Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Benedikt Bogason, Björg Thorarensen, Ingveldur Einarsdóttir, Karl Axelsson og Sigurður Tómas Magnússon.

2. Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 4. maí 2023 og krefjast sýknu af kröfum stefnda og málskostnaðar á öllum dómstigum.

3. Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Ágreiningsefni

4. Aðila greinir á um hvort áfrýjendur eru bundnir af samkomulagi sem þáverandi ríkislögreglustjóri gerði 26. ágúst 2019 við stefnda um röðun hans í launaflokk og breytingu á fastri yfirvinnu. Deilt er um hvort ákvörðun sem þáverandi ríkislögreglustjóri tók um að færa 50 yfirvinnustundir á mánuði inn í grunnlaun stefnda hafi átt sér stoð í kjarasamningi og stofnanasamningi. Ríkislögreglustjóri tilkynnti stefnda 21. ágúst 2020 að embættið teldi sig ekki bundið af samkomulaginu.

5. Héraðsdómur hafnaði málatilbúnaði áfrýjenda um að samkomulagið hefði verið óskuldbindandi og féllst á aðalkröfu stefnda um að honum skyldu greidd laun samkvæmt því. Landsréttur staðfesti þá niðurstöðu með hinum áfrýjaða dómi 17. febrúar 2023.

6. Áfrýjunarleyfi var veitt 4. maí 2023, með ákvörðun réttarins nr. 2023-40, á þeim grunni að dómur í málinu gæti haft fordæmisgildi meðal annars um svigrúm forstöðumanna ríkisstofnana til að breyta launakjörum embættismanna.

Málsatvik

7. Stefndi hefur frá árinu 1978 starfað sem lögreglumaður. Árið 1997 varð hann yfirmaður sérsveitarinnar, árið 1999 færðist sérsveitin undir yfirstjórn ríkislögreglustjóra og var hann 1. maí 1999 skipaður aðstoðaryfirlögregluþjónn við embætti Ríkislögreglustjóra. Stefndi var yfirmaður sérsveitarinnar til 31. desember 2019 en yfirmaður öryggisdeildar embættisins frá 1. september 2019. Skipunartímin stefnda var síðast endurnýjaður 1. maí 2019 til fimm ára. Stefndi náði 65 ára aldri 8. september 2022 sem er starfslokaaldur lögreglumanna samkvæmt 29. gr. a. lögreglulaga nr. 90/1996.

8. Rúmum þremur árum áður en starfslokaaldri stefnda var náð samkvæmt fyrrgreindu ákvæði lögreglulaga, 26. ágúst 2019, gerði hann samkomulag við Harald Johannessen þáverandi ríkislögreglustjóra sem undirritaði það af hálfu embættisins. Hefst samkomulagið á eftirfarandi orðum:

Ríkislögreglustjóri hefur ákveðið að höfðu samráði við yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna sem skipaðir eru við embætti ríkislögreglustjóra að bjóða þeim sem það vilja að færa yfirvinnugreiðslur sem samsvara 50 klukkustundum sem greiddar eru nú mánaðarlega inn í föst mánaðarlaun. Samkomulagið er í samræmi við stofnanasamning embættisins og Landssambands lögreglumanna og að höfðu samráði við Fjársýslu ríkisins.

9. Þá kom þar fram að mánaðarlaun fælu í sér greiðslu fyrir hverja þá vinnu sem yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjónar þyrftu að inna af hendi starfa sinna vegna, hvort sem um væri að ræða að vera til taks, í símasambandi og/eða stýra margvíslegum verkefnum utan dagvinnutíma, allt í samræmi við skipulag embættis ríkislögreglustjóra og starfsskyldur viðkomandi aðila. Vegna þessa yrðu greiddar þrjár klukkustundir í yfirvinnu mánaðarlega og yrði ekki um frekari greiðslur að ræða nema fyrir nánar skilgreind óvænt og sérstök tilvik. Fram kom að aðstoðaryfirlögregluþjónum yrði raðað í launaflokk 29, þrep 8 og yfirlögregluþjónum í launaflokk 30, þrep 8. Í niðurlagi samkomulagsins var sérstaklega tekið fram að „[s]amningurinn“ gilti gagnvart hverjum og einum samningsaðila á meðan skipunartími hans varði. Í samkomulaginu var ekki gert ráð fyrir breytingu á starfslýsingu, vinnutíma eða starfsskyldum stefnda.

10. Í framhaldi af tölvupóstsamskiptum við formann Lögreglustjórafélags Íslands óskaði dómsmálaráðuneytið eftir því, með bréfi 17. október 2019, að ríkislögreglustjóri upplýsti hvernig staðið hefði verið að samkomulagi við yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna hjá embættinu. Ríkislögreglustjóri svaraði með bréfi 24. sama mánaðar og áréttaði að heimild hefði staðið til þess að hann gerði umrædda samninga. Viku síðar eða 1. nóvember var haft eftir þáverandi dómsmálaráðherra í fjölmiðlum að ríkislögreglustjóri hefði haft fulla heimild til að gera umrædda samninga.

11. Félag yfirlögregluþjóna og framkvæmdastjóri Landssambands lögreglumanna áttu fund með dómsmálaráðherra og embættismönnum ráðuneytisins 11. nóvember 2019 þar sem samkomulagið var rætt. Stefndi fullyrðir að þar hafi komið fram að málinu væri lokið af hálfu ráðuneytisins og að ríkislögreglustjóri hefði haft fulla heimild til að gera samkomulagið. Áfrýjendur mótmæla þeirri staðhæfingu sem rangri og ósannaðri.

12. Haraldur Johannessen lét af embætti í lok árs 2019 en 16. mars 2020 var Sigríður Björk Guðjónsdóttir skipuð ríkislögreglustjóri.

13. Í málinu liggur fyrir svar fjármála- og efnahagsráðherra, dreift á Alþingi 20. febrúar 2020, þingskjal 983, við fyrirspurn þingmanns um heimild forstöðumanna ríkisstofnana til að hækka eftirlaun starfsmanna. Í umræðum á Alþingi 24. sama mánaðar í tilefni af svarinu kom fram í máli þáverandi fjármála- og efnahagsráðherra að það væri „mat okkar í fjármálaráðuneytinu“ að ríkislögreglustjóri hefði verið innan heimilda við gerð umræddra samninga við stefnda og aðra viðkomandi.

14. Dómsmálaráðuneytið lagði með bréfi 30. apríl 2020 fyrir ríkislögreglustjóra að taka til skoðunar fyrrgreint samkomulag við stefnda og aðra sambærilega gerninga við yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna í samræmi við tiltekin sjónarmið sem rakin voru í bréfinu. Þau byggðust einkum á umsögn sem ráðuneytið aflaði frá kjara- og mannauðssýslu ríkisins. Í bréfinu var vísað til þess að í umsögninni hefði komið fram að gerði forstöðumaður breytingar á samsetningu launa starfsmanns, sem hefði fengið greidda reglubundna yfirvinnu, til að koma til móts við starfsskyldur utan hefðbundins dagvinnutíma og felldi þær greiðslur inn í grunnlaunasetningu hans mætti ætla að samhliða þeirri breytingu hefði orðið veruleg breyting á starfslýsingu viðkomandi starfs og eftir atvikum starfsskilgreiningu í stofnanasamningi svo að breytingin fengi staðist. Væri niðurstaða kjara- og mannauðssýslu sú að breytt launasamsetning í því tilviki sem hér um ræðir væri hvorki í samræmi við starfslýsingu né stofnanasamning og engin tiltæk gögn sem styddu við breytinguna með málefnalegum hætti, kynni að vera rétt fyrir dómsmálaráðuneytið að beina þeim tilmælum til ríkislögreglustjóra að endurskoða samkomulagið.

15. Ríkislögreglustjóri tilkynnti stefnda með bréfi 8. júlí 2020 að embættið teldi sig ekki bundið af umræddu samkomulagi þar sem það væri hvorki í samræmi við lög né kjara- og stofnanasamning. Í bréfinu var vísað til álitsgerðar sem embættið aflaði en þar kom meðal annars fram að þáverandi ríkislögreglustjóra hefði skort heimild að lögum til að semja við yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna um að færa 50 yfirvinnustundir inn í föst mánaðarlaun þeirra. Þá yrði ekki talið að ríkislögreglustjóri hefði haft heimildir til að skuldbinda Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins með þeim hætti að hækka lífeyrisskuldbindingar um 309 milljónir króna. Í bréfinu kom fram að til stæði að raða stefnda í launaflokk 22, þrep 8, auk þess sem fastir yfirvinnutímar yrðu 42. Var honum gefinn kostur á að setja fram skýringar og athugasemdir innan sjö daga frá dagsetningu bréfsins. Með bréfi lögmanns stefnda 21. júlí 2020 var fyrirhuguðum breytingum á röðun hans í launaflokk mótmælt.

16. Ríkislögreglustjóri tók ákvörðun 21. ágúst 2020 um að raða stefnda í launaflokk 22, þrep 8 og ákvarða honum 42 fasta yfirvinnutíma eins og boðað hafði verið í fyrrgreindu bréfi 8. júlí sama ár. Fyrir breytinguna voru heildarlaun stefnda 1.005.575 krónur, þar af mánaðarlaun 975.193 krónur og laun fyrir fasta yfirvinnu 30.382 krónur. Eftir breytinguna urðu heildarlaun hans 1.009.461 króna, þar af mánaðarlaun 702.884 krónur og laun fyrir fasta yfirvinnu 306.577 krónur. Ákvörðunin tók gildi 1. september 2020.

Málsástæður

Helstu málsástæður áfrýjenda

17. Áfrýjendur byggja á því að röðun lögreglumanna í launaflokka sé ekki samkomulagsatriði milli þeirra og forstöðumanns heldur byggist á ákvörðun hans. Hún styðjist við heimild í lögum og kjarasamningi sem hafi mikla sérstöðu meðal annarra samninga og lúti meginreglum vinnuréttar hjá hinu opinbera. Slík ákvörðun forstöðumanns verði að vera innan ramma gildandi kjara- og stofnanasamnings og hafi hann því ekki fullt frelsi um útfærslu launasetningar. Rísi ágreiningur um röðun sé hægt að bera hann undir samstarfsnefnd samkvæmt 11. kafla kjarasamnings Landssambands lögreglumanna og ríkissjóðs.

18. Áfrýjendur vísa til þess að Landssamband lögreglumanna fari eitt með samningsumboð fyrir lögreglumenn samkvæmt lögum nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Þeir vísa til kjarasamningsins um röðun starfa og mat á álagi sem geti byggst á persónu- og tímabundnum þáttum og stofnanasamningi. Breyti forstöðumaður launasamsetningu starfsmanns, sem fengið hafi greidda reglubundna yfirvinnu, til að koma til móts við starfsskyldur utan hefðbundins dagvinnutíma með því að fella yfirvinnugreiðslur inn í grunnlaunasetningu verði slík breyting að stafa af breyttum starfsskyldum samkvæmt starfslýsingu og eftir atvikum starfsskilgreiningu í stofnanasamningi.

19. Samkvæmt stofnanasamningi sem í gildi hafi verið þegar fyrrverandi ríkislögreglustjóri tók ákvörðun um nýja röðun stefnda í launaflokk skyldu aðstoðaryfirlögregluþjónar raðast í launaflokk 22, þrep 3. Heimilt hafi verið að hækka lögreglumenn í öllum starfaflokkum um 1 til 4 launaþrep ef í starfi þeirra fælist stjórnun fjölmennrar deildar og/eða miklar kröfur væru gerðar um sérstaka faglega þekkingu. Þá hafi verið heimilt að meta störf þeirra 1 til 4 launaþrepum hærra með tilliti til persónubundinna þátta. Hæsta mögulega röðun aðstoðaryfirlögregluþjóns í ágúst 2019 hafi þannig verið í launaflokk 22, þrep 8 enda ekki heimild í stofnanasamningi til að færa lögreglumenn á milli launaflokka.

20. Ákvörðun þáverandi ríkislögreglustjóra um breytingu á samsetningu launa stefnda hafi verið sett í búning samkomulags án þess að gerðar væru breytingar á inntaki eða umfangi starfs stefnda. Hann hafi haft sömu starfsskyldur utan dagvinnutíma en samsetning launa ekki tekið mið af þeim starfsskyldum. Samkomulagið hafi þannig verið í andstöðu við ákvæði 1. mgr. 10. gr. laga nr. 70/1996, 9. gr. laga nr. 94/1986 og greinar 2.2.1 og 2.3.1 í kjarasamningi um föst laun fyrir dagvinnu og laun fyrir yfirvinnu. Ákvörðunin hafi hvorki samrýmst lögum né rúmast innan gildandi kjara- eða stofnanasamnings. Samkomulagið hafi heldur ekki byggst á málefnalegum forsendum eða verið í samræmi við jafnræðisreglu.

21. Áfrýjendur mótmæla því að samkomulagið 26. ágúst 2019 hafi verið hefðbundið og sambærilegt því sem áður tíðkaðist. Þeir vísa til þess að ákvörðun dómsmálaráðuneytis árið 2001 um að að færa stjórnunarálag og hluta fastra yfirvinnustunda inn í grunnlaun hafi verið tekin í kjölfar kjarasamninga sem miðað hafi að slíkum breytingum á launasamsetningu. Með henni hafi verið útfært það sem samið hafði verið um í kjarasamningum. Hið umdeilda samkomulag hafi ekki verið gert á grundvelli slíkra kjarasamningsákvæða.

22. Af hálfu áfrýjenda er jafnframt á því byggt að þáverandi ríkislögreglustjóri hafi enga heimild haft til þess að semja um launakjör í þeim tilgangi að hafa fyrir fram áhrif á lífeyrisréttindi stefnda.

23. Báðir aðilar samkomulagsins hafi gengið opnum augum að því verki að ljá því það yfirbragð að það væri gert á grundvelli stofnanasamnings þótt við hafi blasað að það rúmaðist ekki innan marka hans. Um það hafi báðir aðilar samkomulagsins bersýnilega verið grandsamir. Það hafi falið í sér einhliða örlætisgerning í þeim eina tilgangi að sniðganga skýr fyrirmæli laga, kjara- og stofnanasamnings og freista þess að koma ólögmætri launaröðun í lögmætan búning og bæta með því eftirlaunakjör stefnda í B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins við lögbundin og fyrirsjáanleg starfslok hans.

24. Loks hafna áfrýjendur því að stefndi hafi getað verið grandlaus um ólögmæti samkomulagsins. Í því hafi falist óvenjulegur örlætisgerningur af hálfu þáverandi ríkislögreglustjóra án nokkurra breytinga á starfsskyldum stefnda, starfslýsingu eða vinnutíma. Þá geti stefndi ekki byggt góða trú á svörum þáverandi dómsmálaráðherra og fjármála- og efnahagsráðherra sem hann vísi til. Þau hafi tekið mið af því að forstöðumenn geti almennt tekið ákvarðanir um starfskjör starfsmanna að því gefnu að þær séu innan ramma laga og kjara- og stofnanasamnings. Um almenn svör hafi verið að ræða enda ekki á forræði þessara ráðherra að ákveða launaröðun umræddra starfsmanna. Þá mótmæla áfrýjendur fullyrðingum stefnda um það sem hann telur hafa komið fram á fundi í dómsmálaráðuneytinu 11. nóvember 2019.

25. Áfrýjendur telja að þar sem ákvörðun fyrrverandi ríkislögreglustjóra um breytingu á launasetningu stefnda hafi verið í andstöðu við lög hafi núverandi lögreglustjóra verið rétt og skylt að leiðrétta fyrri ákvörðun, taka nýja og koma launasetningu stefnda í lögmætt horf til samræmis við kjara- og stofnanasamning. Við þá ákvörðun hafi verið gætt meðalhófs og ekki um afturvirka breytingu að ræða.

Helstu málsástæður stefnda

26. Stefndi byggir á því að samkomulag hans við þáverandi ríkislögreglustjóra hafi ekki falið í sér einhliða ákvörðun um réttindi hans og skyldur heldur samning um kaup og kjör fyrir störf hans. Hann sé skuldbindandi fyrir áfrýjendur og ekki verði gerðar breytingar á honum nema með samþykki beggja samningsaðila.

27. Ríkislögreglustjóri hafi haft heimild að lögum til að semja við stefnda um laun og röðun í launaflokka. Í þágildandi kjarasamningi Landssambands lögreglumanna og ríkissjóðs hafi sérstaklega verið fjallað um stofnanasamning í 11. kafla. Þar hafi verið tekið fram að markmið slíks samnings væri að færa ákvörðun um launasetningu starfa nær starfsvettvangi þar sem hægt væri að bregðast hraðar við breytingum á störfum og skipulagi viðkomandi stofnana og stuðla að árangurstengingu launa í samræmi við markmið og stefnu þeirra. Samkomulagið hafi verið byggt á þessum forsendum og markmiðum og þannig átt sér stoð í stofnanasamningi. Samræmis og jafnræðis hafi verið gætt og málefnaleg sjónarmið höfð að leiðarljósi.

28. Gert sé ráð fyrir því í mannauðsstefnu áfrýjanda íslenska ríkisins að samið sé um fasta yfirvinnu eða annars konar viðbótargreiðslur við starfsmenn utan stofnanasamnings. Löng framkvæmd sé um að ákvarðanir um yfirvinnu yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna svo og flutning launa fyrir fasta yfirvinnu inn í grunnlaun séu teknar í samráði við Félag yfirlögregluþjóna. Kjaramál þessa hóps hafi þannig haft nokkra sérstöðu og að hluta til staðið utan kjara- og stofnanasamninga.

29. Áfrýjendur hafi ekki sýnt fram á hvernig lög, kjarasamningur eða stofnanasamningur hindri að staðið verði við samkomulagið. Því er sérstaklega mótmælt að samkvæmt stofnanasamningi hafi einungis verið heimilt að færa stefnda upp um þrep en ekki launaflokk. Þá er þeim málatilbúnaði áfrýjenda mótmælt að forsenda þess að unnt væri að breyta launasetningu stefnda með því að fella greidda yfirvinnu inn í grunnlaun væri sú að samhliða yrði starfslýsingu og eftir atvikum starfsskilgreiningu breytt. Enn fremur vísar hann til þess að yfirvinnu- og álagsgreiðslur hafi áður að frumkvæði dómsmálaráðuneytis verið færðar inn í grunnlaun yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna án þess að breytingar væru gerðar á starfsskyldum, starfslýsingum eða starfsskilgreiningum í stofnanasamningi.

30. Í kjarasamningum sé samið um lágmarkskjör. Heimilt hafi því verið að semja við stefnda um betri kjör en kjarasamningur kvað á um. Slík ívilnandi samningsatriði haldi gildi sínu þótt þau séu ekki í samræmi við kjarasamning. Við úrlausn þess hvort heimilt hafi verið að afturkalla samkomulagið verði meðal annars að líta til þess hvort stefndi hafi verið í góðri trú og hafi verið farinn að nýta sér samkomulagið svo og hvort afturköllunin hafi leitt til tjóns fyrir hann. Þá hafi ráðuneyti dóms- og fjármála frá upphafi vitað um efni samkomulagsins og ráðherrar beggja ráðuneyta staðfest að þáverandi ríkislögreglustjóri hefði haft heimild til að gera það. Samkomulagið hafi verið efnt í næstum heilt ár og stefndi haft réttmætar væntingar um að staðið yrði við það út gildistíma þess.

31. Stefndi dregur í efa hæfi ríkislögreglustjóra til að taka ákvörðun um að afturkalla samkomulagið. Þá hafi ríkislögreglustjóri brotið gegn ýmsum meginreglum stjórnsýsluréttar svo sem meðalhófsreglunni með ákvörðun sinni 21. ágúst 2020. Hún hafi því verið ólögmæt enda sé samkomulagið 26. ágúst 2019 skuldbindandi og ekki ógildanlegt.

Löggjöf og kjarasamningar

Lagafyrirmæli um réttarstöðu lögreglumanna

32. Með lögum nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins var dregið úr miðlægri stjórnun starfsmannamála ríkisins. Þegar fyrrnefnt samkomulag var gert við stefnda tóku eftirfarandi ákvæði laganna til starfskjara lögreglumanna og skyldna forstöðumanna:

33. Í 1. mgr. 9. gr. var kveðið á um rétt starfsmanna til launa með svofelldum hætti:

Starfsmenn eiga rétt á launum fyrir störf sín samkvæmt ákvörðun kjararáðs, sbr. 39. gr., samkvæmt ákvörðun ráðherra, hlutaðeigandi ráðherra, forsætisnefndar eða stjórnar, sbr. 39. gr. a, nema annað leiði af lögum, eða samkvæmt kjarasamningum, sbr. 47. gr.

34. Föst laun voru skilgreind þannig í 1. mgr. 10. gr.:

Föst laun skulu greidd eftir á fyrsta virkan dag hvers mánaðar. Með hugtakinu „föst laun“ er í þessum lögum átt við föst laun fyrir dagvinnu án viðbótarlauna skv. 2. mgr. 9. gr.

35. Um skyldur forstöðumanns sagði svo í 1. og 2. mgr. 38. gr.:

Ráðherra setur sérhverjum forstöðumanni stofnunar erindisbréf þar sem tilgreind skulu helstu markmið í rekstri stofnunar og verkefni hennar, bæði til lengri og skemmri tíma litið.

Forstöðumaður ber ábyrgð á að stofnun, sem hann stýrir, starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf skv. 1. mgr. Forstöðumaður ber og ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunarinnar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt. [...].

36. Um launakjör lögreglumanna sagði í 1. mgr. 39. gr.:

[...] Laun og önnur launakjör [...] lögreglumanna, tollvarða og fangavarða skulu fara eftir kjarasamningum sem stéttarfélög eða samtök þeirra gera við ríkið, sbr. 47. gr.

37. Um kjarasamninga ríkisstarfsmanna sagði í 47. gr.:

Stéttarfélög eða samtök þeirra gera kjarasamninga við ríkið um laun félagsmanna sinna og launakjör eftir því sem nánar er fyrir mælt í lögum.

38. Í 1. og 2. mgr. 3. gr. laga nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna segir svo:

Ráðherra fer með fyrirsvar ríkissjóðs við gerð og framkvæmd kjarasamninga samkvæmt lögum þessum. Hann skipar nefnd manna til að annast samninga af sinni hendi og tilkynnir viðsemjendum sínum skipan hennar.

Heimilt er ráðherra að fela einstökum ríkisstofnunum að annast framkvæmd kjarasamninga fyrir sína hönd. [...]

39. Í 1. og 2. mgr. 9. gr. laganna segir svo um efni kjarasamninga:

Í kjarasamningi skal kveðið á um föst laun, vinnutíma, þar með talið vinnuvökur, laun fyrir yfirvinnu, orlof, ferðakostnað, fæðisaðstöðu, fæðiskostnað, tryggingar, starfsmenntun og önnur atriði sem aðilar verða sammála um.

Um aukatekjur og önnur hlunnindi ríkisstarfsmanna, sem líkt er farið, skal kveða á í reglugerð sem ráðherra setur.

Kjarasamningur Landssambands lögreglumanna og ríkissjóðs

40. Í kjölfar gildistöku laga nr. 70/1996 var með kjarasamningum samið um dreifstýrða launasetningu með áherslu á sérstöðu stofnana og einstaklinga. Í kjarasamningum sem ríkissjóður gerði á árinu 2001 var að finna skilgreiningar á stofnanasamningum og markmiði þeirra. Þegar umrætt samkomulag var gert 26. ágúst 2019 var í gildi kjarasamningur milli Landssambands lögreglumanna og ríkissjóðs 1. maí 2015 en með samkomulagi 16. september 2020 var hann framlengdur með breytingum frá 1. apríl 2019 til 31. mars 2023.

41. Í greinum 1.2.1 og 1.2.2 í kjarasamningnum sagði svo um röðun starfa og mat álags:

Við ákvörðun á röðun starfa í launaflokka skulu fyrst og fremst metin þau verkefni og skyldur sem í starfinu felast auk þeirrar færni (kunnáttustig/sérhæfing) sem þarf til að geta innt starfið af hendi.

Meta skal persónu- og tímabundna þætti, sbr. gr. 11.3.2, sem álag á launaflokka. Slíkt álag skal háð endurmati. Meta má vægi álags beggja þátta til hækkunar um allt að 20% samanlagt af viðkomandi launaflokki í 2,5% bilum. Í stofnanasamningi skal kveðið á um hvort og með hvaða hætti álagið skiptist.

Ofangreindir þættir geta verið breytilegir frá einum tíma til annars og forsendur þeirra skulu endurskoðaðar við breytingar á starfssviði starfsmanns eða eftir nánari útfærslu í stofnanasamningi.

42. Í grein 11.1 í kjarasamningnum var stofnanasamningur þannig skilgreindur:

Stofnanasamningur er hluti af kjarasamningi og er meðal annars ætlað að tryggja þróun og stuðla að skilvirkara launakerfi sem tekur mið af þörfum og verkefnum stofnunar og lögreglumanna hennar. Hann er sérstakur samningur milli stofnunar og stéttarfélags um útfærslu tiltekinna þátta kjarasamningsins að þörfum stofnunar og lögreglumanna með hliðsjón af eðli starfsemi, skipulagi og/eða öðru því sem gefur stofnun sérstöðu. [...]

43. Í grein 11.2 í kjarasamningnum voru markmið stofnanasamnings skilgreind þannig:

Markmið stofnanasamnings er að auka gæði þjónustunnar með því að efla samstarf lögreglumanna og stjórnenda á vinnustað. Samstarfinu er ætlað að bæta rekstrarskipulag stofnunar, bæta nýtingu rekstrarfjármagns og skapa grundvöll fyrir aukinni hagræðingu og skilvirkara launakerfi og þannig gefa lögreglumönnum tækifæri til að þróast og bæta sig í starfi og þar með auka möguleika þeirra á bættum kjörum.

Að færa ákvörðun um launasetningu starfa nær starfsvettvangi þar sem hægt er að bregðast hraðar við breytingum sem eiga sér stað á störfum og skipulagi stofnana og stuðla að árangurstengingu launa í samræmi við markmið og stefnu stofnana.

44. Í grein 11.3.1 í kjarasamningnum var nánar kveðið á um röðun starfa í stofnanasamningi:

Í stofnanasamningi skal semja um röðun starfa, sbr. gr. 1.2.1, og hvaða þættir og/eða forsendur skuli ráða röðun þeirra. Þar skulu fyrst og fremst metin þau verkefni og skyldur sem í starfinu felast auk þeirrar færni [...] sem þarf til að geta innt starfið af hendi. Þá skal litið til skipurits stofnunar eða annars formlegs starfsskipulags við gerð samningsins. Starfslýsingar eru ein af forsendum röðunar starfa í launaflokka og skulu þær endurskoðaðar í takt við þróun starfa.

45. Í grein 11.3.2 í kjarasamningnum voru nánari ákvæði um mat á persónu- og tímabundnum þáttum:

Í stofnanasamningi skal einnig semja um hvaða þættir og/eða forsendur skuli ráða mati á persónu- og tímabundnum þáttum, sbr. gr. 1.2.2.

Persónubundnir þættir sem gera menn hæfari í starfi eru t.d.: Viðbótarmenntun sem nýtist í starfi svo og starfsreynsla.

Tímabundnir þættir sem koma til greina eru t.d.: Viðbótarábyrgð og/eða álag vegna sérstakra verkefna. Hæfni, sérstakur árangur og/eða frammistaða.

Ofangreindir þættir geta verið breytilegir frá einum tíma til annars og álag á laun því breytilegt. Ofangreinda þætti skal endurskoða við breytingar á starfssviði lögreglumanns eða eftir nánari útfærslu í stofnanasamningi.

Stofnanasamningur milli Landssambands lögreglumanna og ríkislögreglustjóra

46. Þegar samkomulag áfrýjanda og þáverandi ríkislögreglustjóra var gert var í gildi stofnanasamningur milli Landssambands lögreglumanna og embættis ríkislögreglustjóra 15. janúar 2018.

47. Í grein 2 í stofnanasamningi sagði að markmið hans væri að styðja við stefnu ríkislögreglustjóra í mannauðsmálum og því lýst nánar. Þá kom fram að aðilar væru sammála um eftirfarandi markmið:

• Að launakerfið sé sveigjanlegt og ákvarðanir um launaröðun teknar út frá málefnalegum hætti.

• Að launakerfið sé gagnsætt og réttlátt. Að launakerfið verði starfsfólki hvatning til markvissari vinnu og leiði til aukins árangurs.

• Að starfsfólk fái tækifæri til starfsþróunar og stuðst verði við virkar starfslýsingar í árlegum starfsmannasamtölum, þær endurskoðaðar og uppfærðar í samræmi við þróun starfa.

• Að gerðar verði starfsþróunaráætlanir fyrir stofnunina og allt starfsfólk hennar.

• Að í kjölfar starfsmannasamtala liggi fyrir starfsþróunaráætlanir fyrir allt starfsfólk stofnunarinnar.

48. Í grein 3 í stofnanasamningi var að finna starfslýsingar fyrir ýmsa starfaflokka lögreglumanna, grunnröðun í launaflokka og starfsaldurstengdar hækkanir annarra en yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna en ekki var gert ráð fyrir að þeir nytu slíkra hækkana. Um starfaflokk 9, aðstoðaryfirlögregluþjóna, sagði þar:

Starfið felst í stjórnun, umsjón og ábyrgð á starfsemi deilda eða sérstakra eininga innan deilda í samræmi við stefnu og skipurit embættis, í náinni samvinnu við næsta yfirmann. Einnig þátttaka í markmiðssetningu, áætlanagerð og kostnaðareftirliti. Í starfinu felst að vera í forsvari fyrir deild eða einingu innan deildar og koma fram fyrir hönd embættis og að annast samskipti út á við, í samræmi við skipurit embættis. Þá getur starfið einnig falist í umsjón eða þátttöku í kennslu og þjálfun. Grunnröðun: lf. 22-3.

Um starfaflokk 10, yfirlögregluþjóna, sagði í sömu grein:

Starfið felst í daglegri stjórn, áætlanagerð og markmiðssetningu fyrir lögregluembætti í samræmi við markmið og stefnu þess ásamt umsjón og ábyrgð á rekstri löggæslunnar. Í starfinu felst að koma fram út á við fyrir hönd embættis, bera ábyrgð á samskiptum við ríkislögreglustjóra, önnur lögregluembætti og lögreglustjóra, ráðuneyti, stofnanir og fyrirtæki. Þá getur starfið einnig falist í umsjón eða þátttöku í kennslu og þjálfun. Grunnröðun: lf. 23-3.

49. Í grein 4 í stofnanasamningi var fjallað um viðbótarforsendur fyrir röðun í launaflokka en um það sagði í inngangi að við launaákvörðun væri ríkislögreglustjóra heimilt að taka tillit til viðbótarforsendna varðandi lögreglumenn og störf þeirra. Gæti það átt við um stjórnunarstörf og persónubundna þætti þegar ríkislögreglustjóri teldi sýnt að það ætti við í tilteknu starfi. Annars vegar var kveðið á um að heimilt væri að hækka lögreglumenn í öllum starfaflokkum um 1 til 4 launaþrep ef starfið fælist í stjórnun fjölmennrar deildar og/eða miklar kröfur væru gerðar um sérstaka faglega þekkingu. Hins vegar var kveðið á um að með því að taka tillit til persónubundinna þátta hjá lögreglumanni gæti ríkislögreglustjóri ákveðið að meta störf hans 1 til 4 launaþrepum hærra. Skýringar á persónubundnum þáttum voru þær sömu og áður hefur verið vísað til í grein 11.3.2 í kjarasamningi. Þá sagði að í öllum tilvikum væri við það miðað að persónubundnir þættir gögnuðust lögreglumanni í starfi því sem hann gegndi. Um mat þeirra þátta sagði auk þess í niðurlagi greinar 4:

Þrátt fyrir að matskenndar ákvarðanir byggist að nokkru á persónulegri, en rökstuddri skoðun þess eða þeirra sem um fjalla hverju sinni er mikilvægt að samræmis og jafnræðis gæti í sambærilegum tilvikum og að farið sé eftir grundvallarreglu stjórnsýsluréttar að málefnaleg sjónarmið séu höfð að leiðarljósi.

Launahækkun sem byggð er á viðbótarforsendum byggir á því að um sé að ræða viðvarandi og stöðugt verksvið og verið sé að meta þá þætti starfsins sem leiða af þeim verkefnum/viðfangsefnum sem embætti ber að sinna. Byggir hún einnig á því að forsendur fyrir launaákvörðuninni breytist ekki. Í því felst að endurskoða skal launaákvörðun vegna viðbótarforsendna séu þær ekki lengur fyrir hendi.

Niðurstaða

Um málatilbúnað og kröfugerð stefnda

50. Áður en leyst verður efnislega úr um gildi samkomulagsins 26. ágúst 2019 ber að leggja mat á kröfugerð stefnda og hugsanlega annmarka á henni. Aðalkrafa stefnda í málinu lýtur að því að viðurkennd verði með dómi skylda áfrýjenda til að greiða honum laun með eftirfarandi hætti: Fyrir tímabilið 1. september 2020 til 31. desember sama ár miðað við launaflokk 29, þrep 8, samkvæmt kjarasamningi Landssambands lögreglumanna og ríkissjóðs með gildistíma frá 1. apríl 2019 til 31. mars 2023 og launatöflu kjarasamningsins sem gildir frá 1. apríl 2019. Fyrir tímabilið 1. janúar 2021 til 8. september 2022 miðað við launaflokk 48, þrep 3, samkvæmt kjarasamningi Landssambands lögreglumanna og ríkissjóðs með gildistíma frá 1. apríl 2019 til 31. mars 2023 og launatöflu kjarasamningsins sem gildir frá 1. janúar 2021. Til vara krefst hann þess að viðurkennd verði óskipt skylda áfrýjenda til að efna samkomulag sem embætti ríkislögreglustjóra gerði við hann sem aðstoðaryfirlögregluþjón 26. ágúst 2019 um röðun í launaflokka.

51. Við höfðun máls þessa í héraði tók stefndi laun í samræmi við ákvörðun ríkislögreglustjóra 21. ágúst 2020. Annars vegar voru grunnlaun hans miðuð við launaflokk 22, þrep 8 og hins vegar fékk hann greitt fyrir fasta 42 klukkustunda yfirvinnu á mánuði. Málatilbúnaður stefnda miðar að því að þessari samsetningu launa hans verði breytt til samræmis við fyrrnefnt samkomulag sem hann gerði við þáverandi ríkislögreglustjóra 26. ágúst 2019. Í aðalkröfu stefnda er þó ekki vísað til samkomulagsins í heild heldur aðeins gerð krafa um viðurkenningu á skyldu áfrýjenda til að greiða honum laun frá 1. september 2020 miðað við launaflokk 29, þrep 8 og eftir 1. janúar 2021 launaflokk 48, þrep 3 samkvæmt nýrri launatöflu sem samið var um að gilda skyldi frá þeim tíma þegar eldri kjarasamningur var framlengdur í september 2020.

52. Ef aðalkrafa stefnda yrði tekin til greina yrði viðurkennd skylda áfrýjenda til að greiða honum laun samkvæmt tilteknum launaflokkum en ekki leyst úr því hvernig fara ætti með þá 42 klukkustunda föstu yfirvinnu á mánuði sem stefndi fékk greitt fyrir þegar málið var höfðað og heldur ekki um þá þriggja klukkustunda föstu yfirvinnu á mánuði sem hann átti að fá greitt fyrir samkvæmt samkomulaginu. Aðalkrafan er því ekki sett fram með svo skýrum hætti að stefndi geti á grundvelli hennar fengið úrlausn um þá breytingu á réttarstöðu sem málatilbúnaður hans að öðru leyti miðar að, sbr. hér til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 14. október 2010 í máli nr. 779/2009. Hefur hann því ekki lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn um aðalkröfu sína og er óhjákvæmilegt að vísa henni frá héraðsdómi.

53. Á varakröfu stefnda, sem einnig er viðurkenningarkrafa, eru hins vegar engir þeir annmarkar sem varðað geta frávísun frá héraðsdómi og verður málið tekið til efnislegrar úrlausnar á grundvelli hennar.

Um heimildir ríkislögreglustjóra og gildi samkomulagsins 26. ágúst 2019

54. Við úrlausn málsins er nauðsynlegt að taka fyrst afstöðu til þess hvort fyrrverandi ríkislögreglustjóri hafði formlega og efnislega heimild til að skuldbinda áfrýjendur með þeim hætti sem samkomulagi hans við stefnda var ætlað að gera.

1) Formleg heimild ríkislögreglustjóra til að raða stefnda í launaflokk, ákveða fasta yfirvinnu hans og samsetningu launa

55. Stefndi var embættismaður samkvæmt 7. tölulið 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996 og átti samkvæmt 1. mgr. 9. gr. þeirra rétt á launum fyrir störf sín sem aðstoðaryfirlögregluþjónn samkvæmt kjarasamningi, sbr. 47. gr. laganna. Aðilar að kjarasamningi þeim sem stefndi tók laun eftir voru Landssamband lögreglumanna og ríkissjóður.

56. Fyrrverandi ríkislögreglustjóri var, þegar samkomulagið var gert, til þess bær sem forstöðumaður ríkisstofnunar, á grundvelli laga nr. 70/1996 og ákvæða um stofnanasamning í 11. kafla þágildandi kjarasamnings, að gera stofnanasamning við Landssamband lögreglumanna fyrir hönd embættis síns, meðal annars um röðun starfa. Þá var hann bær til að taka ákvörðun um röðun stefnda í launaflokk á grundvelli stofnanasamnings.

57. Í 10. gr. laga nr. 70/1996 eru föst laun skilgreind sem laun fyrir dagvinnu án viðbótarlauna. Í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 94/1986 er kveðið á um að í kjarasamningi skuli kveðið á um föst laun, vinnutíma, laun fyrir yfirvinnu og fleira. Í kjarasamningi Landssambands lögreglumanna og íslenska ríkisins sem farið var eftir þegar samkomulagið var gert var í grein 2.2.1 sú meginregla að dagvinna skyldi unnin á tímabilinu frá klukkan 8 til 17 frá mánudegi til föstudags. Samkvæmt grein 2.3.1 skyldi sú vinna teljast yfirvinna sem fram færi utan tilskilins daglegs vinnutíma eða vinnuvöku lögreglumanns svo og vinna umfram vikulega vinnutímaskyldu þótt á dagvinnutímabili væri.

58. Yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjónar hafa um langt skeið fengið greidd laun fyrir tiltekinn fjölda yfirvinnustunda til að mæta vinnuskyldu utan dagvinnutíma án þess að yfirvinna þeirra sé tímamæld. Fyrir liggur að frá árinu 1988 fór dóms- og kirkjumálaráðuneytið með það hlutverk að samræma fasta yfirvinnutíma sem þessir lögreglumenn fengu greidda og frá árinu 2001 á grundvelli ákvæðis í stofnanasamningi við Landssamband lögreglumanna. Ráðuneytið ákvað með bréfi 7. mars 2006 að þessar föstu yfirvinnustundir yrðu 40. Þar kom fram að gert væri ráð fyrir því að vinnutími yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna væri venjubundinn dagvinnutími en eftir sem áður væru þær skyldur lagðar á þá, eftir því sem efni og ástæður væru til, að vera tilbúnir að stýra margvíslegum verkefnum utan dagvinnutíma í samræmi við skipulag hvers embættis og í samræmi við þeirra starfsskyldur. Ráðuneytið liti jafnframt svo á að ekki yrði um frekari greiðslur að ræða nema alveg óvænt og sérstök tilvik bæri að eins og til dæmis náttúruhamfarir og stóratburði sem krefðust óvenju mikils vinnuframlags.

59. Með bréfi ráðuneytisins 27. nóvember 2009 var þess farið á leit við öll lögregluembætti að þau fækkuðu föstum yfirvinnustundum í 35. Með bréfi 23. desember sama ár tilkynnti ráðuneytið að það hygðist fela ríkislögreglustjóra þetta samræmingarhlutverk. Þá liggur fyrir að 13. september 2011 fól innanríkisráðherra embætti ríkislögreglustjóra að mæla fyrir um fasta yfirvinnutíma yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna. Var þetta gert á grundvelli samkomulags við ríkislögreglustjóra og stjórn Félags yfirlögregluþjóna. Með bréfi fyrrverandi ríkislögreglustjóra 15. mars 2016 vakti hann athygli lögreglustjóra, Lögreglustjórafélags Íslands, Félags yfirlögregluþjóna og allra yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna á þeirri afstöðu sinni að hver lögreglustjóri ætti að bera ábyrgð á ákvörðunum um yfirvinnugreiðslur og bakvaktir yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna. Þá afstöðu byggði hann á sjálfstæði og rekstrarábyrgð lögreglustjóra á embættum sínum og að þeir mætu ábyrgð hvers og eins starfsmanns til launa. Frá þeim tíma hefur föst yfirvinna þessara lögreglumanna ekki verið samræmd milli lögregluembætta og hver lögreglustjóri ákvarðað hana.

60. Í ljósi alls framangreinds leikur ekki vafi á að fyrrverandi ríkislögreglustjóri var sem forstöðumaður lögregluembættis bær til að meta þörf fyrir og taka ákvörðun um fjölda fastra yfirvinnustunda sem yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjónar við embætti hans fengju greitt fyrir mánaðarlega, innan þeirra fjárheimilda sem embættið hafði.

2) Efni samkomulagsins 26. ágúst 2019

61. Fyrir ákvörðunina 26. ágúst 2019 voru heildarlaun stefnda þannig samsett að hann fékk greidd grunnlaun samkvæmt launaflokki 22, þrepi 3 í samræmi við kjarasamning, röðun samkvæmt stofnanasamningi og ákvörðun ríkislögreglustjóra svo og laun fyrir 50 yfirvinnustundir á mánuði samkvæmt ákvörðun ríkislögreglustjóra. Þessi launasamsetning var sem fyrr greinir til komin fyrir samspil kjarasamnings og stofnanasamnings sem Landssamband lögreglumanna og ríkissjóður voru aðilar að svo og ákvarðana ríkislögreglustjóra.

62. Ráðið verður af ákvæðum kjarasamnings Landssambands lögreglumanna og ríkissjóðs svo og stofnanasamningi stéttarfélagsins við embætti ríkislögreglustjóra að aðilar þessara samninga hafi selt í hendur ríkislögreglustjóra að raða lögreglumönnum, þar á meðal stefnda, í launaflokk innan ramma stofnanasamnings. Sá fyrirvari var þó gerður samkvæmt grein 11.4 í kjarasamningi að skipa skyldi samstarfsnefnd með þremur fulltrúum hvors aðila stofnanasamnings til að fjalla um ágreiningsmál sem unnt yrði að skjóta til hennar varðandi framkvæmd samningsins, þar á meðal um ákvarðanir forstöðumanns um röðun starfa.

63. Eins og lýst var að framan fólst í samkomulaginu 26. ágúst 2019 breyting á röðun stefnda í launaflokk og fækkun fastra yfirvinnustunda. Samkvæmt því voru laun hans fyrir fasta yfirvinnu færð inn í grunnlaun. Með samkomulaginu var stefndi færður úr launaflokki 22, þrepi 3 í launaflokk 29, þrep 8. Hann var þannig færður upp um sjö launaflokka og fimm þrep. Samhliða var föstum yfirvinnustundum fækkað úr 50 í þrjár.

64. Í svarbréfi þáverandi ríkislögreglustjóra 24. október 2019 við fyrirspurn dómsmálaráðuneytis var fullyrt, eins og í samkomulaginu, að það væri í samræmi við stofnanasamning embættisins og Landssambands lögreglumanna og gert að höfðu samráði við Fjársýslu ríkisins. Það var ekki útskýrt nánar en fyrst og fremst gerð grein fyrir aðdraganda samkomulagsins og formlegum heimildum ríkislögreglustjóra til að gera það.

65. Í stofnanasamningnum var gert ráð fyrir að unnt væri að hækka starfsmann um eitt til fjögur þrep á grundvelli mats á persónubundnum þáttum og um eitt til fjögur þrep á grundvelli mats á tímabundnum þáttum. Aftur á móti var þar ekki gert ráð fyrir því að ríkislögreglustjóri gæti breytt röðun lögreglumanns í launaflokk.

66. Óumdeilt er að samkomulagið átti ekki að hafa í för með sér breytingar á störfum stefnda, starfsskyldum, starfslýsingu eða vinnutíma. Þar sem öllum aðstoðaryfirlögregluþjónunum var raðað í sama launaflokk og þrep er ljóst að með þessari nýju röðun var ekkert tillit tekið til persónulegra þátta sem vörðuðu stefnda eða tímabundinna þátta sem vörðuðu störf hans. Hin nýja röðun hans í launaflokk og þrep samrýmdist þannig ekki ákvæðum greinar 4 í stofnanasamningi. Efni samkomulagsins samræmist heldur ekki skilgreiningu og markmiðum stofnanasamnings eins og þeim var lýst í 11. kafla kjarasamnings, þeim almennu markmiðum greinar 2 í stofnanasamningi að styðja við stefnu ríkislögreglustjóra í mannauðsmálum og þeim sérstöku markmiðum sem lýst er hér að framan. Samkvæmt framangreindu er því rangt að samkomulagið sé í samræmi við stofnanasamning.

67. Af hálfu stefnda hefur verið vísað til þess að launaákvarðanir yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna hafi um langt skeið haft nokkra sérstöðu og ekki einvörðungu ráðist af kjarasamningum og stofnanasamningum heldur einnig af samkomulagi eða samráði við Félag yfirlögregluþjóna. Á grundvelli slíks samráðs hafi yfirvinna áður verið færð inn í grunnlaun þessa hóps. Hið umdeilda samkomulag hafi einmitt orðið til með þeim hætti. Þessu er mótmælt af hálfu áfrýjenda og vísað til þess að þegar dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi tekið ákvörðun um það 22. nóvember 2001 að færa stjórnunarálag og hluta af fastri yfirvinnu inn í grunnlaun yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna hafi það verið gert á grundvelli kjarasamnings Landssambands lögreglumanna og ríkissjóðs 13. júlí 2001 þar sem samið hafi verið um nýtt launakerfi og að auka hlut dagvinnulauna.

68. Um þessa málsástæðu er það að segja að fyrir liggur að Félag yfirlögregluþjóna barðist um langt skeið fyrir fjölgun fastra yfirvinnustunda félagsmanna sinna og samráð var haft við félagið þegar ákvarðanir þar um voru teknar. Hins vegar liggur ekki fyrir að föst yfirvinna eða álagsgreiðslur hafi verið færðar inn í grunnlaun þessa hóps fyrr en með ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytis 22. nóvember 2001. Eins og fyrr var lýst var sú ákvörðun tekin á grundvelli ákvæða í kjarasamningi þar sem beinlínis var samið um að hlutur daglauna í heildarlaunum væri aukinn svo og bókunar 4 með stofnanasamningi þar sem það var áréttað. Með þeim ákvæðum kjarasamnings og stofnanasamnings voru útfærðar þær breytingar á inntaki kjarasamninga ríkisins sem lagður var grunnur að með lögum nr. 70/1996 og meðal annars var ætlað að auka valddreifingu, ábyrgð stjórnenda og einfalda launakerfi.

69. Sú ákvörðun ríkislögreglustjóra að færa laun stefnda fyrir fastar 50 yfirvinnustundir á mánuði inn í grunnlaun með breytingu á röðun í launaflokk var ekki gerð á grundvelli kjara- eða stofnanasamnings og fær þannig engan stuðning í fyrri ákvörðunum eða kjarasamningum um breytta launasamsetningu yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna.

70. Í samkomulaginu 26. ágúst 2019 kom fram að það hefði verið gert í samráði við Fjársýslu ríkisins. Af gögnum málsins, einkum tölvupósti forstöðumanns hjá Fjársýslu ríkisins 6. desember 2019, fyrirliggjandi tölvupóstsamskiptum starfsmanna embættis ríkislögreglustjóra og Fjársýslu ríkisins eftir að samkomulagið var gert svo og að hluta til misvísandi framburði þáverandi ríkislögreglustjóra og starfsmanna embættis hans fyrir héraðsdómi verður ekki ráðið að slíkt samráð hafi verið viðhaft.

71. Samkvæmt öllu framansögðu fólst í raun í samkomulaginu einhliða ákvörðun fyrrverandi ríkislögreglustjóra um nærri 50% hækkun á grunnlaunum stefnda sem hvorki var í samræmi við kjara- né stofnanasamning. Samkomulagið fól í sér grundvallarbreytingu á samsetningu launa stefnda án þess að breyting yrði á starfslýsingu, starfsskyldum, fyrirkomulagi starfa eða vinnutíma hans. Engar viðhlítandi skýringar hafa verið gefnar á þessari ráðstöfun sem fól í sér örlætisgerning í þágu þeirra starfsmanna embættisins sem samkomulagið tók til.

72. Auk nær 50% hækkunar grunnlauna stefnda hækkuðu heildarlaun hans einnig nokkuð þar sem greitt var fyrir þrjá fasta yfirvinnutíma á mánuði. Þar sem stefndi var í B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins að eigin ósk höfðu iðgjöld ekki verið innt af hendi í sjóðinn af launum fyrir fasta yfirvinnu, hvorki framlag vinnuveitanda né hans. Samkvæmt reglum sem um B-deildina gilda á lífeyrisþegi rétt á lífeyri sem tekur mið af föstum launum fyrir dagvinnu, persónuuppbót og orlofsuppbót og er að jafnaði miðað við föst laun við starfslok.

73. Samkvæmt upplýsingum sem komu fram í skriflegu svari fjármálaráðherra til Alþingis 20. febrúar 2020 við fyrirspurn þingmanns fól samkomulag ríkislögreglustjóra við yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna við embættið í sér að lífeyrir þeirra úr B-deild lífeyrissjóðsins hækkaði um 55% og skuldbindingar sjóðsins hækkuðu samtals um 309 milljónir króna. Því til viðbótar hækkaði kostnaður embættis ríkislögreglustjóra samtals um 51 milljón króna. Á móti þessari hækkun réttinda þurfti stefndi aðeins að sæta hækkun á mótframlagi sínu til lífeyrissjóðsins sem svaraði til hækkunar fastra launa fram að starfslokum eða í rúm tvö ár. Samkomulagið hafði því stórfelldan ábata í för með sér fyrir stefnda vegna bættra lífeyrisréttinda en samkvæmt öllu framansögðu var það eini sjáanlegi tilgangur ákvörðunar þáverandi ríkislögreglustjóra að hækka lífeyrisréttindi stefnda.

74. Ákvörðun ríkislögreglustjóra um að breyta launasamsetningu þeirra yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna sem það kusu tók aðeins til lítils hóps yfirmanna við embættið. Öðrum lögreglumönnum hjá embættinu sem áttu aðild að kjarasamningi og stofnanasamningi svo og lögreglumönnum við önnur embætti sem voru í B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins var ekki gefinn kostur á breyttri launasamsetningu og þar með stórbættum lífeyrisréttindum. Jafnframt fól samkomulagið í sér ójafnræði gagnvart þeim lögreglumönnum sem kusu í ársbyrjun 1997 að vera í A-deild lífeyrissjóðsins og hafa síðan greitt í sjóðinn iðgjöld sem taka mið af heildarlaunum þeirra. Samkomulagið braut þannig gegn jafnræði lögreglumanna jafnt við embætti ríkislögreglustjóra og önnur lögregluembætti og studdist ekki við málefnalegar forsendur.

75. Þegar samkomulagið var gert voru aðeins rúm þrjú ár til starfsloka stefnda við 65 ára aldur hans. Ákvæði í samkomulaginu um að það skyldi gilda út skipunartíma stefnda undirstrikar enn frekar þann eina tilgang þess að bæta lífeyrisréttindi hans. Í ljósi þess að fyrirmæli kjara- og stofnanasamnings um hvernig störfum skuli raðað í launaflokka og þrep gerðu ráð fyrir að röðunin byggðist á þáttum sem að hluta væru tímabundnir var sú ákvörðun ríkislögreglustjóra að ákveða að hin nýja röðun skyldi gilda út skipunartíma stefnda, án möguleika á endurskoðun, í beinni andstöðu við markmið og inntak þessara samninga.

76. Samkvæmt öllu framangreindu fór þáverandi ríkislögreglustjóri út fyrir þær heimildir sem hann hafði sem forstöðumaður ríkisstofnunar samkvæmt lögum og kjara- og stofnanasamningi til að breyta samsetningu launa stefnda. Ákvörðun hans var af framangreindum ástæðum ólögmæt. Að þeirri niðurstöðu fenginni ber að leysa úr því hvort stefndi hafi verið grandsamur um heimildarskort þáverandi ríkislögreglustjóra.

3) Um huglæga afstöðu stefnda

77. Við mat á ætlaðri grandsemi stefnda er til þess að líta sem fyrr greinir að þáverandi ríkislögreglustjóra brast heimild til að ákvarða honum þá umtalsverðu kjarabót sem fólst í samkomulaginu 26. ágúst 2019 og hafði það eina markmið að færa stefnda ábata í formi aukinna lífeyrisréttinda.

78. Þótt telja verði að samkomulag þáverandi ríkislögreglustjóra við stefnda hafi í reynd verið einhliða ákvörðun hans sem forstöðumanns um að bæta lífeyriskjör stefnda fólst jafnframt í henni ívilnandi yfirlýsing honum til handa sem ríkislögreglustjóri var, svo sem fram hefur komið, formlega bær að stofna til. Um það loforð gildir sú almenna regla samningaréttar að það teljist bindandi hafi það verið gefið af aðila sem var til þess bær nema stefndi hafi ekki verið í góðri trú um skuldbindingargildi þess. Þar sem ákvörðun ríkislögreglustjóra sneri að stefnda sem launþega ber jafnframt að líta til reglna á sviði vinnuréttar við mat á skuldbindingargildi hennar. Af þeim síðarnefndu leiðir að hafið verður að vera yfir vafa að stefndi hafi verið grandsamur um efnislegan heimildarskort ríkislögreglustjóra við samningsgerðina. Vafi þar um verður túlkaður launþega í vil. Hér má til hliðsjónar benda á dóm Hæstaréttar 14. júní 2012 í máli nr. 655/2011. Við frekara mat á ætlaðri grandsemi stefnda í þessu tilliti við undirritun samkomulagsins er til þess að líta sem nú verður rakið.

79. Þrátt fyrir langan starfsaldur og stöðu yfirmanns hjá embætti ríkislögreglustjóra er ekki fallist á að stefndi hafi, svo hafið sé yfir vafa, mátt átta sig á að með umræddri ákvörðun hafi ríkislögreglustjóri farið út fyrir þær efnislegu heimildir sem hann hafði samkvæmt kjara- og stofnanasamningi. Sú krafa verður almennt ekki gerð á hendur ólöglærðum eða ósérfróðum starfsmönnum hins opinbera að þeir eigi að þekkja út í hörgul það svigrúm sem kjara- og stofnanasamningar setja yfirmönnum þeirra við ákvörðun kjarabóta þeim til handa. Hefur ekkert komið fram um aðkomu hans að gerð samninganna. Þá ber að árétta að slíkir samningar fela almennt í sér ákvörðun um lágmarkskjör en binda ekki hendur vinnuveitanda til þess að semja við starfsmenn sína um betri kjör en þar eru ákveðin.

80. Þá hlaut það fremur að styrkja góða trú stefnda að í samkomulaginu er áréttað að það sé í samræmi við stofnanasamning embættisins og Landssambands lögreglumanna og gert að höfðu samráði við Fjársýslu ríkisins. Enda þótt hvorug fullyrðingin hafi samkvæmt því sem fyrr er rakið staðist ber að líta til þess að samkomulagið var samið af embætti ríkislögreglustjóra og bar það því ábyrgð á þeim.

81. Við mat á grandsemi stefnda er jafnframt til þess að líta að samkomulagið vakti strax mikla athygli og var til umfjöllunar í fjölmiðlum. Svo sem rakið hefur verið var það meðal annars gagnrýnt harðlega af hálfu formanns Lögreglustjórafélags Íslands fyrir hönd stjórnar þess. Þá liggur fyrir að dómsmálaráðuneytið sendi embætti ríkislögreglustjóra fyrirspurn vegna samkomulagsins í október 2019. Þeirri fyrirspurn svaraði þáverandi ríkislögreglustjóri 24. þess mánaðar og hélt því þar enn fram að samkomulagið væri í samræmi við stofnanasamning og hefði verið gert í samráði við Fjársýslu ríkisins. Viku síðar eða 1. nóvember voru hafðar eftir þáverandi dómsmálaráðherra í fjölmiðlum fyrirvaralausar staðhæfingar um að ríkislögreglustjóri hefði haft fulla heimild til að gera umrædda samninga. Verður þó að ætla að starfsmenn ráðuneytis og ráðherra hefðu á þeirri viku sem leið frá svörum ríkislögreglustjóra mátt gera sér grein fyrir augljósum efnislegum heimildarskorti þáverandi ríkislögreglustjóra til að taka slíkar ákvarðanir um launakjör.

82. Þá ber í þessu samhengi að nefna fund sem haldinn var í dómsmálaráðuneytinu 11. nóvember 2019 þar sem formenn Landssambands lögreglumanna og Félags yfirlögregluþjóna hittu ráðherra og embættismenn ráðuneytisins. Svo sem fram hefur komið telst sú staðhæfing stefnda ekki sönnuð að fram hafi komið á fundinum að málinu væri lokið af hálfu ráðuneytisins á grundvelli þeirrar niðurstöðu að ríkislögreglustjóri hefði haft fulla heimild til að gera samkomulagið. Við mat á ætlaðri grandsemi stefnda um hinn augljósa heimildarskort er engu að síður til þess að líta að ekkert var aðhafst af hálfu ráðuneytisins í málinu fyrr en tæpu hálfu ári síðar eða með bréfi 30. apríl 2020.

83. Enn fremur er minnt á fyrirspurn þingmanns á Alþingi 3. desember 2019 þar sem óskað var skriflegra svara fjármála- og efnahagsráðherra við nánar tilgreindum spurningum um heimildir forstöðumanna ríkisstofnana til að hækka eftirlaun starfsmanna en tilefnið var hið umdeilda samkomulag. Svar ráðherra var sem fyrr segir lagt fram á Alþingi 20. febrúar 2020 og málið á dagskrá í þinginu 24. sama mánaðar. Í máli þáverandi fjármála- og efnahagsráðherra kom meðal annars fram: „Í þessu tilviki er það mat okkar í fjármálaráðuneytinu að menn hafi verið innan heimilda til að gera þær breytingar á starfskjörum sem um er fjallað í svarinu. [...] Hér hafa menn komist að þeirri niðurstöðu að í þessu tiltekna embætti hafi menn haft heimildir til að ganga frá þessari útfærslu samninga. Það verður bara að meta hverju sinni.“ Fyrir liggur að ekki er fullt samræmi milli hins skriflega svars ráðuneytisins og þessara ummæla ráðherra í umræðum á Alþingi. Sú krafa varð á hinn bóginn ekki gerð að stefndi kynnti sér sérstaklega hin skriflegu svör og bæri þau eftir atvikum saman við afdráttarlausar yfirlýsingar ráðherrans. Enn hlutu viðbrögð æðstu ráðamanna, tæpu hálfu ári eftir gerð samkomulagsins, að styrkja þá trú stefnda að formlegar og efnislegar heimildir hefðu verið til staðar til að skuldbinda áfrýjendur til að standa við umræddar kjarabætur.

84. Það var svo fyrst með fyrrnefndu bréfi 30. apríl 2020, tæpum sjö mánuðum eftir gerð samkomulagsins, sem dómsmálaráðuneytið lagði fyrir ríkislögreglustjóra að taka það til skoðunar og 8. júlí sama ár, rúmum tíu mánuðum frá gerð samkomulagsins, að stefnda var tilkynnt að embættið teldi sig ekki bundið af því. Ákvörðun þess efnis var svo sem fyrr segir tekin 21. ágúst 2020 sem og ný ákvörðun um röðun stefnda í launaflokk o.fl., ári eftir að samkomulagið var gert.

85. Að öllu framangreindu virtu og að teknu tilliti til þess að grandsemi stefnda við gerð samkomulagsins 26. ágúst 2019 telst ósönnuð sem og þeirra réttmætu væntinga sem hann hlaut að hafa og skapast höfðu, meðal annars fyrir tilstilli áfrýjenda, verða þeir taldir bundnir af því. Varakrafa stefnda verður því tekin til greina.

86. Málskostnaðarákvörðun hins áfrýjaða dóms er staðfest.

87. Áfrýjendur verða dæmdir til að greiða stefnda málskostnað fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir. Við ákvörðun málskostnaðar er tekið tillit til þess að samhliða máli þessu eru rekin þrjú önnur mál fyrir Hæstarétti um sama álitaefni.

Dómsorð:

Aðalkröfu stefnda, Guðmundar Ómars Þráinssonar, er vísað frá héraðsdómi.

Viðurkennd er óskipt skylda áfrýjenda, ríkislögreglustjóra og íslenska ríkisins, til að efna samkomulag það sem áfrýjandi ríkislögreglustjóri gerði við stefnda 26. ágúst 2019 um röðun í launaflokk.

Málskostnaðarákvörðun hins áfrýjaða dóms skal vera óröskuð.

Áfrýjendur greiði stefnda óskipt 350.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.

Sératkvæði

Ingveldar Einarsdóttur og Sigurðar Tómasar Magnússonar

1. Við erum sammála lýsingu meirihluta dómenda á ágreiningsefnum málsins og málsatvikum. Við erum einnig sammála meirihlutanum um umfjöllun um lagagrundvöll, niðurstöðu um frávísun aðalkröfu stefnda frá héraðsdómi, um eðli samkomulags þess sem stefndi gerði við embætti ríkislögreglustjóra 26. ágúst 2019 og um formlegar og efnislegar heimildir þáverandi ríkislögreglustjóra til að taka þá ákvörðun sem fólst í samkomulaginu. Við erum hins vegar ósammála meirihlutanum um áhrif huglægrar afstöðu stefnda á skuldbindingargildi ákvörðunarinnar og um gildi ákvörðunar ríkislögreglustjóra 21. ágúst 2020 um endurskoðun á röðun stefnda í launaflokk og ákvörðun fastrar yfirvinnu hans.

2. Í samkomulagi þáverandi ríkislögreglustjóra við stefnda fólst einhliða ákvörðun um að bæta lífeyriskjör stefnda og þar með ívilnandi yfirlýsing honum til handa. Um gildi þess loforðs sem fólst í ákvörðuninni gildir sú almenna regla samningaréttar að loforð teljist bindandi ef það hefur verið gefið af aðila sem var til þess bær nema loforðsmóttakandi hafi ekki verið í góðri trú um skuldbindingargildi þess. Þar sem ákvörðun forstöðumannsins sneri að stefnda sem launþega ber jafnframt að líta til reglna á sviði vinnuréttar við mat á skuldbindingargildi hennar.

3. Eins og rakið hefur verið er það mat réttarins að þáverandi ríkislögreglustjóri hafi verið bær til að taka hina ólögmætu ákvörðun.

4. Það styður góða trú stefnda að í samkomulaginu var vísað til þess að það væri gert í samráði við Fjársýslu ríkisins. Enda þótt sú fullyrðing standist ekki samkvæmt því sem fyrr er rakið verður að líta til þess að samkomulagið var samið af embætti ríkislögreglustjóra og bar það því ábyrgð á henni.

5. Í samkomulaginu var vísað til þess að það væri í samræmi við stofnanasamning Landssambands lögreglumanna og embættis ríkislögreglustjóra. Eins og komist hefur verið að niðurstöðu um hér að framan hafði sú ákvörðun þáverandi ríkislögreglustjóra sem fólst í samkomulaginu ekki stoð í stofnanasamningnum, samræmdist á engan hátt markmiðum hans og fór út fyrir það svigrúm sem kjara- og stofnanasamningur gat veitt honum til nýrrar röðunar stefnda í launaflokk. Þetta mátti stefnda sem aðstoðaryfirlögregluþjóni í efsta stjórnsýslulagi embættis ríkislögreglustjóra vera ljóst enda var ákvörðunin ekki tekin vegna breytinga á persónulegum þáttum sem vörðuðu hann og engar breytingar voru gerðar samhliða á starfslýsingu, vinnutíma, vinnutilhögun eða mannaforráðum hans. Honum mátti þannig vera fyllilega ljóst að eini tilgangur ákvörðunarinnar var að gera stórfelldar breytingar á launasamsetningu og þar af leiðandi lífeyrisréttindum hans án teljandi mótframlags hans.

6. Ákvæði samkomulagsins um að það skyldi gilda á meðan skipunartími stefnda varði var mikilvægur þáttur í þeim einhliða örlætisgerningi sem fólst í því. Hafa verður í huga að í samkomulaginu var vísað til þess að það væri í samræmi við stofnanasamning og að í áður tilvitnuðum ákvæðum hans var með skýrum hætti gert ráð fyrir að röðun á grundvelli hans gæti sætt endurskoðun. Stefndi gat því ekki verið grandlaus um að umrætt ákvæði um að samkomulagið gilti til loka skipunartíma hans væri í beinni andstöðu við kjarasamning og stofnanasamning og að ríkislögreglustjóra væri óheimilt að binda hendur áfrýjenda með þeim hætti.

7. Stefndi gat jafnframt ekki byggt góða trú á ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytis á árinu 2001 um að færa stjórnunarálag og hluta fastrar yfirvinnu yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna inn í grunnlaun enda hafði sú ákvörðun augljós tengsl við nýtt launakerfi og skýr ákvæði kjarasamnings og bókunar með stofnanasamningi. Hann gat heldur ekki byggt góða trú á fyrri ákvörðunum ráðuneytisins um að fjölga eða fækka föstum yfirvinnustundum þessa hóps.

8. Ekki hefur verið sýnt fram á það í málinu að yfir- eða aðstoðaryfirlögregluþjónar við önnur lögregluembætti hafi notið sambærilegrar breytingar á launasamsetningu ef frá er talinn einn yfirlögregluþjónn við embætti Lögreglustjórans á Suðurnesjum. Þetta mátti stefnda vera ljóst. Honum mátti jafnframt vera ljóst að öðrum lögreglumönnum en yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjónum við embætti ríkislögreglustjóra var ekki boðin samsvarandi hækkun lífeyrisréttinda og að ákvörðunin fól þannig í sér grófa mismunun gagnvart öðrum lögreglumönnum sem greitt höfðu iðgjöld í B-deild og studdist ekki við málefnaleg sjónarmið.

9. Það sem úrslitum ræður um hvort stefndi teljist hafa verið í góðri trú er sú staðreynd að eini tilgangur ákvörðunarinnar var að tryggja honum ríflega 50% hækkun lífeyrisréttar við fyrirsjáanleg starfslok hans að rúmlega tveimur árum liðnum án þess að nokkrar breytingar yrðu á starfi hans eða starfsskyldum og án teljandi viðbótariðgjalds. Í ákvörðuninni fólst svo óvenjulegur örlætisgerningur af hálfu fyrrverandi ríkislögreglustjóra í þágu stefnda, en á kostnað Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, að stefndi mátti við undirritun samkomulagsins gera sér grein fyrir að fyrrverandi ríkislögreglustjóri færi með ákvörðuninni verulega út fyrir heimildir sínar til að breyta samsetningu launa og jafnframt til að skuldbinda áfrýjendur við þá ákvörðun til starfsloka hans. Þar af leiðandi mátti stefndi við undirritun samkomulagsins vænta þess að ný og lögmæt ákvörðun yrði tekin um röðun hans í launaflokk og launasamsetningu áður en til starfsloka kæmi.

10. Enda þótt stefndi teljist þannig ekki hafa verið grandlaus um ólögmæti ákvörðunarinnar þarf að taka afstöðu til þess hvort hann hafi vegna síðari atvika mátt hafa réttmætar væntingar til að fá að halda þeim ávinningi sem ákvörðunin færði honum.

11. Fyrir liggur að samkomulagið vakti strax mikla athygli og var til umfjöllunar í fjölmiðlum. Það var meðal annars gagnrýnt harkalega af hálfu formanns Lögreglustjórafélags Íslands fyrir hönd stjórnar þess og bar hann þungar sakir á þáverandi ríkislögreglustjóra um misnotkun á aðstöðu og spillingu. Hann sendi dómsmálaráðuneytinu fyrir hönd stjórnar félagsins fyrirspurnir vegna þess 6. og 20. nóvember 2019. Eins og áður greinir sendi ráðuneytið embætti ríkislögreglustjóra fyrirspurn vegna samkomulagsins í október 2019. Henni var svarað 24. þess mánaðar en þar var því enn haldið fram að samkomulagið væri í samræmi við stofnanasamning og hefði verið gert í samráði við Fjársýslu ríkisins.

12. Á fréttavef Ríkisútvarpsins 1. nóvember 2019 var eftirfarandi haft eftir þáverandi dómsmálaráðherra um samkomulagið og skýringar fyrrverandi ríkislögreglustjóra á því: „Ríkislögreglustjóri svaraði þeim spurningum og vangaveltum sem ég var með og af hans skýringum er ljóst að hann hafði fulla heimild til þessara ákvarðana.“ Ráðherra virðist í fréttinni vera að vísa til fyrrnefndra skýringa ríkislögreglustjóra í bréfi 24. október 2019 en eins og fyrr greinir hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að þær hafi ekki staðist. Þótt ráðherra hafi verið í aðstöðu til að staðreyna þessar skýringar liggur fyrir að svör hans voru byggð gagnrýnislaust á þeim. Stefndi sem mátti samkvæmt framansögðu vita betur gat því ekki byggt réttmætar væntingar á þessu svari ráðherra um að hann héldi ávinningi af samkomulaginu.

13. Af hálfu stefnda hefur verið vísað til fundar í dómsmálaráðuneytinu 11. nóvember 2019 þar sem formenn Landssambands lögreglumanna og Félags yfirlögregluþjóna hafi hitt ráðherra og embættismenn ráðuneytisins. Stefndi fullyrðir að þar hafi komið fram að málinu væri lokið af hálfu ráðuneytisins og að ríkislögreglustjóri hefði haft fulla heimild til að gera samkomulagið. Af hálfu áfrýjenda er því mótmælt að þetta hafi komið fram á fundinum og telst það ósannað. Stefndi getur því ekki byggt réttmætar væntingar á niðurstöðu þessa fundar.

14. Í fyrirspurn þingmanns á Alþingi 3. desember 2019 var óskað skriflegra svara fjármála- og efnahagsráðherra við nánar tilgreindum spurningum um heimildir forstöðumanna ríkisstofnana til að hækka eftirlaun starfsmanna en tilefnið var hið umdeilda samkomulag. Skriflegt svar ráðherra var lagt fram á Alþingi 20. febrúar 2020. Í framhaldi af því beindi sami þingmaður munnlegri fyrirspurn til ráðherrans 24. sama mánaðar, meðal annars um hvort hann gæti skýrt nánar heimild forstöðumanna til að breyta samsetningu launa starfsmanna sinna í þeim eina tilgangi að hækka eftirlaun þeirra. Í munnlegu svari ráðherra kom meðal annars fram: „Í þessu tilviki er það mat okkar í fjármálaráðuneytinu að menn hafi verið innan heimilda til að gera þær breytingar á starfskjörum sem um er fjallað í svarinu. [...] Hér hafa menn komist að þeirri niðurstöðu að í þessu tiltekna embætti hafi menn haft heimildir til að ganga frá þessari útfærslu samninga. Það verður bara að meta hverju sinni.“

15. Af samanburði á skriflegu svari fjármálaráðherra og því munnlega verður ekki séð að hin tilvitnuðu orð hans í munnlega svarinu hafi neina stoð í því skriflega. Í skriflega svarinu kom aðeins fram að ríkislögreglustjóri hefði haft formlega heimild til að breyta launasamsetningu en jafnframt fullyrt að hækkun dagvinnulauna með breyttri samsetningu heildarlauna gæti því aðeins komið til að um væri að ræða breytingu á inntaki starfs sem leiddi til nýrrar röðunar samkvæmt þeim viðmiðum sem væri að finna í stofnanasamningi viðkomandi stofnunar. Líta verður svo á að í hinu munnlega svari hafi fyrst og fremst verið vísað til formlegra heimilda ríkislögreglustjóra. Í ljósi hins ítarlega og rökstudda skriflega svars ráðherra gat stefndi ekki reist góða trú á hinu munnlega svari um að hin ívilnandi ákvörðun þáverandi ríkislögreglustjóra fengi að standa fram að starfslokum hans.

16. Fyrir liggur að stefndi fékk greidd laun í samræmi við samkomulagið frá 1. september 2019 og þar til ný ákvörðun ríkislögreglustjóra 21. ágúst 2020 um röðun og launasamsetningu stefnda kom til framkvæmda 1. september sama ár. Við mat á því hvort þau laun sem hann naut í eitt ár samkvæmt samkomulaginu hafi skapað honum réttmætar væntingar um að það myndi gilda til starfsloka hans er til þess að líta að samkomulagið var frá upphafi mjög umdeilt. Það sætti frá upphafi harkalegri gagnrýni í fjölmiðlum, á Alþingi og af hálfu stjórnar lögreglustjórafélagsins og gat sú umfjöllun ekki hafa farið fram hjá stefnda. Þá lá fyrir að hvorki dómsmálaráðherra né fjármála- og efnahagsráðherra töldu sig bæra til að hnekkja samkomulaginu. Það var ekki fyrr en nýr ríkislögreglustjóri hafði verið skipaður sem dómsmálaráðuneytið sendi 30. apríl 2020 fyrirspurn til hans um grundvöll samkomulagsins. Í kjölfarið hófst undirbúningur að töku nýrrar ákvörðunar um röðun stefnda og annarra yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna í launaflokka. Af öllu framangreindu verður ekki talið að launagreiðslur til stefnda í samræmi við samkomulagið hafi gefið honum réttmætar væntingar um að það fengi að standa óbreytt til starfsloka hans.

17. Þegar allt framangreint er virt heildstætt verður stefndi ekki talinn hafa verið í góðri trú þegar samkomulagið var gert um efnislega heimild þáverandi ríkislögreglustjóra til að taka þá ákvörðun sem í því fólst eða að eftirfarandi atvik hafi gefið honum tilefni til réttmætra væntinga um að það væri skuldbindandi fyrir áfrýjendur til starfsloka hans.

18. Þar sem ákvörðun sú sem réð launum stefnda hjá embætti ríkislögreglustjóra frá 26. ágúst 2019 var samkvæmt framansögðu ólögmæt var núverandi ríkislögreglustjóra heimilt að taka nýja ákvörðun um röðun stefnda í launaflokk á grundvelli stofnanasamnings. Hin nýja röðun og breyting á launasamsetningu stefnda var innan þess svigrúms sem stofnanasamningur veitti ríkislögreglustjóra. Í ljósi þess að með hinni nýju ákvörðun var með íþyngjandi hætti verið að leiðrétta fyrri ólögmæta ákvörðun var gætt þess meðalhófs sem nauðsynlegt var um röðun í launaflokk og launasamsetningu. Þá var andmælaréttar stefnda gætt.

19. Að þessu virtu teljum við að sýkna beri áfrýjendur af varakröfu stefnda í máli þessu og að fella beri niður málskostnað á öllum dómstigum.