Fimmtudaginn 24. september 2015.
Nr. 26/2015.	Icelandair ehf. (Jóhannes Sigurðsson hrl.) gegn íslenska ríkinu (Ólafur Helgi Árnason hrl.)

Gjaldtaka. Þjónustugjald. Endurgreiðsla.

I ehf. höfðaði mál á hendur Í og krafðist annars vegar skaðabóta og hins vegar endurgreiðslu oftekinna gjalda vegna tjóns sem félagið taldi sig hafa orðið fyrir vegna ítrekaðrar hækkunar á svonefndu tollafgreiðslugjaldi farþegaflugvéla utan almenns tollafgreiðslutíma. Í málinu hélt I ehf. því fram að hækkun gjaldsins eftir tiltekið tímamark ætti sér ekki stoð í tollalögum nr. 88/2005 og að innheimta þess fæli því í sér ólögmæta gjaldtöku, en Í taldi gjaldið og ákvörðun um fjárhæð þess innan marka heimildar 1. mgr. 195. gr. sömu laga. Deildu aðilar einkum um hvernig skilgreina bæri orðin „tollafgreiðsla flugvélar“ og hvaða verkefni og kostnaðarliðir féllu þar undir. Í dómi Hæstaréttar kom fram að með hliðsjón af efni 1. töluliðar 1. mgr. 195. gr. tollalaga, sbr. og 3. mgr. greinarinnar, og að gættri þeirri afmörkun sem væri að finna í lögskýringargögnum um gjaldtökuheimildina, bæri að leggja til grundvallar rúma merkingu við túlkun framangreindra orða. Í orðunum fælist því slík afgreiðsla á vélinni sjálfri, en einnig tollafgreiðsla, og tollskoðun, ef þyrfti, á áhöfn og farþegum auk meðferðar og úrvinnslu mála sem upp kæmu við þessi verkefni að því leyti sem þau væru unnin utan almenns tollafgreiðslutíma. Þá yrði einnig felld undir þessi orð sú vinna sem áætla mætti að greiningardeild þyrfti að inna af hendi við skipulagningu á mannaflaþörf og öðrum viðbúnaði við tollafgreiðsluna hverju sinni. Með hliðsjón af framangreindu var talið að forsendur gjaldskráa tollstjóra fyrir töku umrædds gjalds hefðu verið nægjanlega traustar og samrýmanlegar grundvallarreglum og sjónarmiðum um fjárhæð þjónustugjalds. Var Í því sýknað af kröfum I ehf.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Viðar Már Matthíasson, Eiríkur Tómasson og Þorgeir Örlygsson.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 9. janúar 2015. Hann krefst þess aðallega að stefnda verði gert að greiða sér skaðabætur að fjárhæð 187.646.284 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af nánar tilgreindum fjárhæðum frá 31. desember 2006 til 29. maí 2012, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. Til vara krefst áfrýjandi þess að stefnda verði gert að endurgreiða sér 163.913.884 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001, af nánar tilgreindum fjárhæðum frá 31. desember 2008 til 29. maí 2012, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga og 2. mgr. 2. gr. laga nr. 29/1995 frá þeim degi til greiðsludags. Að því frágengnu krefst áfrýjandi þess að stefnda verði gert að greiða sér skaðabætur að álitum. Í öllum tilvikum krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst aðallega staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti, en til vara að kröfur áfrýjanda verði lækkaðar og málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti falli niður.

I

Í málinu krefst áfrýjandi í aðal- og þrautavarakröfu sinni skaðabóta úr hendi stefnda sem hann reisir á þeim grundvelli að stefndi hafi frá 1. júlí 2006 til 31. mars 2012 með saknæmum og ólögmætum hætti krafið hann um of háar greiðslur vegna tollagreiðslu farþegaflugvéla áfrýjanda utan almenns tollafgreiðslutíma. Varakröfu sína reisir áfrýjandi á sömu atvikum að því leyti að hann telur stefnda hafi krafið hann um of hátt gjald fyrir þessi verk en um lagastoð í þessu tilviki vísar hann til laga nr. 29/1995. Í varakröfu miðar áfrýjandi við tímabilið frá 31. maí 2008 til 31. mars 2012.

Stefndi hafnar kröfum áfrýjanda. Hann telur tollafgreiðslugjaldið og ákvörðun á fjárhæð þess innan marka heimildar 1. mgr. 195. gr. tollalaga nr. 88/2005.

II

Í 1. mgr. 145. gr. eldri tollalaga nr. 55/1987 var mælt fyrir um að ráðherra skyldi setja reglur um almennan tollafgreiðslutíma en að tollyfirvöld gætu heimilað að afgreiðsla færi fram á öðrum tímum, ,,enda greiði viðkomandi þann kostnað sem af því leiðir.“ Í 2. mgr. greinarinnar sagði að ráðherra skyldi ákveða með reglugerð hvaða gjald bæri greiða fyrir störf tollstarfsmanna sem ekki teldust liður í almennu tolleftirliti. Reglugerð nr. 107/1997 um greiðslu kostnaðar vegna tollafgreiðslu utan almenns afgreiðslutíma eða utan aðaltollhafna og vegna sérstakrar tollmeðferðar vöru var sett meðal annars með heimild í framangreindu lagaákvæði. Í 2. gr. reglugerðarinnar var kveðið á um að ef tollafgreiðsla vegna aðkomu flugvélar færi fram utan almenns afgreiðslutíma skyldi sá er afgreiðsluna fengi greiða tollafgreiðslugjald sem ákveðið var 10.000 krónur. Þótt reglugerðinni væri breytt nokkrum sinnum á næstu árum var fjárhæð gjaldsins óbreytt þegar núgildandi tollalög nr. 88/2005 tóku gildi 1. janúar 2006.

Í 190. gr. núgildandi laga segir að ráðherra setji reglur um almennan tollafgreiðslutíma. Tollstjóri geti heimilað að afgreiðsla fari fram á öðrum tímum ,,enda greiði viðkomandi þann kostnað sem af því leiðir.“  Í 1. mgr. 195. gr. laganna er að finna gjaldtökuheimildir vegna tilgreindrar þjónustu tollstjóra, sem upp eru taldar í fjórtán töluliðum. Í 1. tölulið segir að heimilt sé að innheimta tollafgreiðslugjald vegna tollafgreiðslu meðal annars flugvéla utan almenns afgreiðslutíma en gjaldið ,,skal standa undir launakostnaði vegna tollafgreiðslu utan almenns afgreiðslutíma.“ Í 3. mgr. lagagreinarinnar, sem að efni til tekur til allra gjaldtökuheimilda hennar, segir að gjaldtaka tollstjóra skuli miðuð við ,,að hún standi undir kostnaði við þá þjónustu sem veitt er.“ Í lögskýringargögnum segir um 195. gr. að með henni sé tollstjórum veitt heimild til að innheimta ýmis þjónustugjöld vegna þjónustu sem tollstjóri veiti, ,,en telst ekki vera hluti af almennu tolleftirliti tollstjóra.“

Reglugerð nr. 1100/2006 um vörslu og tollmeðferð vöru var sett á grundvelli heimildar í 190. gr. tollalaga. Með henni var reglugerð nr. 107/1997 felld úr gildi. Aðferð við ákvörðun á tollafgreiðslugjaldi breyttist í kjölfar gildistöku tollalaganna frá 2005 og brottfalls reglugerðarinnar frá 1997. Frá þeim tíma hefur gjaldið ekki verið ákveðið með reglugerð.

Tollstjórinn í Reykjavík sendi 1. mars 2006 dreifibréf til allra tollstjóra landsins  en í því voru leiðbeiningar um innheimtu launa- og aksturskostnaðar samkvæmt gjaldtökuheimildum 195. gr. tollalaga. Í upphafi bréfsins sagði að einstök tollstjóraembætti yrðu fyrir mismiklum kostnaði af því að veita þá þjónustu sem um ræddi og svigrúm til samræmingar gjaldtökunnar væri því takmarkað. Þá voru settar fram leiðbeiningar um hvernig ákvarða skyldi launa- og aksturskostnað. Sama embætti sendi annað bréf 23. sama mánaðar um gjald vegna tollafgreiðslu meðal annars flugvéla utan almenns tollafgreiðslutíma. Vakin var athygli á að gjaldið fyrir tollafgreiðslu flugvéla samkvæmt 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 107/1997 hafi verið 10.000 krónur um árabil. Nú væri þetta ákvæði fallið úr gildi.

Sýslumaðurinn á Keflavíkurflugvelli mun hafa ákveðið að gjaldið skyldi vera 18.900 krónur frá 1. júlí 2006 og var sú hækkun reist á hækkun launavísitölu frá febrúar 1997, er reglugerð nr. 107/1997 var gefin út, til fyrrnefnda dagsins. Gjaldið mun hafa verið hækkað með sömu rökum í 23.100 krónur í júlí 2007 og 23.900 krónur í febrúar 2008. Þessar tvær hækkanir voru ákveðnar af lögreglustjóranum á Suðurnesjum sem varð til við sameiningu lögregluembættanna í Keflavík og á Keflavíkurflugvelli, sbr. lög nr. 46/2006.

Með lögum nr. 147/2008 um breyting á tollalögum var landið allt gert að einu tollumdæmi frá 1. janúar 2009. Í framhaldi af því var útbúin gjaldskrá vegna innheimtu þjónustugjalda meðal annars vegna tollafgreiðslu flugvéla utan almenns tollafgreiðslutíma. Gjaldskráin tók gildi 1. desember sama ár. Samkvæmt henni skyldi greiða 26.566 krónur í svonefnt almennt tollafgreiðslugjald vegna tollafgreiðslu flugvélar utan almenns tollafgreiðslutíma og 35.175 krónur í sérstakt tollafgreiðslugjald fyrir slíka afgreiðslu á stórhátíðardögum. Forsendur þessa gjalds voru þær að tímakaup var miðað við meðaltalslaunaflokk tollvarða sem í ágúst 2009 unnu við tollafgreiðslu skipa og flugvéla á átta stöðum á landinu meðal annars á Suðurnesjum. Þá var fjöldi tíma við afgreiðslu hverrar flugvélar ákveðinn miðað við þær forsendur að kalla  þyrfti tvo menn til verksins og að útkallið væri þrjár til fjórar klukkustundir hjá hvorum. Var því samanlagður tími áætlaður þannig að tvo menn þyrfti í þrjár og hálfa klukkustund hverju sinni og tollafgreiðslugjaldið því miðað við að meðaltali samtals sjö klukkustunda vinnu.

Óumdeilt er að á Keflavíkurflugvelli hafi verið sólarhringsvakt tollgæslunnar og þess vegna hafi ekki þurft að kalla út tollgæslumenn hverju sinni þegar flugvél lenti þar utan almenns tollafgreiðslutíma, þótt þess þyrfti á öðrum stöðum á landinu. Þá hefur lengi legið fyrir að langflestar flugvélar sem þurfa tollafgreiðslu lendi á Keflavíkurflugvelli. Stefndi kveður ákvörðun gjaldsins hafa verið miðaða við framangreindar forsendur þótt ljóst væri að þær ættu ekki beinlínis við um aðstæður á Keflavíkurflugvelli. Hann heldur því fram að þessar forsendur leiði til lægra tollafgreiðslugjalds fyrir áfrýjanda en ef miðað væri við aðstæður þar. Meðallaun tollgæslumanna þar séu hærri en á landinu í heild, auk þess sem viðbúnaður þar sé svo mikill að óhjákvæmilegt væri að auka tímafjöldann. Þessar forsendur séu því áfrýjanda hagstæðari en ella væri.

III

Áfrýjandi kveðst fallast á að sér beri að greiða fyrir tollafgreiðslu flugvéla á sínum vegum utan almenns tollafgreiðslutíma. Honum sé á hinn bóginn ekki ljóst hvernig núverandi gjald sé ákvarðað þótt hann eigi rétt á því að fá það upplýst og  hvernig slíkt þjónustugjald sé reiknað. Hann uni því þó að greiða 10.000 krónur fyrir tollafgreiðslu hverrar flugvélar og sé kröfugerð hans við það miðuð að hann eigi rétt á að fá til baka það fé sem hann hafi greitt í tollafgreiðslugjald hverju sinni umfram framangreinda fjárhæð á þeim tímabilum sem aðal- og varakrafa hans miðast við. Hann mótmælir þeim forsendum fyrir ákvörðun gjaldsins sem stefndi hefur útlistað í málinu og telur að skýra beri orðin ,,tollafgreiðsla flugvélar“ svo að einungis sé heimilt að krefja hann um greiðslu launakostnaðar við tollafgreiðslu flugvélarinnar sjálfrar en ekki vegna ætlaðs launakostnaðar tollgæslumanna við önnur störf tengd tollafgreiðslunni og heldur ekki launakostnað starfsmanna greiningardeildar.

Stefndi heldur því á hinn bóginn fram að tollafgreiðsla flugvélar verði ekki skýrð svo þröngt að gjaldtökuheimildin einskorðist við verkefni sem tollgæslan þurfi að sinna um borð í flugvél við komu hennar. Í orðunum ,,tollafgreiðsla flugvélar“ felist tollafgreiðsla vélarinnar sjálfrar og þess sem í henni sé við komu. Meðal þess sem falli undir tollafgreiðslu flugvélar sé því gerð áhættumats, sem unnið sé af greiningardeild þar sem tollgæslumenn séu starfandi, afgreiðsla farþega og áhafnar í tollhliðum, þar með talin tollskoðun, ef við á, og afgreiðsla varnings í þeim tilvikum sem um hann sé að ræða. Auk þess standi ýmis verkefni í órofa tengslum við tollafgreiðslu flugvélar, afgreiða þurfi til dæmis mál sem upp geti komið við tollafgreiðsluna og fylgja þeim eftir á staðnum.

Fallist er á með stefnda að þegar efni 1. töluliðar 1. mgr. 195. gr. tollalaga, sbr. og 3. mgr. greinarinnar, er skýrt, að gættri þeirri afmörkun sem er að finna í lögskýringargögnum um að gjaldtökuheimildin taki ekki til starfa sem séu hluti af almennu tolleftirliti tollstjóra, beri að leggja til grundvallar rýmri merkingu framangreindra orða en áfrýjandi gerir. Í orðunum tollafgreiðsla flugvélar felst slík afgreiðsla á vélinni sjálfri, en einnig tollafgreiðsla, og tollskoðun, ef þarf, á áhöfn og farþegum auk meðferðar og úrvinnslu mála sem upp koma við þessi verkefni að því leyti sem þau eru unnin utan almenns tollafgreiðslutíma. Undir þessi orð verður einnig felld sú vinna sem áætla má að greiningardeild þurfi að inna af hendi við skipulagningu á mannaflaþörf og öðrum viðbúnaði við tollafgreiðsluna hverju sinni. Gjaldtökuheimildin í 1. tölulið 1. mgr. 195. gr. tekur til launakostnaðar við framangreind störf. Í ljósi þessarar lögskýringar verður sú forsenda, að miða beri við að það taki samtals sjö klukkustundir að tollafgreiða eina flugvél utan almenns tollafgreiðslutíma, talin hæfileg og ákvörðun tímakaups eftir þeirri aðferð sem að framan greinir verður ekki vefengd. Af þessu leiðir að forsendur gjaldskráa tollstjóra frá 1. desember 2009 fyrir töku umrædds gjalds voru nægjanlega traustar og samkvæmt því samrýmanlegar grundvallarreglum og sjónarmiðum um fjárhæð þjónustugjalds.

Jafnframt verður samkvæmt framansögðu talið að hækkun tollafgreiðslugjaldsins 1. júlí 2006 og tvívegis eftir það, í öllum tilvikum til samræmis við hækkun launavísitölu frá febrúar 1997, hafi verið réttlætanleg og þar með ákvörðun gjaldsins til 1. desember 2009, en ekki verður séð að áfrýjandi hafi gert sérstakar athugasemdir við grundvöll gjaldsins á þeim tíma, sem var 10.000 krónur.

Samkvæmt framansögðu verður hinn áfrýjaði dómur staðfestur.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti falli niður.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 19. desember 2014.

                Mál þetta, sem dómtekið var hinn 28. október sl., var höfðað fyrir dómþinginu af Icelandair ehf., Reykjavíkurflugvelli, Reykjavík, á hendur íslenska ríkinu með stefnu áritaðri um birtingu 22. maí 2012.

                Dómkröfur stefnanda eru þær aðallega, að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda 187.646.284 krónur, ásamt vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, af 5.500.200 krónum frá 31. desember 2006 til 31. desember 2007, en af 18.004.100 krónum frá þeim degi til 31. desember 2008, en af 37.347.000 krónum frá þeim degi til 31. desember 2009, en af 52.317.300 krónum frá þeim degi til 31. desember 2010, en af 105.511.764 krónum frá þeim degi til 31. desember 2011, en af 172.481.446 krónum frá þeim degi til 31. mars 2012, en af 187.646.284 krónum frá þeim degi til þingfestingardags, en frá þeim degi til greiðsludags með dráttarvöxtum, samkvæmt 1. mgr. 6. gr., sbr. 9. gr. laga um vexti og verðtryggingu.

                Til vara krefst stefnandi þess að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda 163.913.884 krónur, ásamt vöxtum samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga um vexti og verðtryggingu, af 13.614.600 krónum frá 31. desember 2008 til 31. desember 2009, en af 28.584.900 krónum frá þeim degi til 31. desember 2009, en af 28.584.900 krónum frá þeim degi til 31. desember 2010, en af 81.779.364 krónum frá þeim degi til 31. desember 2011, en af 148.749.046 krónum frá þeim degi til 31. mars 2012, en af 163.913.884 krónum frá þeim degi til þingfestingardags, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr., sbr. 9. gr. laga um vexti og verðtryggingu og 2. mgr. 2. gr. laga um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda frá þeim degi til greiðsludags.

                Til þrautavara krefst stefnandi þess að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda skaðabætur að álitum.

                Þá krefst stefnandi málskostnaðar úr hendi stefnda, auk virðisaukaskatts á málflutningsþóknun.

                Stefndi krefst aðallega sýknu af kröfum stefnanda og málskostnaðar úr hans hendi, en til vara að stefnukröfur verði lækkaðar og málskostnaður verði felldur niður. 

                Gætt var ákvæða 115. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, áður en dómur var kveðinn upp.

II

                Málavextir eru þeir, að stefnandi, sem er flugfélag býður upp á ferðir til og frá Íslandi með farþegaflugvélum.  Farþegaflugvélar á vegum stefnanda fara um Keflavíkurflugvöll.  Á Keflavíkurflugvelli fer fram tollafgreiðsla farþegaflugvélanna, bæði innan og utan almenns afgreiðslutíma.

                Samkvæmt gögnum málsins nam gjald vegna hverrar tollafgreiðslu á flugvélum, sem fluttu farþega eða varning í atvinnuskyni, utan almenns afgreiðslutíma, 10.000 krónum frá árinu 1997 og fram á mitt ár 2006.  Sýslumaðurinn á Keflavíkurflugvelli ákvað þá að gjaldið skyldi vera 18.900 krónur vegna tollafgreiðslu flugvéla á flugvellinum frá og með 1. júlí 2006.  Síðan hækkaði gjaldið samkvæmt ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum í 23.100 krónur í júlí 2007 og í 23.900 krónur í febrúar 2008.  Eftir að landið hafði verið gert að einu tollumdæmi hinn 1. janúar 2009, er ný tollalög nr. 147/2008, tóku gildi, var almennur afgreiðslutími á Keflavíkurflugvelli styttur og hann samræmdur afgreiðslutíma annarra tollhafna frá september 2009.  Síðar það ár setti tollstjóri gjaldskrá þar sem meðal annars var kveðið á um tollafgreiðslugjöld utan almenns tollafgreiðslutíma á landinu öllu.  Nam almennt tollafgreiðslugjald fyrir farþegaflugvélar 26.566 krónum frá 1. desember 2009 og sérstakt tollafgreiðslugjald á stórhátíðardögum 35.175 krónum frá sama tíma.  Með nýjum gjaldskrám, sem settar voru á árunum 2010 og 2011, voru þessi gjöld síðan hækkuð í 27.760 krónur og 36.756 krónur frá 1. janúar 2011 og 28.969 krónur og 38.356 krónur frá 1. október 2011.

                Frá og með 1. júlí 2006 til og með 31. mars 2012 hefur stefnandi greitt alls 311.516.284 krónur vegna tollafgreiðslu farþegaflugvéla utan almenns afgreiðslutíma á Keflavíkurflugvelli, eða alls 187.646.284 krónur umfram það ef gjaldið hefði allan tímann verið 10.000 krónur.

                Með bréfi, dagsettu 7. apríl 2010, lagði stefnandi ásamt Flugleiðum-Frakt ehf. fram stjórnsýslukæru m.a. vegna hækkunar á gjaldskrá hinn 1. desember 2009.  Í kærunni kemur fram að tollafgreiðslugjöld á farþegaflugvélar hafi hækkað úr 23.900 krónum í 26.566 krónur og næmi sú hækkun um 11%.  Í kærunni var á því byggt að ekki væri lagastoð fyrir þessum miklu hækkunum og að í þeim fælist ólögmæt skattlagning.  Einnig var byggt á því að ekki hafi verið lagður fram nægjanlegur rökstuðningur fyrir gjaldskrá tollstjóra vegna þessara breytinga.  Þess var m.a. krafist að ákvörðun tollstjórans um að hækka þjónustugjöld í formi tollafgreiðslugjalda á farþegaflugvélar utan almenns afgreiðslutíma, dagsett 1. desember 2009, yrði felld úr gildi.

                Í tilefni af stjórnsýslukærunni óskaði fjármálaráðuneytið eftir því við tollstjórann að hann upplýsti um þá kostnaðarútreikninga sem lágu til grundvallar hækkun þjónustugjalda vegna tollafgreiðslu og tollaeftirlits flugfara utan almenns afgreiðslutíma.  Í bréfi tollstjóra, dagsettu 16. september 2011, þar sem fyrrgreindu er svarað, kemur fram að þær breytingar sem gerðar hafi verið á gjaldtökunni hafi komið til vegna samræmingar á gjaldskrá tollstjóra á landsvísu, þar sem landinu hefði verið breytt í eitt tollumdæmi 1. janúar 2009.  Gjaldtaka í hverju umdæmi hefði verið mismunandi en væri samræmd með þessu nýja fyrirkomulagi á gjaldtökunni.  Í fylgiskjali með bréfinu er að finna forsendur fyrir útreikningi tollafgreiðslugjaldsins.  Þar kemur fram að við útreikning á afgreiðslugjöldum fyrir farþegaflugvélar sé miðað við að það kosti tvo menn í svokölluðu útkalli að afgreiða hverja vél.  Miðað sé við meðaltal af útkallstíma sem sé 3 tímar fyrir virka daga en 4 tímar fyrir aðra daga eða 7 tímar samtals.  Þá kemur þar fram að gjaldskráin taki mið af launaflokki 13 hjá tollvörðum þannig að hver tími reiknist á 3.795 krónur og að hærri taxti sé á stórhátíðardögum eða 5.025 krónur á klukkustund.

                Með bréfi, dagsettu 1. nóvember 2011, úrskurðaði fjármálaráðuneytið í málinu.  Í bréfinu er tekið fram að ráðuneytið geti ekki fallist á það með tollstjóra að stefnt skuli að því að samræma gjaldtöku á landsvísu þannig að kostnaði sem af þjónustunni leiði skuli jafnað út milli einstakra gjaldenda.  Síðan segi orðrétt: „Þrátt fyrir það gerir ráðuneytið ekki athugasemdir við útreikning tollstjórans, enda hvíla þeir á meðaltalslaunakostnaði þeirra starfsmanna sem sinna þjónustu með útköllum.“

III

                Stefnandi byggir á því að ákvarðanir um hækkanir á gjaldi fyrir tollafgreiðslu farþegaflugvéla utan almenns afgreiðslutíma umfram 10.000 krónur, þ.e. framangreindar ákvarðanir frá 2006 til og með 2011, hafi ekki verið grundvallaðar á lögmætum sjónarmiðum. Taka umrædds þjónustugjalds umfram 10.000 krónur frá og með 1. júlí 2006 til og með 31. mars 2012, sé því ólögmæt. 

                Á stefnanda hafi verið lögð þjónustugjöld án þess að grundvöllur þeirrar gjaldtöku hafi verið rökstuddur í samræmi við þær kröfur sem lög geri.  Af þessu leiði að öll gjaldtaka umfram 10.000 krónur, sem stefnandi fallist á að sé eðlileg greiðsla fyrir tollafgreiðslu farþegaflugvéla utan almenns afgreiðslutíma, sé ólögmæt.  Réttlátt sé og eðlilegt að stefndi, íslenska ríkið, bæti stefnanda tjón hans vegna þessa eða eftir atvikum endurgreiði honum það sem hafi verið ofgreitt, enda muni það stuðla að auknu réttaröryggi borgara landsins og hafi varnaðaráhrif.

Í bréfi tollstjórans kemur fram að á Suðurnesjum séu menn á vakt allan sólarhringinn til þess að sinna þeirri þjónustu m.a. að tollafgreiða farþegaflugvélar utan almenns afgreiðslutíma.  Þrátt fyrir þessa staðreynd sé hvergi greint frá því hver sé launakostnaðurinn á vinnustund a.m.k. frá og með 1. júlí 2006 til og með 31. mars 2012.  Hins vegar sé tekið sérstaklega fram í umræddu bréfi að innheimt sé gjald fyrir þjónustuna eins og kallaðir væru út tveir tollverðir við afgreiðslu hverrar farþegaflugvélar, þótt það liggi fyrir að svo sé ekki gert, þar sem menn séu þar á vakt allan sólarhringinn.

                Fyrir liggi, samkvæmt bréfi tollstjóra, dagsettu 16. september 2011, að raunverulegur launakostnaður tollstjórans byggi á vaktavinnu en innheimtan byggi á kostnaðarliðum sem eigi sé enga stoð í raunverulegum tilkostnaði og öðrum lögmætum sjónarmiðum.  Ekkert tillit sé tekið til þess að tollverðir afgreiði fjölda flugvéla á þessum tíma og að starfskraftar tollvarða í útkalli myndu nýtast til að afgreiða fleiri flugvélar.  Það sé almenn vitneskja að það taki ekki þrjár og hálfa klukkustund að tollafgreiða eina farþegaflugvél.  Hvað þá að slíkur tími sé lagður til grundvallar sem meðaltal.  Það sé nær lagi að það taki í mesta lagi um eina til eina og hálfa klukkustund frá því að vél lendi þar til farþegar séu farnir úr flugstöð.

                Við breytingar á gjaldskránni hinn 1. desember 2009 hafi heldur ekki verið tekið tillit til þess að fjöldi rukkaðra fluga hafi margfaldast við þær breytingar að almennur tollafgreiðslutími á Keflavíkurflugvelli hafi verið takmarkaður við virka daga og að auki styttur um tvær klukkustundir á virkum dögum í tímabilið milli kl. 7 og 18 með reglugerð nr. 823/2009 um breytingu á reglugerð nr. 1100/2006.  Umræddar breytingar hafi haft það í för með sér að afgreiðsludögum hafi fækkað úr 364 dögum í u.þ.b. 250 daga eða um tæpan þriðjung.  Þá styttist almennur afgreiðslutími á virkum dögum úr 3.250 klukkustundum í 2.750 klukkustundir eða um 500 klukkustundir á ári.  Svari þetta til 38,5 daga miðað við þann afgreiðslutíma sem hafi verið í gildi.  Breytingin hafi því haft í för með sér tæplega 42% styttingu á almennum afgreiðslutíma frá því sem áður hafi verið.  Þessar breytingar hafi óhjákvæmilega haft í för með sér hagræði við tollafgreiðslu farþegaflugvéla utan almenns afgreiðslutíma.  Gjöld fyrir tollafgreiðslu farþegaflugvéla hefðu því átt að lækka.

                Aðal- og þrautavarakröfu sína byggir stefnandi á sakarreglunni og reglum um bótaábyrgð hins opinbera, en tollstjóri hafi með saknæmum og ólögmætum hætti valdið stefnanda tjóni með því að gera stefnanda að greiða gjald fyrir tollafgreiðslu farþegaflugvéla umfram 10.000 krónur á tímabilinu frá og með 1. júlí 2006 til og með 31. mars 2012, þ.e. umfram það sem heimilt sé að innheimta samkvæmt lögum.  Stefnandi bendir á að það sé viðurkennt í íslenskum rétti að ekki þurfi að sýna sértaklega fram á að skilyrðum saknæmis sé fullnægt, ef fyrir liggur að yfirvöld hafi brotið lög í starfsemi sinni.  Engu að síður sé einnig byggt á því að skilyrði um saknæmi séu fyrir hendi.  Útreikningar tollstjóra sem liggi fyrir í málinu sýni að ákvarðanir um töku gjalds vegna tollafgreiðslu farþegaflugvéla utan almenns tollafgreiðslutíma hafi ekki verið rökstuddar með fullnægjandi hætti og að þær séu ekki í samræmi við heimild til gjaldtökunnar sem felist í 1. tl. 1. mgr. 195. gr. tollalaga, sbr. 3. mgr. sömu greinar.  Hafi stefndi, íslenska ríkið, þannig bakað sér bótaskyldu gagnvart stefnanda á grundvelli sakarreglunnar og bótareglna um bótaskyldu hins opinbera.  Hin saknæma og ólögmæta háttsemi hafi leitt til þess að stefnanda hafi verið gert að greiða umfram 10.000 krónur fyrir tollafgreiðslu farþegaflugvéla utan almenns tollafgreiðslutíma á tímabilinu frá og með 1. júlí 2006 til og með 31. mars 2012, samtals 187.646.284 krónur.  Tjón stefnanda nemi a.m.k. þeirri fjárhæð.

                Varakröfu sínu um endurgreiðslu byggir stefnandi á ákvæðum laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, einkum 1. og 2. gr. þeirra laga.  Í nefndum lögum sé lögfest sú meginregla að gjaldandi sem ofgreitt hafi skatta eða gjöld, eigi rétt á endurgreiðslu óháð því hvort hann hafi greitt með fyrirvara eða ekki.

                Í 1. mgr. 1. gr. laganna segi að stjórnvöld, sem innheimti skatta eða gjöld, skuli endurgreiða það fé sem ofgreitt reynist lögum samkvæmt ásamt vöxtum samkvæmt 2. gr. þeirra.

                Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. skuli vextir til gjaldanda vera þeir sömu og Seðlabanki Íslands ákveði og birti samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, en vexti skuli reikna frá þeim tíma sem greiðslan hafi átt sér stað og þar til endurgreiðsla fari fram.  Af 2. mgr. 2. gr. laganna leiði að dráttarvextir skuli greiða, samkvæmt 1. mgr. 6. gr. vaxtalaga, frá þeim tíma sem gjaldandi sannanlega hafi lagt fram kröfu um endurgreiðslu ofgreiddra gjalda.

                Þau gögn sem liggi fyrir í málinu sýni að ákvarðanir um fjárhæð hins umþrætta gjalds umfram 10.00 krónur séu ekki heimilar lögum samkvæmt.  Við ákvarðanir um gjaldtökuna hafi verið farið út fyrir heimild sem felist í 1. tl. 1. mgr. 195. gr. tollalaga, sbr. og 3. mgr. sömu greinar.  Hafi stefnandi því öðlast kröfu um endurgreiðslu á hendur stefnda, íslenska ríkinu.  Sú krafa sé grundvölluð á lögum nr. 29/1995.

                Það sé meginregla í íslenskum rétti að opinber þjónusta skuli veitt landsmönnum að kostnaðarlausu nema lög mæli fyrir um annað.  Þannig verði hvorki einstaklingar né fyrirtæki látin greiða einstaka kostnaðarliði í rekstri opinberra stofnanna án skýrrar lagaheimildar. Gjaldtökuheimildin í 1. tl. 1. mgr. 195. gr. tollalaga, sbr. 3. mgr. sömu greinar, standi einungis til þess að þeim sem njóti þeirrar þjónustu sem felist í tollafgreiðslu farþegaflugvéla utan almenns afgreiðslutíma sé gert að greiða vinnukostnað á klukkustund vegna umræddrar tollafgreiðslu.  Þar sem skýrlega verði ráðið af bréfi tollstjórans, dagsettu 16. september 2011, að gjaldinu sé ætlað að standa straum af kostnaði við aðra þætti í starfsemi embættis tollstjórans, sé óhjákvæmilegt að líta svo á að gjaldtakan eigi sér ekki stoð í lögum.  Þá séu tengsl á milli þeirrar skyldu að greiða gjald vegna tollafgreiðslu farþegaflugvéla utan almenns afgreiðslutíma og fjárhæðar þess gjalds annars vegar og hins vegar þeirrar þjónustu sem tollstjóri veiti hverjum gjaldanda.  Af þeim sökum geti sú skipan og innheimta gjalda sem reist sé á ákvörðun tollstjóra um hækkanir á gjaldi fyrir tollafgreiðslu farþegaflugvéla umfram 10.000 krónur ekki staðist án skattlagningarheimildar, þ.e. viðhlítandi lagaheimildar, sem fullnægi kröfum 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995.

Ákvarðanir tollstjóra um hækkanir á gjaldi fyrir tollafgreiðslu farþegaflugvéla umfram 10.000 krónur grundvallist ekki á þeim lögbundnu sjónarmiðum sem tilgreind séu í 1. tl. 1. mgr. 195. gr. tollalaga, sbr. 3. mgr. sömu greinar.

                Framangreind lagaheimild feli í sér að heimilt sé að innheimta gjald vegna tollafgreiðslu flugvéla utan almenns afgreiðslutíma.  Um sé að ræða þjónustugjald en því sé einungis ætlað að standa undir launakostnaði vegna þeirrar tollafgreiðslu sem eigi sér stað utan almenns afgreiðslutíma.  Sá kostnaðarliður sem falli undir gjaldtökuna sé því aðeins einn, þ.e. launakostnaður þeirra starfsmanna sem sinni tollafgreiðslu farþegaflugvéla utan almenns afgreiðslutíma, eins og segi í ákvörðun fjármálaráðuneytisins, dagsettri 1. nóvember 2011: „Kostnaður við tollafgreiðslu farþegaflugvéla ... samanstefndur eingöngu af vinnukostnaði á klukkustund en engum öðrum efnislegum þáttum.“  Af bréfi tollstjóra, dagsettu 16. september 2011, megi hins vegar ráða að eftirfarandi sjónarmið liggi að baki hinni umdeildu gjaldtöku vegna tollafgreiðslu farþegaflugvéla utan almenns afgreiðslutíma, a.m.k. frá og með 1. júlí 2006 til og með 31. mars 2012, að sams konar þjónusta sem tollstjóri veiti skuli kosta það sama án tillits til þess á hvaða tollafgreiðslustað hún sé veitt.  Með þessu sé stuðlað að jafnræði meðal þeirra sem greiði fyrir þjónustu tollstjóra og samræmi gjaldtöku fyrir þjónustu hans á landsvísu.  Þannig sé ljóst að gjaldtökunni sé ætlað, að einhverju leyti, að standa undir þjónustu tollstjóra á landsvísu.  Þá virðist sem kostnaður vegna bakvakta og útkalla tollvarða úti á landi skuli greiddur af þeim sem greiði fyrir þjónustu tollstjóra á Keflavíkurflugvelli, þótt þar séu menn á vöktum allan sólarhringinn alla daga ársins og þar sé aldrei um að ræða kostnað vegna bakvakta og útkalla, heldur kostnað vegna vaktavinnu.  Þá virðist við gjaldtökuna vera miðað við tiltekinn launaflokk sem litið sé á að sé meðaltalslaunaflokkur þeirra starfsmanna sem sinni þjónustunni, án þess að það sé stutt neinum rökum eða útreikningum hvort umræddur launaflokkur endurspegli í raun meðaltal vinnukostnaðar á klukkustund þeirra starfsmanna sem sinni þjónustunni.  Einnig virðist tekið tillit til aksturskostnaðar, þótt fyrir liggi að menn séu á vöktum á Keflavíkurflugvelli allan sólarhringinn alla daga ársins.

                Í 1. tl. 1. mgr. 195. gr. tollalaga sé skýrlega afmarkað að gjaldi vegna tollafgreiðslu farþegaflugvéla utan almenns afgreiðslutíma sé einungis ætlað að standa undir vinnukostnaði á klukkustund vegna umræddrar tollafgreiðslu.  Almennt sé viðurkennt að aðeins sé heimilt að innheimta þjónustugjald fyrir kostnað sem sé í nánum og efnislegum tengslum við þá þjónustu sem sérstaklega sé tilgreind í viðhlítandi gjaldtökuheimild, en ekki sé heimilt að líta til annarra og óskyldra starfa starfsmanna stjórnvaldsins.  Rökstuðningur og útreikningar tollstjórans í bréfinu, dagsettu 16. september 2011, sé ekki í samræmi við þennan áskilnað gjaldtökuheimildarinnar í tollalögum eða það sem almennt sé viðurkennt í sambandi við afmörkun kostnaðarliða við útreikning á fjárhæð þjónustugjalds.  Af bréfinu megi hins vegar ráða að gjaldtaka vegna tollafgreiðslu farþegaflugvéla utan almenns afgreiðslutíma hafi verið og sé hugsuð sem tekjuöflun fyrir ríkissjóð til að standa undir almennum rekstrarkostnaði embættis tollstjórans.  Mat á kostnaðarliðum við töku ákvarðana um fjárhæð gjaldsins sé því ekki byggt á lögmætum sjónarmiðum og sé jafnframt óforsvaranlegt.  Þannig sé ekki á því byggt í rökstuðningi tollstjóra að greiðsla fyrir þessa þjónustu endurspegli raunkostnað vegna þjónustunnar heldur því, að henni sé fyrst og fremst ætlað að standa undir jafnræði og samræmingu gjaldtöku á landsvísu og kostnaðar vegna bakvakta, útkalla og aksturs tollvarða annars staðar en á Keflavíkurflugvelli.  Þetta séu ómálefnaleg sjónarmið og ólögmæt.

                Óumdeilt sé að það gjald sem heimilt sé að innheimta samkvæmt 1. tl. 1. mgr. 195. gr. tollalaga sé þjónustugjald.  Eðli máls samkvæmt verði að gera þá lágmarkskröfu til stjórnvalda, líkt og embættis tollstjórans, að það fylgi almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar við framkvæmd á lagaheimildum til töku slíkra gjalda.  Í þessu felist að ákvörðun um fjárhæð gjaldsins verði að vera rökstudd og byggð á traustum útreikningi á þeim kostnaði sem hljótist af því að veita umrædda þjónustu, sem ekki hafi verið gert við framangreindar ákvarðanir um hækkun gjaldsins umfram 10.000 krónur.

                Gera verði þá kröfu til stjórnvalda að þau leggi fyrir fram fullnægjandi grundvöll að gjaldtöku fyrir þjónustu sem veitt sé, enda myndi önnur framkvæmd gera að engu réttaröryggi borgara þessa lands.  Í þessu máli liggi fyrir að samkvæmt lögum megi einungis innheimta vinnukostnað á klukkustund.  Engu að síður hafi embætti tollstjórans lagt fram útreikninga í bréfi, dagsettu 16. september 2011, sem taki mið af öðrum kostnaðarliðum, annarra og óskyldra starfa starfsmanna embættisins og almenns rekstrarkostnaðar.  Markmið gjaldtökunnar virðist þannig að hluta til vera að láta gjaldendur, eins og stefnanda, taka þátt í rekstrarkostnaði embættisins annars staðar á landsbyggðinni.  Gangi taka gjaldsins umfram 10.000 krónur þannig gegn jafnræðisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar.  Þá séu útreikningarnir óskýrir, ótraustir og ekki studdir gögnum.  Í ljósi íþyngjandi eðlis lagaheimildarinnar í 1. tl. 1. mgr. 195. gr. tollalaga til töku þjónustugjalds verði að skýra umrætt ákvæði þröngt.  Af þeirri ástæðu sé einungis hægt að túlka heimildina með þeim hætti að hún taki eingöngu til vinnukostnaðar á klukkustund þann tíma sem taki að tollafgreiða farþegaflugvélar utan almenns afgreiðslutíma.  Það liggi hins vegar fyrir að ákvarðanir um fjárhæð gjaldsins séu órökstuddar og taki mið af öðrum kostnaðarliðum.

                Stefnandi byggir fjárhæð aðalkröfu á fjölda farþegaflugvéla á sínum vegum sem hafi verið tollafgreiddar utan almenns afgreiðslutíma á tímabilinu frá og með 1. júlí 2006 til og með 31. mars 2012.  Sú fjárhæð sem stefnanda hafi verið gert að greiða í hvert skipti, umfram 10.000 krónur, þennan tíma nemi samtals greitt 187.646.284 krónur, sem sé tjón hans og það sem ofgreitt hafi verið í gjöld vegna þjónustu og tollafgreiðslu farþegaflugvéla utan almenns afgreiðslutíma. 

                Bótakrafa stefnanda hafi stofnast á þeim degi sem greiðsla umfram 10.000 krónur fyrir tollafgreiðslu hverrar farþegaflugvélar, hafi átt sér stað og beri vexti frá þeim degi til þingfestingardags máls þessa.  Stefnandi leggur til grundvallar að miða skuli við vexti, samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, þar sem um skaðabótakröfu sé að ræða.  Krefst stefnandi vaxta af þeirri heildarfjárhæð sem hann hafi ofgreitt á hverju ári, en alls sé um að ræða 11.915 afgreiðslur og því illmögulegt fyrir hann að reikna út vexti fyrir hverja einstaka afgreiðslu.  Stefnandi krefst dráttarvaxta frá þingfestingardegi til greiðsludags, samkvæmt 1. mgr. 6. gr., sbr. 9. gr. laga nr. 38/2001.

                Fjárhæð varakröfu sinnar byggir stefnandi á lögum nr. 29/19995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda.  Af 4. gr. þeirra laga leiði að stefnandi geri einungis kröfu vegna þeirra ofgreiðslna sem átt hafi sér stað eftir 31. maí 2008.  Um sé að ræða alls 163.913.884 krónur.  Krefst stefnandi vaxta af þeirri fjárhæð samkvæmt 1. mgr. 1. gr. og 2. gr. laga nr. 29/1995.  Af 1. mgr. 2. gr. fyrrgreindra laga leiði að miða skuli við vexti samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 og þeir skuli reiknast af því fé sem hafi verið oftekið frá þeim tíma sem greiðslan hafi átt sér stað og þar til endurgreiðsla fari fram.  Stefnandi krefjist einungis vaxta af þeirri heildarfjárhæð sem hann hafi ofgreitt á hverju ári, en alls sé um að ræða 9.745 afgreiðslur og illmögulegt fyrir stefnanda að reikna út vexti fyrir hverja einstaka afgreiðslu.  Stefnandi krefst dráttarvaxta frá þingfestingardegi til greiðsludags með vísan til 2. mgr. 2. gr. laga nr. 29/1995, sbr. 1. mgr. 6. gr. og 9. gr. laga nr. 38/2001.

                Þrautavarakröfu sína um bætur að álitum byggir stefnandi á sömu rökum og aðalkröfu sína.

                Um lagarök vísar stefnandi til sakarreglunnar, meginreglna skaðabótaréttar um skaðabótaábyrgð hins opinbera og meginreglna stjórnsýsluréttar.  Þá vísar stefnandi til tollalaga nr. 88/2005, stjórnsýslulaga nr. 37/1993, laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu og laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. 

                Kröfu um málskostnað byggir stefnandi á 129. og 130. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.

IV

                Stefndi byggir sýknukröfu sína á því að gjaldtaka tollstjóra á tollafgreiðslugjaldi umfram 10.000 krónur frá stefnanda hafi haft lagastoð og lagaheimild hafi verið til gjaldtökunnar.

                Samkvæmt 1. mgr. 195. gr. tollalaga nr. 88/2005 sé heimilt að innheimta gjöld vegna þjónustu tollstjóra í þeim tilvikum sem upp séu talin í 1. mgr.  Samkvæmt 1. tl. 1. mgr. sé heimilt að innheimta tollafgreiðslugjald vegna tollafgreiðslu skipa og flugvéla utan almenns afgreiðslutíma og skuli gjaldið standa undir launakostnaði vegna tollafgreiðslu utan almenns afgreiðslutíma.  Samkvæmt 3. mgr. 195. gr. skuli gjaldtaka tollstjóra miðuð við að hún standi undir kostnaði við þá þjónustu sem veitt sé.  Lagaheimild sé til að innheimta, sem þjónustugjald, tollafgreiðslugjald vegna tollafgreiðslu farþegaflugvéla utan almenns afgreiðslutíma og skuli gjaldið standa undir launakostnaði vegna tollafgreiðslu.  Í þeirri lagaheimild felist að fjárhæð gjalda miðist við þann kostnað sem almennt hljótist af því að veita þá þjónustu sem veitt sé.

                Eins og ítarlega sé rakið í minnisblaði tollstjóra sé tollframkvæmd á Keflavíkurflugvelli, eins og annars staðar, að meginstefnu til fólgin í því að framfylgja lögum, stjórnvaldsreglum og alþjóðasamningum sem varði tollheimtu og tolleftirlit.  Verkefnin varði flest, með einum eða öðrum hætti, millilandaferðir, milliríkjaverslun og flutning fólks og vöru til og frá landinu.  Inntak tollafgreiðslu aðkomufars sé að ljúka þeim formsatriðum sem varði komu þeirra til landsins frá útlöndum sem og komu áhafnar og farþega og, eftir því sem við eigi, flutning á vöru og öðrum varningi til landsins.  Enn fremur að haldið sé uppi tolleftirliti og framfylgt lögum og öðrum reglum sem varði komuna og flutninginn sem tollafgreiðslunni sé falið að annast.

                Í tollafgreiðslu farþegaflugvélar felist ýmis verkefni sem varði komu vélarinnar og þess sem hún flytur, en tollafgreiðslan sé ekki einskorðuð við verkefni sem tollgæslan kunni að sinna um borð við komu vélar.  Gerð áhættumats fyrir komu geti verið liður í afgreiðslunni, sem og afgreiðsla farþega og áhafnar í tollhliðum, auk verkefna sem standi í nánum órofa tengslum við komuna.  Gjaldtökuheimild 1. töluliðs 1. mgr. 195. gr. tollalaga feli í sér að tollstjóra sé heimilt að taka þjónustugjald til að standa straum af launakostnaði tollvarða vegna slíkra verkefna sem séu nauðsynlegur hluti af og í beinum tengslum við tollafgreiðslu komufars.

                Áhersla á greiningarstörf og áhættustjórnun tollgæslunnar hafi aukist til muna á umliðnum árum, bæði til að tolleftirlitið sé markvisst og skilvirkt og að greitt sé fyrir lögmætri umferð og afgreiðslum.  Þannig verði meginþungi eftirlitsins einkum þar sem þess sé helst þörf og þeir sem séu í lögmætri starfsemi og teljist almennt líklegir til að fara eftir reglum verði síður fyrir óhagræði, sem eftirlit kunni að valda.  Tollverðir sinni tolleftirliti í tollhliðum og umsýslu vegna tollskjala er varði komur flugvéla.  Af atvikum ráðist hvaða verkefnum þurfi að sinna í tengslum við tollafgreiðslurnar.  Meðal þess helsta megi nefna tollskoðun farangurs og leitir af sérstökum tilefnum, að framfylgja reglum um innflutningstakmarkanir og innflutningsbönn, afgreiðslu kærumála og vinnu við önnur rannsóknarmál sem upp kunni að koma, umsýslu vegna haldlagðs varnings og varnings á aukaskrá, farangur í óskilum, umsýslu vegna almennrar fraktar eða annarrar vöru, eftirfylgni vegna skráningar í tölvukerfi tollstjóra og umsýslu vegna ATA-skírteina.  Ýmsir eftirlitsþættir kalli á samstarf við aðrar opinberar stofnanir, svo sem t.d. lögreglu, Lyfjastofnun og Matvælastofnun svo einhverjar séu nefndar.

                Á Keflavíkurflugvelli þurfi tollgæslan að geta afgreitt flugvélar á hvaða tíma sólarhrings sem er, alla daga ársins.  Nauðsynlegt sé því að þar sé haldið úti sólarhringsvaktkerfi með stöðugri viðveru tollvarða sem sé bein afleiðing af því að unnt sé að tollafgreiða flugvélar hvenær sem er.  Vaktkerfið sé mun kostnaðarsamara en dagvinnukerfi og það væru ekki vaktir hjá tollgæslu á Keflavíkurflugvelli ef ekki væri um að ræða þessi verkefni í sólarhringsþjónustu.

                Tolleftirlitsdeild og greiningardeild séu þær skipulagseiningar tollgæslunnar sem einkum annist vinnu sem beinlínis varði tollafgreiðslu farþegavéla.  Um 30 tollverðir séu í tolleftirlitsdeild og um 10 í greiningardeild á starfsstöð tollgæslunnar á Keflavíkurflugvelli. Um 26 tollverðir í tolleftirlitsdeild starfi beinlínis við tollafgreiðslur farþegaflugvéla.  Nær allir tollverðirnir á Keflavíkurflugvelli séu á vöktum, en yfirtollvörður og aðstoðartollvörður í bæði tolleftirlitsdeild og greiningardeild séu dagvinnumenn.

                Í tolleftirlitsdeildinni hafi jafnan verið sjö menn á dagvöktum frá kl 6 til 18 og fjórir á næturvöktum frá kl. 18 til kl. 6.  Enn fremur hafi til viðbótar oft og tíðum verið einn tollvörður við sérstakt fíkniefnaeftirlit með leitarhund eða samtals átta menn.  Kerfisbundin greiningarvinna vegna komu farþegaflugvéla sé fyrst og fremst verkefni greiningardeildar, en að jafnaði séu einn til fjórir starfsmenn þeirrar deildar við þá vinnu sérstaklega.  Samtals hafi því að jafnaði verið sex til tólf tollverðir á vakt í eftirlitsdeild og greiningardeild.

                Vegna umfjöllunar stefnanda um að gjaldtaka umfram 10.000 krónur, samkvæmt ákvörðun sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli á árinu 2006 og ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum árin 2007 og 2008, fái ekki staðist, áréttar stefndi að frá því fjárhæð þess gjalds hafi verið ákveðin í febrúar 1997 með reglugerð nr. 107/1997, hafi orðið verulegar breytingar á kjarasamningi Tollvarðafélags Íslands umfram almennar launahækkanir frá þeim tíma. Veruleg breyting hafi verið gerð á launakerfi með kjarasamningi sem tekið hafi gildi 1. maí 2001, sem falið hafi í sér aukið vægi dagvinnulauna í launakjörum og hækkun dagvinnulauna. Tímakaup samkvæmt kjarasamningi reiknist af mánaðarlaunum starfsmanns og sé tímakaup í dagvinnu 0,615% af mánaðarlaunum, tímakaup í yfirvinnu sé 1,0385% af mánaðarlaunum og tímakaup á stórhátíðardögum sé 1,375% af mánaðarlaunum.  Samkvæmt kjarasamningi teljist yfirvinna sú vinna sem fram fari utan daglegs vinnutíma eða vaktar starfsmanns svo og vinna sem innt sé af hendi umfram vikulega vinnutímaskyldu þótt á dagvinnutímabili sé.  Öll vinna sem unnin sé á sérstökum frídögum og stórhátíðardögum greiðist sem yfirvinna, sbr. gr. 2.3.2 nema vinnan falli undir ákvæði greinar 2.6.8.  Sé starfsmaður kallaður til vinnu beri að greiða yfirvinnukaup fyrir útkallið og sé lágmarksgreiðsla ýmist þrjár eða fjórar klukkustundir, sbr. greinar 2.3.3.1 og 2.3.3.2.  Vaktaálag samkvæmt kjarasamningi reiknist af dagvinnutímakaupi og reglum um greiðslur fyrir vaktaálag hafi verið breytt.  Þannig hafi samkvæmt kjarasamningi frá 1. september 1997 greiðst 33% álag vegna vinnu frá kl. 17:00-24:00 á föstudögum, 45% frá kl. 00:00-08:00 mánudag til föstudags og 45% álag allan sólarhringinn vegna vinnu á laugardögum, sunnudögum og sérstökum frídögum, en 90% vaktaálag allan sólarhringinn á stórháðtíðardögum.  Samkvæmt kjarasamningum frá 1. maí 2001 greiðist 33% vaktaálag frá kl. 17:00-24:00 mánudaga til fimmtudaga, 55% vaktaálag frá kl. 00:00-08:00 mánudag til föstudags, 55% frá kl. 17:00-24:00 á föstudögum og 55% vaktaálag allan sólarhringinn á laugardögum, sunnudögum og sérstökum frídögum og 90% allan sólarhringinn á stórhátíðardögum.  Með kjarasamningi sem tekið hafi gildi 1. maí 2005 hafi jafnframt verið samið um upptöku nýs launakerfis hinn 1. maí 2006.

                Af hálfu starfsmannaskrifstofu fjármála- og efnahagsráðuneytisins hafi verið tekin saman þróun meðallauna tollvarða frá og með árinu 1997 til áramóta 2011 og hver hefði þurft að verða hækkun 10.000 króna gjaldsins til samræmis við hækkun meðaltalslauna.  Af töflum megi sjá að á árinu 2006 hefði 10.000 króna gjaldið þurft að hækka í 22.620 krónur til að halda í við meðaltalslaunahækkun tollvarða frá árinu 1997, í 24.648 krónur á árinu 2007 og í 25.155 krónur á árinu 2008.  Ákvarðanir sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli, og síðar Lögreglustjórans á Suðurnesjum, um 18.900 krónur frá 1. júlí 2006, um 23.100 krónur frá júlí 2007 og um 23.900 frá febrúar 2008 séu því lægri en meðaltalslaunahækkun tollvarða hafi verið frá árinu 1997.

                Stefndi hafnar því að í gjaldtöku allt frá 1. júlí 2006 felist kostnaður við akstur, eins og stefnandi haldi fram.  Skýrt komi fram í leiðbeiningum Tollstjórans í Reykjavík frá 23. mars 2006, að gjaldtaka vegna aksturs geti ekki átt við þegar um sé að ræða tollafgreiðslu í tollhöfn utan almenns afgreiðslutíma.  Jafnframt komi skýrt fram í 4. mgr. 2. gr. gjaldskráa embættis tollstjóra að aksturskostnað beri eingöngu að greiða í þeim tilvikum þar sem það sé sérstaklega tekið fram í undirliðum 2. gr. og sé aksturskostnaður ekki tilgreindur í grein 2.1. Útreikningur tímagjalds vegna þess liðar, sbr. fylgiskjal með gjaldskrám, beri það jafnframt skýrlega með sér að eingöngu sé reiknað tímagjald miðað við launakostnað í tollhöfn.

                Ákvörðun embættis tollstjóra um fjárhæð tollafgreiðslugjalds við setningu gjaldskrár í september 2009 hafi byggt á því að það fari að meðaltali samtals sjö klukkustunda vinna tollvarða í að tollafgreiða farþegaflugvélar.  Í skýringartexta með útreikningi sem fylgi gjaldskránni varðandi útreikning launaforsendna komi fram að þær forsendur geti annars vegar skýrst af kostnaði við jafnaðartíma tveggja tollvarða í útkalli eða vinnu sex til átta tollvarða í 1 klst.  Tollverðir sem komi að tollafgreiðslu á farþegaflugvél á Keflavíkurflugvelli í greiningardeild og tolleftirlitsdeild séu sex til tólf.

                Við gerð tollskrárinnar 2009 hafi verið leitast við að meta meðaltalslaunakostnað við tollafgreiðslur á afgreiðslustöðum skipa og flugvéla.  Miðað hafi verið við meðaltalslaunaflokk tollvarða utan Keflavíkurflugvallar, grunnlaun í 13. launaflokki.  Það hafi verið mat þeirra sem undirbúið hafi gjaldskrána að viðbúnaður tollgæslunnar á Keflavíkurflugvelli væri það mikill og kostnaðarsamur, í samanburði við aðra tollafgreiðslustaði, að meðaltalslaunakostnaður myndi hækka þannig að það yrði óréttmætt gagnvart öðrum gjaldendum ef Keflavíkurflugvöllur væri tekinn með.  Þetta hafi jafnframt verið talið hagfellt gagnvart greiðendum gjaldsins á Keflavíkurflugvelli.  Þetta skýri hvers vegna tekið hafi verið mið af meðaltalslaunakostnaði við útkall tveggja tollvarða í yfirvinnu við útreikning á tímagjaldi vegna launakostnaðar við ákvörðun gjaldsins, enda störfin á viðkomandi stöðum einatt unnin utan dagvinnutíma.  Sú staðreynd, að útköll séu ekki almennt notuð af þessu tilefni á Keflavíkurflugvelli, skipti ekki máli í þessu samhengi.  Í því sambandi áréttar stefndi að á Keflavíkurflugvelli komi fleiri tollverðir að tollafgreiðslu farþegaflugvéla og í vaktakerfi séu það eingöngu dagvinnuskil á virkum dögum frá kl. 08:00-17:00 á mánudegi til föstudags, sem séu án greiðslu vaktaálags en utan þess tíma leggist vaktaálag á dagvinnu.  Þannig leggist vaktaálag ávallt á dagvinnuskil utan almenns afgreiðslutíma.  Þá geti komið til yfirvinnugreiðslna ef um er að ræða vinnu á sérstökum frídögum og stórhátíðardögum, vinnu umfram dagvinnuvakt, vegna útkalls eða aukavaktar.

                Tölulegar upplýsingar um sértekjur og launakostnað á Keflavíkurflugvelli sem teknar hafi verið saman vegna stefnu þessarar staðfesti að framangreint mat hafi verið rétt.  Launakostnaðurinn á Keflavíkurflugvelli vegna vaktakerfisins sé það mikill að óréttmætt hafi verið að taka tillit til hans í gjaldskránni og sú ákvörðun hafi verið hagfelld gagnvart stefnanda og öðrum hlutaðeigandi flugrekendum sem greiði gjald á Keflavíkurflugvelli.  Á engan hátt fái staðist að greiðendum gjalds á Keflavíkurflugvelli sé gert að niðurgreiða kostnað á öðrum afgreiðslustöðum.  Kostnaður embættis tollstjóra vegna launa tollvarða utan almenns afgreiðslutíma á Keflavíkurflugvelli á árinu 2011 hafi verið hærri en sem nemi tollafgreiðslugjaldi vegna tollafgreiðslu flugvéla utan almenns afgreiðslutíma og brúi aðrar sértekjur tollstjóra vegna starfsemi á Keflavíkurflugvelli ekki það bil svo sem ítarlega sé gerð grein fyrir í minnisblaði tollstjóra.

                Engum annmörkum á tollafgreiðslugjaldi vegna tollafgreiðslu farþegaflugvéla utan almenns afgreiðslutíma sem stefnandi hafi innt af hendi sé til að dreifa sem stofnað gæti að lögum til réttar stefnanda til að fá endurgreiddan hluta greidds gjalds samkvæmt reglum skaðabótaréttar eða ákvæðum laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta eða gjalda. 

                Skylda stefnanda til að greiða þjónustugjald vegna launakostnaðar tollvarða utan almenns afgreiðslutíma sé ótvíræð að lögum.  Í kröfum stefnanda felist að krafist sé bóta vegna 11.915 tollafgreiðslna frá 1. júlí 2006 til 31. mars 2012 eða endurgreiðslu vegna 9.745 tollafgreiðslna frá 1. júní 2008 til 31. mars 2012.  Af hálfu stefnanda hafi greiðsla gjaldsins farið fram án fyrirvara eða athugasemda um að í einstaka tilvikum væri krafist gjalds umfram kostnað við hina veittu þjónustu.  Allar kröfur stefnanda séu því þegar af þeim ástæðum niður fallnar vegna aðgerðarleysis og tómlætis stefnanda.

                Ósannað sé að stefnanda hafi með ólögmætum hætti verið gert að greiða gjald umfram kostnað við þá þjónustu sem hann naut.  Engra haldbærra gagna njóti við frá stefnanda sem gætu rennt stoðum undir kröfu hans í heild eða að hluta.  Þá sé kröfugerð stefnanda að þessu leyti algerlega vanreifuð.

                Ósannað sé að stefnandi hafi orðið fyrir tjóni.  Ekki hafi verið sýnt fram á að tjón hafi orðið né að fyrir hendi sé orsakasamband milli ætlaðs tjóns og ætlaðra bótaskyldra atvika.  Stefnandi hafi ekki sýnt fram á að um tjón í skilningi skaðabótaréttar geti verið að ræða og hafi ekki leitt líkur að því að gjaldtakan hafi haft áhrif á atvinnurekstur hans.  Skaðabótakrafa stefnanda byggi á því tollafgreiðslugjaldi sem hann telji sig hafa ofgreitt á tímabilinu frá 1. júlí 2006 til 31. mars 2012.  Skaðabótakrafa stefnanda sem hann hafi uppi annars vegar í aðalkröfu og hins vegar í þrautavarakröfu séu í eðli sínu endurgreiðslukröfur sem lúti reglum kröfuréttar.  Leiði framangreindar ástæður einnig til þess að sýkna beri stefnda af öllum kröfum stefnanda.

                Kröfu um stórkostlega lækkun stefnukrafna byggir stefndi á sömu málsástæðum og sýknukröfu sína.

                Stefndi mótmælir og öllum kröfum stefnanda um vexti samkvæmt 1. mgr. 8. gr. og dráttarvaxtakröfu samkvæmt 1. mgr. 6. gr., sbr. 9. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, og sbr. 1. mgr. 2. gr. og 2. mgr. 2. gr. laga 29/1995.  Einnig mótmælir stefndi vöxtum fyrir 1. júní 2008, sem fyrndum.  Krefst stefndi þess að vextir dæmist ekki fyrr en frá þingfestingu málsins og dráttarvextir ekki fyrr en frá dómsuppsögu.

V

                Ágreiningur máls þessa stendur um lögmæti fjárhæðar þess gjalds, sem stefnanda var gert að greiða vegna tollafgreiðslu á flugvélum, sem fluttu farþega eða varning í atvinnuskyni, utan almenns afgreiðslutíma á tímabilinu 1. júlí 2006 til 31. mars 2012.

                Samkvæmt 1. tölulið 1. mgr. 195. gr. tollalaga nr. 88/2005 er heimilt að innheimta tollafgreiðslugjald vegna tollafgreiðslu flugvéla utan almenns afgreiðslutíma.  Skal gjaldið standa undir launakostnaði vegna tollafgreiðslu utan almenns afgreiðslutíma.  Í 3. mgr. sömu lagagreinar er kveðið á um að gjaldtaka tollstjóra skuli miðuð við að hún standi undir kostnaði við þá þjónustu sem veitt er.  Þessi ákvæði hafa staðið óbreytt frá því að lögin tóku gildi 1. janúar 2006.

                Í máli þessu krefst stefnandi aðallega skaðabóta úr hendi stefnda á þeim grundvelli að honum hafi verið gert að greiða hærri gjöld fyrir tollafgreiðslu farþegaflugvéla utan almenns afgreiðslutíma en heimilt hafi verið samkvæmt tollalögum.  Til vara krefst stefnandi af sömu ástæðu endurgreiðslu samkvæmt lögum nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda vegna tímabilsins frá 1. júní 2008 til 31. mars 2012.  Að því frágengnu krefst hann skaðabóta að álitum vegna þeirra gjalda sem hann telur hafa verið oftekin samkvæmt framansögðu.  Við útreikning fjárkröfu sinnar byggir stefnandi á því að þjónustugjöld umfram 10.000 krónur fyrir tollafgreiðslu farþegaflugvéla utan almenns afgreiðslutíma séu umfram heimild.  

                Eins og rakið var hér að framan nam umþrætt gjald vegna hverrar tollafgreiðslu 10.000 krónum frá árinu 1997 og fram á mitt ár 2006, er það var hækkað í 18.900 krónur.  Ári síðar hækkaði gjaldið svo í 23.100 krónur og í 23.900 krónur í febrúar 2008.  Samkvæmt gjaldskrá tollstjóra nam almennt tollafgreiðslugjald fyrir farþegaflugvélar 26.566 krónum frá 1. desember 2009 og sérstakt gjald á stórháðtíðardögum 35.175 krónum.  Með gjaldskrám, sem settar voru á árinu 2010 og 2011, voru þessi gjöld hækkuð í 27.760 krónur og 36.756 krónur frá 1. janúar 2011 og 28.969 krónur og 38.356 krónur frá 1. október 2011.

Óumdeilt er að umrætt gjald er þjónustugjald og er samkvæmt því ætlað að standa undir kostnaði við veitta þjónustu sem eingöngu tollverðir sinna.  Fyrir liggur í málinu kostnaðarútreikningur á því hvernig þetta gjald var ákveðið.  Samkvæmt þeim útreikningi hefur gjaldið verið þannig reiknað að miðað er við tiltekinn tímafjölda sem gert er ráð fyrir að fari í tollafgreiðslu og tímagjaldið miðað við grunnlaun tollvarða í launaflokki 13.  Sá launaflokkur er meðaltalslaunaflokkur tollvarða, samkvæmt kjarasamningi.  Þá liggur fyrir í málinu að er gjaldið var hækkað úr 10.000 krónum í 18.900 í júlí 2006 hafi það verið miðað við hækkun launavísitölu á þeim tíma.  Einnig liggur fyrir að meðaltalslaun tollvarða frá árinu 1997 til áramóta 2011 hafa hækkað umtalsvert meira en launavísitalan og samkvæmt þróun meðaltalslauna tollvarða hafa 10.000 krónur hækkað í 28.720 krónur. Af gögnum málsins verður og ráðið að tollstjóri hefur ekki haft tekjur umfram kostnað af þjónustunni.  Þegar framangreint er virt verður ekki annað ráðið en að umþrætt gjald hafi verið ákveðið og reiknað í samræmi við þjónustuna sem veitt er, samræmi sé á milli gjaldsins og kostnaðar við þjónustuna og gjaldið sé reist á fullnægjandi grundvelli.  Þegar af þeirri ástæðu verður stefndi sýknaður af öllum kröfum stefnanda.

Þrátt fyrir þessa niðurstöðu þykir rétt að hvor aðila beri sinn kostnað af málinu.

Hervör Þorvaldsdóttir héraðsdómari kvað upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð:

                Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfum stefnanda, Icelandair ehf.

                Málskostnaður fellur niður.