Fimmtudaginn 14. mars 2002.
Nr. 397/2001.	Öryrkjabandalag Íslands (Ragnar Aðalsteinsson hrl.) gegn íslenska ríkinu (Skarphéðinn Þórisson hrl.)

 

Stjórnvöld. Upplýsingaskylda. Stjórnarskrá. Mannréttindasáttmáli Evrópu. Sératkvæði.

Ö krafðist þess í málinu að fá aðgang að minnisblaði, sem fylgt hafði skipunarbréfi forsætisráðuneytisins um skipun starfshóps í kjölfar dóms Hæstaréttar í öryrkjamálinu svokallaða. Í umræddu skipunarbréfi, sem ráðuneytið hafði veitt Ö aðgang að, var vitnað til hjálagðs minnisblaðs. Talið var að minnisblaðið hefði verið gert að hluta erindisbréfs til starfshópsins og þannig myndað grundvöll að starfi hans. Forsætisráðuneytið hefði engan fyrirvara gert í skipunarbréfinu um meðferð minnisblaðsins þegar það var sent til aðila utan stjórnarráðsins. Að svo búnu hefði ráðuneytið ekki lengur getað vænst þess að minnisblaðið hefði stöðu skjals sem tekið hefði verið saman fyrir ráðherrafund og nyti af þeim ástæðum einum verndar gagnvart upplýsingarétti almennings, sbr. 1. tl. 4. gr. upplýsingalaga. Þá þótti ekki mega gagnálykta svo frá 3. tl. 4. gr. laganna, sem geymir sérstaka reglu um vinnuskjöl stjórnvalda til eigin afnota, að takmörkun á aðgangi að skjali samkvæmt 1. tl. gæti ekki fallið niður við breyttar aðstæður. Samkvæmt þessu þótti undanþáguregla 1. tl. 4. gr. upplýsingalaga ekki lengur eiga við um minnisblaðið eftir að stjórnvöld höfðu í verki fengið því annað hlutverk og þannig í raun veitt að því ríkari aðgang en upphaflega var ætlunin. Bæri því að beita meginreglu 3. gr. laganna um rétt almennings til aðgangs að gögnum í opinberri stjórnsýslu og viðurkenna rétt Ö til að fá minnisblaðið afhent.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Guðrún Erlendsdóttir, Garðar Gíslason, Haraldur Henrysson, Hrafn Bragason og Pétur Kr. Hafstein.

Áfrýjandi skaut máli þessu til Hæstaréttar 17. október 2001. Hann krefst þess að felldur verði úr gildi úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál uppkveðinn 23. janúar 2001 í málinu nr. A-111/2001 þar sem staðfest var synjun forsætisráðuneytisins um aðgang áfrýjanda að minnisblaði, sem fylgdi skipunarbréfi ráðuneytisins 22. desember 2000 til Jóns Steinars Gunnlaugssonar um skipun starfshóps „til að greina hvaða leiðir séu færar til að bregðast við dómi Hæstaréttar hinn 19. desember 2000 í málinu nr. 125/2000 ofl.“ og jafnframt viðurkenndur réttur áfrýjanda til aðgangs að greindu minnisblaði hjá forsætisráðuneytinu. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Samkvæmt beiðni sinni fékk lögmaður áfrýjanda 27. desember 2000 afrit skipunarbréfs forsætisráðuneytisins til Jóns Steinars Gunnlaugssonar hæstaréttarlögmanns frá 22. desember 2000. Í bréfinu var lögmaðurinn skipaður formaður starfshóps til að greina með sem nákvæmustum hætti hvaða leiðir væru færar til að bregðast við dómi Hæstaréttar í máli áfrýjanda gegn Tryggingastofnun ríkisins 19. desember 2000. Þá var í bréfinu vitnað til hjálagðs minnisblaðs. Samkvæmt gögnum málsins var þar um að ræða skjal sem undirbúið hafði verið fyrir fund ríkisstjórnar Íslands 22. desember 2000 af fulltrúum forsætisráðherra, heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, fjármálaráðherra og embætti ríkislögmanns. Lögmaður áfrýjanda óskaði einnig eftir að fá afrit af minnisblaðinu, en því var synjað með bréfi forsætisráðuneytisins sama dag og afrit skipunarbréfsins var afhent. Lögmaðurinn skaut synjuninni til úrskurðarnefndar um upplýsingamál samkvæmt heimild í 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Með úrskurði nefndarinnar 23. janúar 2001 var synjun ráðuneytisins staðfest. Hefur áfrýjandi höfðað mál þetta til þess að fá úrskurðinum hnekkt og aðgang að minnisblaðinu viðurkenndan.

II.

Samkvæmt málflutningi aðila varðar ágreiningur þeirra aðallega túlkun á 1. mgr. 3. gr. og 1. tl. 4. gr. upplýsingalaga. Í 1. mgr. 3. gr. þeirra er kveðið á um það að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. sömu laga.

Forsætisráðuneytið synjaði lögmanni áfrýjanda um aðgang að minnisblaði því sem hér um ræðir með skírskotun til 1. tl. 4. gr. upplýsingalaga. Þar er mælt fyrir um það að aðgangur almennings að gögnum nái ekki til fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum og skjala sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi að upplýsingalögunum, kemur fram að ríkisráð og ríkisstjórn hafi ótvírætt sérstöðu innan stjórnsýslu ríkisins og því hafi verið talið rétt að vernda starfsemi þessara stjórnvalda. Birting upplýsinga úr þessum gögnum verði því eftir sem áður háð ákvörðunum þessara stjórnvalda sjálfra. Af orðalagi og efni 1. tl. 4. gr. verður ráðið að tilgangur þessarar undanþágu frá upplýsingaskyldu stjórnvalda sé að verja umfjöllun um pólitíska stefnumörkun ríkisstjórnar.

Ekki er um það deilt að minnisblaðið hafi verið tekið saman fyrir ráðherrafund og hafi sem slíkt fallið undir ákvæði 1. tl. 4. gr. Áfrýjandi heldur því hins vegar fram að undanþágan nái ekki lengur til skjalsins eftir að það hafi verið sent til starfshópsins og gert að hluta af skipunarbréfi þeirra einstaklinga sem hann skipuðu. Stefndi ber aftur á móti fyrir sig að ákvæðið undanskilji skýrlega aðgangi almennings minnisgreinar á ríkisstjórnar- og ráðherrafundum og skjöl sem tekin eru saman fyrir slíka fundi. Frá því séu engar undanþágur gerðar nema stjórnvöld heimili það sjálf, sbr. 3. mgr. 3. gr. laganna. Sjáist það af gagnályktun frá 3. tl. 4. gr., sem varðar vinnuskjöl er stjórnvald hefur ritað til eigin afnota, en ákvæðið hafi verið túlkað svo að undanþágan falli niður um leið og utanaðkomandi hafi verið sýnt eða sent slíkt skjal.

III.

Í framlögðu skipunarbréfi Jóns Steinars Gunnlaugssonar hæstaréttarlögmanns kemur ljóslega fram að starfshópurinn var skipaður á grundvelli minnisblaðs þess er látið var fylgja skipunarbréfinu. Í starfshópnum voru fjórir lögfræðingar, ráðuneytisstjóri, aðstoðarmaður ráðherra og tveir sjálfstætt starfandi lögmenn. Af skýrslu hans verður ráðið að samkvæmt minnisblaðinu hafi verkefni hans verið þríþætt. Í fyrsta lagi ætti að kanna, hvort leiðrétta þyrfti bætur til bótaþega aftur í tímann og þá hversu langt. Í öðru lagi skyldi hann athuga, að hvaða marki þyrfti að endurskoða þau lagaákvæði sem dómurinn fjallaði um. Í þriðja lagi ætti að hyggja að mögulegri endurskoðun gagnvart öðrum hópum en þeim sem dómurinn fjallaði beint um. Þá kemur þar fram að starfshópurinn leit svo á að honum væri aðeins falið að meta hvaða breytingar væri nauðsynlegt að gera á íslenskum lögum í kjölfar dómsins, til þess að verða við þeim kröfum sem í honum fólust. Með þessum rökstuðningi taldi hópurinn að ákvarðanir, sem lengra gengju og væru af stjórnmálalegum toga, væru sér óviðkomandi.

Ljóst er af því, sem að framan er rakið, að nefndarmenn litu svo á að þeir væru skipaðir sem sérfræðingar um túlkun laga og samningu lagafrumvarpa, en vinna þeirra væri ekki þáttur í stefnumörkun ríkistjórnarinnar, enda voru eingöngu lögfræðingar skipaðir í starfshópinn og skipun þeirra með þeim hætti sem almennt tíðkast um nefndarskipanir á vegum ríkisins. Skýrsla hópsins fylgdi lagafrumvarpinu, sem hann samdi, þegar það  var lagt fyrir Alþingi og mun ríkisstjórnin ekki hafa gert breytingar á skjölum þessum, eins og þau komu frá starfshópnum. Jafnframt var skýrslan strax birt opinberlega. Verður að líta svo á að um þennan starfshóp hafi ekki gilt annað en um venjulegar nefndir á vegum ríkisins, sem komið er á fót til þess að semja lagafrumvörp. Hann hafi þannig ekki verið skipaður til þess að taka saman vinnuskjal fyrir ríkisstjórnarfund heldur til að skila lögfræðilegu áliti ásamt frumvarpi til þess að leggja fyrir Alþingi. Er þetta jafnframt í samræmi við málflutning stefnda fyrir Hæstarétti, enda afhenti forsætisráðuneytið lögmanni áfrýjanda skipunarbréf starfshópsins strax og þess var óskað. 

IV.

Í ljósi þess, sem að framan er lýst, verður að líta svo á að minnisblaðið hafi verið gert að hluta erindisbréfs til starfshópsins og hafi þannig myndað grundvöll að starfi hans. Forsætisráðuneytið gerði heldur engan fyrirvara í skipunarbréfinu um meðferð minnisblaðsins þegar það var sent til aðila utan stjórnarráðsins. Að svo búnu gat ráðuneytið ekki lengur vænst þess að minnisblaðið hefði stöðu skjals, sem tekið hafði verið saman fyrir ráðherrafund og nyti af þeim ástæðum einum verndar gagnvart upplýsingarétti almennings, en ekki verður gagnályktað svo frá 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga, sem geymir sérstaka reglu um vinnuskjöl stjórnvalda til eigin afnota, að takmörkun á aðgangi að skjali samkvæmt 1. tl. geti ekki fallið niður við breyttar aðstæður. Samkvæmt þessu átti undanþáguregla 1. tl. 4. gr. upplýsingalaga ekki lengur við um minnisblaðið eftir að stjórnvöld höfðu í verki fengið því annað hlutverk og þannig í raun veitt að því ríkari aðgang en upphaflega var ætlunin, sbr. 3. mgr. 3. gr. laganna. Aðrar takmarkanir upplýsingalaga eiga hér ekki við. Ber af þessum sökum við úrlausn málsins að beita meginreglu 1. mgr. 3. gr. laganna um rétt almennings til aðgangs að gögnum í opinberri stjórnsýslu, sbr. og 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem veitt var lagagildi á Íslandi með lögum nr. 62/1994, en það ákvæði hefur meðal annars verið  skýrt svo að það eigi að tryggja að lagaákvæði sem veita almennan aðgang að upplýsingum verði aðeins takmörkuð á þann hátt sem nauðsynlegt teljist í lýðræðisþjóðfélagi til verndar löglegum almanna- og einkahagsmunum.

Af öllu framangreindu virtu þykir leiða að fella verði úr gildi úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 23. janúar 2001 og viðurkenna rétt áfrýjanda til að fá minnisblaðið afhent.

Samkvæmt þessari niðurstöðu ber stefnda að greiða áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, svo sem nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 23. janúar 2001 í málinu nr. A-111/2001 er felldur úr gildi. Forsætisráðuneytinu ber að veita áfrýjanda, Öryrkjabandalagi Íslands, aðgang að minnisblaði, sem fylgdi skipunarbréfi ráðuneytisins 22. desember 2000 til Jóns Steinars Gunnlaugssonar hæstaréttarlögmanns um skipun starfshóps til að greina hvaða leiðir væru færar til að bregðast við dómi Hæstaréttar 19. desember 2000 í málinu nr. 125/2000, Öryrkjabandalag Íslands gegn íslenska ríkinu.

Stefndi, íslenska ríkið, greiði áfrýjanda samtals 600.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.

 

Sératkvæði

Garðars Gíslasonar

Í I. kafla og II. kafla meirihluta dómenda er lýst aðdraganda málsins og ágreiningi málsaðila, og er ég þeim sammála.

Eftir 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum, sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. Ágreiningslaust er með aðilum að hið umdeilda minnisblað hafi verið tekið saman fyrir ráðherrafund og því fallið undir 1. tl. 4. gr. laganna. Réttur almennings nær því ekki til aðgangs að skjalinu samkvæmt skýrum orðum lagaákvæðisins nema stjórnvöld hafi veitt að því aðgang samkvæmt 3. mgr. 3. gr. laganna. Þar er stjórnvöldum heimilað að veita aðgang að gögnum í ríkari mæli en kveðið er á um í þessum kafla laganna, nema fyrirmæli um þagnarskyldu standi því í vegi. Stjórnvöld hafa ekki með beinum hætti veitt aðgang að skjalinu samkvæmt þessu lagaákvæði. Deilan snýst um hvort þau hafi samt sem áður í verki og í raun veitt aðgang að því þegar nefndarmönnum var afhent það með skipunarbréfi þeirra.

Gögn þau sem undanþegin eru upplýsingarétti eru talin upp í fjórum töluliðum 4. gr. laganna og koma töluliðir 1 og 3 einkum til skoðunar í máli þessu. Í 1. tl. eru tilgreindar fundargerðir ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreinar á ráðherrafundum og skjöl sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi, en í 3. tl. vinnuskjöl, sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Í 3. tl. er sagt að veita skuli þó aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá. Í athugasemdum með lagafrumvarpinu kemur fram, að ríkisráð og ríkisstjórn hafi ótvírætt sérstöðu innan stjórnsýslu ríkisins og talið hafi verið rétt að vernda starfsemi þessara stjórnvalda. Birting upplýsinga úr þessum gögnum verði því eftir sem áður háð ákvörðun þessara stjórnvalda sjálfra. Um 3. tl. segir í athugasemdunum, að þrátt fyrir að stjórnvald kunni að hafa útbúið gagn í eigin þágu og til nota við meðferð máls geti efni þess engu að síður verið slíkt að rök standi til þess að veita almennan aðgang að því. Í ljósi þessa sé lagt til að aðgangur verði veittur í tveimur tilvikum, sem þar séu tilgreind. Ákvæði 3. tl. um að stjórnvald hafi ritað vinnuskjöl til eigin afnota hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál túlkað svo, að undanþágan falli niður um leið og öðrum utanaðkomandi hefur verið sýnt eða sent slíkt skjal.

Samanburður á nefndum töluliðum 4. gr. upplýsingalaga og skoðun á lögskýringargögnum laganna benda ekki til að sams konar eða svipuð sjónarmið hafi átt að gilda um aðgang að skjölum eftir 1. tl. 4. gr. eins og gilda um skjöl eftir 3. tl. sömu greinar. Þannig er ekkert sem bendir til þess að undanþága samkvæmt 1. tl. falli niður við það eitt að öðrum utan stjórnarráðsins hefur verið sýnt eða sent slíkt skjal. Öðru máli gegndi ef stjórnvald gengi lengra og aflétti í raun vernd þeirri sem veitt er pólitískri stefnumótun og ákvarðanatöku með því að afhenda skjalið óviðkomandi og mætti vita að aðgangur að því væri þar með úr þeirra höndum. Þá mætti ætla að undanþáguregla 1. tl. 4. gr. ætti ekki lengur við. Ekki er um slíkt að ræða í máli þessu. Verður því að álykta sem svo, að skjal, sem greint er í 1. tl. 4. gr., hafi áfram stöðu slíks skjals þótt stjórnvald láti það fylgja með skipunarbréfi starfshóps, eins og hér var gert, og sé því undanþegið upplýsingarétti.

Tel ég því að staðfesta beri niðurstöðu héraðsdóms, enda standa hvorki 73. gr. stjórnarskrárinnar né 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu því í vegi, og að hvor aðila skuli bera sinn málskostnað fyrir Hæstarétti.

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 16. október 2001.

Mál þetta, sem dómtekið var 2. október sl., er höfðað 23. mars sl. af Öryrkja­bandalagi Íslands, Hátúni 10, Reykjavík, á hendur forsætisráðuneytinu, Stjórnarráðs­húsinu við Lækjar­torg, Reykjavík.

Af hálfu stefnanda er þess krafist að felldur verði úr gildi úrskurður úrskurðar­nefndar upplýsingamála frá 23. janúar 2001 í málinu nr. A-111/2001 og að viður­kenndur verði réttur stefnanda til aðgangs að minnisblaði, sem fylgdi skipunarbréfi stefnda, dagsettu 22. desember 2000, til Jóns Steinars Gunnlaugssonar um skipun starfs­hóps til að greina hvaða leiðir séu færar til að bregðast við dómi Hæstaréttar hinn 19. desember 2000 í málinu nr. 125/2000 o.fl. Stefnandi krefst máls­kostnaðar úr hendi stefnda að mati dómsins.

Af hálfu stefnda er krafist sýknu af kröfum stefnanda og málskostnaðar úr hendi stefnanda að mati dómsins.

Yfirlit yfir málsatvik og ágreiningsefni

Hinn 27. desember 2000 fékk lögmaður stefnanda samkvæmt beiðni afrit af skipunar­bréfi starfshóps, sem skipaður var með bréfi stefnda til Jóns Steinars Gunnlaugssonar hæstaréttarlögmanns, dagsettu 22. desember 2000. Lögmaðurinn óskaði einnig eftir minnisblaði, sem vísað er til í skipunarbréfinu, en því var synjað með bréfi stefnda sem einnig er dagsett 27. desember 2000. Lögmaðurinn kærði synjunina til úrskurðarnefndar um upplýsingamál samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Með úrskurði nefndarinnar frá 23. janúar 2001 var synjun stefnda staðfest.

Stefnandi hefur höfðað málið í þeim tilgangi að fá synjun upplýsinganefndarinnar fellda úr gildi og til viðurkenningar á rétti stefnanda til aðgangs að minnisblaðinu en deilt er um rétt stefnanda til þess. 

Málsástæður og réttarheimildir sem vísað er til af hálfu stefnanda

Af hálfu stefnanda er málsatvikum lýst þannig að hinn 19. desember 2000 hafi Hæstiréttur kveðið upp dóm í málinu nr. 125/2000: Tryggingastofnun ríkisins gegn Öryrkjabandalagi Íslands og gagnsök. Mál þetta hafi verið höfðað á hendur Trygginga­­­stofnun ríkisins til viðurkenningar á tilteknum réttindum hóps öryrkja en Hæstiréttur hafi fallist á allar kröfur stefnanda með því að viðurkenna að tiltekin skerðing tekjutryggingar hafi verið óheimil allt frá 1. janúar 1994. Forsætisráðherra hafi lagt til við ríkisstjórnina að skipaður yrði starfshópur til að greina hvernig mætti bregðast við dómi Hæstaréttar, til að stýra vinnu við að undirbúa frumvarp til breytinga á lögum um almannatryggingar og til að stýra greiningu á því hvort meginreglurnar, sem dómurinn byggðist á, kynnu að hafa víðtækari áhrif en kveðið er á um í dóminum. Tillagan hafi verið samþykkt og hafi stefndi ritað formanni starfs­hópsins, Jóni Steinari Gunnlaugssyni, skipunarbréf hinn 22. desember 2000. Þar segi að ríkisstjórnin hafi á grundvelli hjálagðs minnisblaðs ákveðið að skipa sérstakan starfs­hóp í þessum tilgangi.

Starfshópurinn hafi skilaði niðurstöðum með skýrslu, dagsettri 7. janúar 2001. Í upphaf hennar segi m.a. að starfshópurinn sé skipaður "á grundvelli minnisblaðs", sem fylgt hafi erindisbréfi starfshópsins, en síðan sé því lýst að minnisblaðið segi að verkefni starfshópsins skuli vera þríþætt og sé þáttunum lýst þar í stuttu máli.

Niðurstöður starfshópsins hafi verið þær að þrátt fyrir dóm Hæstaréttar væri heimilt að skerða tekjutryggingu öryrkja vegna tekna maka og sambúðarmaka. Hafi hópurinn lagt til að framhald yrði á slíkum skerðingum en þó í verulega minna mæli en áður hafi tíðkast. Þá hafi starfshópurinn lagt til að áhrif eigin tekna öryrkja til lækkunar tekjutryggingar yrðu aukin og látin vera afturvirk og hann hafi komist að þeirri niðurstöðu að kröfur öryrkja til tekjutryggingar fyrndust á fjórum árum og viðurkenningarmál sliti ekki fyrningu.

Starfshópurinn hafi samið frumvarp til breytinga á lögum um almannatryggingar á grundvelli niðurstaðna sinna og tillagna og hafi frumvarpið verið lagt þannig fyrir Alþingi og samþykkt þar. Skýrsla starfshópsins hafi fylgt frumvarpinu og þar með tilvitnunin til minnisblaðsins sem hafi þó ekki verið lagt fyrir Alþingi.

Hinn 27. desember 2000 hafi lögmaður stefnanda óskað eftir afriti af skipunar­bréfi starfshópsins sem hann hafi fengið sama dag. Honum hafi þá orðið ljóst að minnisblaðið hafi fylgt skipunarbréfinu og hafi hann þá einnig beðið um það. Þeirri beiðni hafi verið hafnað með bréfi stefnda sama dag á grundvelli 1. tl. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í bréfinu segi um minnisblaðið að forsætisráðherra hafi lagt það fyrir ríkis­stjórnina hinn 22. desember 2000 og hafi það verið undirbúið fyrir þann fund af fulltrúum forsætisráðherra, heilbrigðis- og tryggingaráðherra, fjármálaráðherra og ríkis­lögmanni.

Stefnandi hafi kært synjunina til úrskurðarnefndar um upplýsingamál og krafist þess að hún yrði felld úr gildi og stefnanda veittur aðgangur að minnis­blaðinu. Með úrskurði 23. janúar 2001 hafi úrskurðarnefndin staðfest synjunina. Hafi einkum verið vitnað til 1. tl. 4. gr. upplýsinga­laga þar sem segi m.a. að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til minnisgreina á ráðherrafundum og skjala sem tekin hafi verið saman fyrir slíka fundi. Þar segi og að markmið ákvæðisins sé að ríkisstjórn og einstakir ráðherrar geti fjallað á fundum sínum um pólitísk mál og mótað í sameiningu stefnu í mikilvægum málum án þess að skylt sé að veita almenningi aðgang að gögnum sem tekin hafi verið saman fyrir slíka fundi. Af hálfu stefnanda er því mótmælt að um pólitískt mál sé að ræða. Úrskurðarnefndin hafi enga afstöðu tekið til áhrifa þess að minnisblaðið hafi ekki einungis verið lagt fyrir ríkisstjórn, heldur hafi því og verið dreift sem fylgiskjali með erindisbréfi til starfshópsins, sem leggja hafi átt drög að umdeilanlegri og umdeildri löggjöf í því skyni að draga úr áhrifum dóms Hæstaréttar um jafnan rétt öryrkja í hjúskap við rétt annarra. Stefndi hafi kynnt starfshópinn sem hóp "fræðimanna", en sú yfirlýsing verði ekki skilin á annan hátt en þann að þeir sem hópinn skipuðu væru með öllu óháðir ríkisstjórn og öðrum sem hagsmuna hefðu að gæta vegna dóms Hæstaréttar.

Það sé meginregla íslensks réttar að almenningur eigi aðgang að gögnum og upplýsingum um málefni stjórnsýslunnar. Reglan eigi stoð í ákvæðum stjórnarskrár um skoðana- og tjáningarfrelsi og ákvæðum mannréttinda­sáttmála Evrópu um frelsi til að hafa skoðanir og taka við og skila áfram upplýsingum. Upplýsingafrelsi þessu verði ekki settar takmarkanir nema nauðsyn beri til í lýðræðislegu þjóðfélagi svo sem vegna þjóðaröryggis og af öðrum tilgreindum ástæðum. Þær takmarkanir eigi ekki við í þessu tilviki, enda ekki nauðsynlegt í lýðræðisþjóðfélagi að halda frá almenningi undirbúningsgögnum stjórnsýslunnar um mikilvæga löggjöf sem snerti marga. Þau tilvik sem heimili takmarkanir eigi ekki við um minnisblaðið.

Minnisblaðið hafi breytt um eðli og hlutverk þegar því hafi verið dreift sem fylgi­skjali til starfshópsins en því hafi verið ætlað að vera grundvöllur að starfi hópsins. Því hafi verið ætlað að hafa áhrif á mikilvæga löggjöf sem fjalli bæði um jafnrétti borgaranna og mikilvæga hagsmuni fjölda öryrkja. Hlutverki minnisblaðsins sem grundvelli að ákvarðanatöku ríkisstjórnar hafi lokið á fundi ríkisstjórnarinnar og hafi blaðið fengið nýtt hlutverk þegar það hafi verið gert að hluta skipunarbréfs starfs­hópsins.

Stefnandi hafi sérstaka hagsmuni af aðgangi að minnisblaðinu en hann kunni að höfða mál að nýju til að láta á það reyna hvort félagsmenn hans eigi rétt á örorku­bótum samkvæmt niðurstöðu dóms Hæstaréttar eða einungis samkvæmt lagabreyting­unni, sem gerð hafi verið að tillögu starfshópsins. Mikilvægt sé að stefnandi geti lagt fram öll gögn varðandi lagabreytinguna, enda verði hún vart skilin án þess að sá grundvöllur, sem lagður hafi verið í minnisblaðinu, verði upplýstur. Með því að synja um aðgang að minnisblaðinu geti það komið í veg fyrir að aðili fái réttláta málsmeðferð fyrir dómi. Stefnandi eigi því einnig einstaklings­bundinn rétt til aðgangs að minnisblaðinu.

Þá sé ljóst að unnt sé að grafa undan markmiðum upplýsingalaga með því að stjórnvöld leggi skjöl og upplýsingar fyrst fyrir ríkisstjórnar- eða ráðherrafundi og byggi síðan á því að almenningur eigi ekki aðgang að gögnunum með vísan til þess að þau hafi fyrst komið fyrir ráðherra- eða ríkisstjórnar­fundi. Hætta sé á misnotkun og að með þessu hvíli leynd yfir því sem stjórnvöld geri.

Vísað er til 3., 4. og 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, 70. og 73. gr. stjórnar­skrárinnar, 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og tilmæla Evrópu­ráðsins nr. R (81) 19 on the access to information held by public authorities.

Málsástæður og réttarheimildir sem vísað er til af hálfu stefnda

Af hálfu stefnda er vísað til þess að umrætt minnisblað hafi verið samið að tilhlutan forsætis­ráðherra, heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, fjármálaráðherra og utanríkisráðherra og ríkislögmanni til að undirbúa umfjöllun og ákvarðanatöku ríkisstjórnarinnar um fyrstu viðbrögð við framangreindum hæstaréttardómi. Forsætisráð­herra hafi lagt minnis­blaðið fyrir fund ríkisstjórnarinnar 22. desember 2000 og hafi hún tekið ákvörðun á fundinum um skipun sérstaks starfs­hóps til að fjalla um málið og undirbúa aðgerðir af því tilefni á grundvelli þess. Forsætisráðherra hafi skipað starfshópinn í samræmi við þessa ákvörðun sama dag. Til að trúnaðarmönnum ríkisstjórnarinnar, sem valist hafi í starfshópinn, væri ljóst á hvaða grundvelli ákvörðun um skipun hópsins hafi verið tekin hafi jafnframt verið vísað til minnisblaðsins í skipunarbréfinu og það látið fylgja því. Minnisblaðið hafi hins vegar hvorki verið sýnt né sent öðrum en þeim sem valist hafi til þessara trúnaðarstarfa. Eftir að synjun stefnda hafi verið staðfest í úrskurði úrskurðarnefndarinnar hafi fyrirspurn borist frá Alþingi um efni minnisblaðsins og hafi forsætisráðherra svarað henni skriflega. Þar sé gerð grein fyrir því að hve miklu leyti efni minnisblaðsins hafi þegar verið birt opinberlega. Af ástæðum sem raktar séu í svarinu hafi því á hinn bóginn verið hafnað að veita frekari upplýsingar um efni minnis­blaðsins en þegar væru komnar fram.

Vísað er til þess að 1. tl. 4. gr. upplýsinga­laga veiti almenningi ekki rétt til aðgangs að fundargerðum ríkissjóðs og ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherra­fundum og skjala sem tekin hafi verið saman fyrir slíka fundi. Í athugasemdum við lagaákvæðið segi að ríkisráð og ríkisstjórn hafi ótvírætt sérstöðu innan stjórnsýslu ríkisins. Við setningu stjórnsýslulaga hafi verið talið rétt að vernda starfsemi þessara stjórnvalda á þann hátt að undanþiggja frá upplýsingarétti aðila máls fundargerðir þeirra, minnisgreinar á ráðherrafundum og skjöl sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi. Sömu sjónarmið eigi ekki síður við um upplýsingarétt almennings og sé því lagt til að umrædd gögn verði undanþegin meginreglu l. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Birting upplýsinga úr þessum gögnum verði því eftir sem áður háð ákvörðunum þessara stjórnvalda en heimilt sé að undanþiggja aðgang á grundvelli 1. tl. 4. gr. laganna.

Mótmælt er að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi enga afstöðu tekið til þess að eðli og hlutverk minnisblaðsins hafi breyst við það að afrit af því var látið fylgja skipunarbréfum starfshópsins. Í úrskurðinum segi að það sé komið undir mati ríkisstjórnarinnar sjálfrar hverjum hún veiti aðgang að því, sbr. 3. mgr. 3. gr. laganna. Skýring úrskurðar­nefndarinnar sé í samræmi við önnur lögskýringar­gögn með upplýsinga­lögunum.

Munur sé á undanþágum samkvæmt l. og 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga. Heimild til að undanþiggja vinnuskjöl aðgangi samkvæmt 3. tl. 4. gr. laganna sé bundin því skilyrði að stjórnvald hafi ritað þau til eigin afnota. Þetta ákvæði hafi úrskurðar­nefndin ítrekað túlkað svo að undanþágan falli niður um leið og öðrum utanað­komandi hafi verið sýnt eða sent slíkt skjal. Heimild til að undanþiggja aðgangi gögn, sem tekin eru saman fyrir ráðherrafundi samkvæmt l. tl. 4. gr. laganna, sé á hinn bóginn ekki bundin því skilyrði að gögnin séu eingöngu til nota á slíkum fundum. Taka hefði átt fram í 1. tl. 4. gr. ef áhrif hennar hefðu átt að falla niður við það eitt að öðrum væru sýnd eða send gögn sem tekin hafi verið saman fyrir ríkisstjórnina.

Sérstök regla gildi um aðgang aðila máls að upplýsingum um hann sjálfan samkvæmt l. mgr. 9. gr. laganna en upplýsingaréttur hans sé skilgreindur á svipaðan hátt þar og upplýsingaréttur almennings samkvæmt 3. gr. Sömu takmarkanir gildi og um upplýsinga­rétt aðila hvað varði gögn sem 4. og 6. gr. taki til, sbr. 2. mgr. 9. gr. laganna. Þetta sjónarmið sé staðfest í úrskurðinum og sama skipan gildi samkvæmt 1. tl. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Stefnandi telji hagsmuni sína af að fá aðgang að umræddu minnisblaði felast í því að koma í veg fyrir að hann verði fyrir "réttarspjöllum" og "njóti ekki réttlátrar málsmeðferðar fyrir dómi," komi til þess að hann láti reyna á það "hvort félagsmenn hans eigi rétt á að fá örorkubætur greiddar samkvæmt dómsniðurstöðu í fyrrnefndu hæstaréttarmáli eða einungis samkvæmt lagabreytingu þeirri sem gerð var að tillögu starfshópsins." Stefnandi dragi sérstaklega í efa að sú breyting, sem gerð hafi verið á lögum nr. 117/1993 um almannatryggingar með lögum nr. 3/2001 í kjölfar dóms Hæstaréttar frá 19. desember sl., verði skilin án þess að "sá grundvöllur sem lagður var í minnisblaðinu verði upplýstur."Af hálfu stefnda er því haldið fram að allar upplýsingar um hvernig umboð starfshópsins hafi verið mótað af hálfu ríkis­stjórnarinnar hafi þegar verið birtar opinberlega og er í því sambandi vísað til skýrslu starfshópsins þar sem vitnað sé til minnisblaðsins um þríþætt verkefni hans. Honum hafi í fyrsta lagi verið falið að kanna hvort leiðrétta þyrfti bætur bótaþega aftur í tímann og þá hversu langt, í öðru lagi að athuga að hvaða marki þyrfti að endurskoða lagaákvæði, sem dómurinn fjalli um, og í þriðja lagi að huga að mögulegri endur­skoðun gagnvart öðrum hópum en þeim sem dómurinn hafi beinlínis fjallað um. Forsætisráðherra hafi þar að auki veitt Alþingi upplýsingar um efni minnisblaðsins í svari sínu við fyrirspurn þaðan. Af hálfu stefnda er því mótmælt að lög nr. 3/2001 verði "vart skilin" án þess að aðgangur verði veittur að umræddu minnisblaði. Með frumvarpinu, sem varð að lögum nr. 3/2001, hafi fylgt athugasemdir, sem skýrt hafi tilgang laganna og einstök lagaákvæði og að auki hafi verið lögð fram ýmis önnur fylgiskjöl. Öll nauðsynleg gögn hafi verið lögð fyrir Alþingi til þess að fram gæti farið upplýst umræða um dóm Hæstaréttar frá 19. desember sl. og viðbrögð við honum. Dómstólar muni og væntanlega skýra lögin, sem sett voru af þessu tilefni, í ljósi annarra gagna en löggjafinn sjálfur hafi haft aðgang að við meðferð og afgreiðslu frumvarpsins.

Mótmælt er að undanþáguheimild 1. tl. 4. gr. upplýsingalaga gefi stjórnvöldum tækifæri til að viðhafa það verklag að grafa undan markmiðum laganna með því að leggja skjöl og upplýsingar fyrst fyrir ríkisstjórnar- ­eða ráðherrafundi án þess að þau eigi þangað beint erindi og varni síðan almenningi aðgangi að þeim á þeim grundvelli. Stefndi hafi gert grein fyrir aðdraganda minnisblaðsins og hlutverki þess við undir­búning að viðbrögðum ríkisstjórnarinnar við dómi Hæstaréttar frá 19. desember 2000.

Niðurstaða

Eins og hér að framan er lýst er deilt um rétt stefnanda til aðgangs að umræddu minnisblaði. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem 4.-6. gr. laganna kveða á um. Stefndi telur að upplýsinga­réttur stefnanda í þessu tilviki sæti takmörkunum samkvæmt 1. tl. 4. gr. laganna en samkvæmt lagaákvæðinu tekur réttur almennings ekki til aðgangs að fundargerðum ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum og skjala sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi. Upplýsingaréttur samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laganna sætir sömu takmörkunum, sbr. 1. tl. 2. mgr. lagagreinarinnar, og eiga því sömu rök við um tilvik sem undir þessi lagaákvæði falla.

Þótt slík undanþáguákvæði beri að túlka þröngt verður að líta til þess að í 1. tl. 4. gr. upplýsingalaga eru engin fyrirmæli um að gögnin, sem þar eru talin, verði ekki lengur undanþegin upplýsingarétti verði þau jafnframt notuð utan tilgreindra funda eða umfram beinna tengsla við þá. Tilgangur laga­ákvæðisins er augljóslega sá að veita stjórn­völdum, sem þar eru talin, svigrúm til undirbúnings og við framkvæmd mála án þess að almenningur fái aðgang að upplýsingum sem fram koma á þeim vettvangi sem lagaákvæðið tekur til. Fyrir liggur að minnisblaðið var samið fyrir ríkis­stjórnar­fund, sem haldinn var 22. desember 2000, í þeim tilgangi að undirbúa umfjöllun og ákvörðun sem tekin var á fundinum. Að þessu virtu verður að telja að þrátt fyrir að vísað hafi verið til minnisblaðsins í skipunarbréfinu og í skýrslu starfshópsins vegi þó þyngra að minnis­blaðið var ótvírætt tekið saman fyrir ríkis­stjórnar­­fundinn og var fjallað um efni þess í tengslum við ákvörðun sem tekin var á honum. Þykir því rétt að líta svo á að minnisblaðið verði talið til þeirra gagna sem undan­þegin eru upplýsingarétti samkvæmt 1. tl. 4. gr. upplýsinga­laga.

Stefnandi heldur því fram að laga­ákvæðið brjóti gegn ákvæðum stjórnarskrár um tjáningafrelsi og um réttinn til réttlátrar málsmeðferðar fyrir dóm­stólum. Ekki þykja rök fyrir því að ákvæði stjórnar­skrárinnar um tjáningarfrelsi verði túlkað þannig að 1. tl. 4. gr. upplýsingalaga brjóti gegn því. Ekki þykja heldur fram komin haldbær rök fyrir því að brotið verði gegn jafnræðisreglu eða öðrum reglum stjórnarskrárinnar um réttláta málsmeðferð fyrir dómstólum þótt stefnandi fái ekki aðgang að umræddu skjali.

Upplýsingar og hugmyndir, sem fram koma í minnisblaðinu, verður að telja að falli utan réttinda, sem talin eru í 1. mgr. 10. gr. mannréttinda­sáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Þegar af þeirri ástæðu verður að hafna því að 1. tl. 4. gr. upplýsingalaga brjóti gegn rétti sem leiddur verður af þessu ákvæði mannréttindasáttmálans.  

Samkvæmt því sem hér hefur verið rakið verður fallist á að undanþáguákvæðið, sem stefndi ber fyrir sig í málinu, leiði til þess að stefnandi eigi ekki rétt til aðgangs að umræddu minnisblaði. Ber því að sýkna stefnda af kröfum stefnanda í málinu.

Rétt þykir með vísan til 3. mgr. 130. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 að máls­kostnaður falli niður.

Sigríður Ingvarsdóttir héraðsdómari kvað upp dóm þennan.

DÓMSORÐ:

Stefnda, forsætisráðuneytið, er sýknað af kröfum stefnanda, Öryrkjabandalags Íslands, í máli þessu.

Málskostnaður fellur niður.