Miðvikudaginn 23. maí 2001.
Nr. 113/2001.	Íslenska ríkið (Skarphéðinn Þórisson hrl.) gegn Stjörnugrís hf. (Gestur Jónsson hrl.)

 

Stjórnsýsla. Vanhæfi. Umhverfismat. Flýtimeðferð.

S gerði kröfu um að felldur yrði úr gildi úrskurður umhverfisráðherra þess efnis, að ákvörðun heilbrigðisnefndar skyldi standa óbreytt og S því tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd sína við stækkun svínabús í samræmi við nýsett lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Umrædda ákvörðun sína tók heilbrigðisnefnd að fengnu skriflegu áliti umhverfisráðuneytisins þar sem fram kom sú niðurstaða ráðuneytisins að nefnd lög giltu um breytingu á starfsleyfi fyrir svínabúið. Hæstiréttur féllst á kröfur S og taldi umhverfisráðherra vanhæfan til meðferðar málsins á æðra stjórnsýslustigi. Með úrskurði sínum hefði umhverfisráðherra staðfest, sem æðra sett stjórnvald, ákvörðun lægra setts stjórnvalds, sem reist var á skýrri afstöðu ráðuneytisins sjálfs í þessu tiltekna máli í áðurnefndu bréfi. Það hafi verið skrifað í  umboði ráðherra og verði að líta svo á að hann hafi þannig látið í ljós álit sitt á niðurstöðu málsins, á meðan það var til meðferðar á lægra stjórnsýslustigi.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Guðrún Erlendsdóttir, Haraldur Henrysson, Hrafn Bragason, Ingibjörg Benediktsdóttir og Pétur Kr. Hafstein.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 23. mars 2001. Hann krefst sýknu af dómkröfum stefnda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Mál þetta sætir flýtimeðferð samkvæmt XIX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Eins og greinir í héraðsdómi kvað umhverfisráðherra upp úrskurð 5. desember 2000 þess efnis, að ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands frá 13. september 2000 skyldi óbreytt standa og stefndi því tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd sína við stækkun svínabúsins á Melum í Melasveit í samræmi við nýsett lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Umrædda ákvörðun tók heilbrigðisnefnd að fengnu skriflegu áliti umhverfisráðuneytisins 4. september 2000, þar sem fram kom sú niðurstaða ráðuneytisins, að lög nr. 106/2000 giltu um breytingu á starfsleyfi fyrir svínabúið á Melum og félli fyrirhuguð framkvæmd undir a. lið 13. töluliðar 2. viðauka laganna, sbr. ii. lið 19. töluliðar 1. viðauka sömu laga. Stefndi taldi hins vegar, að eldri lög um sama efni nr. 63/1993 ættu að gilda um framkvæmdina, enda hefði Hæstiréttur 13. apríl 2000 fellt úr gildi ákvörðun umhverfisráðherra 30. ágúst 1999 þess efnis, að fyrirhugaðar byggingar og rekstur svínabús stefnda á Melum skyldi sæta umhverfismati samkvæmt þeim lögum.

Með úrskurði sínum 5. desember 2000 staðfesti umhverfisráðherra sem æðra sett stjórnvald ákvörðun lægra setts stjórnvalds, sem reist var á skýrri afstöðu ráðuneytisins sjálfs í þessu tiltekna máli í áðurnefndu bréfi. Það var skrifað í umboði ráðherra og verður að líta svo á, að hann hafi þannig látið í ljós álit sitt á niðurstöðu málsins, á meðan það var til meðferðar á lægra stjórnsýslustigi. Ber því með skírskotun til forsendna héraðsdóms að staðfesta hann.

Áfrýjandi skal greiða stefnda málskostnað fyrir Hæstarétti, eins og nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, íslenska ríkið, greiði stefnda, Stjörnugrís hf., 300.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 9. mars 2001.

Mál þetta, sem dómtekið var 16. fyrri mánaðar, er höfðað með stefnu, þingfestri 19. desember síðastliðinn.

Stefnandi er Stjörnugrís hf., kt. 600667-0179, Vallá, Kjalarnesi, Reykjavík.

Stefndi er íslenska ríkið.

Stefnandi gerir þær dómkröfur, að felldur verði úr gildi með dómi úrskurður stefnda frá 5. desember 2000, um að staðfesta þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands að hafna því að taka til efnislegrar afgreiðslu umsókn stefnanda fyrir stækkun svínabús hans að Melum í Leirár- og Melahreppi Borgarfjarðarsýslu, nema stefnandi tilkynni Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þá krefst stefnandi málskostnaðar að skaðlausu úr hendi stefnda.

Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda og að stefnandi verði dæmdur til þess að greiða stefnda málskostnað samkvæmt mati réttarins.

Með beiðni, dagsettri 14. desember 2000, óskaði stefnandi þess, að málið sætti flýtimeðferð samkvæmt XIX. kafla laga nr. 91/1991 og var það samþykkt. Fékk dómarinn málinu úthlutað 30. janúar síðastliðinn, eftir að stefndi hafði skilað greinargerð og skjallegum gögnum af sinni hálfu.

I.

Málavextir

Árið 1993 voru sett sérstök lög um mat á umhverfisáhrifum, lög nr. 63/1993. Samkvæmt 1. gr. laganna var markmið þeirra að tryggja, að áður en tekin yrði ákvörðun um framkvæmdir sem kynnu, vegna staðsetningar, starfsemi sem þeim fylgir, eðlis eða umfangs, að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfisnáttúru-auðlindir og samfélag, hefði farið fram mat á umhverfisáhrifum, svo og að tryggja að slíkt mat yrði fastur liður í gerð skipulagsáætlana. Í l. mgr. 5. gr. var mælt fyrir í tíu töluliðum um þær framkvæmdir, sem háðar voru mati á umhverfisáhrifum, auk þess sem þær framkvæmdir, sem taldar voru upp í sérstöku fylgiskjali með lögunum, en ekki voru tilgreindar í 1. mgr., skyldu háðar slíku mati, sbr. 2. mgr. 5. gr. Í l. mgr. 6. gr. laganna sagði, að umhverfisráðherra væri heimilt, að fengnu áliti skipulagsstjóra, að ákveða að tiltekin framkvæmd eða framkvæmdir, sem kynnu að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag, en ekki var getið í 5. gr., yrðu háðar mati samkvæmt lögunum. Var ráðherra ætlað að leita umsagna þar til greindra aðila, áður en ákvörðun yrði tekin. Með lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sem tóku gildi 6. júní 2000, voru lög nr. 63/1993 felld úr gildi. Er markmið hinna nýju laga hið sama og hinna eldri, ásamt því að stuðla að samvinnu aðila og að kynna almenningi umhverfisáhrif framkvæmdar, þannig að almenningur geti komið að athugasemdum og upplýsingum, áður en úrskurður um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar er kveðinn upp, sbr. a-c lið l. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. eru framkvæmdir, sem tilgreindar eru í l. viðauka við lögin, ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum. Framkvæmdir, sem tilgreindar eru í 2. viðauka laganna, skulu háðar mati á umhverfisáhrifum, þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 6. gr. Ef

fyrirhuguð framkvæmd er tilgreind í 2. viðauka, er framkvæmdaraðila skylt að tilkynna Skipulagsstofnun um hana, sbr. 2. mgr. 6. gr. Skal stofnunin taka ákvörðun um matsskyldu innan fjögurra vikna og við þá ákvörðun fara eftir viðmiðum í 3. viðauka við lögin. Ákvörðunina má kæra til umhverfisráðherra og er kærufrestur 4 vikur frá því að niðurstaða stofnunarinnar er kynnt hlutaðeigandi og almenningi, sbr. 3. mgr. 6. gr.

Með kaupsamningi, dagsettum 3. maí 1999, keypti stefnandi jörðina Mela í Leirár- ­og Melahreppi í Borgarfjarðarsýslu til að reisa þar svínabú. Kaupverð var 26.000.000 króna. Ætlaði stefnandi að ala grísi á búinu, sem fluttir yrðu þangað frá öðru búi stefnanda að Vallá á Kjalarnesi í Reykjavík og svínabúi að Hýrumel í Hálsasveit í Borgar­fjarðarsýslu, en stefnandi hafði gert samstarfssamning þar að lútandi við eigendur þess. Alls var gert ráð fyrir 8.000 grísum á búinu að Melum að meðaltali eða um 20.000 á ári. Stefnandi hóf þegar undirbúning að byggingu og starfrækslu búsins. Lét hann gera uppdrætti af jörðinni og jarðarhúsum, auk þess sem þegar var kannað með nauðsynlegar leyfisveitingar. Þá lét stefnandi vinna deiliskipulag af lóð á jörðinni, þar sem búið skyldi reist. Var deiliskipulagið samþykkt af hreppsnefnd Leirár- og Melahrepps þann 30. júlí 1999 og auglýst, að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar í B-deild Stjórnartíðinda. Nokkru eftir að tillaga að deiliskipulagi lóðarinnar hafði verið auglýst í Lögbirtingablaði lögum samkvæmt barst stefnda erindi Jóns Kr. Magnússonar og fjölskyldu hans frá Melaleiti í Leirár- og Melahreppi, sem er næsti bær við umrædda jörð stefnanda, samkvæmt bréfi, dagsettu 29. júní 1999. Var ráðherra þar tilkynnt með vísan til 6. gr. þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993 og 8. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum nr. 179/1994, að fyrirhugaðar framkvæmdir á Melum kynnu að mati bréfritara að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag. Stefndi óskaði með bréfi 16. júlí 1999 eftir áliti skipulagsstjóra ríkisins á því, hvort framkvæmdin hefði í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag og skyldi því sæta mati á umhverfisáhrifum samkvæmt ofangreindum lögum. Barst álit skipulagsstjóra með bréfi, dagsettu 29. júlí 1999, og lagði hann til, að stefndi ákvæði samkvæmt fyrrgreindri lagagrein, að bygging og rekstur svínabús á jörð stefnanda yrði háð mati á umhverfisáhrifum. Í bréfi umhverfisráðherra (sem hér á eftir verður nefndur stefndi) til lögmanns stefnanda, dagsettu 30. ágúst 1999, kom fram sú ákvörðun, að meta bæri umhverfisáhrif fyrirhugaðrar byggingar og reksturs svínabús á Melum samkvæmt lögum nr. 63/1993. Sótti stefndi lagastoð fyrir ákvörðun sinni í 6. gr. nefndra laga. Stefnandi taldi ákvörðunina ólögmæta. Með stefnu, útgefinni 5. október 1999, höfðaði hann mál á hendur stefnda til að fá ákvörðunina fellda úr gildi. Var stefndi sýknaður með dómi héraðsdóms 23. desember sama ár, en með dómi Hæstaréttar Íslands 13. apríl 2000 var ákvörðun stefnda felld úr gildi.

Þegar ljóst var sumarið 1999, að stefnandi fengi ekki útgefin byggingar- og starfsleyfi fyrir svínabúi af þeirri stærð, sem hann fyrirhugaði á Melum, sbr. 12. gr. a. þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993,  sótti hann 26. júlí 1999 um byggingarleyfi fyrir öðru svínahúsi af tveimur, sem ætlunin hafði verið að byggja samkvæmt teikningum, er lagðar höfðu verið fyrir byggingarnefnd. Umsókn stefnanda var samþykkt þann 13. ágúst 1999 og byggingarleyfi veitt 26. ágúst 1999. Þann 7. ágúst 1999 sótti stefnandi um starfsleyfi fyrir 2.950 grísa búi. Gaf heilbrigðiseftirlit Vesturlands út starfsleyfi fyrir svínabú stefnanda á Melum 22. desember 1999 fyrir þauleldi á fráfærugrísum, þar til þeir ná sláturstærð, í svínahúsi, þar sem ekki skulu hýstir fleiri en 2.950 grísir samtímis. Daginn eftir áðurnefndan dóm Hæstaréttar, sótti stefnandi um byggingarleyfi fyrir hinu svínahúsi sínu og breytingu á starfsleyfi vegna

stækkunar búsins, þar sem ljóst var af dóminum, að stefnda hafði verið óheimilt að taka ákvörðun um, að búið skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Var samþykkt að veita byggingarleyfi á fundi byggingarnefndar 27. apríl 2000 og var það gefið út 15. maí 2000.

Í ofangreindri umsókn um starfsleyfi sagði, að stefnandi hefði í hyggju að vera með um 7.840 - 8.960 svín á hverjum tíma í tveimur húsum. Á fundi heilbrigðis­nefndar Vesturlands 17. maí 2000 var samþykkt að senda Skipulagsstofnun bréf, þar sem álit nefndarinnar, um að ekki þyrfti að óska eftir mati á umhverfisáhrifum, kæmi fram. Jafnframt var samþykkt, að nýtt starfsleyfi yrði auglýst eftir l. júní 2000, kæmu  ekki athugasemdir frá stofnuninni. Með bréf Skipulagsstofnunar, dagsettu 29. maí 2000, var vísað til laga um mat á umhverfisáhrifum, sem ekki höfðu tekið gildi, þar sem kveðið var á um í viðauka, að stöðvar, þar sem fram færi þauleldi svína með 3.000 stæði fyrir alisvín (yfir 30 kg) eða fleiri, væru ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum. Samkvæmt 16. gr. laganna væri óheimilt að gefa út leyfi fyrir matsskyldri starfsemi, fyrr en úrskurður um mat á umhverfisáhrifum lægi fyrir. Með rafpósti til heilbrigðisfulltrúa á Vesturlandi 2. júní 2000 var því lýst yfir af hálfu Skipulagsstofnunar, að rekstur svínabúsins væri matsskyld framkvæmd samkvæmt nýsamþykktum lögum um mat á umhverfisáhrifum. Var þá ákveðið á fundi heilbrigðisnefndar Vesturlands 9. júní 2000 að auglýsa fyrirliggjandi starfsleyfisdrög. Segir þar, að leyfið skuli gilda fyrir þauleldi á fráfærugrísum, þar til þeir ná sláturstærð í svínahúsi, þar sem ekki skulu hýstir fleiri en 8.404 grísir samtímis. Í greinargerð með starfsleyfisdrögunum er sérstaklega vísað til hæstaréttardómsins frá 13. apríl 2000. Starfsleyfisdrögin voru send stefnanda, Hollustuvernd ríkisins, yfirdýralækni, Náttúruvernd ríkisins og hreppsnefnd Leirár- og Melahrepps til umsagnar og þar að auki auglýst í tveimur héraðsfréttablöðum.

Á fundi heilbrigðisnefndar Vesturlands 10. ágúst 2000 var ákveðið að leita álits stefnda á því, hvort breytingar á starfsleyfi stefnanda þyrftu að sæta mati á umhverfisáhrifum. Var sú spurning lögð fyrir stefnda, hvort nefndinni væri heimilt að gefa út starfsleyfi í samræmi við eldri lög um mat á umhverfisáhrifum og áðurnefndan dóm Hæstaréttar eða hvort nýsett lög um mat á umhverfisáhrifum giltu um breytingu á starfsleyfinu, þannig að fram yrði að fara mat á umhverfisáhrifum. Í bréfi stefnda til nefndarinnar frá 4. september 2000 kemur fram, að það sé niðurstaða stefnda, að nýsett lög um mat á umhverfisáhrifum gildi um breytingu á starfsleyfi fyrir svínabúið að Melum og falli fyrirhuguð framkvæmd undir a-lið 13. tölul. 2. viðauka laganna, sbr. ii.-lið 19. tölul. 1. viðauka. Vísar stefndi þar til úrskurðar síns sama dag í máli Salar Islandica, þar sem úrskurðað hafi verið um lagaskil eldri og gildandi laga um mat á umhverfisáhrifum. Hafi þar verið komist að þeirri niðurstöðu, að beita bæri lögum nr. 106/2000 um umsóknir um útgáfu á starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem félli undir framangreind lög, sem borist höfðu fyrir gildistöku laganna og hefðu ekki hlotið afgreiðslu þann dag. Í framhaldi af því var samþykkt tillaga á fundi heilbrigðisnefndarinnar 13. sama mánaðar, þar sem meðal annars segir í niðurlagi, að í ljósi afstöðu stefnda samþykki nefndin að benda kæranda á, að áður en starfsleyfi getur verið afgreitt, skuli fyrirtækið tilkynna til Skipulagsstofnunar um fyrirhugaða framkvæmd sína, sbr. 6. gr. og g. lið 1. tl. 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Var stefnanda tilkynnt umrædd ákvörðun með bréfi, dagsettu 18. september 2000, sem honum barst 22. sama mánaðar. Fól framangreind ákvörðun nefndarinnar það í sér, að umsókn kæranda um starfsleyfi yrði ekki tekin til efnislegrar afgreiðslu, fyrr en kærandi hefði tilkynnt framkvæmdina til Skipulagsstofnunar í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000. Taldi stefnandi ákvörðun nefndarinnar ólögmæta og að henni væri skylt að taka umsóknina til efnislegrar afgreiðslu, án skilyrða um tilkynningu til Skipulagsstofnunar. Kærði hann ákvörðunina til stefnda, sem staðfesti hana með úrskurði 5. desember 2000. Áður hafði stefndi með bréfi, dagsettu 23. október 2000, tekið ákvörðun um, að einn tilgreindur starfsmaður sinn og einhverjir ónefndir myndu ekki taka þátt í meðferð kærumálsins, en að öðru leyti hafnað kröfu stefnanda um að stefndi og undirmenn hans vikju sæti við meðferð málsins.

II.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi byggir í fyrsta lagi á, að stefndi hafi verið vanhæfur til að úrskurða í kærumáli hans. Hafi stefndi tilkynnt þá niðurstöðu sína í bréfi 4. september 2000, að lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum giltu um stækkun svínabús stefnanda og að fyrirhuguð framkvæmd félli undir a-lið l3. tl. 2. viðauka laganna, sbr. ii. lið 19. tölul. l. viðauka. Meðan umsókn stefnanda var enn til meðferðar heilbrigðisnefndar hafi stefndi því þegar verið búinn að komast að þeirri niðurstöðu í málinu, að starfsleyfi til handa stefnanda yrði ekki gefið út, nema áður yrði gætt ákvæða laga nr. 106/2000. Af gögnum málsins megi ráða, að heilbrigðisnefnd hafi ekki talið framangreind lög standa í vegi því, að starfsleyfi yrði gefið út. Afstaða stefnda, sem fram komi í bréfi hans frá 4. september 2000, hafi því haft afgerandi þýðingu á hina kærðu ákvörðun í máli þessu, eins og fram komi í fundargerð nefndarinnar 13. sama mánaðar. Við afgreiðslu málsins hafi nefndin átt að taka sjálfstæða ákvörðun um, hvort starfsleyfi yrði gefið út eða ekki, þ.m.t. hvort lög nr. 106/2000, sem tekið hafi gildi um tveimur mánuðum frá umsókn um stækkun og um tíu mánuðum eftir margumrædda ákvörðun stefnda, breyttu einhverju um afgreiðslu þess. Ákvörðun nefndarinnar um synjun eða veitingu starfsleyfis hefði síðan verið unnt að kæra til stefnda, hefði einhver talið ástæðu til, sbr. 2. mgr. 32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998. Hefði stefndi þá m.a. getað tekið afstöðu til þeirrar hugsanlegu málsástæðu, hvort lög nr. 106/2000 breyttu einhverju í máli stefnanda og kveðið upp úrskurð á grundvelli þess. Í stað þess hafi stefndi kveðið upp úr um það, meðan umsókn stefnanda var enn til meðferðar á lægra stjórnsýslustigi, að ekki væri unnt að gefa út leyfið, nema áður yrði tilkynnt um framkvæmdina til Skipulagsstofnunar í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000. Hafi stefndi því augljóslega komist að niðurstöðu í málinu, áður en kæra í því lá fyrir, og það án þess að stefnanda hefði verið gefinn nokkur kostur á að koma á framfæri athugasemdum sínum eða gæta andmælaréttar síns, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi niðurstaða stefnda í áðurnefndu bréfi orðið til þess, að heilbrigðisnefnd taldi sér ekki unnt að taka umsókn stefnanda til efnislegrar afgreiðslu.

Stefnandi telji, að stefndi hafi beinlínis mælt fyrir um afgreiðslu málsins á lægra stjórnsýslustigi og þar með tekið slíkan þátt í meðferð þess, eða a.m.k. haft slík afskipti af málinu, meðan það var til meðferðar hjá heilbrigðisnefnd Vesturlands, að það hafi valdið vanhæfi hans til meðferðar kærumáls stefnanda, sbr. 4. tölul. 3. gr. stjórnsýslulaga. Í öllu falli hafi afskipti stefnda verið með þeim hætti, að líta verði svo á, að fyrir hendi hafi verið þær aðstæður í skilningi 6. tölul. 3. gr. sömu laga, sem til þess væru fallnar að draga óhlutdrægni hans við meðferð kærumáls stefnanda með réttu í efa. Undir áðurnefnt bréf til Heilbrigðisnefndar Vesturlands hafi skrifað f.h. stefnda, Þórður H. Ólafsson, skrifstofustjóri almennrar skrifstofu stefnda, og Sigríður Auður Arnardóttir, deildarstjóri lögfræðideildar stefnda. Í bréfi stefnda til lögmanns stefnanda, dagsettu 23. október 2000, segir, að þeir starfsmenn stefnda, sem komið hafi beint að áðurnefndu bréfi stefnda til heilbrigðiseftirlits Vesturlands, dagsettu 4. september 2000, muni ekki taka þátt í meðferð [máls] vegna hinnar kærðu ákvörðunar.

Samkvæmt íslenskum stjórnskipunarrétti beri ráðherrar ábyrgð á stjórnar­framkvæmdum öllum, sbr. m.a. 13. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Ráðherra sé þó ógerlegt að sinna öllum störfum í ráðuneyti sínu og sé honum því heimilt að fela einstökum undirmönnum sínum afgreiðslu mála í nafni ráðherra og á hans ábyrgð. Séu mál þá afgreidd af starfsmönnum ráðherra í nafni hans. Afgreiðsla á fyrrnefndu bréfi heilbrigðisnefndar í ráðuneyti stefnda og sú niðurstaða, sem fram komi í bréfi því, sem áðurnefndir undirmenn stefnda undirrituðu og leiddi til hinnar umdeildu ákvörðunar heilbrigðisnefndar, sé tekin í nafni stefnda og á hans ábyrgð. Í bréfinu, sem skrifað sé fyrir hönd stefnda, komi fram afstaða stefnda, en ekki einstakra starfsmanna hans. Hafi stefnandi því ekki getað vænst, að aðrir starfsmenn stefnda eða stefndi sjálfur kæmust að annarri niðurstöðu við meðferð kærumáls hans. Skiptir því engu um vanhæfi stefnda til meðferðar kærumáls stefnanda, hvort hann sjálfur eða einhverjir starfsmenn fyrir hans hönd undirriti bréf, þar sem niðurstaða stefnda komi fram. Þar sem stefndi hafi þegar komist að niðurstöðu í máli stefnanda, meðan mál hans var til meðferðar á lægra stjórnsýslustigi, hafi stefndi, en ekki eingöngu einstakir starfsmenn hans, verið vanhæfur til meðferðar kærumáls stefnanda. Verði því þegar af þeirri ástæðu að fella úrskurð stefnda úr gildi.

 Í öðru lagi byggir stefnandi á því, að af dómi Hæstaréttar frá 13. apríl 2000 leiði, að við meðferð málsins eigi að byggja á þeim lögum, sem hafi verið í gildi, er stefndi hafi tekið þá ólögmætu ákvörðun, að bygging og rekstur svínabús stefnanda að Melum skyldi sæta mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 63/1993. Eftir að stefndi hafi fengið til meðferðar tilkynningu nágranna kæranda, dagsetta 30. júní 1999, hafi stefnanda verið ómögulegt að fá útgefið starfsleyfi fyrir svínabúi að þeirri stærð, sem hann fyrirhugaði, sbr. 12. gr. a laga nr. 63/ 1993, og því vonlaust að sækja skriflega um það. Hafi Hæstiréttur Íslands dæmt ákvörðun stefnda ógilda. Til að takmarka tjón sitt hafi stefnandi sótt um leyfi fyrir minna búi, en hann hefði ella án alls efa sótt um, og fengið byggingar- og starfsleyfi fyrir búi af þeirri stærð, sem upphaflega hafi verið ráðgert og deiliskipulag fyrir hluta af jörðinni geri ráð fyrir. Tafir á afgreiðslu mála stefnanda, sem rekja megi til ólögmætrar ákvörðunar stefnda og þess tíma sem tók stefnanda að fá hana ógilta með dómi, geti því ekki orðið til þess að staða stefnanda verði verri en hún var, áður en stefndi tók hina ólögmætu ákvörðun sína. Geti ný lög um mat á umhverfisáhrifum, sem tóku gildi 6. júní 2000, því ekki haft áhrif á mál, sem með réttu hefði verið afgreitt frá heilbrigðisnefnd Vesturlands á árinu 1999.

Í þriðja lagi heldur stefnandi því fram, að við meðferð umsóknar stefnanda um stækkun svínabús hans að Melum hafi átt að fara að þeim lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993, sem í gildi voru, er stefndi tók hina ólögmætu ákvörðun sína 30. ágúst 1999. Samkvæmt þeim lögum hafi bygging og rekstur svínabúa ekki verið háður mati á umhverfisáhrifum. Telji stefnandi, að stefnda hafi verið óheimilt að gera kröfu til þess, að um meðferð umsóknar hans um stækkun búsins fari að lögum nr. 106/2000, sem öðluðust gildi í júní 2000, og verði því að fella úrskurð stefnda úr gildi. Í 27. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands sé mælt fyrir um að birta skuli lög og að um birtingarháttu og framkvæmd laga fari að landslögum. Lög um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/ 2000 hafi verið birt 6. júní 2000. Samkvæmt 20. gr. skyldu þau öðlast þegar gildi og lög nr. 63/1993 falla niður. Sú meginregla gildi í íslenskum rétti, að lögum verði ekki beitt með afturvirkum hætti, nema fyrir því sé brýn nauðsyn og skýrar lagaheimildir. Eins og fram komi í dómi Hæstaréttar frá 13. apríl 2000 í máli stefnanda gegn stefnda geti mat á umhverfisáhrifum haft í för með sér umtalsverða röskun á eignarráðum og atvinnufrelsi. Verði þessi stjórnarskrárvörðu réttindi ekki skert, nema til komi skýrar lagaheimildir. Verði því að gera ríka kröfu til þess, að skýrlega sé mælt fyrir um það í nýjum lögum um mat á umhverfisáhrifum, hefði ætlunin verið að þau giltu um tilvik, þar sem málsmeðferð hefur hafist í tíð eldri laga. Sé það og í samræmi við meginreglur íslensks réttarfars, að réttindi, sem menn njóta samkvæmt eldri lögum, haldist þótt löggjöf breytist. Enn frekar eigi þetta við, þegar um er að ræða stjórnarskrárvernduð réttindi, s.s. eignarréttindi og atvinnufrelsi. Megi í þessu sambandi benda á, að í ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 106/2000 sé skýrt tekið fram, að mat á umhverfisáhrifum, sem hafið hafi verið við gildistöku laganna, skuli lokið samkvæmt eldri lögum. Fái ekki staðist, að réttarstaða þeirra, sem höfðu með höndum atvinnurekstur, sem ekki var matsskyldur samkvæmt eldri lögum, sé lakari en þeirra, sem sæta þurftu mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þeim sömu lögum. Þá myndi sú niðurstaða stefnda, að ákvæðum nýrri laga skuli beitt um þau tilvik, sem ekki hafði verið lokið við í tíð eldri laga, geta leitt til þess, að umsækjendur um starfsleyfi þyrftu sífellt að sæta nýjum og hertum skyldum í nýjum lögum og gætu því hugsanlega ekki fengið leyfið útgefið eða í öllu falli bæði seint og illa. Samkvæmt framansögðu verði að telja, að ákvæði laga nr. 106/2000, sem tóku gildi 6. júní 2000, geti ekki haft áhrif á afgreiðslu umsóknar stefnanda frá 14. apríl 2000. Beri því ótvírætt, óháð því hversu lengi mál stefnanda hefur tafist vegna ólögmætrar ákvörðunar stefnda frá 30. ágúst 1999, að miða við þau ákvæði, sem voru í lögum, þegar umsókn um breytingu starfsleyfis barst þann 14. apríl 2000.

 Í fjórða lagi telji stefnandi, að úrskurður stefnda brjóti í bága við 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um meðalhóf. Stefnandi hafi þegar fengið útgefin öll þau leyfi, sem hann þurfi til byggingar svínahúsa sinna á Melum. Umhverfisáhrif þeirra framkvæmda verði því ekki metin. Þá hafi stefnandi starfsleyfi fyrir rekstri 2.950 grísa bús. Ljóst sé, að hlutaðeigandi staðbundin yfirvöld telji ekki þörf á mati á umhverfisáhrifum og telji sér skylt að hlíta dómi Hæstaréttar frá 13. apríl 2000. Heilbrigðisnefnd Vesturlands, sem sé hinn sérfróði aðili í máli stefnanda og eigi að hafa umsjón og eftirlit með starfsemi hans, telji enga þörf á slíku mati. Hafi nefndin enn fremur lokið allri vinnu í tengslum við umsókn stefnanda og sé þess alls búin að gefa út starfsleyfi til handa stefnda. Úrskurður stefnda valdi því hins vegar, að stefnanda sé ómögulegt að fá útgefið leyfið, sem hafi í för með sér verulega röskun á allri starfsemi stefnanda með tilheyrandi fjárhagslegu tjóni. Þá byggi stefnandi enn fremur á því, að jafnræðisregla íslensks stjórnarfars hafi verið brotin við alla málsmeðferð í málum stefnda, en um hvort tveggja muni stefnandi fjalla frekar við aðalmeðferð málsins.

Stefnandi vísar til stuðnings kröfum sínum til 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 að því er varðar friðhelgi eignarréttar og 75. gr. að því er varðar atvinnufrelsi. Þá sé vísað til ákvæða laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 um umsókn og afgreiðslu starfsleyfis, til laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993, svo og laga með sama heiti nr. 106/2000. Um útgáfu byggingarleyfa vísist til skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Enn fremur vísi stefnandi til 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um vanhæfi stefnda og um ábyrgð stefnda á stjórnar­athöfnum til 13. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og meginreglna stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar. Stefnandi vísi til 27. gr. stjórnarskrárinnar og laga um birtingu laga og stjórnvalds­erinda varðandi gildistöku laga og til meginreglna íslensks réttar um afturvirkni laga. Þá sé vísað til óskráðrar lögmætisreglu. Um meðalhóf vísist til 12. gr. stjórnsýslulaga og um jafnræði til 65. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. stjórnsýslulaga. Þá vísi stefnandi einnig til ákvæða mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 og alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, sbr. auglýsingu nr. 10/1979.

III.

Málsástæður og lagarök stefnda

Af hálfu stefnda er á því byggt, að í bréfi hans til heilbrigðisnefndar Vesturlands, dagsettu 4. september 2000, hafi starfsmenn stefnda fyrst og fremst veitt upplýsingar og fordæmi úr öðru máli. Segja megi þó, að starfsmennirnir hafi gengið skrefinu lengra því í bréfinu segi:

,,Fyrirspurn yðar lýtur að sama álitaefninu og um var að ræða í ofangreindu máli. Með vísan til framangreinds úrskurðar er það niðurstaða ráðuneytisins að lög nr. 106/2000 gildi um breytingu á starfsleyfi fyrir svínabúið að Melum. Fyrirhuguð framkvæmd fellur undir a. lið 13. töluliðar 2. viðauka laga nr. 106/2000, sbr. ii liður 19. töluliðar 1. viðauka sömu laga.

Þetta tilkynnist yður hér með.”

Stefnandi haldi því fram, að þeir starfsmenn stefnda sem skrifuðu undir bréf þetta, hafi tekið beina efnislega afstöðu til deiluatriðis, sem hafi verið til meðferðar á lægra stjórnsýslustigi, sem síðar hafi verið kært til ráðuneytisins. Um það hafi vissulega verið áhöld og til þess að forða hugsanlegum réttarspjöllum hafi stefndi ákveðið þann 23. október 2000, að þeir starfsmenn ráðuneytisins, sem komu að bréfi þessu til heilbrigðiseftirlits Vesturlands þann 4. september 2000, skyldu ekki taka þátt í meðferð máls vegna hinnar kærðu ákvörðunar heilbrigðisnefndar Vesturlands frá 13. september 2000. Að öðru leyti hafi ekki verið talin ástæða til þess að fallast á kröfu stefnanda um, að umhverfis­ráðherra og starfsmenn hans þyrftu að víkja sæti við meðferð kærumálsins.

Þá sé stefndi ósammála þeirri fullyrðingu stefnanda, að ráðherra og allir starfsmenn stefnda hafi sjálfkrafa orðið vanhæfir, þar sem þeir starfsmenn, sem svöruðu fyrirspurn heilbrigðiseftirlits Vesturlands með áðurnefndu bréfi hafi tjáð sig fyrir hönd ráðherra og ráðuneytis og þar með séu allir starfsmenn ráðuneytis vanhæfir. Þótt starfsmaður hafi tekið þátt í meðferð máls á lægra stjórnsýslustigi og verði af þeim sökum vanhæfur til meðferðar kærumáls á æðra stjórnsýslustigi, leiði það ekki sjálfkrafa til þess, að aðrir starfsmenn hins æðra setta stjórnvalds verði vanhæfir. Eins og fram komi í ummælum í athugasemdum við frumvarp það, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, sé það einvörðungu sá starfsmaður, sem raunverulega hefur tekið þátt í máli á lægra stjórnsýslustigi, sem verði vanhæfur við meðferð málsins á kærustigi, en ekki stjórnvaldið eða starfsmenn hans. Stefndi hafi kveðið upp efnisúrskurð sinn í umdeildu kærumáli hinn 5. desember 2000 og hafi þeir starfsmenn, sem komið hafi að bréfi stefnda frá 4. september 2000, ekki tekið þátt í meðferð úrskurðarins frá 5. desember 2000. Hafi stefndi því ekki verið vanhæfur til þess að úrskurða í kærumáli stefnanda.

Þá telji stefndi, að í máli þessu verði alfarið að byggja á nýrri lögum nr. 106/2000. Í máli þessu liggi fyrir, að stefnandi hafi lagt fram umsókn um starfsleyfi með bréfi, dagsettu 14. apríl 2000, til heilbrigðisnefndar Vesturlands, sem fyrst hafi tekið málið þann 17. maí sama ár. Hafi umsóknin ekki verið afgreidd, er ný lög um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 tóku gildi þann 6. júní 2000. Stefndi byggi á því, að þar sem ekki hafi verið  búið að afgreiða erindi stefnanda, þegar lögin tóku gildi, hafi stefnanda borið að hlíta fyrirmælum hinna nýju laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. meðal annars III. kafla laganna, sem kveði á um nánar tilgreinda matskyldu, sbr. viðauka 1 og 2, eftir því sem við eigi. Úrskurður stefnda frá 5. desember 2000 hafi verið byggður á þessari forsendu, þ.e. að ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands frá 13. september 2000 skyldi standa óbreytt og að stefnandi skyldi tilkynna um fyrirhugaða framkvæmd til Skipulagsstofnunar í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000.

Samkvæmt 7. gr. laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldserinda skuli fyrirmælum, sem felist í lögum, ekki beitt, fyrr en birting laganna hefur farið fram. Hafi lög nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, að geyma sérreglu um gildistöku sína gagnvart nefndri lagagrein. Samkvæmt 20. gr. eiga lögin að öðlast þegar gildi. Eigi lög nr. 63/1993 að falla úr gildi frá sama tíma. Þegar ákvæði 7. gr. laga nr. 64/1943 séu skýrð saman við ákvæði 20. gr. laga nr. 106/2000, sé ljóst, að ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi öðlast gildi og verið bindandi fyrir alla frá og með 6. júní 2000, þegar þau voru birt, sbr. Stjórnartíðindi, A deild, bls. 320. Þegar nánar sé litið til skýringa á 20. gr. laga nr. 106/2000 virðist ótvírætt af athugasemdum með 20. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 106/2000, að vilji hafi staðið til þess að láta lögin taka gildi og verða bindandi strax við birtingu þeirra. Lögin hafi að geyma lagaskilareglur í ákvæði til bráðabirgða. Í ákvæði II til bráðabirgða sé til dæmis mælt svo fyrir, að mati á umhverfisáhrifum, sem hafið sé við gildistöku laganna, skuli lokið samkvæmt eldri lögum. Engin sambærileg lagaskilaregla sé hins vegar um mál, sem stjórnvöldum höfðu borist á grundvelli reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur, sem getur haft í för með sér mengun. Sé því nærtækt að gagnálykta svo, að lögin hafi tekið til slíkra mála frá birtingu laganna. Þessa niðurstöðu styðji ummæli, sem sé að finna í athugasemdum við 20. gr. frumvarp þess, er varð að lögum nr. 106/2000, en þar segi svo:

,,Tilskipun Evrópusambandsins 97/11/EB öðlast gildi 14. mars 1999 í Evrópusambandinu, sbr. 1. mgr. 3. gr. tilskipunarinnar. Ísland hefur skuldbundið sig til þess að leiða þær breytingar sem fram koma í tilskipuninni í lög fyrir 26. ágúst 1999 eða sex mánuðum eftir að samþykkt var í sameiginlegu EES nefndinni að hún væri tæk. Sá frestur er liðinn en mikilvægt er að Ísland uppfylli skyldur sínar samkvæmt EES samningnum sem fyrst og er því lagt til að lögin taki þegar gildi.”

Ljóst sé, að hefðu verið sett ákvæði í lögin um að mál, sem borist höfðu fyrir gildistöku laganna, skyldu afgreidd í samræmi við eldri lög, hefði liðið ennþá lengri tími, þar til ný lög hefðu farið að hafa bindandi réttaráhrif. Íslenska ríkið hafi verið skuldbundið að þjóðarétti að hafa tekið reglurnar upp í íslensk lög fyrir 20. ágúst 1999. Sá frestur hafi verið útrunninn, þegar frumvarpið var lagt fram. Í þessu ljósi sé skiljanlegt, að ekki hafi verið sett sérstakt ákvæði um lagaskil að þessu leyti, því mikilvægt hafi verið, að íslenska ríkið uppfyllti þjóðréttarskuldbindingar sínar sem fyrst. Því hafi verið lagt til, að lögin tækju þegar gildi.

Meginreglan um lagaskil á sviði stjórnsýsluréttar hafi almennt verið talin sú, að nýjum lögum verði beitt frá og með gildistöku þeirra í sérhverju stjórnsýslumáli, sem ólokið er, og réttarreglur laganna taka til efni sínu samkvæmt, án tillits til þess, hvort málsatvik eigi rót sína að rekja til atburða, er gerðust fyrir gildistöku laganna, enda mæli lögin sjálf ekki á annan veg. Nýjum lögum, sem ætlað er að koma í stað eldri laga, leysi þau af hólmi frá og með gildistöku hinna nýju laga, nema lögin mæli fyrir á annan veg. Frá þeim tíma verði allar stjórnvaldsákvarðanir, sem byggðar eru á þeim lögum, að vera í samræmi við nýju lögin.

Í eignarrétti í þrengri merkingu felist réttur til hvers konar umráða og ráðstafana yfir hlut, að svo miklu leyti sem ekki séu sérstakar takmarkanir á því gerðar. Lög leggi oft almennar takmarkanir á eignarrétt. Leiði lög til slíkra almennra takmarkana, sé meginreglan sú, að þær leggist á um leið og lögin taka gildi, nema lögin mæli sjálf fyrir á annan veg. Fari því eftir gildandi lögum á hverjum tíma, hvaða heimildir felast í eignarrétti hverju sinni. Um leið og lög nr. 106/2000 tóku gildi hinn 6. júní 2000, hafi fasteignareigendur og aðrir orðið að sæta því að fara með fyrirhugaða nýtingu eigna sinna í mat á umhverfisáhrifum, sem lögin taka til, áður en hagnýting hófst á þeim heimildum, sem felast í eignarrétti þeirra. Þeirri meginreglu hafi verið fylgt, að ný lög, er gera strangari skilyrði til þess að fá atvinnuréttindi eða skylduréttindi, hafi ekki áhrif á stjórnvaldsákvarðanir um slík réttindi, sem teknar hafa verið fyrir gildistöku hinna nýju laga. Frá og með gildistöku slíkra laga verði hins vegar allar nýjar ákvarðanir um veitingu slíkra réttinda að vera í samræmi við hin nýju lög, nema lögin sjálf mæli á annan veg.

Að lokum mótmæli stefndi þeirri málsástæðu stefnanda, sem byggir á því, að meðalhófs- og jafnræðisregla hafi verið brotin við málsmeðferð í máli hans. Sé vísað  til umfjöllunar stefnda um lagaskil hér að framan um að stefnanda hafi borið að virða ákvæði laga nr. 106/2000. Frávik frá því komi ekki til greina af hálfu stefnda. Fyrri útgáfa byggingarleyfis og takmarkaðs starfsleyfis fyrir svínahús hans breyti þar engu og ekkert svigrúm leyft til fráviks frá lögunum. Hér sé því hvorki um brot á meðalhófi né jafnræðisreglu að ræða og stefndi einungis að framfylgja þeim lagaákvæðum, sem í gildi séu á hverjum tíma.

IV.

Forsendur og niðurstaða.

Í máli þessu er deilt um, hvort umhverfisráðherra hafi verið vanhæfur til að úrskurða í kærumáli stefnanda vegna þeirrar ákvörðunar heilbrigðisnefndar Vesturlands á fundi 13. september síðastliðinn, sem stefnanda var tilkynnt bréfleiðis 18. september 2000, að lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum giltu um stækkun svínabús stefnanda og að fyrirhuguð framkvæmd félli undir a. lið l3. tl. 2. viðauka laganna, sbr. ii. lið 19. töluliðar l. viðauka.

Fram er komið í málinu, að með bréfi, dagsettu 11. ágúst 2000, spurðist heilbrigðisnefnd Vesturlands fyrir um það hjá umhverfisráðuneytinu, hvort henni væri heimilt að gefa út starfsleyfi í samræmi við eldri lög um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993 og áðurnefndan dóm Hæstaréttar frá 13. apríl 2000 í máli stefnanda gegn stefnda eða hvort ,,nýsett lög nr. 106/2000” giltu um breytingu á starfsleyfinu, þannig að fram yrði að fara mat á umhverfisáhrifum. Fyrirspurn þessari var svarað af hálfu ráðuneytisins með bréfi, dagsettu 4. september 2000. Segir þar, að með úrskurði [umhverfis]ráðuneytisins sama dag í máli Salar Islandica hafi verið úrskurðað um lagaskil eldri og gildandi laga um mat á umhverfisáhrifum. Hafi ráðuneytið komist að þeirri niðurstöðu í málinu, að beita bæri lögum nr. 106/2000 um umsóknir um útgáfu á starfsleyfi fyrir atvinnurekstur, sem félli undir lögin, og borist hefðu fyrir gildistöku þeirra og ekki hefðu hlotið afgreiðslu fyrir þann dag, eða 6. júní 2000. Lúti fyrirspurnin að sama álitaefninu og um hafi verið að ræða í nefndu máli. Sé það niðurstaða ráðuneytisins, að með vísan til úrskurðar þess í máli Salar Islandica, að lög nr. 106/2000 gildi um breytingu á starfsleyfi fyrir svínabúið að Melum og falli fyrirhuguð framkvæmd undir a. lið 13. töluliðar 2. viðauka laga nr. 106/2000, sbr. ii. liður 19. töluliðar 1. viðauka sömu laga.

Undir bréfið rituðu tveir starfsmenn umhverfisráðuneytisins. Fyrir ofan nöfn þeirra er  skammstöfunin ,,F.h.r.” Er ágreiningslaust í málinu, að hún þýði ,,Fyrir hönd ráðherra.”

Ofangreind niðurstaða umhverfisráðherra leiddi til þess, að á fundi heilbrigðisnefndar Vesturlands 13. september 2000 var gerð sú samþykkt að benda stefnanda á, að áður en starfsleyfi gæti verið afgreitt, skyldi hann tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd. Var í því sambandi vísað til ótvíræðrar niðurstöðu stefnda um, að umbeðin breyting á starfsemi stefnanda félli undir a. lið 13. töluliðar 2. viðauka laga nr. 106/2000.

Stefnandi kærði ákvörðun heilbrigðisnefndarinnar til umhverfisráðuneytisins með bréfi, dagsettu 3. október 2000 og gerði þá kröfu, að umhverfisráðherra og starfsfólk ráðuneytisins viki sæti í málinu og að settur yrði umhverfisráðherra ad hoc til að fjalla um málið. Þeirri kröfu var hafnað með bréfi ráðuneytisins, dagsettu 23. október 2000, og með úrskurði þess 5. desember 2000 var komist að þeirri niðurstöðu, að fyrrnefnd ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands skyldi óbreytt standa. Í úrskurðinum er þess getið, að þótt mál þetta og áðurnefnt mál Salar Islandica séu ekki sambærileg, hafi það ekki þýðingu varðandi álitaefni um lagaskil milli eldri og yngri laga um mat á umhverfisáhrifum.

Heilbrigðisnefnd Vesturlands er stjórnvald, sem lýtur yfirstjórn stefnda.

Svo sem áður greinir undirrituðu tveir starfsmenn umhverfisráðherra hið umdeilda bréf til stefnanda frá 4. september 2000 fyrir hönd ráðherra. Samkvæmt 14. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands ber ráðherra ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum og þar með þeim ákvörðunum, sem teknar eru af einstökum starfsmönnum ráðuneyta í umboði hans. Honum er þó, eðli máls samkvæmt, heimilt að fela undirmönnum sínum afgreiðslu mála í nafni ráðherra og á hans ábyrgð.

Það er mat dómsins, að umhverfisráðherra hafi í umræddu bréfi frá 4. september síðastliðnum farið út fyrir almennt leiðbeiningarhlutverk sitt gagnvart hinu lægra setta stjórnvaldi. Er í því sambandi á það að líta, að engan veginn verður talið, að um hafi verið að ræða venjubundna túlkun ráðherra á lögum eða lagaframkvæmd greint sinn. Er og viðurkennt af hálfu umhverfisráðherra í umræddum úrskurði frá 5. desember síðastliðnum, að mál stefnanda og það mál, sem þar var vitnað til, séu ekki sambærileg. Breytir engu í því sambandi sú skoðun umhverfisráðherra, að þó að um ósambærileg mál sé að ræða, hafi það ekki haft þýðingu varðandi lagaskil milli áðurnefndra eldri og yngri laga um mat á umhverfisáhrifum. Verður bréf umhverfisráðherra til heilbrigðisnefndar Vesturlands frá 4. september síðastliðnum ekki skilið á annan veg en þann, að þar komist ráðherra að afgerandi niðurstöðu um lagatúlkun í máli stefnanda, meðan það var til meðferðar á lægra stjórnsýslustigi.

Að mati dómsins skiptir því ekki máli um vanhæfi umhverfisráðherra til meðferðar kærumáls stefnanda, hvort hann sjálfur eða einhverjir starfsmenn fyrir hans hönd undirrituðu umrætt bréf, þar sem álit ráðherra kom fram, eða aðrir starfsmenn en þeir, er undirrituðu bréfið, kváðu upp úrskurð í því á æðra stjórnsýslustigi.

Það er því niðurstaða dómsins, að umhverfisráðherra hafi með framangreindum hætti tekið afstöðu í máli stefnanda, meðan mál hans var til meðferðar á lægra stjórnsýslustigi. Leiðir það til þess, að umhverfisráðherra var vanhæfur til meðferðar málsins á æðra stjórnsýslustigi, sbr. meginreglu 4. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er því þegar af þeirri ástæðu óhjákvæmilegt að fella úr gildi umræddan úrskurð stefnda frá 5. desember 2000 í máli stefnanda.

Þá ber eftir þessum úrslitum og með vísan til 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 að dæma stefnda til greiðslu málskostnaðar, er þykir hæfilega ákveðinn 350.000 krónur.

Dóminn kvað upp Helgi I. Jónsson héraðsdómari.

Dómsorð:

Úrskurður umhverfisráðherra frá 5. desember 2000, um að staðfesta þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands að hafna að taka til efnislegrar afgreiðslu umsókn stefnanda fyrir stækkun svínabús hans að Melum í Leirár- og Melahreppi Borgarfjarðarsýslu, nema stefnandi, Stjörnugrís hf., tilkynni Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, er felldur úr gildi.

Stefndi, íslenska ríkið, greiði stefnanda 350.000 krónur í málskostnað.