Fimmtudaginn 23. febrúar 2006.
Nr. 371/2005.	Íslenska ríkið (Skarphéðinn Þórisson hrl.                     Anton B. Markússon hdl.) gegn Síldey ehf. (Logi Guðbrandsson hrl.  Hilmar Gunnlaugsson hdl.) og gagnsök

 

Fiskveiðistjórn. Stjórnvaldsfyrirmæli. Skaðabætur. Sératkvæði.

Vorið 2001 fékk S ehf. almennt veiðileyfi fyrir fiskiskip, sem félagið gerði síðan út til veiða. Beindust þær einkum að því að afla löngu og keilu, en veiðar í þeim tegundum sættu þá ekki takmörkun á leyfilegum heildarafla samkvæmt 3. gr. laga nr. 38/1990. Þrátt fyrir tillögu Hafrannsóknarstofnunarinnar um að heildarafli þessara tegunda yrði takmarkaður fyrir fiskveiðiárið 2001/2002 var með reglugerð, sem gefin var út 5. júní 2001, ákveðið að veiðar í þeim skyldu ekki háðar slíkri takmörkun. Hinn 16. ágúst 2001 var gefin út ný reglugerð um leyfilegan heildarafla á fiskveiðiárinu og náði takmörkun á heildarafla botnfisktegunda samkvæmt henni m.a. til löngu og keilu. Þá var þar kveðið á um að úthlutun aflahlutdeildar í þessum tegundum skyldi taka mið af veiðireynslu á tímabilinu 1. júní 1998 til 31. maí 2001. Við þá úthlutun fékk S ehf. enga aflahlutdeild í sinn hlut þar sem veiðireynsla þess í júní til ágúst 2001 féll utan viðmiðunartímabilsins. Krafðist félagið viðurkenningar á bótaskyldu Í af þessu tilefni og byggði m.a. á því að ekki hefði verið staðið rétt að setningu reglugerðarinnar. Ekki var fallist á að ákvæði 2. mgr. 3. gr. laganna, þar sem kveðið er á um að heildarafli fyrir komandi fiskveiðiár skuli ákveðinn fyrir 1. ágúst ár hvert, hafi staðið í vegi fyrir því að í reglugerðinni yrði kveðið á um takmörkun á heildarafla í löngu og keilu. Á hinn bóginn var talið að leggja bæri þann skilning í 1. mgr. 8. gr. laganna að við ákvörðun viðmiðunartímabils við úthlutun aflahlutdeildar í þessum tegundum hefði þurft að taka mið af þremur síðustu árum fyrir setningu umræddrar reglugerðar. Ákvæði hennar um lok viðmiðunartímabilsins var því talið stangast á við umrætt ákvæði og bótaskylda Í á tjóni S ehf. viðurkennd vegna úthlutunar aflahlutdeildar í löngu og keilu á grundvelli veiðireynslu félagsins frá 1. júní til 16. ágúst 2001.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Gunnlaugur Claessen, Garðar Gíslason, Guðrún Erlendsdóttir, Hrafn Bragason og Markús Sigurbjörnsson.

Aðaláfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 16. ágúst 2005 og krefst sýknu af kröfu gagnáfrýjanda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Gagnáfrýjandi áfrýjaði héraðsdómi 21. september 2005. Hann krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms að öðru leyti en því að honum verði dæmdur hærri málskostnaður en þar var gert. Þá krefst hann málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Gagnáfrýjandi fékk um vorið 2001 almennt veiðileyfi samkvæmt 4. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða með áorðnum breytingum fyrir fiskiskip sitt, Síldey NS 25, og var skipið síðan gert út til veiða. Kveður gagnáfrýjandi þær einkum hafa beinst að því að afla löngu og keilu, en veiðar á þeim fisktegundum hafi þá ekki sætt takmörkun á leyfilegum heildarafla samkvæmt 3. gr. laga nr. 38/1990 og því ekki verið úthlutað aflahlutdeild í þeim til einstakra skipa, sbr. 2. mgr. 7. gr. sömu laga. Landaði skipið eftir það tvisvar afla fram til loka yfirstandandi fiskveiðiárs 31. ágúst 2001. Kveður gagnáfrýjandi aflann einkum hafa verið löngu og keilu, en meðafli hafi fengist í öðrum botnfisktegundum, þar með talið tegundum, sem háðar voru aflamarki. Hafi gagnáfrýjandi leigt aflamark vegna þeirra.

Sjávarútvegsráðherra gaf út 5. júní 2001 reglugerð nr. 416/2001 um leyfilegan heildarafla á fiskveiðiárinu 2001/2002. Með henni var ákveðinn leyfilegur heildarafli á tímabilinu á fimmtán tegundum sjávardýra. Var hvorki langa né keila þar á meðal, þrátt fyrir að Hafrannsóknastofnun hafi áður gert tillögu um að hámark yrði sett á leyfilegan afla úr þeim tegundum. Var tekið fram í fréttatilkynningu, sem ráðuneytið lét frá sér fara í tengslum við setningu reglugerðarinnar, að ekki væri ástæða til að verða við því nú.

Hinn 16. ágúst 2001 gaf sjávarútvegsráðherra út reglugerð nr. 631/2001 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2001/2002, en með henni var áðurnefnd reglugerð nr. 416/2001 felld úr gildi. Var eins og í eldri reglugerð mælt fyrir um leyfilegan heildarafla á nokkrum botnfisktegundum, en sú breyting meðal annars gerð að takmörkunin tók nú til tegunda, sem ekki voru áður bundnar ákvæðum um leyfilegan heildarafla. Meðal þeirra voru langa og keila. Í ákvæði til bráðabirgða í reglugerðinni sagði meðal annars að fiskiskipum, sem aflareynslu höfðu á tímabilinu 1. júní 1998 til 31. maí 2001, skyldi úthlutað aflahlutdeild í þessum tegundum á grundvelli veiðireynslu á áðurgreindu tímabili. Skyldi skipunum úthlutað bráðabirgðaaflamarki fyrir komandi fiskveiðiár, sem næmi samtals 80% af leyfilegum heildarafla á hvorri tegund, en eigi síðar en 15. október 2001 skyldi Fiskistofa senda út tilkynningar um endanlega aflahlutdeild á nefndum tegundum miðað við fulla úthlutun leyfilegs heildarafla. Endanlegri úthlutun var hins vegar frestað nokkrum sinnum og síðast með reglugerð nr. 1/2002 til 1. mars 2002.

Gagnáfrýjandi kveðst hafa stundað veiðar á löngu og keilu og ekki haft sérstaka ástæðu til að ætla að sett yrði takmörkun á leyfilegum heildarafla úr þessum tegundum. Sú góða trú hafi verið staðfest við setningu reglugerðar nr. 416/2001 og með fréttatilkynningu sjávarútvegsráðuneytisins, sem áður var getið. Með þeirri aðferð, sem viðhöfð var í ákvæði til bráðabirgða í reglugerð nr. 631/2001 um afmörkun þess tímabils veiðireynslu á löngu og keilu, sem úthlutun aflahlutdeildar skyldi miðuð við, hafi með ólögmætum hætti verið komið í veg fyrir að veiðireynsla gagnáfrýjanda í júní til ágúst 2001 nýttist honum. Viðmiðunartímabilinu hafi lokið tveimur og hálfum mánuði fyrir setningu reglugerðarinnar og hann því engri aflahlutdeild fengið úthlutað til sín og neyðst til að hætta veiðum á löngu og keilu við upphaf nýs fiskveiðiárs 2001/2002. Reisir gagnáfrýjandi málatilbúnað sinn meðal annars á því að samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990 skuli ráðherra ákveða heildarafla fyrir komandi fiskveiðiár fyrir 1. ágúst ár hvert. Eftir það sé honum óheimilt að takmarka veiðar á tegundum, sem ekki hafi áður verið bundnar ákvæðum um leyfðan heildarafla. Ekki hafi heldur legið fyrir ný tillaga frá Hafrannsóknastofnun þegar síðari reglugerðin var sett, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990. Þá hafi afmörkun viðmiðunartímabils veiðireynslu 1. júní 1998 til 31. maí 2001 verið andstæð ákvæði 1. mgr. 8. gr. áðurnefndra laga. Ennfremur hafi ólögmæt sjónarmið legið að baki setningu reglugerðar nr. 631/2001. Ákvörðun ráðherra hafi beinst sérstaklega að gagnáfrýjanda og byggst á rangri ályktun um að hann væri í tengslum við norska útgerð andstætt ákvæðum laga um eignarhald á fyrirtækjum í sjávarútvegi á Íslandi. Með reglugerðinni hafi verið stefnt að því að koma í veg fyrir að gagnáfrýjandi aflaði sér frekari veiðireynslu og að sú reynsla, sem hann hafði þegar fengið, gæti nýst honum. Loks hafi áðurnefnd ákvörðun ráðherra falið í sér misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls.

Aðaláfrýjandi mótmælir öllum málsástæðum gagnáfrýjanda. Byggir hann meðal annars á því að sá síðarnefndi hafi keypt fiskiskip sitt og hafið veiðar á löngu og keilu áður en reglugerð nr. 416/2001 var sett og fyrrnefnd fréttatilkynning send út. Hann hafi því hafið starfsemi sína á eigin ábyrgð og áhættu þótt ljóst mætti vera að fyrr eða síðar yrði sett aflahámark á þessar fisktegundir. Aðaláfrýjandi hafi haft ótvíræða heimild til að taka þær ákvarðanir, sem birtust í reglugerð nr. 631/2001, og hún hafi á engan hátt beinst að gagnáfrýjanda sérstaklega. Engu máli geti skipt þótt reglugerðin hafi verið gefin út nokkrum dögum eftir þann viðmiðunartíma, sem getið sé í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990. Ekki hafi legið fyrir áreiðanlegar upplýsingar um afla nema til maíloka 2001 þegar reglugerð nr. 631/2001 var gefin út, og áður hafi verið miðað við þriggja ára tímabil frá 1. júní til 31. maí þegar ákveðið var viðmiðunartímabil fyrir veiðireynslu er veiðar voru í fyrsta sinn takmarkaðar á fisktegundunum þykkvalúru og skrápflúru. Loks hafi gagnáfrýjandi sýnt mikið tómlæti við að sækja rétt, sem hann telji sig eiga af þessum sökum, en hann hafi fyrst hreyft kröfum sínum á árinu 2004.

II.

Í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990 segir að heildarafli fyrir komandi fiskveiðiár skuli ákveðinn fyrir 1. ágúst ár hvert. Eru augljós rök fyrir því að ákvarðanir, sem að þessu lúta, séu teknar með nokkrum fyrirvara sé þess kostur. Hins vegar verður að fallast á með aðaláfrýjanda að nauðsyn á að takmarka sókn í einstaka stofna getur skapast hvenær sem er. Er ekkert fram komið sem bendir til þess að svo hafi ekki verið að því er varðar löngu og keilu þegar reglugerð nr. 631/2001 var gefin út, og í málflutningi gagnáfrýjanda fyrir Hæstarétti kom fram að ekki væri dregið í efa að fullt tilefni hafi verið til að takmarka sókn í þessa stofna. Verður því eins og málið liggur fyrir ekki fallist á þá málsástæðu hans að ákvæði 2. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990 hafi staðið því í vegi að í reglugerðinni yrði kveðið á um takmörkun á heildarafla á löngu og keilu.

Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990 er mælt fyrir um hvernig fara skuli að þegar leyfður heildarafli er í fyrsta sinn takmarkaður á tegund sjávardýra, sem ekki hefur áður verið háður slíkri takmörkun. Skal aflahlutdeild þá úthlutað á grundvelli aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila. Veiðar á löngu og keilu eru almennt stundaðar með öðrum botnfiskveiðum án þess að greina megi sérstök veiðitímabil. Verður því fallist á með gagnáfrýjanda að skýra verði ákvæðið um aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila þannig að það taki til þriggja síðustu ára fyrir setningu reglugerðar nr. 631/2001. Sú skýring er einnig í nokkru samræmi við framkvæmd sjávarútvegsráðherra þegar veiðar voru áður takmarkaðar í fyrsta sinn á öðrum stofnum, sbr. meðal annars reglugerð nr. 391/1999 um úthlutun aflahlutdeildar í þykkvalúru, en sú reglugerð var gefin út 4. júní 1999 og miðuð við aflareynslu fiskiskipa á tímabilinu 1. júní 1996 til 31. maí 1999. Í því tilviki, sem hér er til úrlausnar, liðu hins vegar um tveir og hálfur mánuður frá lokum viðmiðunartímabils veiðireynslu, sem úthlutun skyldi reist á, til útgáfudags reglugerðar nr. 631/2001. Sú viðbára aðaláfrýjanda er haldlaus að áreiðanlegar upplýsingar um afla hafi einungis náð til maíloka 2001, enda er beinlínis kveðið á um úthlutun til bráðabirgða í reglugerðinni, sem skyldi síðan endanlega lokið 15. október 2001, auk þess sem endanleg úthlutun fór ekki fram fyrr en mörgum mánuðum síðar. Ákvæði í reglugerðinni um lok viðmiðunartímabils veiðireynslu svo löngu fyrir útgáfudag hennar var því andstætt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990 og  leiddi til tjóns fyrir gagnáfrýjanda vegna veiðireynslu, sem hann aflaði sér á tímabilinu frá 1. júní til 16. ágúst 2001. Verður krafa hans að því leyti tekin til greina með þeim hætti, sem nánar greinir í dómsorði, en ekki verður fallist á með aðaláfrýjanda að gagnáfrýjandi hafi glatað rétti sínum fyrir tómlæti. Ekki er hald í öðrum málsástæðum, sem gagnáfrýjandi reisir málatilbúnað sinn á, og geta þær því ekki leitt til þess að krafa hans verði tekin til greina umfram það, sem að framan segir.

Aðaláfrýjandi verður dæmdur til að greiða gagnáfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, sem er ákveðinn í einu lagi eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Viðurkennd er skaðabótaskylda aðaláfrýjanda, íslenska ríkisins, á tjóni gagnáfrýjanda, Síldeyjar ehf., vegna fyrirmæla bráðabirgðaákvæðis í reglugerð nr. 631/2001 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2001/2002 varðandi úthlutun aflahlutdeildar í löngu og keilu á grundvelli veiðireynslu, sem hann öðlaðist frá 1. júní til 16. ágúst 2001.

Aðaláfrýjandi greiði gagnáfrýjanda samtals 1.000.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.

 

Sératkvæði

Hrafns Bragasonar 

          Ég er sammála kafla I. í atkvæði meirihluta dómara. Þar kemur fram að Hafrannsóknarstofnun hafði gert tillögu um að hámark yrði sett á leyfilegan heildarafla úr þeim tegundum, sem hér um ræðir, fyrir útgáfu reglugerðar frá 5. júní 2001 nr. 416/2001 um leyfilegan heildarafla á fiskveiðiárinu 2001/2002. Þrátt fyrir það sá sjávarútvegsráðherra ekki ástæðu til að fylgja tillögu stofnunarinnar við útgáfu þeirrar reglugerðar. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða skal ráðherra ákveða að fengnum tillögum Hafrannsóknarstofnunar heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstökum nytjastofnum við Ísland sem nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á. Í 2. mgr. sömu greinar segir síðan: „Leyfður heildarafli botnfisktegunda skal miðaður við veiðar á 12 mánaða tímabili, frá september ár hvert til 31. ágúst á næsta ári, og nefnist það tímabil fiskveiðiár. Skal heildarafli fyrir komandi fiskveiðiár ákveðinn fyrir 1. ágúst ár hvert. Ráðherra er heimilt innan fiskveiðiársins að auka eða minnka leyfðan heildarafla einstakra botnfisktegunda.” Eru augljós rök fyrir því að ákvarðanir, sem lúta að takmörkunum á fiskveiðiheimildum séu ákveðnar með góðum fyrirvara svo útgerðarmönnum gefist ráðrúm til þess að laga sig að breyttum aðstæðum á nýju fiskveiðiári sé því að skipta. Máttu útgerðarmenn ætla eftir að reglugerð nr. 416/2001 var gefin út að þeir gætu hagað útgerð sinni næsta fiskveiðiár eftir ákvæðum hennar, nema nýjar tillögur bærust frá fagaðilum.  Reglugerð nr. 631/2001, sem gefin var út 16. ágúst 2001, og ákvað takmörkun sóknar í löngu og keilu breytti fyrri ákvörðun um fiskveiðiárið 2001/2002. Þótt fallist væri á það með aðaláfrýjanda að nauðsyn geti skapast til að takmarka sókn í einstaka stofna innan fiskveiðiársins hefur aðaláfrýjandi ekki sýnt fram á að nýjar aðstæður hafi skapast frá því fyrri reglugerð um sama tímabil var gefin út. Liggur þannig ekki fyrir að Hafrannsóknarstofnun hafi fært ný eða aukin rök fyrir því áliti að takmarka bæri veiðar í þessa stofna. Ákvörðun ráðherra að takmarka veiðar í umrædda fiskistofna var tekin eftir 1. ágúst 2001 áður en nýtt fiskveiðiár hófst þvert á fyrri ákvörðun og í andstöðu við 2. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990 án þess að hún styddist við málefnalegar forsendur eins og að framan greinir. Verður hún ekki talin innan heimilda ráðherra samkvæmt 13. gr. sömu laga.  Með framangreindum forsendum er ég sammála niðurstöðu meirihluta dómara um að taka beri kröfu gagnáfrýjanda til greina á þann veg sem greinir í atkvæði þeirra. Ég er einnig sammála niðurstöðu þeirra um að gagnáfrýjandi hafi ekki glatað rétti sínum fyrir tómlæti og um málskostnað.

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 20. maí 2005.

         Mál þetta var höfðað með stefnu birtri 1. desember 2004 og dómtekið 22. apríl sl. Stefnandi er Síldey ehf., Hafnargötu 4, Bakkafirði. Stefndi er sjávarútvegsráðherra fyrir hönd íslenska ríkisins, Skúlagötu 4, Reykjavík.

         Stefnandi krefst þess aðallega að „viðurkennd verði með dómi skaðabótaábyrgð íslenska ríkisins á tjóni stefnanda vegna kvótasetningar á löngu og keilu samkvæmt bráðabirgðaákvæði, sbr. 12. og 13. tl. í töflu 1. mgr. 2. gr., reglugerðar nr. 631/2001  um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2001/2002.“ Til vara krefst stefnandi þess að „viðurkennd verði með dómi fébótaábyrgð íslenska ríkisins á eignarskerðingu stefnanda vegna kvótasetningar á löngu og keilu samkvæmt bráðabirgðaákvæði, sbr. 12. og 13. tl. í töflu 1. mgr. 2. gr., reglugerðar nr. 631/2001  um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2001/2002.“ Stefnandi krefst einnig málskostnaðar.

         Stefndi krefst sýknu auk málskostnaðar.

I.

Málsatvik

         Samkvæmt því sem fram kemur í stefnu var stofnað til stefnanda vorið 2001 af Daníel Gunnarssyni með það fyrir augum að gera út línubátinn Síldey NS-25 sem er 340 brúttótonn. Var báturinn keyptur frá Noregi. Samkvæmt aðilaskýrslu Daníels Gunnarssonar, stjórnarformanns stefnanda, hafði hann aflað sér þekkingar á sérhæfðum veiðum á löngu og keilu í Noregi þar sem hann hafði verið starfandi skipstjóri um árabil. Taldi hann unnt að stunda veiðar á þessum tegundum þannig að meðafli af þorski yrði jafnvel undir 20%, einkum með því að velja veiðistaði með tilliti til legu og dýptar. Þar sem ekki hafi verið aflatakmarkanir á þessum tegundum á þessum tíma á Íslandi hafi hann litið svo á að þarna væru tækifæri til að stunda útgerð. Ágreiningslaust er að Síldey NS-25 fékk almennt leyfi til veiða í atvinnuskyni vorið 2001 og var báturinn gerður út frá Seyðisfirði.

         Um sumarið 2001 fór Síldey NS-25 í tvær veiðiferðir, það er 10. júlí og 28. ágúst. Aflinn var einkum keila og langa en meðafli í öðrum tegundum var innan við 40%. Samkvæmt gögnum Fiskistofu landaði Síldey NS-25 67.026 kg af löngu og 128.348 kg af keilu, miðað við óslægðan fisk, í þessum tveimur veiðiferðum. Meðafli af þorski var samtals 52.018 kg og í ýsu 9.854 kg miðað við óslægðan fisk. Meðafli í öðrum tegundum var mun minni.

         Samkvæmt mati Hafrannsóknarstofnunar á aflahorfum á fiskveiðiárinu 2001/ 2002 var talið æskilegt að draga úr sókn í bæði löngu og keilu. Lagði stofnunin til að veiðar úr báðum stofnum sættu heildaraflatakmörkunum. Yrði leyfilegur heildarafli úr löngu 3.000 tonn en keilu 4.500 tonn. Hinn 5. júní 2001 gaf sjávarútvegsráðherra út reglugerð nr. 416/2001 um leyfilegan heildarafla á fiskveiðiárinu 2001/2002 og tók hún þegar gildi. Í reglugerðinni var kveðið á um leyfilegan heildarafla á alls 15 nytjastofnum, þar á meðal 10 botnfisktegundum, þó þannig að gerður var fyrirvari um að ákvörðun um leyfilegan heildarafla kynni að verða endurskoðuð að því er varðaði innfjarðarrækju og hörpudisk, að fengnum nýjum tillögum Hafrannsóknarstofnunar. Í reglugerðinni var hins vegar ekki gert ráð fyrir því að veiðar á löngu og keilu sættu heildaraflatakmörkunum. Sama dag var gefin út af sjávarútvegsráðuneytinu fréttatilkynning um útgáfu nefndrar reglugerðar. Í fréttatilkynningunni segir m.a. eftirfarandi:

 

Hafrannsóknarstofnun leggur til að keila og langa verði settar í kvóta, þ.e. að hámark sé sett á leyfilegan afla úr þessum tegundum. Sjávarútvegsráðuneytið telur ekki ástæðu til að verða við því nú. Stofnunin leggur til að steinbítskvóti verði 13.000 tonn, eins og á síðasta ári en sjávarútvegsráðherra hefur ákveðið að steinbítur verði utan kvóta næsta fiskveiðiár.

 

Hinn 16. ágúst 2001 gaf sjávarútvegsráðherra út reglugerð nr. 634/2001 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2001/2002, en samkvæmt lokaorðum 17. gr. reglugerðarinnar er reglugerð nr. 416/2001 felld úr gildi. Í 2. gr. reglugerðarinnar var kveðið á um leyfilegan heildarafla í botnfiski fyrir fiskveiðiárið 2001/2002. Með ákvæðinu voru þær breytingar gerðar frá sem gilt hafði samkvæmt reglugerð nr. 416/2001 að ákveðnar voru heildaraflatakmarkanir á veiðum í steinbíti, keilu, löngu og skötusel. Skyldi leyfilegur heildarafli í löngu vera 3.000 tonn en 4.500 tonn í keilu samkvæmt reglugerðinni.

         Í bráðabirgðaákvæði reglugerðar nr. 634/2001 var mælt nánar fyrir um ákvörðun á aflahlutdeild í keilu, löngu og skötusel. Í 1. mgr. ákvæðisins kom fram að fyrir upphaf fiskveiðiársins 2001/2002 (þ.e. fyrir 1. september 2001) skyldi fiskiskipum sem veiðileyfi hefðu með almennu aflamarki og aflareynslu hefðu í keilu, löngu og skötusel í aflamarkskerfi á tímabilinu 1. júní 1998 til 31. maí 2001, úthlutað aflahlutdeild í þessum tegundum á grundvelli veiðireynslu þeirra í þessum tegundum á áðurgreindu tímabili. Í 2. mgr. kom fram að bráðabirgðaaflamarki skyldi úthluta fyrir samtals 80% af leyfðum heildarafla í hverri tegund og skyldu útgerðir viðkomandi skipa hafa frest til 15. september 2001 til að gera athugasemdir við úthlutunina og forsendur hennar. Þá sagði að eigi síðar en 15. október 2001 skyldi Fiskistofa senda útgerðum fiskiskipa tilkynningar um endanlega aflahlutdeild skipa þeirra í umræddum tegundum sem og endanlegt aflamark þeirra á fiskveiðiárinu 2001/2002. Með reglugerð nr. 750/2001 sem breytti reglugerð nr. 631/2001 var síðastgreinda tímamarkið fært til 1. desember 2001. Með reglugerð nr. 895/2001 sem breytti reglugerð nr. 631/2001 var nefnt tímamarkið fært til 1. febrúar  2002.  Með reglugerð nr. 1/2002 sem breytti reglugerð nr. 631/2001 var nefnt tímamark loks fært til 1. mars 2002. Samkvæmt útskýringum sjávarútvegsráðuneytisins í bréfi 8. september 2004 kom þessi dráttur til af því að haustið 2001 var lagt fram á Alþingi frumvarp til breytinga á lögum um stjórn fiskveiða nr. 38/1990 sem fól í sér að krókabátum sem veiddu á grundvelli krókaaflamarks skyldi m.a. úthlutað aflahlutdeild í löngu og keilu, en frumvarpið varð að lögum nr. 129/2001 sem tóku gildi 21. desember 2001. Þurfti af þessum sökum að endurskoða endanlega úthlutun kvóta í keilu og löngu.

         Samkvæmt framangreindu var viðmiðunartímabil fyrir úthlutun aflahlutdeildar og aflamarks fyrir keilu og löngu 1. júní 1998 til 31. maí 2001. Þar sem veiðireynsla stefnanda á fiskveiðiárinu 2000/2001 féll ekki innan viðmiðunartímabilsins fékk stefnandi enga úthlutun aflahlutdeildar í þessum tegundum.

         Samkvæmt útskýringum sjávarútvegsráðuneytisins í bréfi 8. september 2004 grundvallaðist breytt afstaða ráðuneytisins til aflatakmarkana á löngu og keilu á því að í ljós hafði komið að afli í þessum tegundum hafði farið verulega yfir þau mörk sem Hafrannsóknar­stofnun hafði lagt til. Þá hafði aflinn dregist saman þrátt fyrir aukna sókn og jafnframt var sýnt að sóknin myndi halda áfram að aukast. Í vitnaskýrslu Jóns B. Jónassonar, skrifstofustjóra í sjávarútvegsráðuneytinu, voru þessar ástæður skýrðar nánar þannig að sumarið 2001 hafi heildartölur yfir afla í þessum tegundum verið skoðaðar betur, meðal annars með tilliti til veiða Norðmanna og Færeyinga. Benti hann á að í þeim tölum sem fram höfðu komið í tillögum Hafrannsóknarstofnunar hefði ekki verið tekið tillit til veiða útlendra skipa með veiðirétt í íslenskri fiskveiðilögsögu. Þá hafi verið farið að bera á því að menn einbeittu sér að veiðum í löngu og keilu og öfluðu sér veiðireynslu í þeim tegundum. Kom fram að þetta hafi skapað hættu á því að þeir sem stunduðu hefðbundnar botnfiskveiðar hefðu ekki nægilegar veiðiheimildir í keilu og löngu til þess að mæta óhjákvæmilegum meðafla í keilu og löngu við venjulega botnfiskveiðar, ef keila og langa yrðu kvótasettar síðar. Hafi því fyrri ákvörðun um að binda ekki þessar tegundir hámarksaflatakmörkunum verið endurskoðuð og ákveðið að kveða á um aflatakmarkanir í samræmi við tillögur Hafrannsóknarstofnunar. Í skýrslu Jóns kom einnig fram að eftir á að hyggja hafi verið full ástæða til að takmarka veiðar í þessar tegundir þar sem leyfilegur hámarksafli þessara tegunda hafi minnkað síðan árið 2001.

         Samkvæmt því sem fram kemur í stefnu brustu forsendur fyrir útgerð stefnanda eftir að veiðar í keilu og löngu voru bundnar aflatakmörkunum. Samkvæmt aðilas­kýrslu Daníels Gunnarssonar stundaði Síldey NS-25 frá þessum tíma veiðar í Barentshafi auk veiða með leigukvóta. Að sögn Daníels hefur rekstur stefnanda gengið illa ef frá er talið árið 2001, sem var þokkalegt, og rambar stefnandi á barmi gjaldþrots. Samkvæmt skýrslu Daníels óskar hann eftir því að veiðireynsla hans árið 2001 verði metin til aflahlutdeildar með sama hætti og ef hún hefði átt sér stað innan viðmiðunartímabils.

         Samkvæmt því sem fram kemur í stefnu kannaði stefnandi ekki sérstaklega rétt sinn í tengslum við kvótasetningu á keilu og löngu. Hins vegar hafi hann reynt að lágmarka tjón sitt með því að halda skipi sínu til veiða með áðurgreindum hætti. Þá hafi fyrirsvarsmaður stefnanda, Daníel Gunnarsson, verið langdvölum á sjó og því haft takmörkuð færi á því að kanna réttarstöðu stefnanda. Með bréfi 23. ágúst 2004 óskaði stefnandi eftir viðræðum við stefnda um bætur eða leiðrétta úthlutun vegna framangreindra atvika. Með bréfi sjávarútvegsráðuneytisins 8. september 2004 var öllum sjónarmiðum og kröfum stefnanda hafnað.

         Við aðalmeðferð málsins gaf Daníel Gunnarsson, stjórnarformaður stefnanda, aðilaskýrslu. Þá gáfu skýrslu sem vitni Höskuldur Steinarsson, forstöðumaður upplýsingasviðs Fiskistofu og Jón B. Jónasson, skrifstofustjóri í sjávarútvegsráðu­neytinu. Ekki er ástæða til að rekja þessar skýrslur sérstaklega.

II.

Málsástæður og lagarök stefnanda

         Stefnandi reisir aðalkröfu sína á almennu skaðabótareglunni. Nánar tiltekið telur hann að tildrög og setning reglugerðar nr. 631/2001 feli í sér ólögmæta og saknæma háttsemi stefnda auk þess sem öðrum skilyrðum skaðabótaábyrgðar sé fullnægt.

         Stefnandi vísar til þess að hann hafi stundað veiðar á löngu og keilu í góðri trú og ekki haft neina sérstaka ástæðu til að ætla að þær yrðu bundnar aflatakmörkunum. Hafi hann mátt treysta þessu enn frekar eftir tilkynningu sjávarútvegsráðherra 5. júní 2001 og setningu reglugerðar nr. 416/2001. Hann vísar til þess að hagsmunir hans hafi notið verndar stjórnarskrárákvæða um vernd atvinnuréttinda og atvinnufrelsis.

         Stefnandi vísar til þess að sjávarútvegsráðherra hafi borið að taka ákvörðun um heildaraflatakmarkanir á keilu og löngu fyrir 1. ágúst, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990. Um sé að ræða grundvallarreglu sem m.a. sé ætlað að tryggja að útgerðaraðilar fái nægjanlegan tíma til að undirbúa veiðar á komandi fiskveiðiári.  Ráðherra sé heimilt að breyta eða leiðrétta fyrri ákvörðun um hámarksaflamark vegna einstakra tegunda en sé ekki heimilt að setja hámarksaflamark á nýja tegund í fyrsta skipti vegna komandi fiskveiðiárs, eftir 1. ágúst.

         Þá vísar stefnandi til 1. mgr. 8. gr. laganna um að miða eigi við aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila þegar úthlutað sé aflahlutdeild í nýjum tegundum. Stefnandi telur að af þessu leiði að kvótasetningu eigi að byggja á veiðireynslu samkvæmt nýjustu upplýsingum. Komi þessi túlkun einnig fram í lögskýringargögnum sem og fyrri framkvæmd sjávarútvegsráðherra við kvóta­setningu, sbr. t.d. reglugerð um úthlutun aflahlutdeildar í þykkvalúru 4. júní 1999. Hafi ráðherra því verið skylt að byggja úthlutunina á síðasta veiðitímabili þannig að nýjasta veiðireynsla á tegundum yrði lögð til grundvallar.

         Stefnandi heldur því einnig fram að ákvörðun ráðherra um úthlutun aflamarks í löngu og keilu hafi byggst á ólögmætum sjónarmiðum. Telur stefnandi að ákvörðun ráðherra hafi m.a. byggst á sjónarmiðum um að stefnandi og e.t.v. aðrar útgerðir væru í tengslum við norska útgerð andstætt ákvæðum laga um eignarhald útgerðar á Íslandi. Ákvörðun um kvótasetningu hafi verið tekin til að koma í veg fyrir frekari öflun veiðireynslu hjá stefnanda. Þá hafi ákvörðun um viðmiðunartímabil við úthlutun aflahlutdeildar verið tekin m.a. með það að markmiði að veiðireynsla útgerðar stefnanda nýttist ekki til úthlutunar. Ákvörðun ráðherra um að afmarka veiðitímabil sem veiðireynsla byggðist á hafi ekki helgast  af sérstökum líf- eða veiðifræðilegum sjónarmiðum. Engin málefnaleg sjónarmið leiði til þess að ekki hafi átt að horfa til nýjustu veiðireynslu við úthlutun aflamarkshlutdeildar á löngu og keilu. Stefnandi telur einnig að ákvörðun ráðherra um kvótasetningu á löngu og keilu hafi að þessu leyti falið í sér misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls.

         Stefnandi vísar einnig til þess að brotið hafi verið gegn jafnræðissjónarmiðum með því að öðrum hafi verið fengin aflahlutdeild sem réttilega tilheyrði honum. Er vísað til jafnræðisreglna almenns stjórnsýsluréttar og jafnræðisákvæðis stjórnar­skrárinnar þessu til stuðnings. Þá hafi eignaréttur stefnanda verið skertur bótalaust andstætt 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þá er á því byggt að  stjórnarskrárverndað atvinnufrelsi hafi verið takmarkað með reglugerðarsetningu ráðherra án þess að lagaákvæði hafi stutt þá ákvörðun.

         Varakrafa stefnanda byggir á því að stefndi beri ábyrgð á eignarskerðingu stefnanda af völdum gildistöku 12. og 13. tl. í töflu 1. mgr. 2. gr. og bráðabirgða­ákvæðis í reglugerð nr. 631/2001 á grundvelli 72. gr. stjórnarskrárinnar. Telur stefnandi að á grundvelli 8. gr. laga nr. 38/1990 sé veiðireynslu veitt eignarréttarvernd. Hafi stefnandi verið sviptur þessum eignarréttindum án þess að fyrir hendi væri lagaboð frá Alþingi. Verði ekki fallist á ólögmæti þeirrar ákvörðunar sé þó ljóst að stefnanda beri að fá fullar bætur fyrir þá eign sem hann var sviptur. Stefnandi vísar til þess að veiðireynsla sé sambærileg við eignarréttindi, hún sé varanleg og gangi kaupum og sölum. Komi nýr bátur í stað eldri flytjist veiðireynsla þess eldri yfir á þann nýja. Um stöðu veiðireynslu sem eignarréttinda megi vísa til fjölmargra dóma hæstaréttar þar sem deilt hafi verið um eignarhald á veiðireynslu vegna kvótaút­hlutunar. Stefnandi vísar einnig til þess að með ákvörðun sjávarútvegsráðherra hafi önnur eignarréttindi stefnanda verið skert, einkum verðmæti bátsins Síldeyjar NS-25 og þess búnaðar sem honum fylgdi. Eignarskerðing stefnanda hafi verið veruleg og umfram þær almennu skerðingar sem útgerðir verði að þola bótalaust vegna valdheimilda sjávarútvegsráðherra á grundvelli laga um stjórn fiskveiða.

         Samkvæmt stefnu telur stefnandi  tjón sitt felast í fyrsta lagi í því að hafa farið á mis við þá aflahlutdeild sem bar að úthluta honum í samræmi við veiðireynslu hans. Kemur fram í stefnu að aflahlutdeild í samræmi við veiðireynslu hefði verið að verðmæti 4-6 milljónir króna. Þá hafi Síldey NS-25 verið keypt sérstaklega til að stunda veiðar á keilu og löngu. Verðmæti bátsins, sem stefnandi segir að hafi verið keyptur á 16 milljónir norskra króna, hafi takmarkast verulega vegna umræddrar kvótasetningar. Auk tjóns á bátnum sé ljóst að verðrýrnun hafi orðið á veiðarfærum bátsins og öðru tengdu bátnum til notkunar við veiðar á keilu og löngu. Þá telur stefnandi sig einnig hafa orðið fyrir „ýmiskonar atvinnurekstrartjóni“ vegna ákvörðunar sjávarútvegsráðherra.

III.

Málsástæður og lagarök stefnda

         Stefndi hafnar alfarið kröfum stefnanda og þeim málsástæðum sem þær byggja á. Stefndi telur aðal- og varakröfu stefnanda að mestu byggja á sömu sjónarmiðum og gerir því grein fyrir málsástæðum og lagarökum stefnda í einu lagi.

         Í fyrsta lagi telur stefndi sjávarútvegsráðherra ekki hafa tekið neinar stjórnvaldsákvarðanir um málefni stefnanda og sé því ekki réttarsamband milli aðila málsins. Þegar af þessari ástæðu beri að sýkna stefnda af öllum kröfum stefnanda. 

         Stefndi hafnar því að útgáfa reglugerðar nr. 416/2001 um heildarafla á fiskveiðiárinu 2001/2002 og fréttatilkynning sjávarútvegsráðherra hafi gefið stefnanda réttmætar væntingar um að veiðar á keilu og löngu yrðu ekki háðar aflatakmörkunum. Bendir hann á að stefnandi hafi á þessum tíma verið búinn að kaupa bát sinn og ákveða að byrja veiðar. Hafi hann allt eins mátt búast við því að teknar yrðu upp aflatakmarkanir og hafi hann ekki mátt reiða sig á að tiltekin viðmiðunartímabil yrðu lögð til grundvallar við úthlutun á aflahlutdeild, ef til kvótasetningar kæmi. Stefnandi hafi enga tilraun gert til að afla sér upplýsinga um þetta áður en hann keypti bátinn og hóf veiðarnar og verði að bera ábyrgð á því sjálfur að hafa keypt skip og hafið veiðar án þess að vita neitt um það hvort þær fisktegundir sem hann hugðist veiða yrðu kvótasettar og þá hvernig kvótasetningu yrði háttað.

         Stefndi telur útgáfu reglugerðar nr. 416/2001 hafa verið lögmæta og sama sé að segja um fréttatilkynninguna. Í þessum gögnum megi greina fyrirvara um að vel megi vera að á síðara ótilteknu tímamarki verði settur kvóti á keilu og löngu, sbr. orðin „telur ekki ástæðu til að verða við því nú.“.  Fréttatilkynningin skapi þó engan rétt og taki engan rétt. Hafi stefnandi ætlað sér að byggja á tilkynningunni hafi verið ríkt tilefni til að ganga frekar úr skugga um það hvort og hvenær og hvernig yrði settur kvóti á nefndar fisktegundir.

         Stefndi telur að kvótasetning á keilu og löngu hafi ekki komið reyndum fiskimönnum og útvegsmönnum á óvart ef litið sé til þess að þeim botnfisktegundum sem eru kvótabundnar fer stöðugt fjölgandi. Við gildistöku fiskveiðistjórnunarlaganna hafi sex botnfisktegundir verið bundnar kvóta, en nú séu þær 14.  Hann vísar einnig til tillagna Hafrannsóknastofnunar í þessu sambandi sem áður greinir. Hafi sjávarútvegs­ráðherra við nánari athugun ákveðið að verða við tillögum Hafrannsóknastofnunar um að setja hámarksafla á veiðar á löngu og keilu fyrir fiskveiðiárið 2001/2002 og hafi þetta verið gert með reglugerð nr. 631/2001 sem felldi úr gildi reglugerð nr. 416/2001. 

         Stefndi telur reglugerð nr. 631/2001 hafa haft fulla lagastoð þó að hún hafi fært undir kvóta fisktegundir sem ekki voru undir kvóta samkvæmt reglugerð nr. 416/2001. Í því efni telur stefndi það ekki  skipta máli þó að reglugerðin hafi verið gefin út 16 dögum eftir viðmiðunartímamark 2. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990. Geti þetta hvorki valdið ógildi reglugerðarinnar né bótaskyldu stefnda. Bendir stefndi enn og aftur á það með setningu reglugerðar nr. 416/2001 og áðurnefndri fréttatilkynningu hafi hann ekki skuldbundið sig til að setja ekki síðar hámarksaflatakmarkanir á umræddar tegundir. Ráðherra geti ekki afsalað sér því valdi sem honum sé fært með ákvæðum 3. gr. laga nr. 38/1990 og enn síður að það vald ónýtist eftir 1. ágúst á hverju ári.

         Stefndi útskýrir viðmiðunartímabil bráðabirgðaákvæðis reglugerðar nr. 631/2001 þannig að miðað hafi verið við þrjú heil ár, en þessi háttur hafi áður verið hafður á þegar kvóti hefur verið settur á fisktegundir sem ekki hafi áður verið bundnar kvóta, sbr. aflahlutdeild fyrir þykkvalúru fyrir fiskveiðiárið 1999/2000 og skrápflúru og sandkola á fiskveiðiárinu 1997/1998.  Ástæðan fyrir því að viðmiðunartímabilið sé til maíloka en ekki lengra sé að þegar svo stendur á að verið sé að úthluta kvóta á fisk­tegundir sem ekki hafa verið í kvóta fram til þess, þá hafi Fiskistofa ekki fullnægjandi upplýsingar um afla fiskiskipa nema til loka maímánaðar. Aflatölur eftir lok maí séu óábyggilegar og því ekki unnt að byggja á þeim við úthlutun. Hætta sé á að hefði viðmiðunartímabilið verið nær fiskveiðiáramótunum hefði mátt búast við að tölurnar hefðu getað verið rangar. Stefndi vísar einnig til 2. mgr. 7. gr. laga nr. 129/2001, þar sem miðað hafi verið við sama viðmiðunartímabil vegna úthlutunar til krókaafla­marks­báta og telur að með lögunum hafi sú aðferð sem notuð var í umræddu bráðabirgða­ákvæði verið viðurkennd.

         Stefndi bendir á að ekkert liggi fyrir um að stefnandi hafi borið sig eftir að fá úthlutað kvóta í keilu og löngu fyrir umrætt fiskveiðiár eða að hann hafi reynt að leita leiða til þess, heldur sé því lýst að hann hafi ekki gefið sér tíma til þess.  Ekkert liggi fyrir um tilraunir stefnanda til að fá leigðan eða keyptan slíkan kvóta.

         Stefndi mótmælir því sem röngu og ósönnuðu að ákvörðun ráðherra um kvótasetningu hafi byggst á ólögmætum sjónarmiðum. Um sé að ræða verndunar­sjónarmið vegna umræddra fiskistofna og ákvörðunin sé byggð á tillögum Hafrannsókna­stofnunarinnar, eins og ráða megi skýrlega af því að hámarksaflamagn samkvæmt ákvörðun ráðherra sé í fullu samræmi við tillögu stofnunarinnar. Því er einnig mótmælt sem röngu og ósönnuðu að ákvörðun um kvótasetningu hafi byggst á sjónarmiðum um meint tengsl stefnanda og annarra við norska útgerð, eða hafi helgast af því að koma í veg fyrir veiðireynslu stefnanda og að hans veiðireynsla gæti nýst honum. Því er sömuleiðis mótmælt sem röngu og ósönnuðu að ákvörðun um kvótasetningu hafi falið í sér misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls. Vísar stefndi til þess að engin efni hafi verið til að kanna sérstaklega aðstæður stefnanda í tengslum við umrædda kvótasetningu og hafi það ekki verið gert. Því er mótmælt sem röngu og ósönnuðu og órökstuddu að með ákvörðun um kvótasetningu á keilu og löngu hafi útgerðum, sem öðlast höfðu veiðireynslu í löngu og keilu vegna sérstakra veiða á þeim stofnum, verið mismunað til hagsbóta fyrir útgerðir sem höfðu öðlast veiðireynslu í þessum tegundum vegna meðafla við aðrar botnfiskveiðar. 

         Því er mótmælt að með setningu reglugerðar nr. 631/2001 hafi verið skert eignarréttindi stefnanda sem njóti verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar, en um sé að tefla „veiðireynslu“ sem hafi ekki getað myndað grundvöll að kvótaúthlutun á nefndu fiskveiðiári þar sem tölur um veiðireynsluna hafi ekki legið fyrir nefnt fiskveiðiár. Þá komi ekki fram hvort stefnandi hafi borið sig eftir því að veiðireynsla yrði metin ári síðar. Veiðireynsla geti fyrst orðið verðmæti þegar ljóst sé að á henni verði grundvallaður kvóti, en fyrr ekki.

         Stefndi hafnar sjónarmiðum stefnanda, sem byggja á tilvísunum í stjórnarskrár­verndað atvinnufrelsi, jafnræðisreglur almenns stjórnsýsluréttar og jafnræðisákvæði stjórnarskrár.

         Fullyrðingum stefnanda um aðra og afleidda eignaskerðingu er mótmælt sem röngum og ósönnuðum.   

         Stefndi bendir einnig á að stefnandi hafi engan reka gert að því að kanna rétt sinn til úthlutunar á kvóta fyrir umræddar fisktegundir fyrr en u.þ.b. tveimur árum eftir að umræddu fiskveiðiári lauk.

IV.

Niðurstaða

             Í máli þessu krefst stefnandi aðallega viðurkenningar á „skaðabótaábyrgð“ stefnda, en til vara viðurkenningar á „fébótaábyrgð“ hans. Dómara er ekki kunnugt um að merkingarmunur sé á orðunum „skaðabótaábyrgð“ og „fébótaábyrgð“ samkvæmt almennum eða lagalegum málvenjum. Þá lítur dómari svo á að krafa um bætur vegna skerðingar ríkisins á eignarréttindum í andstöðu við eignarréttarákvæði stjórnarskrár sé krafa um skaðabætur, enda þótt bótagrundvöllurinn sé í því tilviki ekki sakarregla skaðabótaréttar heldur 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 10. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, ásamt ólögfestum reglum um skaðabótaskyldu ríkisins. Þrátt fyrir þessa annmarka er kröfugerð stefnanda þó ekki svo óljós að varði sjálfkrafa frávísun málsins, enda verður að líta svo á að efnislegt inntak aðal- og varakröfu hans sé eitt og hið sama. Samkvæmt þessu verður gengið út frá því við úrlausn málsins að krafist sé viðurkenningar á skaðabótaskyldu stefnda á tjóni stefnanda vegna þeirra reglna um úthlutun aflahlutdeildar í keilu og löngu sem fram komu í bráðabirgðaákvæði reglugerðar nr. 631/2001 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2001/2002.

         Eins og áður greinir hóf stefnandi útgerð vorið 2001 á grundvelli almenns leyfis til veiða í atvinnuskyni, sbr. 4. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða. Samkvæmt 7. gr. laganna voru honum heimilar veiðar á öllum þeim tegundum sjávardýra sem ekki sættu takmörkunum á heildarafla, sbr. 3. gr. laganna, enda gætti hann almennra reglna um fiskveiðar, svo sem reglna um fiskvernd og útgerðarstarfsemi. Með þessu nýtti stefnandi sér rétt sinn samkvæmt 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 13. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, til þess að stunda hverja þá atvinnu sem hann kaus og lög landsins leyfðu. Sú atvinnustarfsemi sem stefnandi hóf á þessum grundvelli hafði augljóslega fjárhagslega þýðingu fyrir hann, bæði vegna fjárfestinga í tækjum og búnaði, svo og vegna væntanlegra tekna og lífsviðurværis til framtíðar. Þótt þær heimildir, sem stefnandi nýtti til fiskveiða, væru aðgengilegar öllum þorra íslenskra ríkisborgara, sbr. nánar 1. gr. laga nr. 1/1999 sem fólu í sér breytingu á lögum nr. 38/1990 að þessu leyti, skapaði það stefnanda sérstöðu, líkt og öðrum útgerðarmönnum, að hann nýtti þessar heimildir í atvinnuskyni og hætti til þess tíma og fé sínu. Er það álit dómara að þeir fjárhagslegu hagsmunir stefnanda, sem bundnir voru við umrædda atvinnustarfsemi hans, hafi notið verndar eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrárinnar. Urðu þessir hagsmunir því ekki skertir nema almenningsþörf krefði og samkvæmt skýrri heimild í settum lögum. Þá leiðir af umræddri 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. einnig 65. gr. stjórnarskrárinnar, eins og henni var breytt með 3. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, að stefnandi varð ekki sviptur fiskveiðirétti sínum bótalaust nema að skerðing væri reist á efnislegum mælikvarða svo jafnræðis væri gætt.

         Eins og fram kemur í dómi Hæstaréttar í dómasafni 2000, bls. 1534, eru ríkir og augljósir almannahagsmunir bundnir við verndun og hagkvæma nýtingu fiskstofna á Íslandsmiðum. Stendur ákvæði 75. gr. stjórnarskrárinnar ekki í vegi fyrir því að með lögum sé mælt fyrir um takmarkanir á leyfilegum heildarafla úr einstökum nytja­stofnum eftir því sem nauðsyn ber til, en í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990 er ráðherra veitt heimild til að kveða á um slíkar takmarkanir. Samkvæmt framangreindu fordæmi Hæstaréttar fullnægir þessi heimild til ráðherra stjórnskipulegum kröfum og fer því ekki á milli mála að ráðherra er heimilt að takmarka leyfilegan heildarafla úr einstökum nytjastofnum samkvæmt þeim nánari reglum sem fram koma í 3. gr. laganna. Við skiptingu leyfilegs heildarafla eru stjórnvöld hins vegar bundin af nánari ákvæðum laga nr. 38/1990 um úthlutun veiðiheimilda svo og áðurgreindum reglum stjórnarskrár um jafnræði þegnanna og verndun eignarréttar.

         Í fyrrgreindum dómi Hæstaréttar í dómasafni 2000, bls. 1534, kemur fram að allt frá því að svokallað kvótakerfi var tekið upp í botnfiskveiðum árið 1984 hafi þeirri meginstefnu verið fylgt að láta veiðireynslu skipa ráða úthlutun heimilda til veiða þeirra botnfisktegunda, sem lúta heildaraflatakmörkunum, sbr. nú 8. gr. laga nr. 38/1990 og 5. gr. og 6. gr. laga nr. 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu Íslands. Kemur einnig fram að heildaraflatakmarkanir á nytjastofnum, sbr. nú 3. gr. laga nr. 38/1990, og þær skerðingar á fiskveiðirétti sem af þeim hafa leitt, hafi verið teknar upp samhliða því að þeir útgerðarmenn, sem stunduðu veiðar á viðkomandi stofnum, fengu úthlutað varanlegum veiðirétti í formi aflahlutdeildar. Samkvæmt framansögðu hefur íslensk löggjöf um fiskveiðistjórn grundvallast á því meginviðhorfi að skipta skuli takmörkuðum heildarafla milli þeirra útgerðarmanna sem stundað hafa viðkomandi veiðar og hefur með þessu verið leitast við að tryggja, eftir föngum, fjárhags­lega hagsmuni þeirra sem hafa átt verulegra og beinna hagsmuna að gæta af þeim veiðum sem nauðsyn hefur borið til að takmarka. Af umræddum dómi Hæstaréttar, sbr. einnig dóm réttarins í dómasafni 1998, bls. 137, verður dregin sú ályktun að skerðing á fiskveiðirétti í sjó, sem leiðir af fiskifræðilegri nauðsyn til að takmarka leyfilegan heildarafla í tilteknum nytjastofni, sé samrýmanleg  65. og 72. gr. stjórnarskrárinnar við þær aðstæður að þolendum skerðingar er í kjölfarið úthlutað veiðiheimildum á grundvelli aflareynslu í viðkomandi tegund, sbr. nú 8. gr. laga nr. 38/1990. Þrátt fyrir þessa almennu niðurstöðu er ekki unnt að útiloka að viðmið 8. gr. laga nr. 38/1990 komi óvenjulega þungt niður á einstökum útgerðarmönnum, t.d. vegna þess að ónógt tillit sé tekið til frátafa vegna bilana, endurnýjunar skipa eða annarra einstaklingsbundinna aðstæðna.

         Í máli þessu ber svo við að þrátt fyrir að ágreiningslaust sé að stefnandi hafi veiðireynslu í tegundum á fiskveiðiárinu 2000/2001, sem ákveðið var að binda heildar­aflatak­mörkun frá og með upphafi fiskveiðiársins 2001/2002, var honum ekki ákveðin aflahlutdeild í þessum tegundum á grundvelli fyrirliggjandi veiðireynslu hans. Að mati dómara er ekki ástæða til að efast um að umræddar heildaraflatakmarkanir, sem voru settar í samræmi við tillögur Hafrannsóknarstofnunar, hafi helgast af fiskifræðilegri nauðsyn, stuðst við fullnægjandi heimild í settum lögum og grundvallast á málefnalegum sjónarmiðum. Enn fremur telur dómari að sú aðferð sem notuð var, það er að miða við veiðireynslu í keilu og löngu frá 1. júní 1998 til 31. maí 2001 sé almennt séð samræmanleg ákvæðum 8. og 3. gr. laga nr. 38/1990 og leiði til niðurstöðu sem í öllum þorra tilvika sé samrýmanleg þeim ákvæðum stjórnarskrár sem áður ræðir. Í tilviki stefnanda leiddi þessi aðferð hins vegar til þess að alfarið var litið fram hjá veiðireynslu hans og þar með atvinnuhagsmunum hans af áframhaldandi veiðum. Kom umrædd aðferð við ákvörðun aflahlutdeildar þannig með óvenjulegum og verulega íþyngjandi hætti niður á stefnanda samanborið við aðra sem stundað höfðu veiðar á sömu tegundum. Að þessu virtu telur dómari að stefnandi hafi verið sviptur umræddum fjárhagslegum hagsmunum bótalaust í andstöðu við 72. gr. stjórnarskrárinnar og eigi rétt til bóta af þeim sökum.

         Ekki er ástæða til að draga í efa að stefnandi hafi orðið fyrir fjárhagslegu tjóni af framangreindum ástæðum. Í þessu sambandi bendir dómari á að í aðilaskýrslu Daníels Gunnarssonar, stjórnarformanns stefnanda, kom fram að hann teldi að miða ætti bætur til stefnanda við þá aflahlutdeild, sem hann hefði fengið, ef viðmiðunartímabil veiði­reynslu hefði tekið til veiðiferða stefnanda í júlí og ágúst 2001. Liggur því fyrir sú afstaða stefnanda til bótafjárhæðar að hann krefst þess ekki sérstaklega að tekið verði tillit til þess að hann hóf ekki veiðar fyrr en um vorið 2001.

          Samkvæmt öllu framangreindu verður fallist á kröfu stefnanda, eins og hún hefur verið skýrð hér að framan.

         Eftir úrslitum málsins verður stefndi dæmdur til að greiða stefnanda málskostnað sem ákveðst hæfilegur eftir umfangi málsins 300.000 krónur. Er þá ekki tekið tillit til virðisaukaskatts.

         Það athugast að greinargerð stefnda felur í sér málalengingar og óþarflegar endurtekningar málsástæðna og réttarheimilda. Er greinargerðin að þessu leyti í andstöðu við fyrirmæli 2. mgr. 99. gr. laga nr. 91/1991.

         Af hálfu stefnanda flutti málið Jón Jónsson hdl.

         Af hálfu stefnda flutti málið Sigurður Gísli Gíslason hdl.

         Skúli Magnússon héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð

         Viðurkennd er skaðabótaskylda stefnda, íslenska ríkisins, á tjóni stefnanda, Síldeyjar ehf., vegna fyrirmæla bráðabirgðaákvæðis reglugerðar nr. 631/2001 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2001/2002 varðandi úthlutun aflahlutdeildar í keilu og löngu.

         Stefndi greiði stefnanda 300.000 krónur í málskostnað.