Föstudaginn 8. mars 2013.
Nr. 115/2013.	Skotveiðifélag Reykjavíkur og nágrennis (Þórhallur Haukur Þorvaldsson hrl.) gegn íslenska ríkinu Íbúasamtökum Kjalarness Eiríki Hans Sigurðssyni Sigrúnu Árnadóttur og (enginn) Reykjavíkurborg (Kristbjörg Stephensen hrl.)

Kærumál. Aðild. Frávísunarúrskurður staðfestur.

S höfðaði mál gegn íslenska ríkinu, ÍK, E, S og sveitarfélaginu R og krafðist meðal annars ógildingar á úrskurði umhverfisráðuneytisins þar sem felld var úr gildi ákvörðun heilbrigðisnefndar R um útgáfu starfsleyfis til S til reksturs skotæfingarsvæðis. Úrskurður héraðsdóms þar sem málinu var vísað frá að því er varðaði R var staðfestur með dómi Hæstaréttar. Ekki varð séð að R hefði lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins og að samkvæmt dómaframkvæmd yrði ekki gerð krafa til þess að sveitarfélag ætti aðild að máli þegar fjallað væri um gildi leyfis eins og því sem málið lyti að. Ekki var því réttarfarsleg nauðsyn til aðildar R að málinu.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Árni Kolbeinsson og Greta Baldursdóttir og Ingveldur Einarsdóttir settur hæstaréttardómari.

Sóknaraðili skaut málinu til Hæstaréttar með kæru 13. febrúar 2013, sem barst réttinum ásamt kærumálsgögnum 20. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 1. febrúar 2013, þar sem máli sóknaraðila á hendur varnaraðilanum Reykjavíkurborg var vísað frá héraðsdómi. Kæruheimild er í j. lið 1. mgr. 143. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Sóknaraðili krefst þess að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi og lagt fyrir héraðsdóm að taka málið til efnismeðferðar. Þá er krafist málskostnaðar í héraði og kærumálskostnaðar, en til vara að málskostnaður verði látinn niður falla.

Varnaraðilinn Reykjavíkurborg krefst þess að hinn kærði úrskurður verði staðfestur. Þá krefst hann kærumálskostnaðar. Aðrir varnaraðilar hafa ekki látið málið til sín taka fyrir Hæstarétti.

Við meðferð þessa þáttar málsins fyrir héraðsdómi gerði sóknaraðili þá kröfu að frávísunarkröfu stefndu yrði hafnað og að ákvörðun um málskostnað yrði tekin við efnislega úrlausn málsins en málskostnaður látinn niður falla ef fallist yrði á frávísunarkröfuna. Að þessu virtu kemur framangreind krafa sóknaraðila um málskostnað í héraði ekki til álita við úrlausn máls þessa hér fyrir dómi, sbr. 2. mgr. 163. laga nr. 91/1991.

Í máli þessu er fjallað um gildi ákvörðunar Heilbrigðisnefndar Reykjavíkur 4. maí 2009 um útgáfu starfsleyfis til sóknaraðila. Ekki verður séð að varnaraðilinn Reykjavíkurborg hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins og samkvæmt dómaframkvæmd verður ekki gerð krafa til þess að að sveitarfélag eigi aðild að máli þegar fjallað er um gildi leyfis af því tagi sem hér um ræðir. Var því ekki réttarfarsleg nauðsyn til aðildar varnaraðilans Reykjavíkurborgar að málinu. Samkvæmt þessu verður staðfest niðurstaða hins kærða úrskurðar. Það athugist að ekki verður séð að rök standi til að íslenska ríkið eigi aðild að málinu.

Verður sóknaraðila gert að greiða varnaraðilanum Reykjavíkurborg kærumálskostnað eins og greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Hinn kærði úrskurður er staðfestur.

Sóknaraðili, Skotveiðifélag Reykjavíkur og nágrennis, greiði varnaraðila, Reykjavíkurborg, 200.000 krónur í kærumálskostnað.

Úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 1. febrúar 2013.

Mál þetta, sem tekið var til úrskurðar 14. janúar sl., var höfðað 24. og 27. ágúst 2012 af Skotveiðifélagi Reykjavíkur og nágrennis, Álfsnesi, Kjalarnesi, gegn íslenska ríkinu, Íbúasamtökum Kjalarness, Eiríki Hans Sigurðssyni, Sigrúnu Árnadóttur og Reykjavíkurborg.

Í málinu er þess krafist af hálfu stefnanda að úrskurður umhverfisráðuneytisins, dagsettur 15. mars 2010 í máli númer 09060086, verði felldur úr gildi og að viðurkennt verði, að ákvörðun Heilbrigðisnefndar Reykjavíkur, dagsett 4. maí 2009, um að veita stefnanda starfsleyfi til að starfrækja skotæfingasvæði á Álfsnesi, Kjalarnesi, dagsett 5. maí 2009, hafi fullt gildi. Þá er krafist málskostnaðar samkvæmt mati dómsins.

Af hálfu stefndu Reykjavíkurborgar er þess aðallega krafist að kröfum á hendur henni verði vísað frá dómi en til vara er krafist sýknu af kröfum stefnanda. Í báðum tilvikum er krafist málskostnaðar úr hendi stefnanda.

Af hálfu stefnda, íslenska ríkisins, er kafist sýknu af öllum kröfum stefnanda og að stefnandi verði dæmdur til að greiða stefnda málskostnað að mati dómsins.

Af hálfu stefndu, Íbúasamtaka Kjalarness, Eiríks Hans Sigurðssonar og Sigrúnar Árnadóttur, er krafist sýknu af kröfum stefnanda og málskostnaðar að skaðlausu.

Í þessum þætti málsins verður leyst úr kröfu stefndu Reykjavíkurborgar um að kröfum á hendur henni verði vísað frá dómi. Munnlegur málflutningur fór fram um frávísunarkröfuna 14. janúar sl.

Krafa stefndu Reykjavíkurborgar í þessum þætti málsins er að öllum kröfum stefnanda á hendur henni verði vísað frá dómi og að stefnanda verði gert að greiða stefndu málskostnað að mati dómsins.

Af hálfu stefnanda er þess krafist að frávísunarkröfunni verði hafnað. Jafnframt er þess krafist að ákvörðun um málskostnað í þessum þætti málsins verði tekin við efnislega úrlausn þess. Verði kröfum á hendur stefndu Reykjavíkurborg vísað frá dómi er þess krafist að málskostnaður verði látinn niður falla.

Stefndu, Íbúasamtök Kjalarness, Eiríkur Hans Sigurðsson og Sigrún Árnadóttir, hafa í þessum þætti málsins lýst því að þau telji aðild stefndu Reykjavíkurborgar að málinu varða miklu. Stefnda hafi gert samning við stefnanda og því hafi stefnda hendur að verja í málinu. Dóminum beri því að hafna frávísunarkröfunni. Stefndu, Íbúasamtökin, Eiríkur Hans og Sigrún, krefjast málskostnaðar úr höndum stefndu Reykjavíkurborgar í þessum þætti málsins. Af hálfu stefndu Reykjavíkurborgar er málskostnaðarkröfunni mótmælt og vísað til þess að engin þörf hafi verið á aðkomu stefndu í þessum þætti málsins þar sem frávísunarkrafan varði þá ekki.

I.

Hinn 24. febrúar 2004 gerðu stefnda Reykjavíkurborg og stefnandi með sér samning um afnot stefnanda af landspildu á Álfsnesi til skotæfinga. Stefnandi fékk útgefið starfsleyfi til að starfrækja skotæfingasvæði á spildunni sama ár og hefur síðan þá rækt starfsemi sína þar. Starfsleyfið hafði átta ára gildistíma og því þurfti félagið að sækja um endurnýjun á því til Heilbrigðisnefndar Reykjavíkurborgar. Umsókn félagsins var samþykkt 4. maí 2009 og fékk stefnandi útgefið starfsleyfi 5. maí s.á. Starfsleyfið hafði gildistíma til 12 ára.

Stefndu, Íbúasamtök Kjalarness og þau Eiríkur Hans Sigurðsson og Sigrún Árnadóttir, sem eru eigendur og ábúendur á jörðinni Skriðu á Álfsnesi, kærðu ákvarðanir Heilbrigðisnefndar um endurnýjun starfsleyfanna til umhverfisráðuneytisins með bréfi 12. júní 2009. Í kærum stefndu var m.a. vísað til þess að deiliskipulag skorti á Álfsnesi til að heimilt væri að nýta umrætt landsvæði undir skotvelli.

Í kjölfar kærunnar óskaði umhverfisráðuneytið eftir umsögnum Umhverfisstofnunar og Skipulagsstofnunar, sem bárust ráðuneytinu með bréfum 30. júlí og 5. ágúst 2009. Þá óskaði ráðuneytið eftir umsögn Heilbrigðisnefndar Reykjavíkur og barst umsögn þar um frá Umhverfis- og samgöngusviði Reykjavíkur­borgar 5. september s.á. Voru umsagnir síðan sendar kærendum og starfsleyfis­höfum og þeim gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Athugasemdir frá stefnanda bárust til ráðuneytisins með bréfi 6. október s.á. 

Hinn 15. mars 2010 kvað umhverfisráðuneytið upp úrskurð í kærumálinu og felldi úr gildi ákvörðun Heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 4. maí 2009 um útgáfu starfsleyfis til stefnanda. Stefnandi telur nauðsynlegt að höfða dómsmál þetta til að fá ógiltan fyrrgreindan úrskurð ráðuneytisins og viðurkenningu á því að starfsleyfið, sem fellt var úr gildi með úrskurðinum, hafi fullt gildi. Í þessum þætti málsins er deilt um það hvort þörf sé á aðild stefndu Reykjavíkurborgar að málinu.

II.

Krafa stefndu Reykjavíkurborgar um að vísa beri kröfum stefnanda á hendur stefndu frá dómi er annars vegar byggð á því að stefnda hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrslausn málsins og því sé ekki þörf á aðild hennar að málinu og hins vegar á því að ekki sé fyrir hendi réttarfarsnauðsyn til að stefnda láti málið til sín taka. Stefnda vísar til þeirra sjónarmiða sem fram komi í 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Stefnda hafi ekki verið aðili að þeirri stjórnvaldsákvörðun sem stefnandi krefjist ógildingar á samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar um kæruaðild og varði úrskurðurinn ekki réttindi stefndu með beinum hætti. Aðilar að úrskurði umhverfis­ráðuneytisins hafi annars vegar verið stefnendur og hins vegar meðstefndu; Íbúasamtök Kjalarness, Eiríkur Hans Sigurðsson og Sigrún Árnadóttir.

Ef stefnda Reykjavíkurborg yrði talin hafa lögvarða hagsmuni af niðurstöðu málsins eða að réttar­áhrifum væri beint að henni væri stefnda í þeirri stöðu að eiga að verja stjórnvalds­ákvörðun sem æðra sett stjórnvald hafi tekið og stefnda sé ekki sammála. Heimilt hafi verið, á grundvelli gildandi aðalskipulags, að gefa út starfsleyfi til handa stefnanda. Starfssvæði stefnanda á Álfsnesi sé samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 skilgreint sem opið svæði til sérstakra nota. Skotvellir séu samkvæmt gr. 4.12. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 meðal þeirrar starfsemi sem teljist heimil á slíkum svæðum. Ákvæði 10. gr. verði ekki túlkað með þeim hætti sem ráðuneytið geri. Aðeins í þeim tilvikum þegar deiliskipulag hafi verið samþykkt fyrir svæði sé skylt samkvæmt 10. gr. að láta afrit af því fylgja umsókn um starfsleyfi enda kveðið á um það í ákvæðinu að tiltekin gögn skuli fylgja umsókn „eins og við á hverju sinni“.  Ef ekki er í gildi deiliskipulag fyrir svæðið sé óþarft, enda ómögulegt, að láta slíkt fylgja með umsókn. Af upptalningu á gögnum sem eigi að fylgja umsókn „eins og við á hverju sinni“, verði ekki ráðið að starfsleyfi verði ekki gefið út ef ekki sé gert ráð fyrir starfseminni samkvæmt gildu deiliskipulagi. Önnur niðurstaða myndi leiða til þess að starfsleyfishafar fengju ekki endurnýjuð starfsleyfi sín væri landnotkun samkvæmt deiliskipulagi breytt. Byggðin í borginni sé stöðugt að þróast. Af því leiði að starfsemi sem fyrir sé kunni smátt og smátt að víkja. Stefnumörkun um slíkt sé lögð í deiliskipulagi með því að breyta heimilli landnotkun. Starfsleyfishafar missi þó ekki í einu vetfangi rétt til að reka starfsemi sína. Starfsemi þeirra sé heimil svo lengi sem hún geti farið saman við þá starfsemi eða byggð, sem samkvæmt gildandi, breyttu deiliskipulagi, sé ríkjandi á svæðinu.

Heimilt hafi verið að gefa starfsleyfið út til handa stefnanda og ekki hafi verið skylt að deiliskipuleggja svæðið vegna umræddrar starfsemi. Eldra starfsleyfi hafi verið í gildi auk starfsleyfis Skotfélags Reykjavíkur frá 11. mars 2008. Markmiðið með útgáfu nýs starfsleyfis hafi verið að setja strangari starfsleyfisskilyrði og samræma skilyrði gild­andi starfsleyfi Skotfélags Reykjavíkur.

Ráðuneytinu hafi verið óheimilt að líta til annarra sjónarmiða í úrlausn sinni en leiði af lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerð nr. 785/1999. Málið hafi ekki lotið að kæru á grundvelli skipulags- og byggingarlaga og ekki ráðu­neytisins að úrskurða um gildi deiliskipulags eða þörf á deiliskipulagi heldur sjálf­stæðrar stjórnsýslunefndar, úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála (nú úrskurðar­nefndar umhverfis- og auðlindamála). Ráðuneytið hafi ekkert athugavert fundið við afgreiðslu heilbrigðisnefndar á starfsleyfisumsókn stefnanda, annað en að ekki hafi verið til staðar gilt deiliskipulag.

Stefnda sé ósammála niðurstöðu ráðuneytisins. Stefndu sé því óhægt um vik að taka til varna fyrir þá ákvörðun sem krafist sé ógildingar á. Hér sé ekki gerð krafa um ógildingu á ákvörðun stefndu og af þeim sökum hafi stefnda ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins.

Þá byggi stefnda á dómaframkvæmd um aðild sveitarfélaga í málum er lúti að kröfum um ógildingu úrskurða úrskurðaraðila varðandi leyfisveitingar sveitarfélaga. Aðilar að dómsmálum sem höfðuð séu til ógildingar á úrskurðum úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála (nú úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála) séu að jafnaði aðeins byggingarleyfis­hafar og kærendur viðkomandi leyfis. Aðild þess sveitarfélags sem hafi gefið út umþrætt byggingarleyfi hafi ekki verið talin nauðsynleg. Af því megi draga þá ályktun að sveitarfélag verði ekki alltaf talið hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn slíks máls auk þess sem ekki sé fyrir hendi einhver réttarfarsnauðsyn fyrir aðild þess að máli. Enn fremur verði hvorki séð að aðild stefnda byggi á ákvæðum 1. mgr. 18. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála um samaðild né ákvæðum 1. mgr. 19. gr. sömu laga um samlagsaðild. Stefndi eigi engin réttindi óskipt með meðstefndu og sé því ekki um samaðild að ræða. Ekki væri mögulegt að höfða tvö sjálfstæð dómsmál um sakarefnið, annað á hendur stefnda, Reykjavíkurborg, og hitt á hendur meðstefndu, og því sé ekki um samlagsaðild að ræða.

III.

Krafa stefnanda um að frávísunarkröfu stefndu Reykjavíkurborgar verði hafnað er studd þeim rökum að málshöfðunin eigi að beinist gegn öllum þeim sem aðilar voru að stjórnsýslumálinu sem leyst var úr með úrskurði umhverfisráðuneytisins. Það séu kærendur stjórnvaldsákvörðunar og úrskurðaraðilar á báðum stjórnsýslustigum. Þeir hafi sameiginlegra lögvarinna hagsmuna að gæta af niðurstöðu málsins, hver um sig og saman, í samræmi við 18. gr. laga um meðferð einkamála.

Stefnandi álíti nauðsynlegt að stefna öllum þeim sem tekið hafi sjálfstæðar ákvarðanir í málinu þannig að sjónarmið þeirra nái að koma fram í málinu með það að markmiði að dómurinn komist að efnislega réttri niðurstöðu.

Með dómi í málinu sé ætlunin að þeim verði öllum gert að þola ógildingu úrskurðarins og því hafi þeim verið stefnt sameiginlega til varnar. Stefnda Reykjavíkurborg hafi látið málið til sín taka í kærumálinu. Hún hafi skilað greinargerð og haldið því fram að annmarkar hafi verið á meðferð málsins af hálfu ráðuneytisins. Forsendur í úrskurði ráðuneytisins hafi verið að ekki hefði verið lagt fram gilt deiliskipulag. Hlutverk ráðuneytisins hafi verið að ganga úr skugga um hvort leyfið samræmdist deiliskipulagi. Ráðuneytið hafi farið út fyrir valdheimildir sínar. Það hafi ekki gætt málsmeðferðarreglna og brotnar hafi verið reglur um jafnræði og meðalhóf. Ekki hafi verið unnt að leggja til grundvallar þær forsendur sem lagðar voru til grundvallar í úrskurðinum. Réttarfarsleg nauðsyn sé að allir stefndu komi að málinu og geti þar með látið það til sín taka.

IV.

Sakarefni máls þessa varðar úrskurð umhverfisráðuneytisins frá 15. mars 2010 en með honum var felld úr gildi ákvörðun Heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 4. maí 2009 um útgáfu starfsleyfis til stefnanda sem veitt var 5. maí s.á. Ágreiningur í þessum þætti málsins lýtur að því hvort réttarfarsleg nauðsyn sé á því að stefnda Reykjavíkurborg eigi aðild að málinu.

Eins og að framan er rakið er vísað til þess af hálfu stefnanda að allir stefndu eigi sameiginlegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Allir stefndu verði að þola ógildingu úrskurðarins verði fallist á kröfu stefnanda um það.

Eins og mál þetta er lagt fyrir dóminn verður ekki séð að ógilding úrskurðarins hafi áhrif á réttarstöðu stefndu Reykjavíkurborgar. Samkvæmt því sem fram hefur komið var stefnda ekki leyfisveitandi og hún var ekki aðili að stjórnsýslumálinu þótt kallað hafi verið eftir umsögn hennar í kærumálinu en umsögn var veit af Umhverfis- og samgöngusviði Reykjavíkurborgar 14. ágúst 2009. Hér verður ekki fallist á að stefnda Reykjavíkurborg beri óskipta skyldu ásamt meðstefndu eða eigi óskipt réttindi með þeim varðandi sakarefni málsins. Var því engin réttarfarsleg nauðsyn á því að stefnda Reykjavíkurborg ætti aðild að málinu samkvæmt 18. gr. laga um meðferð einkamála.

Engar beinar dómkröfur eru gerðar í málinu af hálfu stefnanda á hendur stefndu Reykjavíkur­borg en af málatilbúnaði stefnanda leiðir að komi til þess að fallist verði á kröfur hans í málinu telur stefnandi að stefnda Reykjavíkurborg verði að þola ógildingu úrskurðarins. Af hálfu stefndu hefur því verið lýst að stefnda hafi enga lögvarða hagsmuni af niðurstöðu í málinu. Stefnda sé ósammála úrskurði umhverfis­ráðuneytisins og hafi enga ástæðu til að verjast þeirri kröfu stefnanda um að úrskurðurinn verði felldur úr gildi. Samkvæmt því eru ekki rök fyrir því að líta þannig á að stefndu Reykjavíkurborg verði gert að þola ógildingu úrskurðarins. 

Með vísan til þessa ber að fallast á þau rök stefndu Reykjavíkurborgar að aðild hennar að málinu sé óþörf. Samkvæmt því verður tekin til greina sú krafa stefndu Reykja­víkur­borgar að kröfum stefnanda á hendur henni verði vísað frá dómi.

Með hliðsjón af 2. mgr. 130. gr. laga um meðferð einkamála ber stefnanda að greiða stefndu Reykjavíkurborg málskostnað sem þykir hæfilega ákveðinn 200.000 krónur. 

Málskostnaðarkröfu stefndu, Íbúasamtaka Kjalarness, Eiríks Hans Sigurðssonar og Sigrúnar Árnadóttur, í þessum þætti málsins er hafnað með vísan til niðurstöðu um frávísunarkröfuna.

Sigríður Ingvarsdóttir héraðsdómari kvað upp úrskurðinn.

ÚRSKURÐARORÐ:

Kröfum stefnanda, Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis, á hendur stefndu Reykjavíkurborg í máli þessu er vísað frá dómi.

Stefnandi greiði stefndu Reykjavíkurborg 200.000 krónur í málskostnað.

Málskostnaðarkrafa stefndu, Íbúasamtaka Kjalarness, Eiríks Hans Sigurðssonar og Sigrúnar Árnadóttur, er ekki tekin til greina.