Fimmtudaginn 22. mars 2001.
Nr. 368/2000.	Ragnar Ingi Margeirsson (Gylfi Thorlacius hrl.) gegn íslenska ríkinu (Skarphéðinn Þórisson hrl.)

 

Opinberir starfsmenn. Lögreglumenn. Frávikning úr starfi. Bótakrafa. Sératkvæði.         

R var veitt lausn frá embætti lögreglumanns um stundarsakir eftir að hafa valdið tjóni með ölvunarakstri og verið sviptur ökurétti í tólf mánuði. Nefnd samkvæmt 27. gr. laga nr. 70/1996 var fengin rannsókn málsins, svo að upplýst yrði, hvort rétt væri að veita R lausn að fullu. Niðurstaða nefndarinnar var sú, að ekki hefði verið rétt að  veita R lausn frá störfum um stundarsakir. Nokkru seinna var R veitt lausn frá embætti að fullu þar sem hann hefði gerst sekur um refsiverðan og siðferðislega ámælisverðan verknað, en honum hafði áður verið gefinn kostur á að tjá sig um það. R hélt því fram að lausnin hefði verið ólögmæt og honum bæru skaða- og miskabætur úr hendi Í. Hæstiréttur staðfesti héraðsdóminn og sýknaði Í. Var talið að refsiverð háttsemi R hefði verið slík að hann væri ekki lengur verður þess að gegna starfi lögreglumanns. Embættismissir hans hefði því verið réttmætur og hann ekki átt rétt til bóta vegna endanlegrar frávikningar. Ekki var fallist á að R gæti átt rétt til bóta vegna lausnar um stundarsakir. Bent var á að hin refsiverða háttsemi hans hefi verið slík að honum hefði mátt víkja frá embætti þegar í stað. Þótt mildari aðferð hefði verið beitt geti það ekki skapað rétt til bóta fyrir lausn um stundarsakir, enda hefði framferði R verið slíkt að hann hefði ekki í raun haft réttmæta ástæðu til að ætla að hann fengi embætti sitt á ný.

                                                          

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Garðar Gíslason, Guðrún Erlendsdóttir, Haraldur Henrysson, Hrafn Bragason og Pétur Kr. Hafstein.

 Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 2. október 2000. Krefst hann þess aðallega að stefndi verði dæmdur til að greiða sér 36.076.000 krónur með vöxtum samkvæmt 7. gr. vaxtalaga nr. 25/1987 frá 24. ágúst 1999 til 29. október sama ár, en með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla laganna frá þeim degi til greiðsludags. Til vara krefst hann greiðslu á 9.111.300 krónum, auk vaxta og dráttarvaxta eins og greinir í aðalkröfu. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti, en hann hefur gjafsókn fyrir réttinum.

Stefndi krefst aðallega staðfestingar á niðurstöðu héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti. Til vara krefst hann þess að dómkröfur áfrýjanda verði lækkaðar og málskostnaður látinn niður falla.

Bú áfrýjanda var tekið til gjaldþrotaskipta með úrskurði Héraðsdóms Reykjaness 21. september 2000 og hefur skiptastjóri samþykkt fyrir sitt leyti að hann haldi málinu áfram.

I.

Utanríkisráðherra skipaði áfrýjanda 27. október 1997 til að vera lögreglumaður í lögregluliði sýslumannsembættisins á Keflavíkurflugvelli frá 1. október sama árs að telja. Í skipunarbréfinu var vísað til lögreglulaga nr. 90/1996 og laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.  Um lögreglumenn fer að II. hluta síðarnefndu laganna, sbr. 7. tl. 1. mgr. 22. gr. þeirra. Samkvæmt 23. gr. eru lögreglumenn því skipaðir tímabundið til fimm ára, en um skipunartíma þeirra voru engin sérákvæði í lögum, sbr. nú 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga.

Að kvöldi 6. október 1998 ók áfrýjandi eftir Reykjanesbraut frá Reykjavík til Keflavíkur. Þegar hann hugðist aka fram úr annarri bifreið vildi ekki betur til en svo að hann ók á bifreið sem á móti kom. Bifreiðarnar skemmdust mjög mikið, en ekki urðu slys á mönnum. Bifreið áfrýjanda lenti utan vegar við áreksturinn. Áfrýjandi samþykkti 18. nóvember 1998 sektargerð sýslumannsins í Keflavík þar sem honum var boðið að ljúka málinu með 65.000 króna sekt auk málskostnaðar og að þola sviptingu ökuréttar í 12 mánuði. Samkvæmt sektargerðinni töldust brot hans vera þau að hafa eigi sýnt nægjanlega varúð við framúrakstur, sbr. a. og d. lið 2. mgr. 20. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, og ölvun við akstur samkvæmt 1. mgr., sbr. 3. mgr. 45. gr. sömu laga. Áfengismagn í blóði hans reyndist vera 2,35 ‰.

Að þessari niðurstöðu fenginni veitti ríkislögreglustjóri 8. desember 1998 áfrýjanda lausn frá embætti um stundarsakir með vísun til 26. gr. starfsmannalaga. Í lausnarbréfinu segir að eftir ítarlega athugun á gögnum málsins sé það mat ríkislögreglustjóra að með ökuréttindasviptingu í tólf mánuði uppfylli áfrýjandi ekki lengur almenn skilyrði þess að gegna starfi lögreglumanns. Þá þyki háttsemi hans öll í umrætt sinn ekki sæmandi lögreglumanni og óviðunandi sé því að hafa hann við lögreglustörf. Jafnframt var honum kynnt að þess yrði farið á leit við nefnd samkvæmt 27. gr. starfsmannalaga að hún rannsakaði mál hans svo að upplýst yrði hvort rétt væri að veita honum lausn að fullu. Áfrýjanda var ekki gefinn kostur á að tjá sig um ástæður þessarar ákvörðunar áður en hún var tekin. Meðan á rannsókn nefndarinnar stóð naut hann helmings launa samkvæmt 1. mgr. 28. gr. laganna.

Nefndin skilaði áliti sínu 2. júní 1999. Var niðurstaða hennar sú að ríkislögreglustjóra hefði ekki verið rétt að veita áfrýjanda lausn frá störfum um stundarsakir. Nefndarmennirnir þrír skiluðu allir sérstöku áliti og höfðu hver sínar forsendur fyrir niðurstöðunni. Með bréfi áfryjanda til ríkislögreglustjóra 3. júní 1999 krafðist hann þess að hann yrði boðaður til sinna fyrri starfa og fengi greidd vangoldin laun frá 8. desember 1998. Bréfi þessu svaraði ríkislögreglustjóri 7. júní sama ár og tilkynnti að málið væri til skoðunar hjá embættinu og væri svars að vænta síðar í mánuðinum. Áfrýjandi ítrekaði fyrri kröfur sínar með bréfi 2. júlí en svar hafði þá ekki borist. Með bréfi 5. ágúst var honum síðan kynnt að það væri skoðun ríkislögreglustjóra að hann teldi rétt að veita honum lausn frá embætti að fullu samkvæmt 3. mgr. 29. gr. starfsmannalaga þar sem hann hefði með hegðun sinni gerst sekur um refsiverðan og siðferðilega ámælisverðan verknað og væri því ekki lengur hæfur eða verður þess að gegna embætti sem lögreglumaður og embættismaður. Var áfrýjanda jafnframt gefinn kostur á að tjá sig hér um fyrir 20. ágúst. Bréfi þessu mótmælti áfrýjandi 10. ágúst. Ríkislögreglustjóri vék honum hins vegar endanlega úr embætti 24. ágúst 1999 frá og með þeim degi og vitnaði til þeirra ástæðna sem um er getið í bréfinu frá 5. ágúst.

II.

Áfrýjandi byggir á því að það hafi ekki verið réttur aðili sem tók ákvörðun um að víkja honum úr embætti. Verði hins vegar litið svo á heldur hann því fram að ekki hafi verið lagagrundvöllur fyrir því að víkja honum fyrst úr embætti um stundarsakir samkvæmt 26. gr. starfsmannalaga, en síðar að fullu samkvæmt 3. mgr. 29. gr. sömu laga. Þá heldur hann því fram að stjórnvöld hafi ekki fylgt þeim málsmeðferðarreglum sem lög gera ráð fyrir og  reglur stjórnsýsluréttar krefjast. Heldur hann því fram að lausn sín hafi verið ólögmæt og beri honum því skaðabætur úr hendi stefnda samkvæmt 2. mgr. 32. gr. starfsmannalaga, svo og miskabætur.

Stefndi heldur því hins vegar fram að ríkislögreglustjóra hafi verið heimilt að veita áfrýjanda fyrst lausn um stundarsakir og víkja honum síðar endanlega úr embætti. Eigi áfrýjandi því engan rétt á bótum.

III.

Samkvæmt 26. gr. og 31. gr. starfsmannalaga veitir stjórnvald sem skipar mann í embætti einnig lausn frá því bæði um stundarsakir og að fullu, nema öðruvísi sé sérstaklega mælt fyrir í lögum. Embætti ríkislögreglustjóra var stofnað með lögreglulögum nr. 90/1996, sem tóku gildi 1. júlí 1997. Í 4. gr. laganna er kveðið á um að dómsmálaráðherra sé æðsti yfirmaður lögreglunnar í landinu og að ríkislögreglustjóri fari með málefni lögreglunnar í umboði hans. Í lögum þessum er ekki sérstaklega vikið að yfirstjórn lögreglumála á Keflavíkurflugvelli en samkvæmt lögum nr. 106/1954 um yfirstjórn mála á varnarsvæðunum o.fl., sbr. 10. tl. 14. gr.  auglýsingar nr. 96/1969 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, fer utanríkisráðuneyti með lögreglumál innan marka varnarsvæðanna. Er auglýsing þessi gefin út með heimild í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands. Gildir um lögreglumál það sama og um ýmsa aðra málaflokka sem að jafnaði heyra undir önnur ráðuneyti. Samkvæmt þessu fer því ríkislögreglustjóri með vald sitt í umboði utanríkisráðherra innan varnarsvæðanna.

Með 5. gr. laga nr. 29/1998, sem gildi tóku 29. apríl 1998, var gerð breyting á ákvæði 28. gr. lögreglulaga, sem fjallar um veitingu starfa í lögreglu. Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar eins og hún er orðuð eftir þessar breytingar skipar ríkislögreglustjóri lögreglumenn aðra en yfirlögregluþjóna og aðstoðaryfirlögregluþjóna. Veitingarvaldið að því er varðar almenna lögregluþjóna hefur því verið flutt frá dómsmálaráðherra til ríkislögreglustjóra og þá einnig, samkvæmt því sem áður er sagt, valdið til að veita þeim lausn frá embætti. Samkvæmt þeirri skipan sem lög gera á valdheimildum innan varnarsvæðanna breyttist vald utanríkisráðherra til skipunar lögregluþjóna innan varnarsvæðanna um leið á sama hátt. Verður ekki talið að sérstakt lagaákvæði þurfi til slíkrar breytingar þar sem þetta leiðir þegar af framangreindum lagaheimildum. Utanríkisráðherra fer innan varnarsvæðanna með það vald í lögreglumálum sem dómsmálaráðherra fer með utan þeirra. Ríkislögreglustjóri fór því með heimild til að veita áfrýjanda lausn frá embætti.

IV.

Að framan er því lýst að ríkislögreglustjóri veitti áfrýjanda lausn um stundarsakir 8. desember 1998 og að nefnd samkvæmt 27. gr. starfsmannalaga taldi í áliti sínu 2. júní 1999 að ekki hefðu verið skilyrði til þess að hafa þann hátt á. Áfrýjandi varð því ekki vikið frá störfum að fullu eftir 2. mgr. 29. gr. þeirra laga. Að svo komnu vék ríkislögreglustjóri honum úr embætti á grundvelli 3. mgr. sömu greinar 24. ágúst 1999, eftir að hafa veitt honum kost á að tala máli sínu. Í ákvæðinu segir: „Embættismanni skal og víkja úr embætti að fullu, án fyrirvara, ef hann hefur játað að hafa gerst sekur um refsiverða háttsemi sem ætla má að hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. almennra hegningarlaga.” Með sektargerð sýslumannsins í Keflavík 18. nóvember 1998 hafði áfrýjandi játað að hafa gerst sekur um refsiverða háttsemi. Fer því um réttmæti frávikningar hans eftir mati á því hvort ætla megi að þessi háttsemi hans geti varðað réttindamissi samkvæmt 68. gr. hegningarlaga.

Áfrýjandi ók mjög ölvaður eftir fjölfarinni braut og reyndi að aka fram úr með þeim afleiðingum að til áreksturs kom við bifreið, sem á móti kom, og bifreið hans lenti út af veginum. Verulegt tjón varð á bifreiðunum og hending ein réði að ekki urðu slys á mönnum. Var akstur áfrýjanda sérlega vítaverður. Hann hafði meðal annars atvinnu af að halda uppi lögum og reglu í umferðinni. Miklu skiptir að almenningur beri fullt traust til lögreglumanna og hlíti boðvaldi þeirra. Var brot áfrýjanda til þess fallið að ganga nærri siðferðilegum orðstír hans og gera lögregluyfirvöldum erfitt að hafa hann áfram í starfi. Skiptir hér ekki máli að hann var ekki við störf er hann framdi brot sitt. Auk þessa missti hann ökuleyfi í tólf mánuði, en leyfi til aksturs er mikilvægt starfsstétt hans samkvæmt 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga, sbr. c. lið 2. mgr. 38. gr. sömu laga. Verður ekki hjá því komist að telja að refsiverð háttsemi hans hafi verið slík að hann sé ekki lengur verður þess að gegna starfi lögreglumanns. Embættismissir hans var því réttmætur og átti hann ekki rétt til bóta vegna frávikningar ríkislögreglustjóra 24. ágúst 1999. Þarf þá að huga að því, hvort bótaréttur kunni að hafa skapast vegna lausnar um stundarsakir, sem stóð í rúma átta mánuði.

V.

Óhjákvæmilegt er að telja, að refsiverð háttsemi áfrýjanda, sem að framan er lýst, hafi heimilað ríkislögreglustjóra að víkja honum úr embætti að fullu á grundvelli 3. mgr. 29. gr. starfsmannalaga, þegar játning hans lá fyrir 18. nóvember 1998, en gæta varð hann þó ákvæðis 2. mgr. 31. gr. laganna og gefa honum áður kost á að tala máli sínu. Ríkislögreglustjóri valdi hins vegar þá leið að veita áfrýjanda lausn um stundarsakir 8. desember 1998 samkvæmt 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga og þurfti hann þá ekki áður að gefa honum færi á að tjá sig um ástæður lausnar, sbr. 4. mgr. sömu greinar. Að svo búnu var málinu vísað til nefndar samkvæmt 27. grein laganna og skyldi hún láta í té rökstutt álit á því, hvort rétt hafi verið að víkja áfrýjanda frá embætti sínu um stundarsakir, sbr. niðurlagsákvæði 2. mgr. 27. gr. Málsmeðferð fyrir nefndinni dróst í óhæfilega langan tíma og skilaði hún ekki áliti sínu fyrr en 2. júní 1999. Nefndin þríklofnaði, eins og áður er sagt, þótt sameiginleg niðurstaða nefndarmanna hafi verið sú, að ríkislögreglustjóra hafi ekki verið rétt að veita áfrýjanda lausn um stundarsakir. Formaður nefndarinnar taldi, að ríkislögreglustjóri hefði ekki verið bær til þess, heldur hafi það borið undir utanríkisráðherra. Hinir nefndarmennirnir tveir töldu ríkislögreglustjóra hafa verið réttan aðila til að víkja áfrýjanda frá embætti um stundarsakir, en til þess hafi ekki verið lagaskilyrði, þar sem hann hafi ekki áður fengið áminningu, sbr. 4. mgr. 26. gr. starfsmannalaga. Að svo komnu stóð ríkislögreglustjóri frammi fyrir því að taka ákvörðun um, hvort víkja ætti honum að fullu frá embætti, án þess að hafa efnislega niðurstöðu nefndar samkvæmt 27. gr. starfsmannalaga um réttmæti frávikningarástæðna 8. desember 1998. Hann greip þá til þess úrræðis 24. ágúst 1999, sem honum hafði frá upphafi verið tiltækt, eins og áður sagði, að víkja áfrýjanda að fullu úr embætti, en 5. sama mánaðar hafði honum verið gefinn kostur á tjá sig um fyrirhugaða lausn, sbr. 2. mgr. 31. gr. starfsmannalaga.

Þegar þessar aðstæður allar eru virtar verður ekki fallist á, að áfrýjandi geti átt rétt til bóta vegna lausnar um stundarsakir. Áður hefur verið komist að þeirri niðurstöðu, að hin refsiverða háttsemi hans hafi verið slík, að honum hafi mátt víkja frá embætti þegar í stað. Þótt mildari aðferð hafi verið beitt, áður en til þess var gripið, og þess freistað að fá álit sérfróðra manna á efnislegum ástæðum frávikningar, sem ekki tókst, getur það út af fyrir sig ekki skapað rétt til bóta fyrir lausn um stundarsakir, enda var framferði áfrýjanda slíkt, að hann hafði ekki í raun réttmæta ástæðu til að ætla, að hann fengi embætti sitt aftur, og mátti hann vita, að hugur yfirboðara hans stóð ekki til þess. Af gögnum málsins er jafnframt ljóst, að ríkislögreglustjóra var frá upphafi kunnugt um viðhorf áfrýjanda til frávikningar. Sá langi dráttur, sem varð á lyktum málsins, getur heldur ekki leitt til bótaréttar, eins og hér stendur á.

Samkvæmt framansögðu verður stefndi sýknaður af öllum kröfum áfrýjanda.

Rétt þykir, að málskostnaðarákvæði héraðsdóms verði staðfest, en eftir atvikum verður málskostnaður fyrir Hæstarétti látinn niður falla. Um gjafsóknarkostnað áfrýjanda mælir nánar í dómsorði.

D ó m s o r ð:

Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfum áfrýjanda, Ragnars Inga Margeirssonar.

Málskostnaðarákvæði héraðsdóms skal vera óraskað.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður. Gjafsóknarkostnaður áfrýjanda greiðist úr ríkissjóði, þar með með talin málflutningsþóknun talsmanns hans, 300.000 krónur.

 

                                                           

Sératkvæði

Haralds Henryssonar og Hrafns Bragasonar

Við erum sammála atkvæði meirihluta dómara aftur að V. kafla. Hins vegar teljum við að leysa eigi úr ágreiningi um bótarétt vegna lausnar áfrýjanda um stundarsakir á eftirfarandi hátt:

Í atkvæði meirihluta dómara er það rakið að refsiverð háttsemi áfrýjanda heimilaði ríkislögreglustjóra að veita honum endanlega lausn frá embætti samkvæmt 3. mgr. 29. gr. starfsmannalaga. Þessi háttsemi hans var einnig til þess fallin að heimila ríkislögreglustjóra að víkja honum um stundarsakir samkvæmt 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga án áminningar, sbr. 4. mgr. sömu greinar, svo sem gert var, og þurfti ekki að gefa honum kost á að tjá sig um ástæður þeirrar lausnar, sbr. sömu málsgrein. Nefnd samkvæmt 27. gr. starfsmannalaga komst hins vegar að annarri niðurstöðu og taldi að ekki hefðu verið skilyrði til að fara þessa leið, svo sem greinir í atkvæði meirihluta dómara. Sú leið sem ríkislögreglustjóri markaði málinu í upphafi leiddi því ekki til þeirrar niðurstöðu að áfrýjanda yrði vikið úr embætti að fullu. Hefði hann því í samræmi við niðurstöðu nefndarinnar átt að taka við embætti sínu á ný samkvæmt 1. mgr. 27. gr., sbr. 2. mgr. 29. gr. starfsmannalaga. Ríkislögreglustjóri greip hins vegar til þess ráðs að víkja honum úr embætti á grundvelli 3. mgr. 29. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 31. gr. starfsmannalaga bar að gefa áfrýjanda tækifæri til að tjá sig um frávikningarástæður áður en til þess kæmi. Það var fyrst gert með bréfi ríkislögreglustjóra 5. ágúst 1999. Áfrýjandi mótmælti því að skilyrði væri til lausnar samkvæmt þessu ákvæði starfsmannalaga. Var honum síðan vikið endanlega úr embætti í framhaldi af því 24. sama mánaðar.

Telja verður að áfrýjandi hafi mátt ætla allt fram til þess að hann móttók bréf ríkislögreglustjóra 5. ágúst 1999 að niðurstaða máls hans færi að áliti nefndar samkvæmt 27. gr. starfsmannalaga þar eð málinu hafði verið búinn sá farvegur. Verður stefndi að bera halla af því að þessi leið leiddi ekki til þeirrar niðurstöðu, sem ætlunin virðist hafa verið. Verður ekki við annað miðað en að áfrýjanda hafi fyrst verið veitt lausn frá embætti samkvæmt 3. mgr. 29. gr. starfsmannalaga og hann eigi því rétt á fullum launum allt fram til þess að það var gert 24. ágúst 1999. Þykir stefndi með hliðsjón af 2. mgr. 28. gr. starfsmannalaga eiga að greiða honum þau laun sem hann var sviptur fram til þess tíma. Áfrýjandi telur þessi laun hafa numið 720.000 krónum. Byggist sú fjárhæð á útreikningi Jóns E. Þorlákssonar, tryggingastærðfræðings. Hefur sá útreikningur ekki verið hrakinn. Líta ber svo á að í 2. mgr. 28. gr. sé ekki aðeins átt við dagvinnulaun heldur einnig þá yfirvinnu, sem að jafnaði fylgdi störfum áfrýjanda, svo og aðrar fastar greiðslur. Rétt þykir því að miða við framangreindan útreikning. Ber því stefnda að greiða áfrýjanda 720.000 krónur með vöxtum svo sem hann hefur krafist.

Samkvæmt þessari niðurstöðu ætti stefndi að greiða áfrýjanda málskostnað í héraði. Við erum hins vegar sammála gjafsóknarákvæði atkvæðis meirihluta dómara.                            

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 4. júlí 2000.

I

Mál þetta, sem dómtekið var hinn 11. maí sl., að loknum munnlegum mál­flutningi, er höfðað fyrir dómþinginu af Ragnari Inga Margeirssyni, kt. 140862-2079, Heiðargerði 15, Keflavík á hendur ríkislögreglustjóra, kt. 530697-2079 og íslenska ríkinu, kt. 540269-6459, með stefnu þingfestri 16. desember 1999.

Endanlegar dómkröfur stefnanda eru þær, að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda  36.076.000 krónur, með almennum vöxtum samkvæmt. 7. gr. vaxtalaga frá 24. ágúst til 29. október 1999, en með dráttarvöxtum skv. III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 frá þeim degi til greiðsludags.

Til vara krefst stefnandi þess að stefndi verði dæmdur til að greiða honum 9.111.300 krónur auk vaxta og dráttarvaxta eins og greinir í aðalkröfu.

Þá krefst stefnandi málskostnaðar úr hendi stefnda, þ.m.t. útlagðs kostnaðar, að mati dómsins, auk virðisaukaskatts.

Dómkröfur stefnda eru þær aðallega, að stefndi verði sýknaður af öllum kröfum stefnanda auk þess sem stefnandi verði dæmdur til þess að greiða stefnda máls­kostnað, að mati réttarins.  Til vara krefst stefndi þess að kröfur stefnanda verði lækkaðar og málskostnaður þá látinn niður falla.

 

II

Hinn 27. október 1997 skipaði utanríkisráðherra stefnanda til að vera lögreglumann í lögregluliði sýslumannsembættisins á Keflavíkurflugvelli frá 1. október 1997.  Í skipunarbréfi kemur fram að skipunin sé gerð með vísan til lögreglu­laga nr. 90/1996 og laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. 

Að kvöldi 6. október 1998 ók stefnandi ölvaður bifreið eftir Reykjanesbraut og er hann var að aka fram úr annarri bifreið ók hann á bifreið, sem ekið var í gagnstæða átt.  Bifreið stefnanda lenti síðan utan vegar.  Ekki urðu slys á mönnum.  Hinn 29. október 1999 undirgekkst stefnandi sektargreiðslu og sviptingu ökuréttar í tólf mánuði frá 18. nóvember 1998, með sáttargerð við lögreglustjórann í Keflavík vegna þessarar refsiverðu háttsemi sinnar, sem talin var varða við a og d lið 2. mgr. 20. gr. um­ferð­ar­laga nr. 50/1987, vegna ógætilegs framúraksturs og 45. gr. sömu laga fyrir ölvun við akstur, en áfengismagn í blóði stefnanda mældist 2,35 ‰.

Hinn 8. desember 1998 veitti ríkislögreglustjóri stefnanda lausn frá störfum um stundarsakir, samkvæmt 26. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.  Frá þeim tíma fékk stefnandi greidd hálf laun.

Mál stefnanda og þar með ákvörðunin frá 8. desember 1998 var tekin fyrir hjá nefnd, sem starfar á grundvelli 27. gr. laga nr. 70/1996.

Hinn 2. júní 1999 skilaði nefndin áliti sínu.  Niðurstaða nefndarinnar var sú, að ríkis­lögreglustjóra hefði ekki verið rétt að veita stefnanda lausn frá störfum um stund­arsakir hinn 8. desember 1998.  Nefndarmennirnir, sem voru þrír, skiluðu allir séráliti, með sínum forsendum fyrir niðurstöðunni.

Með bréfi stefnanda til ríkislögreglustjóra, dagsettu hinn 3. júní 1999, krafðist stefnandi þess, að hann yrði boðaður aftur til starfa við embætti sýslumannsins á Kefla­víkurflugvelli auk þess sem hann gerði kröfu til þess að frá greidd vangoldin laun frá 8. desember 1998.

Hinn 5. ágúst 1999 tilkynnti ríkislögreglustjóri stefnanda að með vísan til 3. mgr. 29. gr. laga nr. 70/1996 væri honum vikið úr embætti að fullu frá og með 24. ágúst 1999.

Með bréfi dagsettu 29. september 1999 krafði stefnandi ríkissjóð um bætur fyrir ólög­mæta brottvikningu úr starfi.  Þeirri kröfu hefur verið hafnað.

 

III

Stefnandi byggir kröfur sínar á því að lausn hans frá starfi hafi verið ólögmæt, þar sem hún hafi ekki verið í samræmi við ákvæði laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna og laga nr. 90/1996, um lögreglumenn eða viður­kenndar reglur stjórnsýsluréttar um valdbærni.

Stefnandi hafi verið skipaður af utanríkisráðherra.  Ákvarðanir embættis ríkis­lögreglustjóra um að veita stefnanda lausn frá starfi um stundarsakir og lausn að fullu séu marklausar, þar sem með því hafi ríkislögreglustjóri farið út fyrir valdsvið sitt og inn á valdssvið utanríkisráðuneytis, en samkvæmt 1. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996 skuli það stjórnvald sem skipi í embætti veita embættismanni lausn frá því.

Á grundvelli laga nr. 106/1954 hafi utanríkisráðherra farið með málefni sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli, þar með talið skipunarvald yfir sýslumanni og lögreglumönnum við embættið.  4. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, þar sem kveðið sé á um að ríkislögreglustjóri fari með málefni lögreglumanna í umboði dómsmálaráðherra hafi ekki tekið til skipunarmála lögreglumanna við embætti sýslumansins á Keflavíkurflugvelli, enda hafi utanríkisráðherra skipað stefnanda til starfans.  Er skipunarvald lögreglumanna hafi veið fært til ríkislögreglustjóra með lögum nr. 29/1998 hafi ekki verið gerð nein breyting á því fyrirkomulagi að utanríkisráðherra færi áfram með skipunarvald lögreglumanna á Keflavíkurflugvelli.

Þá telur stefnandi að með skipun fjármálaráherra í nefnd samkvæmt 27. gr. laga nr. 70/1996, vegna brottvikningar stefnanda, hafi af hálfu stefnda falist viðurkenning á því að ríkislögreglustjóri væri ekki bær til að leysa stefnanda frá störfum, þar sem utan­ríkisráðherra hafi verið talinn sá ráðherra sem í hlut ætti.

Stefnanda hafi ekki skort skilyrði til þess að gegna starfi lögreglumanns þar sem hvergi sé það gert að skilyrði í lögum, til að halda starfi lögreglumanns, að vera hand­hafi ökuskírteinis. Stefnandi hafi ekki verði áminntur fyrir að sýna af sér hegðan sem ekki hafi verið sæmandi lögreglumanni eða gefinn kostur á að bæta ráð sitt.  Lausn stefnanda frá störfum um stundasakir hafi því verið ólögmæt, þar sem skilyrðum 26. gr. laga nr. 70/1996 hafi ekki verið fullnægt.

Stefnandi telur að skilyrði laga um lausn frá störfum að fullu, sem byggi á þeim grunni, að hann hafi gerst sekur um refsiverðan og siðferðilega ámælisverðan verknað, sem lögreglumaður og embættismaður, og hafi því ekki verið verður að gegna starf­anum, hafi ekki verið til staðar.

Í 68. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, sem 3. mgr. 29. gr. starfsmannalaga vísi til, komi fram að heimilt sé í opinberu máli á hendur opinberum starfsmanni að krefjast þess að hann verði sviptur heimild til að rækja starfann, teljist hann ekki vera lengur hæfur til þess. 

Ekki hafi verið höfðað opinbert mál á hendur stefnanda eða krafa gerð á hendur honum um að hann verði sviptur réttindum á grundvelli 68. gr. fyrrgreindra laga.

Brot það sem stefnandi gekkst við var talið varða við umferðarlög nr. 50/1987 og hafi stefnandi gengist undir greiðslu sáttar og sviptingar ökuréttinda vegna þess brots.  Svipting ökuréttinda fari hins vegar ekki eftir 68. gr. almennra hegningarlaga og því sé ekki hægt að krefjast refsingar á hendur stefnanda á grundvelli þeirrar greinar hegn­ing­arlaganna.

Stefnandi kveður stefnda hafa með hinni ólögmætu brottvikningu valdið stefn­anda verulegu tjóni.

Stefnandi hafi verið skipaður lögreglumaður frá 1. október 1997 að telja, en hafi fyrir þann tíma, um árabil, starfað sem lögreglumaður við embætti sýslumannsins á Kefla­víkurflugvelli.

Stefnandi kveður, að samkvæmt 28. gr. laga nr. 7071996, skuli starfsmaður sem taki aftur við embætti sínu eftir að hafa verið leystur frá því um stundasakir fá greidd laun, sem hann hafi á því tímabili verið sviptur.  Þar sem ákvörðun um lausn um stund­arsakir hafi verið ólögmæt eigi stefnandi rétt á að fá greidd þau laun sem hann hafi verið sviptur á tímabilinu frá 8. desember 1998 til 24. ágúst 1999.

Samkvæmt viðurkenndum reglum skaðabótaréttar og stjórnsýsluréttar eigi stefn­andi enn fremur rétt á því, að stefndu bæti honum það tjón, sem hann hafi orðið fyrir vegna missis launa og lífeyrisréttinda.

Með hinni ólögmætu brottvikningu hafi stefnandi verið sviptur ævistarfi sínu og miðist aðalkrafan við það tjón.  Til vara sé gerð krafa um greiðslu á tjóni sem stefnandi hafi orðið fyrir miðað við að hann hefði hætt störfum í október 2002.

Stefnandi krefst og miskabóta og byggir á 26. gr. laga nr. 50/1993.  Kveðst stefnandi hafa orðið fyrir miklu andlegu álagi vegna þeirrar óvissu sem uppsögnin hafi skapað.  Lausn hans frá starfi hafi haft í för með sér stórfellda röskun á stöðu hans og högum, þar sem hann hafi verið sviptur starfi sem hann hefði gert að ævistarfi sínu.  Þá hafi langur tími liðið frá því að hann hafi verið leystur frá störfum um stundarsakir til þess að endanleg niðurstaða hafi legið fyrir.  Hafi þessi tími reynst stefnanda mjög erfiður og haft veruleg áhrif á líf hans.

Þá telur stefnandi að orðalag í bréfum ríkislögreglustjóra, sem að hluta til sé byggt á órökstuddum fullyrðingum, sé sérlega meiðandi fyrir stefnanda og muni án nokkurs vafa valda honum erfiðleikum við að afla sér vinnu í framtíðinni.

Stefnandi telur því stefnda bera fulla ábyrgð á þeim álitshnekki sem stefnandi hafi orðið fyrir vegna málsins, sem rekja megi til þeirra ólögmætu aðferða, sem beitt hafi verið við meðferð máls hans.

Stefnandi hefur sundurliðað aðalkröfu sína með eftirfarandi hætti:

 

Helmingshlutfall launa frá 8. 12.1998-24.08.1999 kr.720.000

Full laun til 70 ára aldurs kr.31.427.200

Verðmæti tapaðra lífeyrisréttinda kr.1.928.800

Miski  kr.2.000.000

Samtals kr.36.076.000

 

Varakröfu hefur stefnandi sundurliðað svo:

Helmingshlutfall launa frá 8.12.1998-24.08.1999 kr.720.000

Full laun til október 2002 kr.5.988.800

Verðmæti tapaðra lífeyrisréttinda kr.402.500

Miski kr.2.000.000

Samtals kr.9.111.300

 

Um lagarök vísar stefnandi til laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur opinberra starfs­manna, sérstaklega IV. kafla þeirra laga og 68. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940.  Einnig vísar stefnandi til viðurkenndra meginreglna stjórnsýsluréttar um vald­bærni og til umferðarlaga nr. 50/1987.

Stefnandi vísar og til reglna skaðabóta- og stjórnsýsluréttar.

Kröfu um miska byggir stefnandi á 26. gr. laga nr. 50/1993.

Kröfu um málskostnað byggir stefnandi á 129. gr. og 130. gr. laga nr. 91/1991.

Kröfu um virðisaukaskatt á málflutningsþóknun byggir stefnandi á lögum nr. 50/1988, en stefnandi sé ekki virðisaukaskattskyldur og beri því nauðsyn til að fá dóm fyrir skattinum úr hendi stefnda.

 

IV

Stefndu byggja aðalkröfu sína um sýknu á því að brottvikning stefnanda úr em­bætti þann 24. ágúst 1999 hafi verið í samræmi við 3. mgr. 29. gr. starfs­manna­laganna.

Stefndu halda því fram að ríkislögreglustjóri hafi verið bær til að leysa stefnanda frá störfum um stundarsakir og til að víkja honum endanlega úr embætti, þar sem með gildistöku laga nr. 29/1998 hafi veitingavald almennra lögreglumanna á Kefla­vík­ur­flug­velli flust til ríkislögreglustjóra.

Samkvæmt 3. mgr. 29. gr. starfsmannalaga skuli víkja embættismanni úr embætti að fullu og án fyrirvara, hafi hann játað eða gerst sekur um refsiverða háttsemi, sem ætla má að hefði í för með sér sviptingu réttinda samkvæmt 68. gr. almennra hegn­ing­arlaga. 

Ljóst sé að stefnandi, sem embættismaður, hafi verið opinber starfsmaður í skiln­ingi almennra hegningarlaga.  Þá liggi fyrir játning stefnanda um að hafa framið refsi­verðan verknað.  Með því að stefnandi var sviptur ökuréttindum vegna verknaðarins, hafi stefnandi glatað réttindum sínum, sem talin séu meðal nauðsynlegustu hæf­is­skil­yrða til þess að gegna embætti lögreglumanns, sbr. c-lið 2. tl. 38. gr. og 3. tl. 28. gr. lögreglulaga auk 5. tl. 6. gr. starfsmannalaga.  Stefnandi uppfyllti því ekki lengur almenn hæfisskilyrði lögreglumanna og var þar af leiðandi ekki hæfur til að gegna lög­regluembætti sínu.

Stefndu telja að með tilliti til þeirra siðferðiskrafna, sem gerðar séu til lög­reglu­manna og hve miklu skipti að almenningur geti borið fullt traust til þeirra manna, sem skipaðir séu til þess að fara með lögregluvald, verði að gera þær kröfur að þeir brjóti ekki gegn refsilegum, einkum þeim ákvæðum sem þeim sjálfum beri að hafa eftirlit með og framkvæma.  Ölvunarakstur og framkoma og hegðun stefnanda á vettvangi, hafi verið til þess fallin að rýra það traust sem almenningur verði að bera til lög­reglu­manna.  Af þeim sökum hafi stefnandi ekki verið lengur verður þess að gegna lög­reglu­embætti sínu.

Á grundvelli 3. mgr. 29. gr. starfsmannalaga hafi því stefndu verið skylt að veita stefnanda lausn að fullu frá embætti sínu.  Ekkert hafi verið því til fyrirstöðu að víkja stefnanda að fullu frá embætti þegar í stað, í stað þess að veita honum lausn um stundarsakir, þar sem hann hafi þegar á þeim tíma gengist undir lögreglustjórasátt og játað á sig refsiverðan verknað.  Stefndu hafi hins vegar talið það mildara og varlegra að víkja stefnanda fyrst frá störfum um stundarsakir og senda málið til nefndar sam­kvæmt 27. gr. starfsmannalaganna.  Stefnandi hafi á þessum tíma notið hálfra fastra launa.  Engar leiðbeiningar hafi hins vegar fengist frá nefndinni, þar sem ekki hafi verið tekin efnisleg afstaða til atvika, en stefndu telja engu að síður að fyrirliggjandi lögregluskýrslur og lögreglustjórasátt upplýsi málið nægjanlega.

Heimild 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga um lausn um stundarsakir, án undan­geng­innar áminningar, tekur til þeirra tilvika, að háttsemi embættismanns sé refsiverð að lögum og svo siðferðilega ámælisverð gagnvart þeirri stöðu sem hann gegnir, að hann hafi fyrirgert starfanum.  Hin refsiverða háttsemi stefnanda hafi gert hann óverðugan þess trausts og virðingar, sem starfið og viðkomandi starfsgrein krefjist.

Stefndu gera og athugasemdir við bótakröfu stefnanda.  Mótmæla stefndu for­sendum aðalkröfu, þar sem bótakrafa sé miðuð við full laun stefnanda út starfsævina.  Ekki séu til dómafordæmi fyrir slíkri dómkröfu.  Þá hafi stefnandi haft tímabundna skipan í embætti með vísan til laga nr. 70/1996, 23. gr., eða fimm ár.  Þá liggi ekki fyrir útreikningur, sem rökstyðji fjárhæð aðalkröfu.  Stefndu mótmæla því og að tekið sé tillit til greiðslna, sem fari eftir vinnuframlagi og vinnufyrirkomulagi hverju sinni.

Stefndu mótmæla og fjárhæð varakröfu, sem ekki byggi á 32. gr. starfs­manna­laga, eins og vera ber, en bætur fari eftir úrskurði dómstóla og við mat á bótum skuli hafa hliðsjón  af aðstæðum embættismannsins svo og fram komnum málsbótum þess stjórnvalds, sem leyst hafi hann frá embætti.  Þá beri að líta til tekna og bóta sem starfs­maður hafi haft eftir starfslokin.

Stefndu telja og að útreikning vanti og hugtakið föst laun, sem kveðið sé á um í 28. gr. starfsmannalaga að greiða skuli, taki ekki til greiðslna fyrir yfirvinnu eða vakta­álag.  Samkvæmt því hafi stefnandi á fyrrgreindu tímabili verið sviptur hálfum föstum launum, sem nemi 481.579 krónur auk orlofsuppbótar og persónuuppbótar.  Vegna þess að starfslok hafi orðið hjá stefnanda í framhaldi af lausn um stundarsakir sé rétt að reikna orlof á þau föstu dagvinnulaun, sem hann hafi verið sviptur á orlofs­árinu frá 01.05.99-30.04.00, þ.e. 10,17% af 212.708 krónum, sem geri 21.632 krónur.  Samtals hafi stefnandi því verið sviptur 519.247 krónum, meðan á lausn um stund­ar­sakir stóð.

Stefndu mótmæla og miskabótakröfu stefnanda og byggja á því að 26. gr. skaða­bótalaga nr. 50/1993 eigi ekki við auk þess sem krafan sé of há og fordæmalaus.

Stefndu mótmæla og vaxtakröfu stefnanda sem órökstuddum.

 

V

Ágreiningur máls þessa lýtur að lögmæti frávikningar stefnanda úr embætti bæði um stundarsakir og er honum var vikið úr embætti að fullu hinn 24. ágúst 1999.

Stefnandi var skipaður af utanríkisráðherra til að gegna embætti lögreglumanns við embætti sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli hinn 27. október 1997.  Skipunin var með vísan til starfsmannalaga og telst því hafa verið tímabundin til fimm ára, eins og lög gera ráð fyrir.

Í framhaldi af áðurgreindum atvikum hinn 6. október 1998 og lögreglustjórasátt, sem stefnandi gekkst undir hinn 29. október sama ár, afhenti ríkislögreglustjóri stefnanda bréf á skrifstofu sinni hinn 8. desember 1998, þar sem stefnanda var veitt lausn um stundarsakir og greint frá ástæðum frávikningarinnar.  Í bréfi þessu segir svo: „Í lögregluskýrslum og framburði vitna kemur fram, að þér hafið ekki verið á vettvangi þegar lögregla og sjúkralið kom á staðinn, en fundist við leit  eftir ábendingu vitna.  Þá hafið þér strax eftir umferðarslysið lagt að farþega yðar að taka á sig að hafa verið ökumaður umrætt sinn og tjónvaldur.

Með sviptingu ökuréttinda eins og í yðar tilviki í 12 mánuði, hafið þér glatað rétt­indum sem eru eitt þeirra almennu skilyrða til þess að mega og geta gegnt lög­reglustarfi samkvæmt 38. gr. lögreglulaga nr. 90, 1996, sbr. áður 4. ml. 3. tl. 1. gr. reglugerðar nr. 660, 1981, um veitingu lögreglustarfs, lögregluskóla o.fl. sem gilti þegar þér hófuð störf.  Þá þykir háttsemi og framkoma yðar í umrætt sinn ósæmileg og ósamrýmanleg því að starfa sem lögreglumaður.

Niðurstaða ríkislögreglustjórans.

Eftir ítarlega athugun á gögnum málsins, er það mat embættisins að með öku­rétt­inda­sviptingu í 12 mánuði, sem þér gengust undir þann 18. f.m. hjá Sýslumanninum í Keflavík, uppfyllið þér ekki hin almennu skilyrði til þess að gegna starfi lög­reglu­manns.  Þá þykir háttsemi yðar öll í umrætt sinn ekki sæmandi lögreglumanni og óviðunandi að hafa yður við lögreglustörf.

Ríkislögreglustjórinn hefur því ákveðið að veita yður lausn um stundarsakir, sbr. 26. gr. laga um réttindi og skyldur stafsmanna ríkisins nr. 70, 1996, og óska eftir því að nefnd sérfróðra manna skv. 27. gr. sömu laga rannsaki mál yðar svo upplýst verði hvort rétt sé að veita yður lausn að fullu.”

Stefnandi hefur mótmælt því að neitun þess að láta í té öndunarsýni feli í sér synjun á samvinnu, enda sé ekki lagaskylda til þess.  Þá hefur stefnandi mótmælt að hafa reynt að fá farþega sinn til að gefa sig fram sem ökumann bifreiðarinnar á slysstað.  Einnig hefur stefnandi mótmælt að hafa látið sig hverfa af vettvangi.

Aðila greinir m.a. á um hvort ákvörðun um veitingu lausnar stefnanda frá störfum hafi verið tekin af þar til bæru stjórnvaldi.

Samkvæmt lögum nr. 106/1954, er kveðið á um að utanríkisráðherra fari með yfir­stjórn mála á varnarsvæðunum.  Ágreiningslaust er að utanríkisráðherra fór með veit­ingarvald að því er varðaði sýslumanninn á Keflavíkurflugvelli og lögreglumenn, sem þar störfuðu, á grundvelli þeirrar valdheimildar.

Embætti ríkislögreglustjóra var stofnað með lögum nr. 90/1996 og tóku þau gildi 1. júlí 1997.  Þar var kveðið á um að dómsmálaráðherra væri æðsti yfirmaður lög­regl­unnar í landinu og að ríkislögreglustjóri fari með málefni lögreglunnar í umboði hans.  Í lögum þessum var ekki vikið að yfirstjórn lögreglumála á Keflavíkurflugvelli eða getið um breytingu á áðurgreindum lögum nr. 106/1954, enda var stefnandi skipaður af utanríkisráðherra í embætti eftir gildistöku þessara laga.

Með lögum nr. 29/1998, er gildi tóku í apríl 1998, var gerð breyting á veit­ing­ar­valdi hvað varðaði lögregluþjóna og aðstoðarlögregluþjón, þar sem ríkislögreglustjóra var falið að skipa lögreglumenn til fimm ára í senn.  Ekki er vikið sérstaklega að því að breyta skuli hinum sérstöku lagaákvæðum er giltu um veitingu lögreglustarfa hjá sýslu­manninum á Keflavíkurflugvelli.   Skipan yfirstjórnar mála á varnarsvæðunum, þar með talið veitingarvald starfsmanna ríkisins, hefur því ekki með lögum verið færð frá utanríkisráðherra til ríkislögreglustjóra, en telja verður að skýrt lagaákvæði þurfi til að breyta hinu lögboðna valdi utanríkisráherra.  Samkvæmt þessu verður fallist á það með stefnanda að ríkislögreglustjóri hafi ekki verið bær til þess að veita stefnanda lausn hvorki um stundarsakir né að fullu og hafi utanríkisráðherra lögum samkvæmt einn heimild til að veita honum lausn frá starfi, sbr. og 2. mgr. 5. gr. starfsmannalaga.  Stefnanda var því sagt upp störfum með ólögmætum hætti.

Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. starfsmannalaga á starfsmaður rétt á bótum ef embætt­is­missir er dæmdur óréttmætur, en þar segir:„Nú er embættismissir dæmdur órétt­mætur og fer þá um bætur til aðila eftir úrskurði dómstóla, nema að hlutaðeigendur hafi komið sér saman um annað.  Þegar bætur eru metnar skal hafa til hliðsjónar ástæður embættismannsins, svo sem aldur og atvinnumöguleika, svo og fram komnar málsbætur þess stjórnvalds sem leysti hann frá embætti.”  Samkvæmt þessu ber því við  ákvörðun bóta að líta til almennra skaðabótasjónarmiða.  Verður því ekki einungis litið til formlegrar meðferðar málsins hjá stjórnvaldi heldur ber að líta til efnis­sjón­ar­miða.

Óumdeilt er að stefnandi játaði á sig refsiverða háttsemi og gekkst undir viðurlög vegna hennar.  Nægjanlega er upplýst að háttsemi stefnanda var mjög alvarleg, auk þess sem hann vegna háttseminnar var sviptur ökurétti í 12 mánuði, sem telst eitt af almennum hæfisskilyrðum lögreglumanna.  Þá liggur fyrir að stefnandi fékk greidd hálf laun það tímabil, sem lausn um stundarsakir varði.  Þegar litið er til framanritaðs og málsatvika allra telst hin ólögmæta stjórnarathöfn stefnda, ríkislögreglustjóra, ekki eiga að leiða til þess að dæma beri stefnanda sérstakar bætur í máli þessu.    

 Ber því að sýkna stefndu af öllum kröfum stefnanda.

Samkvæmt þessari niðurstöðu þykir rétt að hver aðili beri sinn kostnað af málinu.

Dóminn kvað upp Hervör Þorvaldsdóttir, héraðsdómari, en uppkvaðning hans hefur dregist vegna embættisanna dómarans.

 

D Ó M S O R Ð :

Stefndu, ríkislögreglustjóri og íslenska ríkið, eru sýkn af kröfum stefnanda, Ragnars Inga Margeirssonar, í máli þessu.

Málskostnaður fellur niður.