Fimmtudaginn 19. júní 2003.
Nr. 83/2003.	Samkeppnisstofnun (Karl Axelsson hrl.) gegn Hf. Eimskipafélagi Íslands (Pétur Guðmundarson hrl.)

 

Stjórnsýsla. Samkeppni. Aðild. Lögvarðir hagsmunir. Upplýsingaréttur.

E krafðist þess að felldur yrði úr gildi úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála þar sem staðfest var ákvörðun S um að Samskip hf. teldist aðili að máli sem S hafði til rannsóknar samkvæmt ábendingu fyrirtækisins og beindist að E. Tekið var fram að hvorki í samkeppnislögum nr. 8/1993 né stjórnsýslulögum nr. 37/1993 væri skilgreint hver skuli vera skilyrði aðildar að málum samkvæmt þeim lögum. Lögskýringargögn gæfu til kynna að aðildarhugtak í stjórnsýslumálum bæri að skýra rúmt, þannig að ekki væri einungis átt við þá, sem eiga beina aðild að máli heldur einnig þá sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta. Líta bæri til hvers tilviks fyrir sig en almennt væri sá talinn aðili að máli, sem á einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta. Af erindi Samskips hf. til S yrði ráðið að fyrirtækið teldi ætlað athæfi E hafa farið gegn ákvæðum samkeppnislaga og hafa verulega skaðleg áhrif á rekstur sinn. Að því athuguðu varð fallist á það með áfrýjunarnefndinni að Samskip hf. hefði mikilvægra og sérstakra hagsmuna að gæta af úrslitum málsins. Með vísan til þessa voru ekki lagaskilyrði til annars en að S hf. teldist aðili að umræddu stjórnsýslumáli. Var S því sýknuð af kröfu E.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Haraldur Henrysson, Árni Kolbeinsson, Garðar Gíslason, Ingibjörg Benediktsdóttir og Pétur Kr. Hafstein.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 5. mars 2003 og krefst þess aðallega að því verði vísað frá héraðsdómi en til vara að áfrýjandi verði sýknaður af kröfum stefnda. Í báðum tilvikum krefst hann málskostnaðar úr hendi stefnda í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Í héraðsdómi er greint frá málsatvikum og málsástæðum aðila. Eins og þar kemur fram er það krafa stefnda að felldur verði úr gildi úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála 23. nóvember 2002, þar sem staðfest var ákvörðun áfrýjanda um að Samskip hf. teldist aðili að máli, er áfrýjandi hefur til rannsóknar samkvæmt ábendingu þess fyrirtækis og beinist að stefnda. Frávísunarkrafa áfrýjanda, sem hafnað var í héraði, er á því reist að stefndi hafi ekki lögvarða hagsmuni af dómsúrlausn um kröfu sína. Segir áfrýjandi að stefndi virðist telja úrskurðinn leiða til hættu á því að keppinautur hans muni öðlast aðgang að viðskiptaleyndarmálum hans. Engin stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin um að veita nokkrum aðgang að gögnum, sem stefndi telji viðskiptaleyndarmál og óvíst sé, hvort á það muni reyna. Það leiði meðal annars af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og reglna nr. 922/2001 um málsmeðferð samkeppnisyfirvalda að aðili stjórnsýslumáls eigi ekki óskoraðan rétt né sjálfvirkt tilkall til þess að fá að kynna sér öll gögn máls, sem hann er aðili að. Stefndi geti, ef á það reynir, krafist þess að tiltekin gögn skuli ekki afhent Samskipum hf. Krafa hans leiði ekki til þessarar niðurstöðu og megintilgangur málsóknar hans virðist vera að fá almenna leiðbeiningu hjá dómstólum um skýringu aðildarhugtaks stjórnsýsluréttar.

Stefndi er ótvírætt aðili að stjórnsýslumáli því, sem umræddur úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála fjallaði um, enda beinist rannsókn áfrýjanda að honum. Krafa hans lýtur að því, hvort Samskip hf., sem er keppinautur hans í viðskiptum og gaf tilefni til rannsóknar áfrýjanda, geti verið aðili að málinu. Ljóst er með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga og 13. gr. reglna nr. 922/2001 að viðurkenning á aðild Samskipa hf. að málinu fæli í sér að fyrirtækið fengi víðtækari aðgang að gögnum en ella. Þetta skiptir máli fyrir stefnda og þykir hann því eiga lögvarða hagsmuni af því að efnislega verði leyst úr kröfu hans. Samkvæmt því verður frávísunarkröfu áfrýjanda hafnað.

II.

Samkvæmt 9. gr. reglna nr. 922/2001 eiga þeir, sem lögvarinna hagsmuna hafa að gæta, aðild að málum fyrir samkeppnisyfirvöldum. Hvorki er í samkeppnislögum nr. 8/1993 né stjórnsýslulögum skilgreint hver skuli vera skilyrði aðildar að málum samkvæmt þeim lögum. Eins og fram kemur í úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála, sem hér er fjallað um, gefa lögskýringargögn til kynna að aðildarhugtak í stjórnsýslumálum beri að skýra rúmt, þannig að ekki sé einungis átt við þá, sem eiga beina aðild að máli heldur einnig þá sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta. Ekki er til einhlítur mælikvarði í þessum efnum og líta ber til hvers tilviks fyrir sig. Almennt er sá talinn aðili að máli, sem á einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta. Þannig eru þeir, sem bera fram kærur eða kvartanir yfirleitt taldir aðilar að stjórnsýslumáli, enda eigi þeir slíkra hagsmuna að gæta við úrlausn þess.

 Þegar þetta er metið er og óhjákvæmilegt að litið sé til hagsmuna annarra, sem að málinu koma. Eins og áður er að vikið leiðir aðild að stjórnsýslumáli til þess að viðkomandi á almennt rétt til að kynna sér skjöl og önnur gögn, er málið varða. Hagsmunir annarra geta hins vegar staðið til þess að aðgangur að gögnum verði takmarkaður. Augljóst er að þetta getur skipt miklu í málum á sviði samkeppnisréttar þar sem oft liggja fyrir skjöl með upplýsingum, sem teljast til viðskiptaleyndarmála og fyrirtæki telja að ekki megi koma fyrir augu keppinauta. Í 17. gr. stjórnsýslulaga er stjórnvaldi heimilað þegar sérstaklega stendur á að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef mun ríkari almanna- eða einkahagsmunir eru fyrir hendi. Hér skiptir og miklu að í 14. gr. fyrrnefndra reglna nr. 922/2001 er mælt fyrir um heimild samkeppnisyfirvalda til að takmarka aðgang málsaðila að gögnum máls ef hagsmunir þeirra af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum, einkum þegar um er að ræða viðkvæmar viðskiptalegar upplýsingar, sem eðlilegt má telja að leynt fari. Þar er einnig kveðið á um rétt aðila til að óska þess að farið verði með upplýsingar eða gögn sem trúnaðarmál. Ákvarðanir samkeppnisyfirvalda í þessum efnum sem öðrum sæta kæru til áfrýjunarnefndar samkeppnismála, sbr. 9. gr. samkeppnislaga.

Samskip hf. hafa í erindi sínu til áfrýjanda talið að stefndi hafi misnotað markaðsráðandi stöðu sína í sjóflutningum til og frá Íslandi, sbr. 11. gr. samkeppnislaga, og tilgreint dæmi því til stuðnings. Telur fyrirtækið einnig að hegðan stefnda varði við 17. og 20. gr. laganna. Af erindi fyrirtækisins verður ráðið að það telji ætlað athæfi stefnda hafa verulega skaðleg áhrif á rekstur sinn. Að þessu athuguðu verður fallist á það með áfrýjunarnefnd samkeppnismála að Samskip hf. hafi mikilvægra og sérstakra hagsmuna að gæta af úrslitum málsins. Þegar litið er til hagsmuna stefnda varðandi aðgang Samskipa hf. að gögnum málsins verður að líta til þeirrar verndar, sem hann nýtur samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga og 14. gr. reglna nr. 922/2001, eins og áður var rakið. Um gögn þau, sem lagt var hald á hjá stefnda af hálfu áfrýjanda og vísað er til í niðurstöðu héraðsdóms, hefur komið fram af hálfu áfrýjanda í greinargerð til Hæstaréttar, að ekki hafi verið tekin afstaða til þess hvort þau verði öll gögn í því stjórnsýslumáli, sem hér er um að ræða. Áfrýjandi muni ákveða, eftir að hafa farið yfir gögnin, hver þeirra hafi eða kunni að hafa þýðingu fyrir niðurstöðu málsins. Á þeim tíma muni liggja fyrir listi yfir gögn málsins, sem stefndi fái tækifæri til að gera athugasemdir við, þar á meðal þær, hvort tiltekin gögn á þeim lista eigi að fara leynt. Fyrir þann tíma muni engum öðrum veittur aðgangur að þeim gögnum.

 Þegar til alls þess er litið, sem nú hefur verið rakið, eru ekki lagaskilyrði til annars en að Samskip hf. teljist aðili að stjórnsýslumáli því, sem hér er fjallað um. Það haggar ekki þessari niðurstöðu að rannsókn samkeppnisyfirvalda fer í sumum atriðum fram að hætti opinberra mála. Samkvæmt þessu verður áfrýjandi sýknaður af kröfu stefnda í málinu.

Eftir atvikum þykir rétt að málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti falli niður.

Dómsorð:

Áfrýjandi, Samkeppnisstofnun, skal vera sýkn af kröfu stefnda, Hf. Eimskipafélags Íslands.

Málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti fellur niður.

 

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 12. febrúar 2003.

I

Málið var þingfest 7. janúar sl. og tekið til dóms 4. febrúar sl. 

Stefnandi er  Hf. Eimskipafélag Íslands, Pósthússtræti 2, Reykjavík.

Stefndi er Samkeppnisstofnun, Rauðarárstíg 10, Reykjavík.

Stefnandi krefst þess að úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála frá 23. nóvember 2002 í málinu nr. 17/2002: Hf. Eimskipafélag Íslands gegn Sam­keppn­is­stofnun, verði felldur úr gildi.  Þá er krafist málskostnaðar.

Stefndi krefst sýknu og málskostnaðar.

II

Málavextir eru þeir að í ágústmánuði síðastliðnum beindi Samskip hf. því til stefnda að taka til athugunar hvort stefnandi hafi brotið gegn ákvæðum sam­keppn­is­laga.  Þessu til stuðnings vísaði fyrirtækið til hegðunar stefnanda á sjóflutninga­mark­aði til og frá Íslandi.  Stefndi varð við þessu og liður í athuguninni var húsleit, er gerð var hjá stefnanda 4. september sl.  Við leitina var lagt hald á fjölda gagna, m.a. funda­gerðir, bréf, skeyti, samninga, minnisblöð, álitsgerðir, áætlanir og útreikninga.  Þá voru tekin afrit af tölvugögnum allmargra starfsmanna.

Eftir að rannsókn málsins hófst hafa aðilar átt nokkur samskipti og með bréfi 10. september sl. óskaði stefndi eftir umsögn og athugasemdum stefnanda við framan­greindu erindi Samskipa hf.  Stefnandi kveður afrit af bréfinu hafa verið sent lög­manni Samskipa hf. og við það hafi vaknað spurningar hjá sér um aðkomu þess félags að málinu.  Til að fá úr þessu skorið ritaði stefnandi stefnda bréf 12. september sl. þar sem óskað var eftir rökstuddri niðurstöðu um það hvort Samskip hf. teldist aðili málsins. 

Stefndi svaraði þessu 19. september sl. og segir í bréfi hans:  "Samskip er keppi­nautur Eimskipafélagsins í flutningastarfsemi.  Samskip hefur í rökstuddri kæru haldið því fram að Eimskipafélagið hafi misnotað markaðsráðandi stöðu í samkeppni við Samskip og Samkeppnisstofnun hefur tekið þetta mál til rannsóknar.  Að mati Sam­keppnisstofnunar hefur Samskip augljósa lögvarða hagsmuni af niðurstöðu þessa máls.  Samskip telst því vera aðili málsins, sbr. 9. gr. reglna nr. 922/2001 um máls­með­ferð samkeppnisyfirvalda."  Síðar segir í bréfinu að aðili máls eigi rétt á að kynna sér öll gögn þess, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 14. gr. framan­greindra reglna.  Þá er tekið fram að samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga og 14. gr. regln­anna sé heimilt að takmarka aðgang að gögnum ef í þeim eru viðkvæmar við­skiptalegar upplýsingar, sem eðlilegt sé að leynt fari.  Stefnandi kærði þessa ákvörðun til áfrýjunarnefndar samkeppnismála, sem staðfesti hana með úrskurði 23. nóvember sl.  Í málinu er um það deilt hvort úrskurðurinn skuli felldur úr gildi.

III

Stefnandi byggir kröfu sína á því að áfrýjunarnefnd samkeppnismála hafi í úr­skurði sínum túlkað aðilahugtakið of rúmt og byggt um of á hagsmunum Samskipa hf. af því að geta fylgst með rannsókn málsins og hvaða hagsmuni fyrirtækið hafi af úr­slit­um þess.  Bendir stefnandi á að kvörtun nægi ekki til að kvartandi teljist aðili máls fyrir samkeppnisyfirvöldum.  Í ljósi þeirra hagsmuna, sem í húfi séu í sam­keppnis­máli, sé þröng túlkun á aðilahugtakinu eðlileg, enda óeðlilegt að keppinautur geti, með því einu að kvarta til samkeppnisyfirvalda, komist í þá aðstöðu að kynna sér gögn keppinautarins.  Þá byggir stefnandi á því að það sé ekki í þágu rannsóknar­hagsmuna að Samskip hf. hafi stöðu aðila í málinu, enda hægt að afla nauðsynlegra upplýsinga frá félaginu án þess.  

Stefnandi bendir á að hvorki í stjórnsýslu- né samkeppnislögum sé hugtakið "aðili máls" skilgreint.  Í 9. gr. reglna um málsmeðferð samkeppnisyfirvalda sé hins vegar sagt að þeir sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta eigi aðild að málum fyrir sam­keppnisyfirvöldum.  Á þessum grundvelli byggir stefnandi á því að Samskip hf. eigi engra þeirra hagsmuna að gæta í málinu að réttlætt geti stöðu þess sem aðila að því.  Bendir stefnandi á að hér vegist á hagsmunir hans og Samskipa hf., sem séu keppi­nautar á sama markaði.  Sem aðili máls fengi Samskip hf. aðgang að öllum gögnum málsins, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga og 13. gr. reglna um málsmeðferð sam­keppnis­yfirvalda, og þar með aðgang að viðskiptaleyndarmálum stefnanda.  Að mati stefnanda sýni þetta að úrskurður áfrýjunarnefndarinnar standist ekki.

 

Af hálfu stefnda er á því byggt að aðildarhugtakið verði ekki túlkað svo þröngt sem stefnandi byggi á.  Úrskurður áfrýjunarnefndarinnar byggi á þeirri túlkun hugtaks­ins, sem gert sé ráð fyrir við túlkun stjórnsýslulaganna, og er vísað til at­huga­semda með frumvarpinu til þeirra laga þessu til stuðnings.

Þá er á því byggt að Samskip hf. eigi þá lögvörðu hagsmuni í málinu að réttlætt geti stöðu félagsins sem aðila.  Félagið hafi kært stefnanda til stefnda fyrir misnotkun á markaðsráðandi stöðu sem beinst hafi gegn félaginu.  Af þessu leiði að það verði að geta fylgst með málinu og gripið til aðgerða í samræmi við niðurstöðu stefnda, m.a. með því að kæra niðurstöðu stefnda en það geti félagið ekki nema það hafi stöðu aðila.  Samskip hf. sé stærsti keppinautur stefnanda á sviði sjóflutninga og hafi því meint lögbrot stefnanda bein áhrif á hagsmuni félagsins.  Hagsmunir gerist vart beinni en það.  Loks byggir stefndi á því að rannsóknarhagsmunir leiði til þess að  að Sam­skip hf. hafi stöðu aðila í málinu, sem hafi hafist að frumkvæði félagsins.

IV

Í samkeppnislögum nr. 8/1993 er hugtakið "aðili máls" ekki skilgreint.  Það er hins vegar gert í 9. gr. reglna um málsmeðferð samkeppnisyfirvalda, sem settar eru af stefnda, Samkeppnisstofnun, 5. desember 2001.  Í greininni segir orðrétt:  "Þeir sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta eiga aðild að málum fyrir samkeppnisyfirvöldum."  Eins og að framan var rakið kvað stefndi upp úr með það 19. september sl. að Sam­skip hf. ætti "augljósa lögvarða hagsmuni af niðurstöðu þessa máls" og er þar átt við rann­sókn stefnda á ætluðum brotum stefnanda á samkeppnislögum eins og grein hefur verið gerð fyrir hér að framan.  Það er því til úrlausnar hvort Samskip hf. eigi þá lög­vörðu hagsmuni í málinu, sem er til meðferðar hjá stefnda, að réttlætt geti aðila­stöðu þess.

Upphaf máls þess, sem er nú til meðferðar hjá stefnda, er bréf sem lögmaður Sam­skipa hf. ritaði stefnda 22. ágúst sl.  Efni þess er:  "Beiðni um íhlutun vegna hátt­semi Eimskipafélags Íslands á mörkuðum sjóflutninga til og frá Íslandi."  Í bréfinu er lýst stöðu stefnanda og Samskipa hf. á þessum markaði og auk þess gerð grein fyrir mörgum tilvikum þar sem stefnandi hefur, að mati Samskipa hf., gerst brotlegur við 11. gr. samkeppnislaga með því að misnota markaðsráðandi stöðu sína.  Stefndi tók erindi Samskipa hf. til meðferðar og verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en rann­sóknin hafi hafist með húsleit hjá stefnanda þar sem lagt var hald á gögn eins og rakið var.  Stefndi hefur heimild til rannsóknaraðgerða sem þessara, sbr. 40. gr. sam­keppn­islaga, og er í 2. mgr. boðið að fara eftir ákvæðum laga um meðferð opinberra mála um leit og hald á munum.  Í 39. gr. samkeppnislaga eru hins vegar ákvæði um heimild stefnda til að krefja um gögn í þágu rannsóknar máls svo og um upplýsingar, munn­legar eða skriflegar.  Í framhaldi af húsleitinni ritaði stefndi stefnanda bréf og óskaði eftir umsögn hans og athugasemdum við erindi Samskipa hf. auk þess sem beðið var um nánar tilgreind gögn og upplýsingar.

Í málinu, sem er til meðferðar hjá stefnda, verður væntanlega komist að niður­stöðu um það hvort stefnandi hafi misnotað markaðsráðandi stöðu sína eða ekki.  Sam­skip hf. sem aðalkeppinautur stefnanda hér á landi á augljósa lögvarða hagsmuni af niðurstöðu málsins.  Samkvæmt 9. gr. reglna um málsmeðferð samkeppnisyfirvalda á félagið því aðild að málinu og sem aðili rétt á að kynna sér öll gögn að mati stefnda svo sem rakið er í II. kafla hér að framan.  Þessi túlkun rekst hins vegar á við hags­muni stefnanda, sem einnig eru lögvarðir, og felast ekki síst í því að keppinautur hans fái ekki aðgang að gögnum, er varða viðskipti stefnanda og eru, eðli málsins samkvæmt, trúnaðargögn. 

Við mat á því hvort vegi þyngra framangreindir hagsmunir stefnanda eða Samskipa hf. verður að hafa í huga að stefndi lagði hald á gögn stefnanda við húsleit en krafði hann ekki um þau samkvæmt heimild í 39. gr. samkeppnislaga.  Stefnandi á þess því engan kost að gæta hagsmuna sinna varðandi skoðun á þessum gögnum, svo sem með því að merkja sérstaklega viðkvæm trúnaðargögn eða þá hluta einstakra gagna, sem hann telur nauðsynlegt að leynt fari, sbr. 2. mgr. 14. gr. reglna um máls­með­ferð samkeppnisyfirvalda.  Stefnandi yrði að una því að stefndi hefði um það sjálf­dæmi hvort hann takmarkaði aðgang að gögnunum eða ekki, sbr. 1. mgr. 14. gr. regln­anna.  Það er niðurstaða dómsins að hér vegi þyngra hagsmunir stefnanda af því að halda leyndum gögnum sínum fyrir keppinautnum en hagsmunir Samskipa hf. af því að geta fylgst með rannsókninni og í ljósi þessa er ekki fallist á hina rúmu túlkun stefnda á aðilahugtakinu.  Hér er og haft í huga að við rannsókn stefnda hefur hann alla möguleika á að afla upplýsinga frá Samskipum hf., sbr. 39. gr. samkeppnislaga, án þess að félagið hafi stöðu aðila málsins og þar með möguleika á að kynna sér öll gögn þess.  Samkvæmt þessu verður fallist á kröfu stefnanda og stefndi dæmdur til að greiða honum 400.000 krónur í málskostnað.

Arngrímur Ísberg héraðsdómari kvað upp dóminn.

Dómsorð

Úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála frá 23. nóvember 2002 í málinu nr. 17/2002: Hf. Eimskipafélag Íslands gegn Samkeppnisstofnun, er felldur úr gildi og skal stefndi, Samkeppnisstofnun, greiða stefnanda, Hf. Eimskipafélagi Íslands, 400.000 krónur í málskostnað.