Fimmtudaginn 8. desember 2005.
Nr. 175/2005.	Valgerður H. Bjarnadóttir (Ástráður Haraldsson hrl.) gegn íslenska ríkinu (Skarphéðinn Þórisson hrl.)

 

Embættismenn. Stjórnsýsla. Meðalhóf. Skaðabætur.

Árið 2000 skipaði félagsmálaráðherra V í embætti framkvæmdastjóra Jafnréttisstofu til næstu fimm ára en samhliða því starfi var hún formaður stjórnar Leikfélags Akureyrar. Árið 2002 tók hún þátt í ráðningu nýs leikhússtjóra hjá leikfélaginu. Í áliti kærunefndar jafnréttismála frá sama ári var sú ákvörðun talin stangast á við 1. mgr. 24. gr. laga nr. 96/2000 og komst héraðsdómur að sömu niðurstöðu ári síðar. Í kjölfar dómsins óskaði V eftir fundi með ráðherra, sem haldinn var skömmu síðar. Í upphafi fundarins lýsti ráðherra því yfir að hún nyti ekki lengur trausts hans og lagði að henni að láta sjálf af störfum. Á það féllst V og gaf ráðherra þá út fréttatilkynningu þess efnis að þau hefðu orðið sammála um að hún léti af störfum. Hálfu ári síðar féll dómur Hæstaréttar um ráðningu leikhússtjórans þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að leikfélagið hefði ekki brotið gegn lögum nr. 96/2000. V krafði Í um bætur vegna starfslokanna og byggði á því að hún hefði látið af störfum að kröfu ráðherra og án sakar af hennar hálfu. Í dómi Hæstaréttar var vísað til þess að engin rök hefðu verið færð fyrir því að ekki hefði mátt ná því markmiði ráðherrans að skapa frið um starfsemi Jafnréttisstofu með því að V viki tímabundið úr starfi þar til Hæstiréttur hefði dæmt í máli leikfélagsins, eins og hún lagði til. Með þessu var talið að ekki hefði verið virt regla um meðalhóf við töku stjórnvaldsákvörðunar. Þá yrði að líta svo á að með eindregnum yfirlýsingum sínum á fundinum hafi ráðherra stytt sér leið að settu marki með því að knýja V í reynd til að fallast á að láta af starfinu. Var þessi leið talin ósamrýmanleg þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar að óheimilt sé að undirbúningur og úrlausn máls miði að því að komast hjá að fylgja lögboðinni málsmeðferð, sem ætlað sé að tryggja réttaröryggi aðila. Var því talið að ráðherra hefði bakað Í skaðabótaskyldu gagnvart V. Með hliðsjón af dómaframkvæmd og aðstæðum í málinu var talið hæfilegt að Í greiddi V 6.000.000 krónur í bætur og hafði þá verið tekið tillit til miskabóta, sem hún átti rétt til á grundvelli 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga, og greiðslu til hennar, sem þegar hafði verið innt af hendi og svaraði til 6 mánaða launa. 

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Markús Sigurbjörnsson, Árni Kolbeinsson, Garðar Gíslason, Gunnlaugur Claessen og Hrafn Bragason.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 28. apríl 2005 og krefst þess að stefndi verði dæmdur til að greiða sér 13.276.001 krónu með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 8. október 2003 til greiðsludags. Hún krefst jafnframt málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Félagsmálaráðherra skipaði áfrýjanda 9. ágúst 2000 til að vera framkvæmdastjóri Jafnréttisstofu frá 1. september 2000 til 31. ágúst 2005, en stofnunin starfar samkvæmt lögum nr. 96/2000 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Jafnréttisstofa er sérstök ríkisstofnun og heyrir undir yfirstjórn ráðherrans, sbr. 2. gr. laganna. Annast hún stjórnsýslu á því sviði, sem lögin taka til, en verksvið hennar er nánar afmarkað í 3. gr. þeirra. Áfrýjandi taldist til embættismanna samkvæmt 13. tölulið 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins með áorðnum breytingum.

Jafnframt því að gegna áðurnefndu opinberu starfi var áfrýjandi formaður stjórnar Leikfélags Akureyrar, sem hún sinnti í frístundum. Í febrúar 2002 var að undangenginni auglýsingu ráðinn nýr leikhússtjóri til félagsins. Karlmaður úr hópi umsækjenda var ráðinn í starfið og tók áfrýjandi þátt í ákvörðun um það val. Kona, sem einnig sótti um starfið, taldi að með þessu hefði með óréttmætum hætti verið framhjá sér gengið og ráðning karlmannsins falið í sér brot á lögum nr. 96/2000. Kærði hún þessa ákvörðun leikfélagsins til kærunefndar jafnréttismála, sem starfar samkvæmt sömu lögum. Leikfélagið mótmælti að ráðningin færi í bága við ákvæði laganna. Kynferði umsækjenda hefði ekki skipt máli, enda hefðu önnur sjónarmið legið að baki því hver talinn var hæfastur til að gegna þessu starfi. Álit kærunefndar lá fyrir 1. júlí 2002, þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að við ráðningu leikhússtjóra hafi Leikfélag Akureyrar brotið gegn ákvæði 1. mgr. 24. gr. laga nr. 96/2000, þar sem kveðið er á um að atvinnurekendum sé óheimilt að mismuna umsækjendum um starf á grundvelli kynferðis.

Áfrýjandi ritaði félagsmálaráðherra bréf 16. júlí 2002, þar sem hún gerði grein fyrir sínum sjónarmiðum vegna álits kærunefndar. Sagði þar meðal annars að málið væri sérstakt „að því leyti að sú sem þetta skrifar, framkvæmdastýra Jafnréttisstofu, er jafnframt formaður Leikfélags Akureyrar og ber því meginábyrgð á þessu meinta broti á jafnréttislögum. Að mati undirritaðrar er hér komin upp alvarleg staða, sem hefur bein áhrif á möguleika Jafnréttisstofu til að sinna hlutverki sínu við eftirlit jafnréttislaganna.“ Síðar í bréfinu sagði: „Ef ég hefði séð nokkurn flöt á því að sættast á úrskurð kærunefndar, vegna þess að þar eru dregin fram atriði sem ég í tvöföldu hlutverki mínu, hefði ekki komið auga á við ráðninguna, þá hefði ég manna fyrst verið tilbúin til að viðurkenna mistök mín. Staðan er hins vegar sú, að niðurstaða kærunefndar er mér óskiljanleg og ég er ósammála henni í grundvallaratriðum, og get því ekki sætt mig við hana, hvorki f.h. Leikfélags Akureyrar né f.h. þeirrar stofnunar sem á, jafnréttislögum samkvæmt, að hafa eftirlit með því að þau sömu lög séu ekki brotin.“ Óskaði áfrýjandi eftir að ráðherra tæki afstöðu til þess hvort Jafnréttisstofa gæti sinnt hlutverki sínu „við þessar aðstæður, þegar framkvæmdastýra stofunnar hefur verið rúin trausti á þessu sviði af opinberri kærunefnd“ eða hvort „víkja beri undirritaðri úr starfi tímabundið á meðan rannsókn málsins fer fram eða hvort aðrar leiðir eru færar í stöðunni.“

Félagsmálaráðherra svaraði með bréfi 31. júlí 2002. Í niðurlagi þess sagði: „Ráðuneytið telur ekki ástæðu til að víkja framkvæmdastjóranum úr starfi tímabundið vegna máls þessa, enda stendur ekki yfir af hálfu ráðuneytisins sérstök „rannsókn málsins“ heldur er fylgst með framvindu þess.“

Áliti kærunefndar jafnréttismála var fylgt eftir með málshöfðun fyrir Héraðsdómi Norðurlands eystra gegn Leikfélagi Akureyrar. Var kveðinn upp dómur í málinu 14. júlí 2003 og varð niðurstaða hans sú sama og áður hafði orðið fyrir kærunefndinni um það að með ráðningu leikhússtjóra hafi félagið brotið gegn lögum nr. 96/2000. Áfrýjandi mun degi síðar hafa sagt af sér sem formaður stjórnar Leikfélags Akureyrar.

Áfrýjandi ritaði félagsmálaráðherra bréf af þessu tilefni 21. júlí 2003, en þá hafði ráðherra, sem ritaði fyrrnefnt bréf 31. júlí 2002, látið af störfum. Bréf áfrýjanda bar fyrirsögnina: „Staða framkvæmdastýru Jafnréttisstofu eftir héraðsdóm í máli stofunnar gegn Leikfélagi Akureyrar.“ Í bréfinu sagði meðal annars að skiptar skoðanir væru um niðurstöðu héraðsdóms, en ýmist væri talið að „þarna sé meðferð jafnréttislaganna komin út í öfgar“ eða að beint lægi við að áfrýjandi bæðist lausnar eins og málum væri komið. Kvaðst áfrýjandi ekki mundu eiga frumkvæði að því að biðjast lausnar, en það „skiptir hins vegar bæði mig og annað starfsfólk Jafnréttisstofu öllu máli að fá að vita einarða afstöðu ráðherra í þessu máli. Ég er tilbúin til að starfa áfram að þessum mikilvægu málum, þrátt fyrir þessa erfiðu stöðu, en ég er einnig tilbúin til að víkja ef ráðherra og samstarfsaðilar Jafnréttisstofu í félagsmálaráðuneytinu telja það fyrir bestu.“ Þá sagði í bréfi áfrýjanda að allar líkur væru á að héraðsdómi yrði vísað til Hæstaréttar og til dæmis hafi jafnréttisráðgjafi Reykjavíkurborgar lýst þeirri skoðun að mikilvægt væri að það yrði gert til að fá svör við áleitnum spurningum.

Jafnframt því að rita ráðherra bréf óskaði áfrýjandi eftir að fá fund með honum til að ræða málið. Var hann haldinn í ráðuneytinu 21. júlí 2003 eða sama dag og áðurnefnt bréf var dagsett. Óumdeilt er að ráðherra hafi þar tjáð áfrýjanda að hún nyti ekki trausts hans til að starfa áfram sem framkvæmdastjóri Jafnréttisstofu og að hann hafi lagt að henni að biðjast sjálf lausnar. Féllst áfrýjandi við svo búið á að láta af starfi og var jafnframt ákveðið að starfslokin skyldu miðast við 1. september 2003. Gaf ráðherra þá þegar út fréttatilkynningu um að hann og áfrýjandi hafi „orðið sammála um að hún láti af störfum“, en þessi ákvörðun væri tekin í kjölfar áðurnefnds dóms 14. júlí 2003 „sem fjallað hefur verið um í fjölmiðlum“. Var einnig tekið fram að það væri samdóma álit ráðherra og áfrýjanda að hún hafi ekki brotið gegn lögum nr. 70/1996 í störfum sínum.

Þrem dögum síðar lagði ráðherra á fundi á Akureyri fyrir áfrýjanda drög að samkomulagi um starfslok hennar, sem dagsett voru 21. júlí 2003. Samkvæmt þeim skyldi hún fá eingreiðslu 1. september 2003, sem svaraði til sex mánaða launa, en um frekari skuldbindingar vegna starfslokanna yrði ekki að ræða. Áfrýjandi hafnaði að gera slíkt samkomulag. Stefndi greiddi henni engu að síður 3.650.288 krónur í október 2003. Áfrýjandi gerir ekki tölulegar athugasemdir við að fjárhæðin svari til sex mánaða launa hennar.

Áðurnefndum dómi Héraðsdóms Norðurlands eystra í máli gegn Leikfélagi Akureyrar var áfrýjað til Hæstaréttar 22. ágúst 2003 og féll dómur í málinu 22. janúar 2004. Varð niðurstaða Hæstaréttar sú að með ráðningu leikhússtjóra hafi Leikfélag Akureyrar ekki brotið gegn lögum nr. 96/2000 og var það sýknað.

II.

Áfrýjandi gaf ítarlega skýrslu fyrir dómi. Kom þar meðal annars fram að dómur héraðsdóms 14. júlí 2003 hafi orðið henni mikið áfall og ráðning leikhússtjórans aftur orðið að fjölmiðlamáli. Sjálf hafi hún túlkað lög nr. 96/2000 á annan hátt en héraðsdómur gerði. Þótt einhverjir hafi gagnrýnt hana hart og lýst þeirri skoðun að henni bæri að segja af sér hafi hún ekki talið að það væri besta lausnin. Henni hafi hins vegar þótt mikilvægt að vera alveg viss um að ráðherra treysti sér, enda vissi hún að „hversu vel sem ég ynni og hversu vel sem stofan ynni þá næðum við ekki árangri nema við hefðum ráðuneytið með okkur og ráðherra. Þannig að það var fyrir mér grundvallaratriði.“ Að héraðsdómi gengnum hafi hún því tafarlaust haft samband við ráðuneytið til að óska eftir fundi með ráðherra. Henni hafi svo verið tilkynnt að tími til þess hafi verið ákveðinn 21. júlí 2003.

Þegar að fundinum kom kvaðst áfrýjandi hafa verið „dálítið í keng“ og liðið illa, en verið þarna komin til að ræða við ráðherra og heyra hans afstöðu. Hún hafi hins vegar rétt verið sest í byrjun fundar þegar ráðherrann kvað upp úr um að hann óskaði eftir að hún hætti störfum. Afstaða hans hafi verið alveg afdráttarlaus. Hafi þetta gerst í þann mund sem hún afhenti honum bréfið, sem getið var að framan. Hafi áfrýjanda brugðið mikið við, enda alls ekki átt von á þessum viðtökum og verið komin á hans fund „svolítið til að fá stuðning til að rétta úr kútnum.“ Tillögu hennar um að þau skyldu hugsa málið aðeins nánar í nokkra daga eða til 5. ágúst 2003 hafi ráðherra svarað með því að langbest væri að ljúka þessu af hér og nú og að hún hætti samdægurs, en fengi tíma til að skila af sér. Í stefnu til héraðsdóms er einnig haldið fram að tilboði áfrýjanda um að láta af störfum tímabundið meðan beðið yrði dóms Hæstaréttar í máli Leikfélags Akureyrar hafi ráðherra látið sem vind um eyru þjóta. Henni hafi þótt þetta hart og átt „fullt í fangi með að halda haus þarna.“ Ráðuneytisstjórinn hafi síðan verið kallaður inn á fundinn og honum skýrt frá þessu. Hann og ráðherrann hafi verið sammála um að senda út fréttatilkynningu, en fréttamenn hafi beðið á staðnum og því vitað af þessum fundi. Kvað áfrýjandi efni fréttatilkynningarinnar ekki hafa verið borið undir sig, en hún þó séð tilkynninguna áður en hún var send út. Áfrýjandi hafi óskað sérstaklega eftir að tekið yrði fram að hún hafi ekki brotið af sér í starfi.

Málsástæður áfrýjanda eru á því reistar að starfslok hennar hafi orðið eins og að framan er lýst að kröfu ráðherra og án sakar af hennar hálfu. Krafa áfrýjanda felur í sér að henni verði greidd laun í þá átján mánuði, sem ógreiddir séu af skipunartíma hennar. Þá er krafist launa í þrjá mánuði til viðbótar samkvæmt 35. gr. laga nr. 70/1996 og loks miskabóta samkvæmt 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993 með áorðnum breytingum, en með því að vega að starfsheiðri hennar hafi ráðherra bakað stefnda bótaskyldu.

III.

Félagsmálaráðherra gaf hvorki skýrslu fyrir dómi né nýtur við skriflegrar aðilaskýrslu hans í málinu. Um málsatvik, eins og þau horfa við stefnda, verður því einungis stuðst við greinargerð hans til héraðsdóms og ýmis viðtöl ráðherra við fjölmiðla á þeim tíma, sem um ræðir, en endurrit þeirra liggja fyrir. Í greinargerð stefnda í héraði sagði að á fundinum 21. júlí 2003 hafi áfrýjandi afhent ráðherra bréf, dagsett sama dag. Á grundvelli sjónarmiða, sem þar komu fram, og umræðna á fundinum hafi orðið að samkomulagi að áfrýjandi léti af störfum, enda „kynni það að vera málaflokknum fyrir bestu.“ Að því búnu hafi ráðherra og áfrýjandi samið sameiginlega fréttatilkynningu, sem send var fjölmiðlum. Í viðtölum við þá sama dag og þann næsta hafi áfrýjandi staðfest að það hafi verið sameiginleg ákvörðun beggja að hún léti af störfum og ekkert í ummælum hennar þá bendi til að hún hafi verið beitt ómálefnalegum þrýstingi til að láta af störfum. Þannig hafi hún til dæmis lýst yfir í útvarpsviðtali 21. júlí 2003 að hún væri sátt við að fara frá þótt hún væri ósátt við aðstæðurnar. Áfrýjanda hafi því ekki verið veitt einhliða lausn úr starfi á ólögmætan hátt eins og málatilbúnaður hennar sé reistur á, en lausn úr starfi geti ekki verið ólögmæt þegar hún byggist á gagnkvæmum vilja embættismanns og yfirmanns hans. Þá hafi einnig verið gert samkomulag á áðurnefndum fundi um starfslokin þess efnis að áfrýjandi fengi laun í sex mánuði frá 1. september 2003 að telja. Við það hafi stefndi staðið og eigi áfrýjandi enga kröfu til frekari launa eða bóta.

Í sjónvarpsviðtali 21. júlí 2003 var félagsmálaráðherra spurður að því hvort ekki hefði verið rétt að bíða með ákvörðun eftir því að Hæstiréttur dæmdi í máli Leikfélags Akureyrar. Svar hans var: „Út af fyrir sig má segja að það hefði verið ein leið. Það er hins vegar leið sem getur tekið eitt til tvö ár að komast að ef að aðilar málsins ákveða að áfrýja því. Og það er svo langur tími sem að Jafnréttisstofa ætti þá svona í erfiðleikum með að fóta sig og kannski ávinna sér það traust og viðhalda því trausti sem henni er nauðsynlegt, að við vorum sammála um að þetta væri besta leiðin úr því sem komið væri.“

IV.

Óumdeilt er í málinu að dómur Héraðsdóms Norðurlands eystra 14. júlí 2003 var til þess fallinn að veikja traust á starfsemi Jafnréttisstofu vegna tengsla áfrýjanda við Leikfélag Akureyrar, sem tapaði málinu. Átti það því frekar við þegar litið er til eðlis þeirrar starfsemi, sem Jafnréttisstofa sinnir að lögum, en hún felur á ýmsan hátt í sér íhlutun og afskipti af mikilvægum þjóðfélagsmálefnum. Áfrýjandi hefur í málatilbúnaði sínum lýst því svo að ráðherra hafi sýnilega þótt málið „pólitískt óþægilegt“. Þeirri lýsingu hefur ekki verið mótmælt af stefnda. Í knöppum skýringum ráðherra hefur komið fram að í þeirri stöðu, sem málið var komið, hafi skipt mestu að Jafnréttisstofa gæti áunnið sér og viðhaldið því trausti, sem henni væri nauðsynlegt að njóta til að geta sinnt hlutverki sínu. Að svo komnu bar ráðherra að taka ákvörðun, þar sem í senn yrði leitast við að ná framangreindu markmiði, jafnframt því sem ekki yrði gengið harðar fram gagnvart áfrýjanda en nauðsynlegt gæti talist.

Áfrýjandi fór á fund ráðherra til að kynna sér afstöðu hans um framtíð sína í starfi framkvæmdastjóra Jafnréttisstofu. Vilji hennar sjálfrar var ótvírætt sá að gegna starfinu áfram, að minnsta kosti þar til endanlegur dómur í máli Leikfélags Akureyrar lægi fyrir, og að fá svar um að hún nyti trausts ráðherra til þess. Mat hans var hins vegar augljóslega það að þessi leið væri ekki fær. Er engin ástæða til að vefengja að ákvörðun hans um að áfrýjandi yrði að víkja úr starfi hafi þegar verið tekin er hún kom á hans fund.

Áfrýjandi byggir meðal annars á því að hún hafi, þegar vilji ráðherra lá fyrir, hreyft þeirri hugmynd að hún viki tímabundið úr starfi þar til Hæstiréttur hefði dæmt í máli Leikfélags Akureyrar. Í því máli væri um að ræða flókna lagalega stöðu og niðurstaðan ekki augljós. Þessu er ekki mótmælt af hálfu stefnda og í áðurnefndu sjónvarpsviðtali við ráðherrann var að þessu vikið. Svaraði hann spurningu fréttamanns efnislega á þann veg að eitt til tvö ár myndu líða þar til dómur Hæstaréttar lægi fyrir, sem væri langur tími fyrir Jafnréttisstofu að bíða í óvissu. Af hálfu stefnda hefur engum rökum verið stutt að ekki hefði mátt ná því markmiði að skapa frið um starfsemi Jafnréttisstofu með því að fara þá leið, sem áfrýjandi lagði til. Dómur Hæstaréttar var kveðinn upp sex mánuðum eftir áðurnefndan fund. Með því að ljúka málinu á þennan hátt í sátt við áfrýjanda hefði mátt ná því markmiði, sem að var stefnt, án þess að ganga svo harkalega fram gegn henni sem gert var. Var þannig ekki virt regla um meðalhóf við töku stjórnvaldsákvörðunar, sem ráðherra var bundinn af er hann tók afstöðu til þeirra kosta, sem voru fyrir hendi.

Í 1. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996 segir að stjórnvald, er skipar í embætti, veiti og lausn frá því um stundarsakir. Í 2. mgr. sömu greinar eru síðan tilfærð ýmis atvik, sem valdi því að rétt sé að veita embættismanni lausn, en meðal þess er að framkoma hans eða athafnir í starfi eða utan þess þyki ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar því embætti, sem hann gegnir. Samkvæmt þessu þurfa ávirðingar, sem leitt geta til lausnar um stundarsakir, ekki nauðsynlega að hafa varðað framkvæmd embættisstarfa, heldur geta þær hafa tengst athöfnum á öðrum og óskyldum vettvangi. Aðrar ástæður en þær, sem tilgreindar eru í lögum, geta hins vegar ekki komið til álita þegar tekin er ákvörðun um að embættismaður skuli láta af starfi, eins og ráða má af 25. gr. laga nr. 70/1996.

Í 26. til 28. gr. laga nr. 70/1996 er mælt fyrir um hvað skuli gert þegar ákvörðun hefur verið tekin um lausn um stundarsakir, eftir atvikum að undangenginni áminningu. Samkvæmt 27. gr. skal þá mál rannsakað af nefnd sérfróðra manna, en leiði niðurstaða hennar til að ætlaðar ávirðingar gefi ekki tilefni til lausnar að fullu tekur embættismaður að nýju við starfi sínu. Miðað við það, sem fram er komið í málinu, verður að leggja til grundvallar að ástæða þess að ráðherra vildi ekki að áfrýjandi gegndi áfram embætti sínu hafi verið sú að gerðir hennar hjá Leikfélagi Akureyrar hafi verið ósamrýmanlegar stöðu hennar sem framkvæmdastjóri Jafnréttisstofu. Hafi því komið til álita að fyrir hendi væri brottvikningarástæða vegna háttsemi áfrýjanda utan starfs, sem ráðherra veigraði sér engu að síður við að beita. Þó að lög nr. 70/1996 geri ráð fyrir að við aðstæður sem þessar skuli fara með málið í samræmi við 26. til 28. gr. þeirra er ekki unnt að útiloka að samkomulag geti náðst milli ráðherra og embættismannsins um að sá síðarnefndi óski sjálfur eftir því að verða leystur frá embætti í samræmi við 37. gr. laganna. Leiðir það til þess að ekki þarf að líta til þeirra sérstöku skilyrða fyrir frávikningu embættismanna, sem koma fram í 26. til 28. gr. Í ljósi almennra reglna stjórnsýsluréttar hljóta þó ákveðnar skorður að vera reistar við því að unnt sé að fara þessa leið.

Eins og málatilbúnaði stefnda er háttað eru engin efni til annars en að leggja til grundvallar lýsingu áfrýjanda á því hvernig samskipti hennar og ráðherra voru á áðurnefndum fundi. Hún naut þar ekki aðstoðar lögmanns og virðist hafa verið óviðbúin því að ráðherra óskaði eftir að hún bæðist þegar í stað lausnar. Lýsti ráðherra þessu yfir áður en henni hafði gefist ráðrúm til að gera grein fyrir afstöðu sinni og léði ekki máls á öðru en því að hún viki þá þegar úr starfinu. Í ljósi eindreginna yfirlýsinga ráðherra á fundinum mátti hún gera ráð fyrir því að henni væri ekki sætt í embættinu áfram í andstöðu við skýran vilja hans. Verður því að líta svo á að með þessu hafi hann stytt sér leið að settu marki með því að knýja áfrýjanda í reynd til að fallast á að láta af starfinu. Val ráðherra á leið til að leysa málið var ósamrýmanlegt þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar að óheimilt sé að undirbúningur og úrlausn máls miði að því að komast hjá að fylgja lögboðinni málsmeðferð, sem ætlað er að tryggja réttaröryggi aðila. Með þessu og því að virða ekki reglu um meðalhóf í stjórnsýslu hefur ráðherra bakað stefnda skaðabótaskyldu gagnvart áfrýjanda.

 

 

V.

Stefndi hefur ekki sannað staðhæfingu sína um að samkomulag hafi orðið á fundinum 21. júlí 2003 um starfslokakjör áfrýjanda.

Áfrýjandi styður bótakröfu sína þeim rökum að stefnda hafi borið að efna þá skuldbindingu um greiðslu launa, sem falist hafi í fimm ára skipunartíma hennar, og að engin atvik séu fyrir hendi, sem geti leyst hann undan því að greiða laun til loka hans og að auki í þrjá mánuði, sbr. 35. gr. laga nr. 70/1996. Við ákvörðun skaðabóta verður í máli þessu að líta til dómvenju um bætur handa þeim, sem sæta ólögmætri uppsögn eða frávikningu úr starfi hjá stefnda, eftir atvikum í tilvikum þar sem um æviráðningu eða æviskipun hefur verið að ræða, og taka jafnframt mið af þeim atriðum, sem koma fram í 2. mgr. 32. gr. laga nr. 70/1996. Verður þá einnig litið til þess að með hliðsjón af því hvernig félagsmálaráðherra kom fram starfslokum áfrýjanda andstætt ákvæðum laga nr. 70/1996 verður hún talin hafa orðið fyrir ólögmætri meingerð á æru sinni og persónu, svo að miskabótum varði samkvæmt 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga. Ekki liggja fyrir upplýsingar um tekjur áfrýjanda frá því hún lét af starfi sínu í þjónustu stefnda og þar til skipunartími hennar átti að renna út, en stefndi hefur ekki skorað á áfrýjanda að leggja fram gögn þar að lútandi. Áfrýjandi var 49 ára við hin umdeildu starfslok og verður ekki talið að aldur hennar hafi átt að verða henni fjötur um fót við atvinnuleit. Með hliðsjón af dómaframkvæmd Hæstaréttar og aðstæðum í þessu máli, þar á meðal launum til áfrýjanda í sex mánuði að fjárhæð 3.650.288 krónur, er hæfilegt að stefndi greiði áfrýjanda 6.000.000 krónur í bætur og hefur þá verið tekið tillit til miska hennar. Skulu bæturnar greiddar með dráttarvöxtum frá 12. júní 2004 þegar mánuður var liðinn frá því að kröfugerð áfrýjanda var endanlega sett fram.

Stefndi verður dæmdur til að greiða áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, sem er ákveðinn í einu lagi eins og nánar segir í dómsorði.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, greiði áfrýjanda, Valgerði H. Bjarnadóttur, 6.000.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 12. júní 2004 til greiðsludags.

Stefndi greiði áfrýjanda samtals 800.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.

 

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 11. apríl 2005.

                Mál þetta höfðaði Valgerður H. Bjarnadóttir, kt. [...], Kambsmýri 4, Akureyri, með stefnu birtri 3. nóvember 2004 á hendur íslenska ríkinu, en fyrir þess hönd er stefnt félagsmálaráðherra.  Málið var dómtekið að lokinni aðalmeðferð 1. apríl sl. 

                Stefnandi krefst greiðslu bóta að fjárhæð 13.276.001 króna með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla laga nr. 38/2001 frá 8. október 2003 til greiðsludags.  Þá krefst hún málskostnaðar að skaðlausu. 

                Stefndi krefst sýknu af öllum dómkröfum stefnanda og málskostnaðar að mati dómsins. 

                Stefnandi var skipuð framkvæmdastjóri Jafnréttisstofu til fimm ára frá 1. september 2000.  Þá þegar var stefnandi formaður Leikfélags Akureyrar, en því starfi sinnti hún í frístundum. 

                Í febrúar 2002 var ráðinn nýr leikhússtjóri til Leikfélags Akureyrar og kom stefnandi að þeirri ráðningu sem formaður félagsins.  Einn umsækjenda kærði ráðninguna til kærunefndar jafnréttismála.  Komst kærunefndin að þeirri niðurstöðu 1. júlí 2002 að Leikfélagið hefði brotið gegn jafnréttislögum og beindi því til félagsins að náð yrði samkomulagi við kæranda. 

                Með bréfi 16. júlí 2002 lýsti stefnandi sem framkvæmdastjóri Jafnréttisstofu sig vanhæfa til að fjalla frekar um málið og var skipaður framkvæmdastjóri ad hoc þann 13. september 2002.  Fór svo að höfðað var mál á hendur Leikfélaginu og féll dómur í héraðsdómi 14. júlí 2003.  Komst dómurinn að þeirri niðurstöðu að Leikfélagið hefði brotið gegn jafnréttislögunum með ráðningu leikhússtjórans.  Daginn eftir að dómur var kveðinn upp sagði stefnandi af sér starfi formanns Leikfélagsins. 

                Stefnandi átti fund með félagsmálaráðherra 21. júlí 2003.  Stefnandi segir að á þeim fundi hafi verið ljóst að hún nyti ekki lengur trausts ráðherra og kveðst telja að tilgangur fundarins hafi verið sá að þvinga hana til afsagnar.  Kveðst stefnandi hafa lýst því yfir á fundinum að hún hygðist ekki segja af sér, enda hefði hún ekki brotið af sér í starfi.  Eftir miklar umræður hafi hún hins vegar fallist á að segja af sér.  Hafi þegar verið gefin út fréttatilkynning um að hún léti af störfum. 

                Eftir stutt fundarhlé og síðan á ný á fundi 24. júlí hafi verið rætt um starfsloka­kjör stefnanda.  Á síðari fundinum hafi ráðherra lagt fram uppkast að starfsloka­samningi þar sem gert hafi verið ráð fyrir því að stefnandi starfaði áfram til 1. september, en að þá yrði greidd í einu lagi fjárhæð er svaraði til sex mánaða launa.  Stefnandi kveðst hafa viljað bera uppkast þetta undir lögfræðing sinn og því hafi hún ekki undirritað samninginn á fundinum. 

                Í bréfi félagsmálaráðherra til stefnanda 25. september 2003 var vísað til samkomulags er gert hefði verið um starfslokin.  Þá var í bréfinu gerð grein fyrir út­reikningi á greiðslu er innt yrði af hendi 6. október 2003.  Var stefnanda gefinn kostur á að gera athugasemd við fjárhæðina og forsendur hennar innan þess tíma. 

                Með bréfi lögmanns stefnanda 3. október var því lýst að ekki væri gerð athugasemd við útreikning greiðslunnar, en ítrekað að stefnandi teldi að ekki hefði verið gert endanlegt samkomulag um greiðslu launa. 

                Með bréfi 23. október 2003 lýsti ráðherra þeim skilningi sínum að bindandi samkomulag hefði tekist og segir jafnframt að greiðslan hafi verið innt af hendi. 

                Stefnandi ritaði ráðherra bréf 17. nóvember 2003 og ítrekaði þar fyrri yfir­lýsingu sína um að samkomulag hafi ekki tekist um starfslokagreiðslur. 

                Máli Jafnréttisstofu og Leikfélagsins var áfrýjað til Hæstaréttar og gekk dómur þar 22. janúar 2004.  Hæstiréttur sneri við dómi héraðsdóms og taldi að Leikfélagið hefði ekki brotið gegn jafnréttislögunum. 

                Þann 6. apríl 2004 ritaði lögmaður stefnanda bréf til ráðherra og setti þar fram sem lágmarkskröfu að stefnanda yrðu greiddar bætur sem næmu launum til loka skipunartímans og þriggja mánaða biðlauna.  Þessu hafnaði ráðherra með bréfi 2. júní 2004. 

                Málsástæður stefnanda. 

                Stefnandi segir að uppgjör vegna starfsloka hennar sé ófrágengið.  Hún hafi látið af störfum að kröfu stefnda, en án þess að hafa nokkuð til saka unnið.  Stefnandi hafi gegnt embætti og því notið réttinda og borið skyldur í samræmi við II. hluta laga nr. 70/1996.  Engar af þeim ástæðum sem greini í 1. og 2. mgr. 26. gr. laganna eigi við um stefnanda.  Hæstiréttur hafi eytt efasemdum í því efni, hafi minnsti vafi verið þar á.  Stefndi hafi ekki haft forsendur til að leysa stefnanda frá störfum tímabundið, hvað þá heldur að krefjast þess að hún segði af sér enda verði embættismanni ekki vikið úr starfi nema fullnægt sé skilyrðum 29. gr. laga nr. 70/1996.  Þeim skilyrðum hafi ekki verið fullnægt. 

                Stefndi hafi ákveðið í kjölfar dóms Héraðsdóms Norðurlands eystra 14. júlí 2003 að pólitísk nauðsyn væri til þess að stefnandi léti af störfum.  Hafi hún ekki séð sér fært að starfa áfram eftir að ljóst var að hún naut ekki trausts stefnda og hafi því ákveðið að láta af störfum að kröfu stefnda. 

                Stefnandi segir það grundvallarviðhorf í stjórnsýslurétti og vinnurétti að engum sé unnt að sitja í embætti eða starfi í óþökk „atvinnurekanda" síns.  Vilji atvinnu­rekandi hafna vinnuframlagi starfsmanns verði starfsmaður að hlíta því.  Stefndi hafi lýst því opinberlega að hann hafi ekkert traust borið til stefnanda og því hafi verið einboðið að hún léti af störfum.  Stefnanda hafi verið nauðugur sá kostur að lúta vilja stefnda með því að hætta störfum.  Slíkt ofríki leysi stefnda þó ekki undan réttum efndum ráðningarsamnings.  Stefnandi hafi haft skipun til 1. september 2005.  Í því felist tímabundinn ráðningarsamningur með lögbundnum rétti til biðlauna komi ekki til framhalds skipunar. Þann samning hafi stefnda borið að efna réttilega. 

                Nánar segir stefnandi að embætti framkvæmdastjóra Jafnréttisstofu sé veitt af félagsmálaráðherra og að Jafnréttisstofa heyri undir yfirstjórn ráðherrans, sbr. 2. gr. laga nr. 96/2000.  Í d-lið 3. gr. laganna sé tilgreint að það sé hlutverk stofunnar að „koma ábendingum og tillögum um aðgerðir um jafnréttismál á framfæri við félagsmálaráðherra..."  Jafnframt beri framkvæmdastjórinn almennt ábyrgð gagnvart ráðherra í samræmi við lög og stjórnvaldsfyrirmæli.  Því megi ljóst vera að áhrif ráðherra á starfsemi Jafnréttisstofu séu mikil og að framkvæmdastjóra sé ekki tækt að starfa í óþökk ráðherra og án trúnaðar hans.  Við þær aðstæður myndi starfsemi stofunnar vera svo gott sem lömuð.  Stefnandi hafi því ekki átt annarra kosta völ en að verða við kröfu ráðherra. 

                Stefnandi kveðst hafa lagt til að hún viki tímabundið þar til niðurstaða Hæsta­réttar lægi fyrir.  Því hafi verið hafnað.  Er dómur Hæstaréttar lá fyrir hafi forsendur stefnda fyrir þeirri ákvörðun að láta stefnanda láta af störfum verið brostnar. 

                Stefnandi mótmælir því að bindandi samkomulag hafi verið gert um starfsloka­kjör á fundinum 21. júlí 2003.  Þá sé ekki hægt að líta svo á að með uppgjöri sem fram fór í október 2003 hafi komið fram endanlegt uppgjör vegna starfsloka hennar.  Greiðsla hafi verið innt af hendi þó að stefnda væri ljós sú afstaða stefnanda að með þeim hefði ekki tekist samkomulag.  Henni hafi verið gert að láta af störfum án þess að hafa nokkuð til saka unnið og boðin starfslokakjör sem voru miklum mun lakari en starfslokasamningar sem gerðir höfðu verið af hálfu ríkisins við nokkra karlkyns forstöðumenn misserin á undan.  Sá mikli munur sem sé á starfslokakjörum karl­forstjóranna tveggja sem stefnandi tilgreinir og hins vegar þeim kjörum sem stefnanda voru boðin séu með ólíkindum.  Þau hafi stýrt starfsemi ríkisstofnana og engin rök hnígi að því að starf framkvæmdastjóra Jafnréttisstofu sé svo miklu minna metið en starf forstjóra Byggðastofnunar.  Slíkt mat væri raunar einnig í andstöðu við 14. gr. laga nr. 96/2000.  Vart orki tvímælis að framganga stefnda og tilraunir til að knýja stefnanda til að fallast á mun lakari starfslokakjör en ráðningarsamningur hennar gerir ráð fyrir samrýmist ekki þessum lagafyrirmælum og feli þannig í sér ótvírætt brot á IV. kafla laga nr. 96/2000, sérstaklega 23. gr. 

                Í stefnu segir að nefndir séu í dæmaskyni starfslokasamningar sem gerðir hafi verið við tvo fyrrverandi forstjóra Byggðastofnunar, sem báðir séu karlmenn.  Í fyrra tilvikinu hafi verið ákvæði í ráðningarsamningi um að lífeyrisréttindi væru þau sömu og bankastjóra Landsbankans.  Í því hafi falist að forstjórinn fengi 90% af fullum launum eftir 15 ára starf.  Iðgjöld forstjórans hafi verið greidd til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins og réttindi hans þar reiknuð út frá reglum sjóðsins. Næðu þær greiðslur ekki viðmiðunum í ráðningarsamningi myndi Byggða­stofnun greiða mismuninn. Þegar forstjórinn hætti árið 2001 hafi því verið greiddar 36.946.309 krónur.  Í síðara tilvikinu hafi karlmaður verið skipaður forstjóri Byggðastofnunar í janúar 2001 til fimm ára. Í júní 2002 hafi verið gerður starfslokasamningur við hann og skyldi hann njóta fullra launa út júní 2004, en auk þess hafi hann fengið greiddar 1.000.000 króna vegna flutnings frá Danmörku.  Heildar­greiðslur til forstjórans hafi numið 19.600.000 krónum. 

                Stefnandi segir að ráðherra hafi marglýst vantrausti á stefnanda bæði í sam­tölum þeirra og á opinberum vettvangi.  Það hafi verið til enn frekari áréttingar á opinberri niðurlægingu stefnanda sem stefndi stóð fyrir að synja með öllu sjálfsögðum óskum hennar um að beðið yrði dóms Hæstaréttar með endanlegar ákvarðanir um starf hennar.  Tilboð hennar um að láta tímabundið af störfum á meðan þess væri beðið hafi stefndi látið sem vind um eyru þjóta.  Stefndi hafi tekið sér vald dómstóls, vegið og metið málavöxtu og knúið stefnanda til þess að hætta.  Með því að vega á þennan óréttmæta hátt að starfsheiðri stefnanda hafi stefndi bakað sér bótaskyldu til greiðslu miskabóta í samræmi við 26. gr. laga nr. 50/1993. 

                Dómkröfu sína segir stefnandi fela í sér bætur sem nemi launum til loka skipunartímans 1. september 2005, auk bóta vegna réttar hennar til að njóta óbreyttra launakjara er embættinu fylgdu í þrjá mánuði til viðbótar, sbr. 35. gr. laga nr. 70/1996. Kröfugerðin og upphafstími vaxta er við það miðuð að stefnda hefði borið að inna af hendi með eingreiðslu þeirri sem greidd var 8. október 2003 uppgjör launa til loka skipunartíma stefnanda auk greiðslu skv. 35. gr. starfsmannalaga. Telur stefnandi sig þannig eiga kröfu um bætur sem nema launum í 21 mánuð til viðbótar þeim sex mánaða launum sem hún hefur þegar fengið greidd.  Loks er krafist miskabóta vegna þeirra ólögmætu aðdróttana í garð stefnanda sem í framgöngu ráðherra hafi falist. 

            Dómkrafa stefnanda sundurliðast svo:

  Laun í 18 mánuði                                                                                                   kr.                           10.950.858-

  Laun í 3 mán. skv. 35. gr. 1.70/1996                                                                    kr.                            1.825.143-

  Miskabætur                                                                                                           kr.                               500.000-

  Samtals                                                                                                                   kr.                          13.276.001-

 

                Stefnandi krefst dráttarvaxta frá 8. október 2003, en í síðasta lagi þann dag hafi krafan fallið í gjalddaga. 

                Málsástæður stefnda. 

                Stefndi byggir sýknukröfu á því að samkomulag hafi tekist milli ráðherra og stefnanda um starfslok.  Segir hann að stefnandi hafi ekki verið beitt ómálefnalegum þrýstingi. Bendir hann jafnframt á að stefnandi hafi sjálf átt frumkvæði að þeim viðræðum sem leiddu til starfsloka hennar. 

                Stefnanda hafi ekki verið veitt einhliða lausn úr starfi á ólögmætan hátt eins og byggt sé á í stefnu.  Lausn úr starfi geti ekki verið ólögmæt ef hún byggi á gagn­kvæmum vilja viðkomandi embættismanns og vinnuveitanda hans.  Augljóst hafi verið að stefnandi hafi viljað láta af störfum. 

                Stefndi mótmælir því að dómur Hæstaréttar í máli Leikfélagsins skipti hér máli.  Starfslok stefnanda hafi ekki verið skilyrt á nokkurn hátt. 

                Stefndi kveðst telja að samkomulag hafi tekist milli aðila um lausn stefnanda úr starfi og að samkomulag hafi einnig verið gert um sex mánaða launagreiðslur frá og með 1. september 2003.  Þær greiðslur hafi verið inntar af hendi.  Stefndi vísar hér til ákvæða VI. kafla laga nr. 70/1996.  Þá bendir hann á lengd uppsagnarfrests samkvæmt 1. mgr. 37. gr. starfsmannalaganna, sem gildi um lausnarbeiðni embættis­manns.  Í þessu tilviki hafi verið samið um lengri uppsagnarfrest, umfram skyldu, og kveðst ekki krefjast endurskoðunar á þeirri ákvörðun. 

                Stefndi mótmælir hugleiðingum stefnanda um starfslokasamninga sem gerðir hafi verið við karlkyns forstöðumenn.  Segir hann félagsmálaráðherra ekki þekkja til þeirra samninga sem nefndir eru í stefnu og ekki hafa gert slíka samninga.  Segir hann ekki verða séð af rökstuðningi stefnanda hvernig jafnréttislög tengist lögmæti starfsloka stefnanda.  Þá mótmælir hann því að miða eigi starfslokasamning stefnanda við aðra óskilgreinda starfslokasamninga forstöðumanna.  Um starfslok embættismanna gildi ákvæði starfsmannalaganna. 

                Stefndi mótmælir fullyrðingum um framkomu félagsmálaráðherra í garð stefnanda.  Frásögn stefnanda um þetta í stefnu sé úr lausu lofti gripin.  Stefnandi hafi sjálf átt frumkvæði að starfslokum sínum. 

                Loks mótmælir stefndi því að öfugri sönnunarbyrði verði beitt í máli þessu. 

                Forsendur og niðurstaða. 

                Stefndi andmælir því ekki að það hafi verið í samræmi við vilja sinn að stefnandi lét af störfum sem framkvæmdastjóri Jafnréttisstofu.  Sannað er að stefnandi vildi starfa áfram, en að hún féllst á beiðni ráðherra um að hætta störfum. 

                Ósannað er að stefnandi hafi verið beitt ólögmætri nauðung eða að ráðherra hafi notfært sér einhverja veikleika stefnanda þannig að kalla megi misneytingu. 

                Stefnandi heldur því fram að ráðherra hafi verið óheimilt að leggja að sér að segja lausri stöðu sinni.  Vísar hún til tveggja álita Umboðsmanns Alþingis þessu til áréttingar.  Í fyrra álitinu (SUA 1989, 104) er þessi kafli, sem tekinn er orðrétt upp í síðara álitið (SUA 1994, 193): 

                „Samkvæmt III. kafla laga nr. 38/1954 gilda sérstakar reglur um lausn úr stöðu sem lögin taka til.  Með því að gefa starfsmanni kost á að segja sjálfur upp starfi er vikið frá nefndum lagareglum.  Þær reglur útiloka ekki fortakslaust, að starfsmanni sé gefinn kostur á að segja sjálfur upp starfi í tilefni af ákveðnum ávirðingum.  Slíkir starfshættir eru hins vegar almennt til þess fallnir að rýra þau réttindi, sem ríkisstarfsmönnum eru fengin með lögum.  Ég tel því, að það sé sérstök undantekning, ef stjórnvaldi sé að eigin frumkvæði rétt, að halda að starfsmanni þeim kosti að segja sjálfur upp störfum.  Slíkt getur að mínum dómi aðeins komið til greina, þegar næsta ótvíræð lagaskilyrði eru til að veita starfsmanni lausn að fullu.” 

                Í þessu máli er ekki um það að ræða að stefnandi hafi brotið af sér, hvorki í starfi né utan þess.  Var ekki uppi sá kostur að henni yrði vikið úr starfi að undan­genginni formlegri rannsókn á tilteknum ávirðingum.  Þeim sjónarmiðum sem fram koma í greindum álitum Umboðsmanns Alþingis verður því ekki beitt hér.  Var ekki brotinn réttur að neinu leyti á stefnanda er ráðherra lagði að henni að segja starfi sínu lausu. 

                Stefnandi setti engin skilyrði fyrir uppsögn sinni.  Henni voru greidd laun í sex mánuði.  Hún vék úr starfi samkvæmt 3. tl. 25. gr. laga nr. 70/1996 og átti samkvæmt 37. gr. laganna a.m.k. ekki rétt til frekari greiðslna samkvæmt orðanna hljóðan.  Sjónarmið um brostnar forsendur geta ekki átt við, en báðir aðilar vissu að héraðs­dómur er dómstóll á fyrsta dómstigi og að úrlausnum hans má skjóta til Hæstaréttar. 

                Stefnandi hefur vísað til tveggja svokallaðra starfslokasamninga við forstjóra Byggðastofnunar.  Ljóst er af reifun stefnanda á efni þeirra að þar hefur að einhverju leyti verið stuðst við ráðningarsamninga og þær lífeyrisskuldbindingar sem stefndi hafði undirgengist gagnvart viðkomandi einstaklingum.  Er ósannað að með þessum samningum hafi myndast svo rík venja að stefnandi geti byggt á henni rétt til frekari launagreiðslna. 

                Samkvæmt framangreindu hefur framganga ráðherra ekki verið ólögmæt gagnvart stefnanda og kemur 26. gr. laga nr. 50/1993 því ekki til skoðunar. 

                Stefndi verður sýknaður af kröfum stefnanda.  Rétt er hins vegar að málskostnaður falli niður. 

                Jón Finnbjörnsson, héraðsdómari, kveður upp dóm þennan. 

 

D ó m s o r ð

Stefndi, íslenska ríkið, er sýknað af kröfum stefnanda, Valgerðar H. Bjarnadóttur. 

                Málskostnaður fellur niður.