Mánudaginn 11. febrúar 2013.
Nr. 65/2013.	Beis ehf. (Daníel Isebarn Ágústsson hrl.) gegn íslenska ríkinu (Soffía Jónsdóttir hrl.)

Kærumál. Kröfugerð. Sakarefni. Dómstólar. Lögvarðir hagsmunir. Frávísunarúrskurður staðfestur. 

Kærður var úrskurður héraðsdóms þar sem máli B ehf. gegn íslenska ríkinu var vísað frá dómi. Í dómi Hæstaréttar kom fram að með aðalkröfu B ehf. í málinu hefði verið farið fram á að dómstólar skýrðu nánar tiltekin stjórnvaldsfyrirmæli án þess að það tengdist úrlausn um ákveðið sakarefni en slíkt bryti í bága við 1. mgr. 25. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991. Þá var talið að samkvæmt 1. mgr. 24. gr. sömu laga brysti dómstóla vald til að leggja dóm á þær kröfur B ehf. sem lutu að því að viðurkennt yrði að félaginu væri heimilt að flytja inn nánar tilteknar vörur, þrátt fyrir bann stjórnvaldsfyrirmæla. Loks var talið að B ehf. hefði hvorki gert grein fyrir því í hverju tjón félagsins fælist né hver tengsl þess tjóns væru við hið ætlaða skaðaverk. Var hinn kærði úrskurður því staðfestur.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Markús Sigurbjörnsson, Eiríkur Tómasson og Helgi I. Jónsson.

Sóknaraðili skaut málinu til Hæstaréttar með kæru 22. janúar 2013, sem barst réttinum ásamt kærumálsgögnum 30. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 9. janúar 2013, þar sem máli sóknaraðila á hendur varnaraðila var vísað frá dómi. Kæruheimild er í j. lið 1. mgr. 143. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Sóknaraðili krefst þess að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi og lagt fyrir héraðsdóm að taka málið til efnismeðferðar. Þá krefst hann kærumálskostnaðar.

Varnaraðili krefst staðfestingar hins kærða úrskurðar og kærumálskostnaðar.

I

Samkvæmt gögnum málsins kveðst sóknaraðili hafa um nokkurra ára skeið flutt inn fæðubótarefni frá löndum innan sem utan Evrópska efnahagssvæðisins. Vegna þess að 6. gr. reglugerðar nr. 587/1993 um bragðefni í matvælum hafi verið breytt með reglugerð nr. 906/2008 þannig að íblöndun efnisins koffíns í önnur matvæli en drykkjarvörur hafi verið bönnuð hafi hann ekki getað flutt inn vörur í föstu formi sem innihalda umrætt efni. Samhljóða ákvæði sé að finna í 5. gr. reglugerðar nr. 980/2011 um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1334/2008. Engu að síður hafi sóknaraðili hug á að flytja inn vörur, íblandaðar koffíni, og hafi hann meðal annars reynt að flytja þær inn frá Bandaríkjunum.

Með bréfi 4. júlí 2011 tilkynnti Matvælastofnun sóknaraðila að stofnunin hafi við innflutningseftirlit tekið til skoðunar vöru, sem hann hugðist flytja inn frá Bandaríkjunum, og hafi hún samkvæmt lýsingu innihaldið íblandað koffín. Samkvæmt fyrrgreindri reglugerð nr. 587/1993 væri íblöndun þess efnis í önnur matvæli en drykkjarvörur óheimil. Stofnunin hafi því ákveðið á grundvelli 30. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli að stöðva innflutning á umræddri vöru. Í lok bréfsins var athygli vakin á því að samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 væri sóknaraðila heimilt að kæra ákvörðunina til ráðuneytis þess sem stofnunin heyrði undir. Ekki verður séð af gögnum málsins að hann hafi gert það eða reynt með öðrum hætti að fá ákvörðuninni hnekkt.

Sóknaraðili segist hafa höfðað mál þetta í því augnamiði að fá skorið úr um heimild sína til að flytja inn vörur sem innihalda koffín. Krefst hann þess aðallega að staðfest verði með dómi, annars vegar að 6. gr. reglugerðar nr. 587/1993 sé ekki bindandi fyrir sig við innflutning á vörum frá löndum innan Evrópska efnahagssvæðisins og hins vegar að 5. gr. reglugerðar nr. 980/2011 sé ekki bindandi fyrir sig við innflutning á fæðubótarefni frá Evrópska efnahagssvæðinu. Verði ekki fallist á þær dómkröfur krefst sóknaraðili þess til vara að viðurkennt verði með dómi að þrátt fyrir áður tilvitnuð reglugerðarákvæði sé honum heimilt að flytja inn fæðubótarefni með íblönduðu koffíni og bjóða þau til sölu hér á landi, en að því frágengnu að honum sé þrátt fyrir reglugerðarákvæðin „heimilt að flytja inn og selja fæðubótarefnið Lipodex frá framleiðandanum All Stars í Þýskalandi.“ Í öllum tilvikum krefst sóknaraðili viðurkenningar á skaðabótaskyldu varnaraðila á því tjóni sem hið ólögmæta bann reglugerðarákvæðanna við viðbættu koffíni í önnur matvæli en drykkjarvörur hafi valdið sér.

II

Með kröfum sóknaraðila um viðurkenningu á að þau tvö reglugerðarákvæði, sem vísað er til í stefnu, séu ekki bindandi fyrir hann við innflutning á vörum eða nánar tilgreindum vörum og sölu þeirra hér á landi er farið fram á að dómstólar skýri þessi stjórnvaldsfyrirmæli án þess að það tengist úrlausn um ákveðið sakarefni. Af þeim sökum brýtur þessi kröfugerð í bága við 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991.

Að þessum kröfum frágengnum krefst sóknaraðili viðurkenningar dómstóla á því að honum sé heimilt að flytja inn nánar tiltekin fæðubótarefni og selja þau hér á landi. Þegar leyst er úr kröfu varnaraðila um að vísa þessum kröfum sóknaraðila frá dómi verður að líta til þess að samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 88/1992 um innflutning skal innflutningur á vörum hingað til lands vera óheftur nema annað sé sérstaklega tekið fram í lögum eða milliríkjasamningum sem Ísland er aðili að. Séu lagðar takmarkanir við innflutningi í lögum og stjórnvaldsfyrirmælum, sem sett hafa verið á grundvelli þeirra, er það hlutverk stjórnvalda sem handhafa framkvæmdarvalds að hafa eftirlit með því að þeim reglum sé framfylgt. Að ákveðnum skilyrðum uppfylltum verða ákvarðanir stjórnvaldanna bornar undir dómstóla á grundvelli 60. gr. og 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt 6. gr. laga nr. 93/1995 annast Matvælastofnun opinbert eftirlit með innflutningi matvæla hingað til lands. Með umræddri kröfugerð sinni er sóknaraðili í raun að leita eftir því að dómstólar taki að sér það hlutverk, en yrði á hana fallist væri ekki aðeins gengið í berhögg við fyrrgreint lagaákvæði, heldur og þá þrískiptingu ríkisvalds sem mælt er fyrir um í 2. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt því brestur dómstóla vald til að leggja dóm á þær kröfur sóknaraðila sem hér um ræðir, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991.

Krafa sóknaraðila um viðurkenningu á skaðabótaskyldu varnaraðila er á því reist að reglugerðarákvæðin tvö leggi ólögmætt bann við því að koffíni sé bætt í önnur matvæli en drykkjarvörur og að bannið hafi valdið honum tjóni. Samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 er heimilt að höfða mál til að leita viðurkenningardóms um kröfu, enda hafi aðili lögvarða hagsmuni af því að skorið sé úr um tilvist eða efni réttinda eða réttarsambands. Áskilnaður ákvæðisins um lögvarða hagsmuni hefur í fjölda dóma Hæstaréttar verið skýrður svo að sá er höfðar mál til viðurkenningar á skaðabótaskyldu verði að leiða nægar líkur að því að hann hafi orðið fyrir tjóni og gera grein fyrir því í hverju tjón hans felist og hver tengsl þess séu við ætlað skaðaverk.

 Með þessum athugasemdum, en að öðru leyti með vísan til forsendna hins kærða úrskurðar verður hann staðfestur.

Sóknaraðila verður gert að greiða varnaraðila kærumálskostnað eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn kærði úrskurður er staðfestur.

Sóknaraðili, Beis ehf., greiði varnaraðila, íslenska ríkinu, 300.000 krónur í kærumálskostnað.

Úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 9. janúar 2013.

Mál þetta, sem tekið var til úrskurðar um frávísunarkröfu stefnda 17. desember 2012, er höfðað með stefnu áritaðri um birtingu 27. júní 2012, af Beis ehf., Skógarhlíð 5, Hafnarfirði, á hendur íslenska ríkinu, Arnarhvoli, Reykjavík.

Dómkröfur stefnanda eru eftirfarandi:

„1. Stefnandi gerir þá kröfu að staðfest verði með dómi að 6. gr. reglugerðar nr. 589/1993, um bragðefni í matvælum, sem bannar íblöndun koffíns í önnur matvæli en drykkjarvörur sé ekki bindandi fyrir stefnanda við innflutning á vörum frá löndum innan Evrópska efnahagssvæðisins.

2. Stefnandi gerir þá kröfu að staðfest verði með dómi að 5. gr. reglugerðar nr. 980/2011, um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1334/2008 um bragðefni og tiltekin innihaldsefni matvæla sem hafa bragðgefandi eiginleika til notkunar í og á matvæli og um breytingu á reglugerð ráðsins (EBE) nr. 1601/91, reglugerðum (EB) nr. 2232/96 og (EB) nr. 110/2008 og tilskipun 2000/13/EB, sem bannar íblöndun koffíns í önnur matvæli en drykkjarvörur sé ekki bindandi fyrir stefnanda við innflutning á fæðubótarefni frá Evrópska efnahagssvæðinu.

3. Ef ekki verður fallist á dómkröfur 1.-2. gerir stefnandi þá kröfu til vara að viðurkennt verði með dómi að þrátt fyrir ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 980/2011 og 6. gr. reglugerðar nr. 587/1993 sé stefnanda heimilt að flytja inn fæðubótarefni með íblönduðu koffíni og bjóða þau til sölu hér á landi.

4. Ef ekki verður fallist á dómkröfur 1.-3. krefst stefnandi þess til þrautavara að viðurkennt verði með dómi að þrátt fyrir ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 980/2011 og 6. gr. reglugerðar nr. 587/1993 sé stefnanda heimilt að flytja inn og selja fæðubótarefnið Lipodex frá framleiðandanum All Stars í Þýskalandi.

5. Í öllum tilvikum krefst stefnandi viðurkenningar með dóm á skaðabótaskyldu stefnda á því tjóni sem hið ólögmæta bann 6. gr. reglugerðar nr. 587/1993 og 5. gr. reglugerðar nr. 980/2011 við viðbættu koffíni í önnur matvæli en drykkjarvörur hefur valdið stefnanda.

Þá er í öllum tilvikum krafist málskostnaðar skv. framlögðum málskostnaðarreikningi eða eftir mati dómsins verði reikningur ekki fram lagður, að teknu tilliti til þess að stefnandi er virðisaukaskattskyldur.“

                Af hálfu stefnda er aðallega krafist frávísunar málsins en til vara er krafist sýknu af kröfum stefnanda. Í báðum tilvikum krefst stefndi málskostnaðar úr hendi stefnda. 

                Hinn 17. desember 2012 fór fram munnlegur málflutningur um frávísunarkröfu stefnda og er einungis sá þáttur málsins til úrlausnar hér. Dómkröfur stefnanda í þessum þætti málsins eru þær að frávísunarkröfu stefnda verði hafnað og að stefnanda verði úrskurðaður málskostnaður samkvæmt málskostnaðarreikningi.

I.

Í stefnu er því lýst að stefnandi hafi flutt inn fæðubótarefni frá stofnun fyrirtækisins 2004 og sé einn stærsti innflytjandi slíkra vara hér á landi. Félagið hafi flutt inn fjölda vara frá Evrópska efnahagssvæðinu og frá löndum utan þess. Stefnandi hafi hug á að flytja inn vörur sem íblandaðar séu koffíni og hafi hann m.a. reynt að flytja þær inn frá Bandaríkjunum.

Í málinu liggur frammi bréf Matvælastofnunar til stefnanda, dagsett 4. júlí 2011. Þar segir að stofnunin hafi við innflutningseftirlit tekið til skoðunar vöru í tiltekinni sendingu til stefnanda. Þar hafi verið m.a. varan Hydroxycut Hardcore Pro Series, 120 liquid capsules, sem stofnunin geri athugasemdir við þar sem varan innihaldi íblandað koffín en það stangist á við bann við íblöndun koffíns í önnur matvæli en drykkjarvörur samkvæmt reglugerð nr. 587/1993. Þá kemur fram í bréfinu að umrædd vara innihaldi einnig tiltekið litarefni sem ekki sé á lista yfir leyfileg aukaefni í fæðubótarefnum samkvæmt viðauka II við reglugerð nr. 285/2002. Loks segir að framangreind vara hafi ekki verið tilkynnt til Matvælastofnunar svo sem skylt sé að gera samkvæmt 9. gr. reglugerðar nr. 624/2004. Er síðan í bréfinu tilkynnt að með heimild í 30. gr. laga nr. 93/1995 hafi Matvælastofnun ákveðið að stöðva innflutning á vörunni Hydroxycut Hardcore pro series, 120 liquid capsules.  

II.

Stefnandi byggir stefnukröfur sínar á því að ákvæði 6. gr. reglugerðar nr. 587/1993 og 5. gr. reglugerðar nr. 980/2011 séu andstæð lögum og skuldbindingum Íslands samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið sem og atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar. Beri því að virða ákvæðin að vettugi. Þá telur stefnandi að íslenska ríkið beri skaðabótaábyrgð á því tjóni sem hið ólögmæta bann reglugerða nr. 587/1993 og 980/2011 við íblöndun koffíns og skýring þeirra í stjórnsýsluframkvæmd hafi valdið stefnanda. Gerir stefnandi kröfu um viðurkenningu þar um. Þá telur stefnandi að ekki verði fram hjá því litið að íblöndun ákveðins efnis sé ekki það sama og innflutningur þess eða sala. Umrædd bannákvæði eigi því ekki að taka til innflutnings og sölu þar sem þau fjalli aðeins um eiginlega íblöndun samkvæmt orðanna hljóðan. Af þessum sökum beri að fallast á dómkröfur í töluliðum 3 og 4, fallist dómurinn ekki á dómskröfur í tölulið 1 og 2.

Stefnandi byggir á því að reglugerðarákvæði þau, sem banni íblöndun koffíns í önnur matvæli en drykkjarvörur, brjóti í bága við EES-samninginn og sé því ekki á þeim byggjandi. Í 6. gr. reglugerðar nr. 587/1993 og 5. gr. reglugerðar nr. 980/2011 sé að finna séríslenska reglu, sem byggist ekki á samevrópskri fyrirmynd. Reglan gangi mun lengra en reglur Evrópska efnahagssvæðisins og banni með öllu innflutning á vörum, öðrum en drykkjavörum, sem innihalda viðbætt koffín. Reglan hindri þannig frjálsan vöruflutning um Evrópska efnahagssvæðið. Þrátt fyrir að samkvæmt orðanna hljóðan taki ákvæðin einungis til aðgerðarinnar að blanda koffíni í matvörur, hafi íslensk stjórnvöld túlkað þau svo að þau taki einnig fyrir innflutning og sölu þeirra vara sem þegar hafa verið blandaðar koffíni.

Um samræmingu á lögum samningsríkja um bragðefni í matvælum og grunnefni til framleiðslu þeirra gildi reglugerð nr. 1334/2008/EB, sem tekið hafi gildi 20. janúar 2011 og hafi hún öðlast gildi að íslenskum rétti 18. október sama ár. Í reglugerðinni sé ekki að finna stoð fyrir fyrrgreindri bannreglu. Reglugerðin takmarki íblöndun tiltekinna bragðefna í matvæli og í henni séu ákvæði um hámarksmagn ýmissa efna sem geti verið hættuleg heilsu manna. Í reglugerðinni sé þó ekki að finna sambærilega reglu um koffín, sem sé efnið sem deilt sé um í máli þessu. Á Íslandi gildi því strangari reglur um viðbætt koffín í matvæli en á Evrópska efnahagssvæðinu. Þessar sérreglur séu ólögmætar.

Í afleiddri löggjöf EES-samningsins sé ekki að finna ákvæði um hámarksmagn koffíns í matvælum. Þótt ekki sé að finna samræmda reglu á umræddu sviði, beri samningsaðilum að hafa í huga grundvallarreglu EES-samningsins um frjálst flæði vara um Evrópska efnahagssvæðið. Með banninu hafi stjórnvöld komið í veg fyrir innflutning á vörum með viðbættu koffíni og hindri umrædd ákvæði því frjálsa vöruflutninga um Evrópska efnahagssvæðið. Reglan sé augljóslega til þess fallin að raska vöruflæði og koma í veg fyrir samkeppni á hinum sameiginlega innri markaði. Í ljósi ofangreinds telji stefnandi að umrædd ákvæði reglugerðar nr. 587/1993, með síðari breytingum, og ákvæði reglugerðar nr. 980/2011, séu í andstöðu við lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið og því sé ekki á þeim byggjandi.

Stefnandi vísar til þess að samkvæmt 13. gr. samnings um Evrópska efnahagssvæðið sé heimilt að leggja á innflutning vöru bann eða höft að ákveðnum skilyrðum fullnægðum, m.a. til að vernda líf og heilsu manna. Jafnframt sé tekið fram að slík bönn eða höft megi ekki leiða til gerræðislegrar mismununar. Til þess að ríki geti borið fyrir sig 13. gr. EES-samningsins, sé nauðsynlegt að meðalhófs hafi verið gætt þannig að hin íþyngjandi regla nái þeim markmiðum, sem henni er ætlað, ef annað vægara en nothæft úrræði var ekki til staðar.

Umrædd regla leggi bann við íblöndun koffíns í matvæli en taki ekki til drykkjarvöru. Hugsanlegt tjón af völdum koffíns virðist því, samkvæmt reglugerðum nr. 587/1993 og 980/2011, vera réttlætanlegt svo framarlega sem það er tilkomið vegna neyslu á drykkjum en ekki öðrum matvælum. Þetta fái ekki staðist. Hvergi sé í reglugerðinni minnst á náttúrulegt koffín og þær matvörur, sem innihaldi náttúrulegt koffín séu því heimilar, þar sem reglugerðin banni einungis íblöndun koffíns í annað en drykkjarvörur. Augljóslega nái umrætt ákvæði ekki því markmiði að standa vörð um verndarandlagið og fyrirbyggja hugsanlegt tjón. Reglan verndi því umrædda hagsmuni með mjög takmörkuðum og handhófskenndum hætti og geti ekki talist lögmæt.

Þá sé ljóst að hafi ætlunin verið sú að stýra neyslu almennings á koffíni, komi önnur vægari úrræði til greina. Þar sem önnur vægari úrræði, sem eru til þess fallin að ná sama markmiði, standi stjórnvöldum til boða, standist umrætt fyrirkomulag ekki meðalhófsreglu 13. gr. EES-samningsins. Séu bannákvæðin því andstæð meðalhófsreglu EES-samningsins og ekki á þeim byggjandi.

Stefnandi vísar jafnframt til þess að hin íslenska sérregla um koffín geri greinarmun á vörum með viðbættu koffíni eftir því í hvaða formi þær eru. Túlkun stjórnvalda á bannreglum reglugerða nr. 980/2011 og 587/1993 um íblöndun koffíns leiði til þess að heimilt sé að flytja inn fæðubótarefni með íblönduðu koffíni í duftformi en ekki í töfluformi. Regluverkið leiði til þess að einum vöruhópi sé gert hærra undir höfði en öðrum, án tilgreindra ástæðna eða skýringa. Hér sé því um ólögmæta mismunun að ræða, enda hafi hún ekki verið rökstudd né hafi verið útskýrt á hvaða málefnalegu forsendum stjórnvöld reisi hana. Þrátt fyrir að markaðurinn sé lokaður fyrir þessum vörum, bæði hvað varðar innanlandsframleiðslu og innflutning, sé ekki lokað fyrir markaðssetningu á öðrum sambærilegum vörum sem þjóni sama markmiði. Neytendur eigi rétt á vali þegar um sambærilegar vörur er að ræða sem hafa sömu áhrif. Reglan verði ekki réttlætt og falli því utan 28. gr. Rómarsáttmálans, sbr. 11. gr. EES-samningsins.

Þá felist í umræddri reglu mismunun milli innlendrar og erlendrar framleiðslu á þann hátt að innlendir aðilar geti hagað framleiðslu sinni eftir innlendri löggjöf en erlendir aðilar hagi framleiðslu sinni eftir löggjöf eigin ríkis. Reglan sé því augljóslega til þess fallin að takmarka viðskipti milli samningsríkjanna. Þótt reglan gildi jafnt um alla þá sem selja vörur á Íslandi, séu raunáhrifin meiri á þá sem selja vöru yfir landamæri en innlenda aðila. Reglan sé því til þess fallin að raska samkeppni milli innlendrar framleiðslu og innflutningsvöru. Af framangreindum orsökum standist framangreind regla reglugerða nr. 587/1993 og 980/2011 um bann á viðbættu koffíni hvorki jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar né jafnræðisreglu EES-samningsins.

Stefnandi byggir kröfur sínar jafnframt á því að í umræddum reglum felist brot á atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar. Atvinnufrelsinu sé veitt vernd af lagaáskilnaðarreglu 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar en þessu frelsi sé þó hægt að setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Ljóst sé að í þessu máli sé atvinnufrelsi settar skorður með reglugerðarákvæðum sem takmarki möguleika stefnanda á að flytja inn vörur. Hafi reglugerðarákvæðin þannig bein áhrif á atvinnu viðkomandi sem vernduð sé af 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Séu því ekki uppfyllt skilyrði 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar.

Umrædd takmörkun beinist auk þess einungis að öðrum vörum en drykkjarvörum. Sé alls kostar óljóst hvaða almannahagsmunir búi að baki þeirri skerðingu á atvinnufrelsi að takmarka einungis íblöndun koffíns í matvöru en ekki drykkjarvöru. Engar skýringar hafi fylgt þeirri skipan, sem nú sé við lýði, en hún sé mun strangari en á Evrópska efnahagssvæðinu. Stríði reglugerðirnar því gegn atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar og því sé ekki á bannreglum þeirra um viðbætt koffín byggjandi.

Loks bendir stefnandi á að með erindi Matvælastofnunar frá 20. júlí 2011 var stefnanda tilkynnt að stofnunin hefði stöðvað innflutning á vörusendingu sem innihélt meðal annars fæðubótarefnið Hydroxycut Advanced á grundvelli reglugerðar nr. 587/1993. Ekki hafi verið gerð tilraun til að styðja þessa atvinnufrelsishamlandi aðgerð við lagaákvæði. Þá komi fram í niðurlagi erindisins að stofnunin muni beita sér fyrir því að starfsleyfi stefnanda verði afturkallað geri hann frekari tilraunir til innflutnings sem brjóti í bága við bannreglur reglugerðarinnar um viðbætt koffín. Stefnandi hafi þannig þurft að sæta hótunum um starfsleyfissviptingu á grundvelli brota á reglugerðum sem hafi ekki stoð í lögum. Stefnandi telur þessar aðgerðir Matvælastofnunar, sem séu grundvallaðar á ólögmætum og ólögbundnum bannreglum, tefla stjórnarskrártryggðu atvinnufrelsi sínu í hættu.

Um varakröfu sína um viðurkenningu á rétti stefnanda til að flytja inn og bjóða til sölu fæðubótarefni, kveður stefnandi gilda að meginstefnu til sömu málsástæður og að framan eru raktar til stuðnings aðalkröfum. Þrátt fyrir að stefnandi telji að aðalkröfurnar í kröfum 1 og 2 beinist tvímælalaust að ákveðnu sakarefni, hafi stefnandi ákveðið að haga kröfugerð sinni með þeim hætti til að taka af öll tvímæli þar um.

Um þrautavarakröfu stefnanda vísar stefnandi að meginstefnu til til sömu málsástæðna og reifaðar hafa verið varðandi dómkröfur 1-3. Auk þess sé um að ræða vel þekkt fæðubótarefni frá þýska framleiðandanum All Stars. Stefnandi telji að markaður sé fyrir Lipodex-hylki hér á landi en sökum ólögmætra bannreglna 5. gr. reglugerðar nr. 980/2011 og 6. gr. reglugerðar nr. 587/1993 hafi stefnandi hvorki getað flutt þau inn né boðið til sölu. Í gögnum málsins sé að finna upplýsingar um næringarinnihald og innihaldslýsingu Lipodex-hylkjanna og innihaldi þau koffín en engin önnur efni sem óheimilt er að flytja inn og bjóða til sölu að íslenskum lögum.

Um kröfu sína um viðurkenningu á skaðabótaskyldu stefnda, vísar stefnandi til þess að ætla megi að skilyrðum skaðabótaábyrgðar sé fullnægt í málinu þar sem reglugerð nr. 1334/2008 veiti stefnanda ákveðin réttindi sem ekki hafi verið réttilega innleidd með ákvæðum reglugerðar nr. 980/2011. Reglurnar séu strangari en ráða megi af reglum Evrópska efnahagssvæðisins. Um vísvitandi brot á samningsskuldbindingum ríkisins sé að ræða þar sem umrædd ólögmæt regla, um íblöndun koffíns í önnur matvæli en drykkjavörur, hafi verið ítrekuð í reglugerð nr. 980/2011. Þessi reglusetning hafi valdið stefnanda því tjóni sem um er deilt. Tjón stefnanda sé fólgið í missi söluhagnaðar og viðskiptavildar sem og í auknum kostnaði við sérframleiðslu staðgengdar vöru. Fæðubótarefni íblönduð koffíni séu mjög vinsæl annars staðar á Evrópska efnahagssvæðinu og sé ljóst að stefnandi hafi mikla hagsmuni af því að geta flutt inn slíkar vörur. Þá sé ótalið það tjón sem stefnandi hafi orðið fyrir þar sem hann hafi ekki getað boðið vörur af þessu tagi til sölu meðan bann hinna umdeildu reglugerða hefur hindrað innflutning þeirra.

Stefnandi vísar til þess að í gögnum málsins sé að finna staðfestingu á hluta þess kostnaðar sem hann hefur orðið fyrir við að láta sérframleiða fyrir sig fæðubótarefni vegna hinna ólögmætu bannreglna reglugerða nr. 980/2011 og 587/1993. Megi ætla að umrædd vanræksla löggjafans að innleiða ekki að fullu og réttu ákvæði reglugerðar nr. 1334/2008/EB hafi valdið því tjóni sem um sé deilt og beri íslenska ríkinu að bæta það á grundvelli hinnar almennu skaðabótareglu.

Stefnandi byggir kröfu sína um málskostnað á XXI. kafla laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 og kröfu um virðisaukaskatt á málskostnað á lögum nr. 50/1988, um virðisaukaskatt. Um varnarþing vísast til 3. mgr. 33. gr. einkamálalaga nr. 91/1991.

III.

Stefndi byggir frávísunarkröfu sína á því að enginn tiltekinn ágreiningur liggi fyrir í málinu, heldur hafi stefnandi höfðað mál þetta til að fá álit Héraðsdóms Reykjavíkur á því hvort tiltekin reglugerðarákvæði í reglugerðum settum af íslenskum stjórnvöldum fái samrýmst skuldbindingum íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum og lögum nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið. Fari kröfugerð stefnanda þannig gegn ákvæðum 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.

Ekki sé í stefnu gerð grein fyrir öðrum málavöxtum en þeim að stefnandi hafi hug á að flytja inn vörur sem íblandaðar séu koffíni og hafi hann reynt að flytja þær inn til landsins frá Bandaríkjunum. Ákvæði tiltekinna reglugerða banni slíkan innflutning og telji stefnandi að ákvæðin stangist á við reglur EES-réttar, auk þess sem þau séu í andstöðu við atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrár. Stefndi kveðst ekki fá séð að stefnandi hafi skotið málinu til dóms til að fá leyst úr afmörkuðum ágreiningi og sé í raun engum réttarágreiningi til að dreifa. Með málsókninni sé stefnandi að krefja dóminn um álit á lögfræðilegu efni og lagatúlkun, án þess að raunverulegur ágreiningur liggi til grundvallar. Beri því þegar af þeirri ástæðu að vísa öllum kröfum stefnanda frá dómi.

Þá byggir stefndi á því að vísa beri frá kröfum stefnanda í 1. og 2. töluliðum kröfugerðar hans þegar af þeirri ástæðu að ekki liggi fyrir að starfsmenn stefnda hafi stöðvað innflutning stefnanda á fæðubótarefnum framleiddum í Evrópu. Sýnist sem allur innflutningur stefnanda á slíkum efnum hafi verið frá Bandaríkjunum og komi því lög um Evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993 og EES-samningurinn ekki til álita við úrlausn á þeim lögspurningum, sem  stefnandi freisti að fá leyst úr fyrir dómi, að því er virðist í tengslum við innflutning á bandarískum vörum.

Stefndi krefst frávísunar á vara- og þrautavarakröfum stefnanda með vísan til þess að í þeim kröfuliðum sé ekki krafist ógildingar á tiltekinni ákvörðun stefnda, sem varðar innflutning stefnanda á tilteknum fæðubótarefnum, heldur krefjist stefnandi þess að honum verði með dómi heimilað að flytja inn fæðubótarefni, eins og þar er nánar lýst. Ekki verði séð að stefndi hafi synjað stefnanda um innflutning á fæðubótarefninu Lipodex frá þýskum framleiðanda og því verði ekki betur séð en að stefnandi ætli dóminum að ákveða hvert skuli vera efnislegt innihald ákvarðana stjórnvalda. Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands sé það ekki hlutverk dómstóla að taka ákvarðanir um málefni, sem stjórnvöldum séu falin með lögum og kunni að vera ógildanlegar. Þá eigi dómstólar ekki að gefa stjórnvöldum fyrirmæli um efnislegt innihald slíkra ákvarðana.

Stefndi byggir jafnframt á því að bótakrafa stefnanda sé vanreifuð og að hún uppfylli ekki ákvæði g-liðar 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991. Fjártjón stefnanda sé vanreifað og þá hafi stefnandi ekki lagt fram nein gögn, sem styðji fullyrðingar hans um að stefndi hafi bakað honum tjón, né í hverju það sé fólgið. Þá hafi stefnandi hvorki gert grein fyrir né lagt til málsins sönnunargögn fyrir þeim sjónarmiðum eða viðmiðunum, sem leggja ætti til grundvallar við ákvörðun á tjóni hans vegna missis hagnaðar eða viðskiptavildar. Hvorki liggi fyrir viðurkenning stefnda, stjórnvaldsúrskurður né dómur um að starfsmenn stefnda hafi sýnt af sér saknæma og ólögmæta háttsemi sem bakað hafi stefnda bótaskyldu og sé því enginn bótagrundvöllur fyrir hendi. Beri því að vísa þessum kröfulið frá dómi.

IV.

Eins og rakið hefur verið kveðst stefnandi hafa flutt inn fæðubótarefni bæði frá löndum innan Evrópska efnahagssvæðisins og utan þess. Fyrir liggur að með bréfi, dagsettu 4. júlí 2011, ákvað Matvælastofnun að stöðva innflutning stefnanda á tilteknu fæðubótarefni sem stefnandi ætlaði að flytja til landsins frá Bandaríkjunum. Var sú ástæða gefin fyrir ákvörðuninni að í efninu væri bæði íblandað koffín og tiltekið aukaefni, sem hvort tveggja væri notað með þeim hætti í hinu innflutta fæðubótarefni að það samrýmdist ekki ákvæðum reglugerða nr. 587/1993, um bragðefni í matvælum,  og nr. 285/2002, um aukefni í matvælum.

Kröfur stefnanda í máli þessu lúta hins vegar ekki að því að fá þessa ákvörðun Matvælastofnunar ógilta. Í fyrstu tveimur töluliðum í kröfugerð í stefnu krefst stefnandi þess að staðfest verði með dómi að annars vegar 6. gr. reglugerðar nr. 587/1993 og hins vegar 5. gr. reglugerðar nr. 980/2011 séu ekki bindandi fyrir stefnanda við innflutning á vörum og fæðubótarefnum frá Evrópska efnahagssvæðinu. Þessi framsetning á kröfugerð stefnanda samrýmist ekki ákvæðum 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Þá verður það ekki talið á valdi dómstóla að heimila stefnanda innflutning á fæðubótarefni svo sem hann krefst í vara- og þrautavarakröfu sinni. Kröfur stefnanda þykja þannig ekki vera dómhæfar eins og þær eru settar fram í málinu og verður því ekki hjá því komist að fallast á kröfu stefnda um frávísun þeirra frá dómi. 

Stefnandi krefst í 5. tölulið kröfugerðar sinnar viðurkenningar með dómi á skaðabótaskyldu stefnda á því tjóni sem hið ætlaða ólögmæta bann áðurnefndra reglugerðarákvæða við viðbættu koffíni í önnur matvæli en drykkjarvörur hafi valdið stefnanda. Í stefnu er því lýst að tjón stefnanda sé fólgið í missi söluhagnaðar og viðskiptavildar stefnanda sem og í auknum kostnaði við sérframleiðslu „staðgengdar“ vöru. Hvorki er í stefnu gerð viðhlítandi grein fyrir fjártjóni stefnanda né er þar að finna nægilega haldgóða umfjöllun um grundvöll bótakröfunnar að öðru leyti. Er kröfugerðin því ekki í samræmi við ákvæði 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991 og verður kröfu þessari því þegar af þeirri ástæðu vísað frá dómi vegna vanreifunar.  

Með vísan til ákvæða 2. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 verður stefnanda gert að greiða stefnda málskostnað sem telst hæfilega ákveðinn 300.000 krónur.

Arnfríður Einarsdóttir héraðsdómari kveður upp úrskurð þennan.

Ú r s k u r ð a r o r ð :

Máli þessu er vísað frá dómi.

Stefnandi, Beis ehf., greiði stefnda, íslenska ríkinu, 300.000 krónur í málskostnað.