfis til stefnanda hafi stefndi vegið að ráðstöfunar- og hagnýtingarrétti stefnanda með ólögmætum hætti og brotið gegn 72. gr. stjórnarskrárinnar og því beri að fella ákvörðunina úr gildi. Núgildandi skipu­lag stefnda gildi til 2024 en vegna synjunar stefnda um útgáfu byggingarleyfis verði hendur stefnanda bundnar með framkvæmdir á eignarlandi sínu allan þann tíma og geti hann hvorki haft venjuleg og eðlileg umráð né afnot eignar sinnar með þeim hætti sem hann hafi ætlað og gert fram að þessu. Slíka skerðingu á eignarréttindum, sem vernduð séu af framangreindu ákvæði stjórnarskrárinnar, þurfi stefnandi ekki að þola. Skerðing á eignarrétti hans sem felist í synjun stefnda sé alltof víðtæk og mun víðtækari en nauðsyn standi til.

Samkvæmt þeirri stefnumörkun sem dregin sé í núgildandi aðalskipulagi hafi land hans í raun verið tekið til almenningsnota. Samkvæmt aðalskipulaginu 2002-2024 sé land stefnanda skilgreint sem óbyggt svæði. Samkvæmt 4.13.1. gr. skipulags­reglugerðar séu óbyggð svæði skilgreind sem opin svæði til almennrar útiveru eða takmarkaðrar umferðar fólks og þar sé ekki gert ráð fyrir mannvirkjagerð. Í aðal­skipulaginu segi að á óbyggðum svæðum skuli halda mannvirkjagerð í lágmarki. Þar sé eignarland stefnanda einnig fellt undir lands­svæði sem nefnt sé „græni trefill­inn“ en um það segi að gert sé ráð fyrir samfelldu útivistarsvæði ofan byggðar á höfuð­borgarsvœðinu til útivistar og skjóls. Innan hans sé gert ráð fyrir skógrækt til skjóls og útivistar og mannvirkjum sem nauðsynleg séu til þess að hann gegni hlut­verki sínu sem útivistarsvæði, s.s. stígum, bílastæði og viðeigandi þjónustu­aðstöðu. Ekki sé gert ráð fyrir annarri byggð innan eða ofan græna trefilsins en frístundahúsum á svæðum skipulögðum fyrir slíka byggð sunnan Hafravatns.

Samkvæmt aðalskipulagi stefnda fyrir árin 2002-2024 sé land stefnanda því skil­greint sem óbyggt svæði og innan græna trefilsins og hafi spildan því verið tekin til almennrar útiveru fólks og skilgreint sem útivistarsvæði. Stefnandi mót­mæli því harðlega, enda sé land hans eignarland og þar standi sumarhús í hans eigu. Eignarland stefnanda samræmdist auk þess illa þessari stefnumörkun þar sem það liggi í halla, sé afgirt og í jaðri sumarhúsabyggðar. Allar aðstæður mæli þannig á móti því að þar verði opið svæði til almennrar útiveru.

Stefnandi hafi sótt um byggingarleyfi samkvæmt 43. gr. skipulags- og byggingar­laga til að rífa sumarhús sitt og reisa þar nýtt. Samkvæmt 2. mgr. lagagreinarinnar skuli framkvæmdir, sem háðar eru byggingaleyfi samkvæmt 1. mgr., vera í sam­ræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag. Samþykkt deiliskipulag sé ekki nauðsynlegt til að byggingarleyfi verði gefið út, heldur sé nægjanlegt að framkvæmdin fari í grenndarkynningu eins og gert sé ráð fyrir í 3. mgr. 23. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr., þar sem sumarbústaður stefnanda standi í þegar byggðu hverfi.

Stefnandi telji að bæði efnis- og formreglur stjórnsýsluréttarins hafi verið brotnar við meðferð umsóknar hans hjá bæjaryfirvöldum og að ákvörðun um að synja honum um útgáfu byggingarleyfis byggi ekki á málefnalegum sjónarmiðum. Í fyrsta lagi hafi ákvörðun stjórnvalda hjá stefnda um að synja um byggingarleyfið verið tekin án þess að þau hafi kynnt sér málsatvik og aðstæður nægjanlega vel, eins og þeim hafi verið skylt, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt þeirri reglu sé stjórnvöldum skylt að undirbúa ákvörðun sína mjög vel og afla allra nauðsynlegra upplýsinga áður en hún sé tekin. Hefði rannsóknarreglunnar verið gætt við meðferð umsóknar stefnanda hefðu stjórnvöld komist að því að spilda hans ætti með réttu að tilheyra aðliggjandi frístundasvæði en ekki vera ein tveggja byggðra spildna utan svæðisins. Stjórnvöld hefðu með nægjanlegri rannsókn á aðstæðum gert sér grein fyrir því að mistök hefðu átt sér stað við gerð skipulagsins, upprunalega 1983, en þau mistök síðan verið endurtekin með síðari skipulögum. Auk þess hefðu yfirvöld hjá stefnda veitt undanþágu frá skipulaginu og leyft byggingu sumarhúss utan skipulags sumarbústaðasvæðis og séu því bundin jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga við leyfis­veitinguna.

Rök skipulags- og bygginganefndar stefnda fyrir synjun á umsókn stefnanda um byggingarleyfi, sem staðfest hafi verið í bæjarstjórn, hafi samkvæmt bréfi 4. septem­ber 2003 verið þau að sumarhús stefnanda væri á almennu opnu svæði samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Stefnandi telji þennan rökstuðning ekki standast. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé landið allt skipu­lags­skylt. Við gerð skipulags væru sveitarfélög hins vegar bundin við þá landnotk­unar­flokkun er tilgreind sé í 4. kafla skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 sem sett hafi verið með stoð í 10. gr. skipulagslaga. Í reglugerðinni sé landnotkunarflokkurinn almennt opið svæði hvergi tilgreindur né skýrður nánar. Því hafi stefnda skort lagastoð fyrir því að hafna umsókn stefnanda um byggingarleyfi með þeirri röksemd að land stefnanda væri almennt opið svæði, enda sá landnotkunarflokkur hvergi til í lögum. Stefnandi telji rökstuðninginn fyrir synjuninni ófullnægjandi að öllu leyti. Af honum verði einungis ráðið að þar sem svæðið hafi ekki verið skilgreint sem frístundasvæði verði ekki veitt leyfi til byggingar nýs sumarhúss. Landið sé þó eignarland stefnanda og sumar­bústaða­svæði samkvæmt áralangri notkun. Í yfirliti um eignina hjá Byggingar­eftirliti og Fasteignamati ríkisins sé landið skilgreint sem sumarbústaðaland.

Meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið gætt við meðferð umsóknar stefnanda um byggingarleyfi. Við gerð skipulags þurfi sveitar­félög að taka tillit til sjónar­miða þeirra sem hagsmuna eigi að gæta, sbr. 4. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga, en það hafi ekki verið gert í máli þessu. Synjun um byggingarleyfi á eignarlóð stefnanda sé of íþyngjandi fyrir hann því hann muni ekki lengur hafa þau not af lóð sinni sem hann hafi áður haft. Markmiðum, sem sett séu fram í aðalskipu­laginu, hefði verið hægt að ná fram með vægari úrræðum. Stefnandi hafi boðist til þess að byggja auðfæranlegan bústað á jörð sinni, sem auðvelt yrði að fjarlægja ef til þess kæmi, með bréfi til byggingar- og skipulagsnefndar stefnda 4. október 2004, en því boði hafi verið hafnað. Með því að hafna þessu sáttaboði stefnanda hafi stefndi íþyngt honum meira en ástæða hafi verið til og ekki gætt meðalhófs eins og skylt sé að gera samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga. Í aðalskipulagi stefnda komi ekki fram skýr stefnumörkun um það hvernig nýta eigi eignarland stefnanda í framtíðinni önnur en sú, að þar eigi að vera útivistarsvæði eða svæði til almennrar útiveru fólks þar sem mannvirkjagerð skuli haldið í lágmarki. Þá komi fram í aðalskipulaginu að heimilt verði að reisa orlofsþorp í tengslum við ferðamannaþjónustu á svæðum skipulögðum fyrir frístundabyggð. Verði af því verði frístundabyggðin aðeins nokkur hundruð metra frá eignarlóð stefnanda en honum sé hins vegar ekki heimilt að byggja á lóð sinni.

Stefnandi hafi með bréfi 18. september 2003 óskað eftir leiðréttingu aðalskipulags stefnda þannig að eignarland hans falli innan marka skipulagðs frístundasvæðis, en í 2. mgr. 21. gr. skipulags- og byggingarlaga sé heimild til óverulegra breytinga á aðalskipulagi án þess fara þurfi með þá breytingu eftir málsmeðferðarreglum sem gildi um meðferð nýs aðalskipulags. Þeirri beiðni hafi verið synjað. Stefnandi telji að það varði litla hagsmuni stefnda hvort leiðréttingin verði gerð á skipulaginu og mörkin færð 200 metra svo eignarlóð hans falli innan skipulagðs frístundasvæðis, en það varði hann hins vegar miklu. Stefndi þurfi ekki að óttast að með því verði gefið fordæmi fyrir slíkum breytingum þar sem augljóslega hafi verið um mistök að ræða er varði eignarlóð stefnanda.

Stefnandi hafi átt þess kost í upphafi að byggja allt að 45 fermetra sumarhús, sbr. 2. tl. 6. gr. viðauka við byggingasamþykkt Mosfellshrepps, þótt aðstæður hans hafi ekki leyft það þá. Nú sitji hann hins vegar uppi með 23 fermetra hús sem sé ekki viðunandi fyrir hann og fjölskyldu hans. Þótt hann réðist í kostnaðarsamar viðhaldsaðgerðir á sumarhúsinu, eins og bæjarverkfræðingur hafi tjáð honum að honum sé heimilt, stæðist það ekki nútímakröfur um sumarhús, hvorki með hita né rafmagni. Slíkt hús gæti reynst erfitt í sölu og yrði verðlítið miðað við þann kostnað sem færi til endurbyggingarinnar.

Stefnandi telji einsýnt að jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin á honum við meðferð umsóknar hans um byggingarleyfi á landi sínu. Í grennd við land stefnanda hafi á undanförnum árum risið mörg sumarhús, bæði á löndum sem falli innan marka frístundabyggðar og utan þess. Hrefna Smith, eigandi lands merktu nr. 2 á uppdrætti við hlið lands stefnanda, hafi fengið byggingarleyfi hjá byggingarfulltrúa stefnda fyrir 50 fermetra sumarhúsi 19. júní 1990. Báðar lóðirnar séu spildur úr landi Sólheimakots. Auk þess sé nýlega risinn bústaður þar rétt hjá. Engin málefnaleg sjónarmið liggi fyrir í málinu sem styðji það að stefnanda sé synjað um útgáfu bygg­ingarleyfis sem hafi verið veitt við samskonar aðstæður áður. Stjórnvöld séu bundin af jafnræðisreglu stjórnsýslulaga í leyfisveitingum af þess tagi; að við úrlausn mála skuli gæta samræmis og jafnræðis og sambærileg mál skuli leysa á grundvelli sömu sjónar­miða. Mörkin sem skilji að svæði fyrir frístundabyggð annars vegar og land stefnanda og Hrefnu Smith hins vegar hafi verið óbreytt frá 1983. Stjórnvöld séu því bundin af jafnræðisreglu stjórnsýslulaga við meðferð byggingar­leyfis­umsókna og sé ótækt að Hrefna hafi fengið byggingarleyfi gefið út, en stefnanda synjað. Ekki stoði fyrir stefnda að vísa til þess að síðan Hrefna fékk sitt leyfi hafi tvisvar verið gert nýtt aðal­skipulag fyrir svæðið, enda hafi stefna yfirvalda varðandi þróun sumarbústaða­byggðar á þessu svæði ekki breyst í aðalskipulaginu. Í yfirlýsingu bygginga­fulltrúa 18. ágúst 1986 hafi stefndi heimilað Reyni Sigurðssyni að byggja sumarhús með þeirri kvöð að húsið yrði fjarlægt ef þess yrði krafist. Stjórnvöld séu bundin af jafnræði í þessu tilliti, þar sem stefnandi hafi boðist til að gangast undir samskonar kvöð.

Samkvæmt öllu ofangreindu krefjist stefnandi þess að ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar stefnda 26. ágúst 2003 sem staðfest hafi verið í bæjarstjórn 3. septem­ber 2003, þess efnis að hafna umsókn stefnanda um leyfi til að byggja sumar­bústað á eignarlandi sínu verði felld úr gildi svo og úrskurður Úrskurðarnefndar skipu­lags- og byggingarmála þar sem synjað hafi verið að fella framangreinda ákvörðun úr gildi.

Um lagaákvæði sé vísað til stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sérstaklega 65. og 72. gr., skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sérstaklega 43. gr., og stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sérstaklega 10., 11. og 12. gr. Um varnarþing vísist til 3. mgr. 33. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 og um málskostnað til XXI. kafla sömu laga.

Málsástæður og lagarök stefnda

Af hálfu stefnda er vísað til þess að árið 1978 hafi stefndi, sem þá hét Mosfells­hreppur, efnt til opinnar samkeppni um aðalskipulag stefnda. Í framhaldi af því hafi verið unnið aðalskipulag fyrir stefnda fyrir 1983 til 2003. Gerð aðalskipulagsins hafi átt sér talsverðan aðdraganda og til þess verulega vandað. Nýtt aðalskipulag 1992 til 2012 hafi tekið gildi á árinu 1992 og verið tekið til endurskoðunar árið 2002. Enn hafi verið unnið nýtt aðalskipulag, sem tekið hafi gildi í janúar 2003, en það gildi fyrir árin 2002 til 2024. Við alla þessa skipulagsvinnu hafi skipulagslögum og reglugerðum verið fylgt í hvívetna. Allt frá árinu 1983 hafi sumarbústaðaland stefnanda verið á svæði sem skilgreint sé sem opið óbyggt svæði. Því hafi legið fyrir í 22 ár að umrætt svæði væri ekki og yrði ekki frístundabyggð.

Þótt stefndi hafi fallið frá frávísunarkröfunni bendi hann á að það skipti stefnanda ekki máli að lögum að fá dóm um kröfu sína. Stefnandi krefjist þess aðeins að umrædd synjun verði felld úr gildi en jafnvel þótt krafan yrði tekin til greina breytti það ekki réttarstöðu hans. Hann kefjist þess ekki í málinu að honum verði veitt byggingarleyfi. Stefnandi hafi því ekki lögvarða hagsmuni af lögsókn þessari og kröfurnar uppfylli ekki skilyrði réttarfarslaga.

Sýknukrafa stefnda sé byggð á því að skipulagslög feli í sér lögmæta takmörkun á ráðstöfunarrétti almennings til eigna sinna. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 fari skipulagsnefndir með skipulagsmál undir yfirstjórn sveitar­stjórna. Skipulagsnefndir annist meðal annars gerð aðalskipulags og deiliskipu­lags vegna alls lands innan sveitarfélagsins. Samkvæmt 16. gr. laganna beri sveitar­stjórn ábyrgð á að gert sé aðalskipulag fyrir sveitarfélagið. Í því skuli fjallað um allt land innan marka sveitarfélagsins. Skipulag þetta hafi stefndi látið framkvæma lögum samkvæmt.

Í greinargerð með aðalskipulagi stefnda 2002 til 2024 segi í kafla 2.2.2., sem beri yfirskriftina: „Svæði fyrir frístundabyggð“ að sumarhús megi einungis reisa innan svæða sem afmörkuð séu fyrir frístundabyggð og í samræmi við samþykkt deiliskipulag. Þá segi í greinargerðinni að ekki verði heimilt að byggja við, endurbyggja eða byggja ný sumarhús utan svæða fyrir frístundabyggð. Einungis verði um að ræða eðlilegt og nauðsynlegt viðhald slíkra eiga. Gert sé ráð fyrir að skipulögð landnotkun samkvæmt aðalskipulagi taki við þegar slík hús hafi lokið hlutverki sínu, gangi úr sér eða verði fjarlægð.

Aðalskipulagið ásamt greinargerð hafi verið samþykkt í bæjarstjórn stefnda 12. febrúar 2003, afgreitt af Skipulagsstofnun 15. maí sama ár og umhverfisráðherra 8. júlí s.á., sbr. áskilnað 5. mgr. 18. gr. og 1. mgr. 19. gr. laga nr. 73/1997. Ljóst sé því að forsendur aðalskipulags stefnda séu að ekki verði aukið við frístundabyggð á þeim svæðum sem nú væru skilgreind sem almenn opin svæði, heldur muni þau með tíð og tíma verða raunveruleg opin svæði eftir því sem sumarbústaðirnir gangi úr sér. Skipulag þetta sé því í samræmi við vilja stefnda og íbúa sveitarfélagsins um að bærinn verði þéttbýlissveitarfélag en ekki sumar­húsa­þyrping. Skipulagið sé jafnframt í samræmi við stefnu Svæðisskipulags höfuðborgarsvæðisins, en þar sé tekið fram að frístundabyggð á höfuðborgarsvæðinu skuli vera víkjandi og hafi nokkur frístunda­svæði í landi stefnda verið minnkuð eða felld niður við endurskoðun aðalskipulagsins 2002-2024. Hið umdeilda landssvæði stefnanda hafi hins vegar aldrei verið skilgreint sem frístunda- eða sumarbústaðasvæði, hvorki í aðalskipulagi 1983-2003 né 1992-2012.

Ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar frá 26. ágúst 2003 um að hafna um­sókn stefnanda um byggingarleyfi á landi hans sé því í fullu samræmi við for­sendur aðalskipulagsins. Ákvörðunin hafi jafnframt verið í fullu samræmi við 2. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, en þar segi að byggingarleyfisskyldar framkvæmdir skuli vera í samræmi við staðfest aðalskipulag. Þar sem byggingarleyfisumsókn stefnanda samræmdist ekki gildandi aðalskipulagi hafi verið óheimilt að verða við henni en þetta hafi úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála staðfest.

Þá byggir stefndi á að stefnandi hafi sýnt af sér það mikið tómlæti að ekki sé hægt að verða við kröfum hans nú. Stefnanda hafi verið ljóst í 22 ár að ekki yrði frístunda­byggð á landssvæði hans. Með réttu hefði stefnandi átt að mótmæla vel auglýstu skipu­lagi strax árið 1983 en ekki bíða þar til bústaðurinn hans gengi úr sér sökum aldurs. Stefnandi hafi því firrt sig öllum rétti til að hafa upp kröfur nú. Þá hafi að­gerðar­leysi stefnanda vakið þá tiltrú hjá öðrum íbúum svæðisins að ekki yrði um frekari uppbyggingu á þessu svæði að ræða. Hefði byggingarleyfi stefnanda verið samþykkt hefðu íbúar svæðisins kært þá ákvörðun og á endanum fengið hana fellda niður vegna brota á 2. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997.

Stefndi hafni því að ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar hafi brotið gegn ráðstöfunar- og hagnýtingarrétti stefnanda og stjórnarskrárvörðum eignarréttindum hans. Stefnanda hafi ekki verið meinað að nýta sér eign sína. Fullyrðingar hans þess efnis séu rangar. Honum hafi einungis verið gert að hlíta skipulagslögum. Stefnandi viðurkenni berum orðum að í skipulagslögum felist takmarkanir á eignarrétti, sem eigendur verði að þola bótalaust. Aðalskipulagið hafi verið gert með málefnalegum og löglegum hætti. Verði stefnandi því að lúta þessum takmörkunum eins og aðrir. Breyti engu þar um að land stefnanda sé eignarland.

Öllum fullyrðingum stefnanda þess efnis að stjórnsýslulög hafi verið brotin sé hafnað sem röngum og órökstuddum. Stefndi hafi fylgt málsmeð­ferðar­reglum skipulags- og byggingarlaga og stjórnsýslulaga í hvívetna við alla meðferð málsins. Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hafi staðfest ákvörðun stefnda án nokkurra athugasemda við málsmeðferð. Varðandi fullyrðingar stefnanda um brot stefnda á jafnræðisreglu gildi sú regla að mistök á stjórnsýslustigi væru ekki for­dæmis­gefandi gagnvart öðrum aðilum sem óski eftir sömu meðferð.

Málskostnaðarkrafa stefnda byggi á ákvæðum XXI. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, einkum 129. gr. og 130. gr. laganna. 

Niðurstaða

Stefnandi hefur lýst því í málatilbúnaði sínum hverjir hagsmunir hans eru af því að fá að reisa nýtt sumarhús á landspildu sinni í landi Sólheimakots. Honum er það hins vegar óheimilt samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga þar sem stefndi hefur synjað honum um byggingarleyfi og Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hefur hafnað því með úrskurði 24. júní 2004 að fella ákvörðun stefnda um synjunina úr gildi. Tilgangur stefnanda með málssókninni er sá að fá þessa synjun stefnda fellda úr gildi svo og framangreindan úrskurð, en dómstólar eiga úrlausnarvald um þau álitamál sem þar á reynir samkvæmt 60. gr. stjórnar­skrárinnar nr. 33/1944 að öðrum skilyrðum uppfylltum. Dómur í málinu er bindandi fyrir málsaðila um úrslit sakar­­efnis­ins samkvæmt 1. mgr. 116. gr. laga um meðferð einkamála, en takist stefnanda að fá ákvörðun stefnda fellda úr gildi ásamt úrskurð­inum verður að telja slíka úrlausn skipta hann máli að lögum þrátt fyrir að ekki sé ljóst að svo komnu máli hvort honum tekst eftir það að fá byggingarleyfi fyrir nýju húsi. Stefnandi hefur því lögvarða hags­muni af úrlausn sakarefnisins og standa ákvæði réttarfarslaga því málssókninni ekki í vegi.   

Af hálfu stefnda er vísað til þess að synjun á umsókn stefnanda um byggingarleyfi hafi verið reist á því að sumarhús á landspildunni, sem hann keypti úr landi Sól­heimakots 1971, sé á svæði, sem sé almennt opið svæði samkvæmt aðalskipulagi. Stefndi vísar jafnframt til þess að óheimilt sé samkvæmt 1. mgr., sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 73/1997 að veita byggingarleyfi nema framkvæmdir samræmist stað­festu aðalskipulagi. Staðfest aðalskipulag 2002 til 2024, sem stefndi vísar til í þessu sambandi, kemur fram á skipulagsuppdrætti en þar eru meðal annars sýnd svæði sem auðkennd eru, annars vegar sem opin svæði til sérstakra nota og hins vegar svæði fyrir frístundabyggð. Ekki er ágreiningur um það í málinu að land stefnanda er rétt utan við hið merkta svæði fyrir frístundabyggð á uppdrættinum, en stefnandi hefur staðsett landspildu sína með sérstakri merkingu á uppdrættinum sem lagður hefur verið fram í málinu. Á þessum skipulagsuppdrætti eru þó ekki sýnd kennileiti sem af má ráða nægilega glöggt hvar land stefnanda er, en fyrir liggur að það er í suðurhluta sveitarfélagsins sunnan Hafravatns. Í öðrum gögnum málsins kemur heldur ekki skýrt fram né verður af þeim ráðið að landspilda stefnanda falli ótvírætt utan frístunda­byggðasvæðisins. Gögn málsins og vettvangsganga hafa þó leitt í ljós að landspilda stefnanda er á svæði þar sem byggðir hafa verið sumar­bústaðir, allt fram á síðustu ár, bæði á svæðinu fyrir frístundabyggð og í landi Sólheimakots. Land­spilda stefnanda er landfræðilega yst og syðst í þeirri sumarhúsabyggð sem þarna er og ekkert annað virðist aðgreina þessi svæði en lóðamörk en fram hefur komið að mörk frístunda­byggðarinnar liggi á mörkum jarðanna Miðdals og Sól­heimakots.

Af hálfu stefnda er því haldið fram að hann hafi skipulagt svæðið þar sem landspilda stefnanda er sem opið óbyggt svæði alla tíð frá árinu 1983. Stefndi hafði þó veitt stefnanda heimild til að reisa sumarhús á landspildunni áður með bygginga­leyfi 25. júní 1979 eins og fram hefur komið. Byggingarleyfi var enn fremur veitt fyrir nýju sumar­húsi á landspildunni við hlið land­spildu stefnanda í landi Sólheimakots á árinu 1990, en þá virðist ekki hafa komið til álita að landspildur þessar væru utan svæðisins fyrir frístundabyggð sem þar er. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að umrætt byggingarleyfi frá árinu 1990 samræmdist ekki aðalskipulagi eða það bryti gegn skipu­lags- og byggingarlögum. Ekki liggur fyrir hvenær í ljós kom að land stefnanda teldist utan svæðisins fyrir frístundabyggð og ekkert sem bendir til að sú afstaða stefnda hafi legið fyrir fyrr en umsókn stefnanda um byggingarleyfi var synjað af skipulags- og byggingarnefnd 26. ágúst 2003. Engin gögn liggja fyrir um það að stefndi hafi kynnt stefnanda að landspilda hans teldist utan svæðisins fyrir frístunda­byggð fyrr en þá eða að stefnandi hafi af öðrum ástæðum verið kunnugt um það fyrir þennan tíma. Stefnandi heldur því fram að hann hafi ekki vitað þetta fyrr en í ágúst 2003 þegar hann ætlaði að sækja um byggingarleyfi fyrir nýju húsi, en þessar upplýsingar hafi hann sennilega fengið frá byggingarfulltrúa. Með vísan til þessa verður að telja ósannaða þá staðhæfingu stefnda að stefnanda hafi verið um það kunnugt eða mátt vera ljóst frá árinu 1983 að land­spilda hans væri talin utan frístundabyggðar samkvæmt staðfestu aðalskipu­lagi. Verður þá að líta svo á að engu máli skipti fyrir úrlausn málsins þótt stefnandi hafi ekki hreyft athugasemdum vegna aðal­skipu­lagsins fyrr en síðari hluta ársins 2003.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga er allt landið skipulagsskylt. Bygging húsa og annarra mannvirkja og aðrar framkvæmdir og aðgerðir, sem hafa áhrif á umhverfið og breyta ásýnd þess, skulu samkvæmt sama lagaákvæði vera í samræmi við skipulagsáætlanir, en um veitingu byggingarleyfa gildi ákvæði 43. gr. lag­anna. Í skipulagsáætlun ber að marka stefnu um landnotkun og þróun byggðar sam­kvæmt 2. mgr. 9. gr. laganna. Sveitarstjórn ber ábyrgð á að gert sé aðalskipulag fyrir sveitarfélagið samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laganna og í 2. mgr. segir að í aðalskipulagi skuli sett fram stefna sveitarstjórnar, meðal annars um landnotkun og þróun byggðar í sveitarfélaginu á minnst 12 ára tímabili. Við gerð þess skal samkvæmt sama laga­ákvæði byggt á markmiðum laganna og áætlunum um þróun og þarfir sveitarfélagsins á skipulagstímabilinu. Í skipulags­lögum nr. 19/1964, sem giltu til 1. janúar 1998 þegar núgildandi skipulags- og byggingar­lög nr. 73/1997 tóku gildi, segir í 1. mgr. 4. gr., sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 31/1978, að allar byggingar skuli byggðar í samræmi við áður gerðan skipulags­uppdrátt sem samþykktur hafi verið af hlutaðeigandi sveitar­stjórn og skipulagsstjórn ríkisins.

Í aðalskipulagi frá árinu 1983 segir að sumarbústaðalönd og sumarbústaðabyggð sé víða í Mosfellshreppi, sérstaklega í suðurhluta hreppsins. Þar segir enn fremur að þar sem aðalskipulag hafi ekki legið fyrir fram til þessa hafi skort á heildarstefnu­mörkun af hálfu hreppsins gagnvart sumarbústaðabyggð og þróun hennar. Við gerð skipulagstillögunarinnar hafi stefna verið mótuð um þessi mál og sett sé fram tillaga um stefnumörkun. Samtímis hafi verið unnið að skipulegri mælingu og skráningu á öllum sumarbústaðalöndum í hreppnum til að auðvelda yfirsýn yfir þessi mál. Þar sem sveitarfélagið eigi forkaupsrétt að öllum sumarbústöðum og sumarbústaðalöndum sé opin leið að ná fram með skipulögðum kaupum þeim markmiðum sem felist í til­lögunni um meðferð þessara mála í framtíðinni, meðal annars um opnun á landi með­fram ám og vötnum. Í aðalskipulaginu er sett fram sú stefnumörkun að sumar­húsa­byggð verði takmörkuð við núverandi svæði. Samdir verði byggingaskilmálar og heildar­­upp­dráttur gerður af hverju svæði áður en frekari uppbygging verði leyfð. Í fram­­burði arkitektsins fyrir dóminum, sem vann þetta upphaflega aðalskipulag, kom fram að við skipu­lag svæðis­ins hafi verið farið í gegnum allar jarðir þegar svæði voru afmörkuð. Gögn um landspildu stefnanda og fleiri sambærilegar lóðir hafi sennilega ekki verið fyrir hendi en ekki hafi verið ætlunin að undanskilja þær frístunda­byggðinni. Ótvírætt hafi verið að á þeim tíma hafi alls ekki verið ætlunin að hamla neitt á móti þeirri byggð sem þar var fyrir.

Í aðalskipulagi frá árinu 1992 segir um sumarbústaði að mikil ásókn hafi verið í sumarbústaðalönd hjá stefnda. Áður hafi skort á heildarstefnumörkun bæjarfélagsins og nokkur glundroði sé á uppbyggingu sumarbústaðasvæða í bæjarfélaginu. Stafi það af eldri samþykktum, hefðum og endurbyggingum gamalla bústaða sem ekki væru á svæðum ætluðum sumarbústöðum. Því hafi uppbyggingin verið með ýmsu móti og skipulag svæða ekki sem skyldi. Um stefnumörkun segir þar að stefnt sé að því að tak­marka sumarbústaðabyggð við afmörkuð svæði. Gera skuli skipulagsuppdrátt af hverju svæði og semja byggingaskilmála áður en framkvæmdir verði leyfðar. Litið sé svo á að með vel skipulagðri sumarbústaðabyggð sé land tekið í fóstur af viðkomandi lóðarhafa með uppgræðslu og ræktun lands í huga.

Í aðalskipulagi 2003 til 2024 er gert ráð fyrir samfelldu útivistarsvæði, græna treflinum svonefnda, ofan byggðarinnar á höfuðborgarsvæðinu til útivistar og skjóls, en óumdeilt er í málinu að land stefnanda er innan þessa svæðis. Þar segir að ekki sé gert ráð fyrir annarri byggð innan eða ofan græna trefilsins en frístundahúsum á svæðum skipulögðum fyrir slíka byggð sunnan Hafravatns. Í þessu aðalskipulagi segir um orlofshús og frístundabyggð að ekki verði gert ráð fyrir frekari svæðum fyrir frístundahús. Stefnt sé að því að orlofshúsabyggð við Hafravatn norðan- og vestanvert leggist af og víki fyrir annarri starfsemi. Á skipulagstímabilinu verði þó gert ráð fyrir óbreyttri landnotkun að mestu leyti. Í kafla um svæði fyrir frístundabyggð segir að svæði fyrir frístundahús í landi Suður-Reykja samkvæmt aðalskipulagi 1992-2012 sé breytt í óbyggt svæði. Afmörkun annarra svæða fyrir frístundabyggð sé breytt í meginatriðum frá gildandi aðalskipulagi og miðuð að mestu við núverandi byggð og samþykkt deiliskipulag. Sumarhús megi einungis reisa innan svæða sem afmörkuð eru fyrir frístundabyggð og í samræmi við samþykkt deiliskipulag. Innan slíkra svæða verði einungis hús sem hvorki séu ætluð né notuð til heilsársbúsetu. Ekki verði heimilt að byggja við, endurbyggja eða byggja ný sumarhús utan svæða fyrir frístundabyggð. Einungis verði um að ræða eðlilegt og nauðsynlegt viðhald slíkra eigna. Gert sé ráð fyrir að skipulögð landnotkun samkvæmt aðalskipulagi taki við þegar slík hús hafi lokið hlutverki sínu, gangi úr sér eða verði fjarlægð.

Þegar litið er til þess sem að framan greinir um stefnumörkun á landnotkun og þróun byggðar í sveitarfélaginu verður ekki séð að sú afstaða að telja landspildu stefnanda til svæðisins fyrir frístundabyggð, í stað þess að telja hana utan þess eins og stefndi hefur gert, breyti nokkru eða spilli þeirri stefnu­mörkun sem sett er fram í núgildandi aðalskipulagi og þess sem vísað er til hér að framan og fram kemur í öðrum skipulags­gögnum sem lögð hafa verið fram í málinu. Í núgildandi aðalskipulagi er gert ráð fyrir að orlofshúsabyggð norðan og vestan við Hafravatn leggist af en land stefnda er töluvert sunnan vatnsins og sunnan frístundabyggðarinnar sem um ræðir. Innan græna trefilsins er gert ráð fyrir frístunda­húsum á svæðum sem skipulögð hafa verið fyrir þau. Ekki hefur komið fram að svæðið fyrir frístundabyggð hafi verið skipulagt sérstaklega, þótt mörk þess komi fram á núgildandi skipulagsuppdrætti, eða að gerður hafi verið sérstakur skipulags­uppdráttur af svæðinu eins og ætla má að stefnt hafi verið að samkvæmt því sem fram kemur í aðalskipulagi frá 1983 og 1992 eins og þegar hefur verið rakið. Þegar allar aðstæður eru virtar og með tilliti til þess sem fram hefur komið og rakið er hér að framan hlýtur að vera eðlilegra að landspilda stefnanda falli undir slíkt skipulag í stað þess að falla utan þess.

Hvergi er gert ráð fyrir því í lögum að stefndi hafi heimild til að skipu­leggja eignarlönd annarra með því að skilgreina þau sem almenn opin svæði án þess að fyrir því séu efnisleg rök byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Stefndi hefur ekki sýnt fram á hverjir hagsmunir hans eða annarra eru af því að landspilda stefnanda falli utan svæðisins fyrir frístunda­byggð. Verður því að telja ósannað að stefndi hafi við gerð framangreindra skipulags­uppdrátta, sem hann vísar til máli sínu til stuðnings, haft rétt­mætar ástæður fyrir því eða að honum hafi verið heimilt að undanskilja landspildu stefnanda þegar mörk svæðisins fyrir frístundabyggð voru dregin á skipulags­uppdráttunum. Þar með verður að líta svo á að ályktun stefnda þess efnis að landspilda stefnanda falli utan frístunda­byggðar­innar byggi ekki á nægilega traustum grunni enda hefur stefndi ekki sýnt fram á að fyrir því séu efnisleg eða málefnaleg rök að undan­skilja hana frístunda­byggðinni og telja hana utan hennar með því að draga línu á skipu­lags­­uppdráttum í gegnum sumar­húsa­­byggðina í stað þess að draga línuna utan um hana eins og eðlilegt hefði verið að gera við skipulag á notkun svæðisins. Auk þess er afmörkun svæðisins með þessum hætti í ósamræmi við raunverulega notkun á landinu og eignarhald stefnanda á því. Með því að telja landspildu stefnanda innan frístunda­byggðarinnar, eins og rétt hefði verið að gera samkvæmt framangreindu, verður þar með ekki unnt að líta svo á að það væri í ósamræmi við aðalskipulagið og bryti þar með gegn skipulags- og bygg­ingar­lögum að veita stefnanda hið umbeðna byggingar­leyfi.

Hin umdeilda ákvörðun stefnda, sem byggð er á því að land stefnanda sé á opnu almennu svæði samkvæmt staðfestu aðalskipulagi, er þannig ekki á viðhlítandi rökum reist. Sama gildir um úrskurð Úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála en hann er byggður á sömu forsendum. Úrskurðurinn er einnig studdur þeim rökum að land­spilda stefnanda sé samkvæmt aðalskipulagsuppdrættinum á opnu óbyggðu svæði en eins og fram hefur komið er byggð á svæðinu, þar á meðal sumarhús stefnda frá 1979 og fleiri hús eins og hér að framan hefur verið lýst. Synjun stefnda á að veita stefnanda umbeðið byggingarleyfi verður samkvæmt þessu að telja ólögmæta og ber með vísan til þess að fella hana ásamt framangreindum úrskurði úr gildi.

Dæma ber stefnda samkvæmt 1. mgr. 130. gr. laga um meðferð einkamála til að greiða stefnanda málskostnað sem þykir hæfilega ákveðinn 800.000 krónur.

Dóminn kvað upp Sigríður Ingvarsdóttir héraðsdómari.

DÓMSORÐ:

Felld er úr gildi ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Mosfellsbæjar frá 26. ágúst 2003, sem staðfest var í bæjarstjórn Mosfellsbæjar 3. september sama ár, um að hafna umsókn stefnanda um byggingarleyfi á landspildu stefnanda nr. 1 úr landi Sól­heimakots í Mosfellsbæ. Einnig er felldur úr gildi úrskurður Úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 24. júní 2004 þar sem hafnað er að fella framangreinda ákvörðun úr gildi.

Stefndi, Mosfellsbær, greiði stefnanda, Óla Jakobi Hjálmarssyni, 800.000 krónur í málskostnað.