Fimmtudaginn 13. mars 2003.
Nr. 438/2002.	Íslenska ríkið (Guðrún Margrét Árnadóttir hrl.) gegn Ísranni ehf. og Hagræði hf. (Jakob R. Möller hrl.)

 

Stjórnsýsla. Þjónustugjald. Birting.

Í ehf. krafðist þess að viðurkennt yrði að álagning lyfjaeftirlitsgjalds fyrir árin 1997 og 1998 væri ólögmæt og H hf. fyrir árið 1999. Tekið var fram að ekki væri deilt um gjaldskyldu félaganna samkvæmt þágildandi 3. mgr. 2. gr. lyfjalaga nr. 93/1994. Á hinn bóginn hefði ákvæðið ekki falið í sér heimild fyrir heilbrigðisráðherra til að láta innheimta lyfjaeftirlitsgjöld fyrir árin 1997-1999 einungis á grundvelli greinargerðar ráðgjafa um kostnaðargreiningu og útreikning gjaldskrár vegna veittrar þjónustu. Hefði ráðherra borið samkvæmt lagafyrirmælum og dómvenju að setja reglugerð, sem hefði að geyma nánari reglur um grundvöll álagningar og innheimtu eftirlitsgjalda og birt væri í samræmi við fyrirmæli laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldaerinda. Var því fallist á kröfur Í ehf. og H hf.

 

Dómur Hæstaréttar

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Guðrún Erlendsdóttir, Garðar Gíslason, Hrafn Bragason og Pétur Kr. Hafstein og Arnljótur Björnsson fyrrverandi hæstaréttardómari.

Málinu var áfrýjað til Hæstaréttar 18. september 2002. Áfrýjandi krefst aðallega sýknu af kröfum stefndu og málskostnaðar úr hendi þeirra in solidum í héraði og fyrir Hæstarétti. Til vara krefst áfrýjandi þess, að „kröfur stefndu verði lækkaðar“ og málskostnaður látinn falla niður á báðum dómstigum.

Stefndu krefjast staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Áður en lyfjalögum nr. 93/1994 var breytt með lögum nr. 108/2000 var boðið í 3. mgr. 2. gr., að leggja skyldi árlegt eftirlitsgjald á fyrirtæki þau og stofnanir, sem Lyfjaeftirlit ríkisins hafði eftirlit með. Nánar skyldi kveða á um eftirlitsgjöldin og innheimtu þeirra í reglugerð að fengnum tillögum Lyfjaeftirlits ríkisins. Í málinu er ekki deilt um gjaldskyldu stefndu samkvæmt þessu lagaákvæði. Á hinn bóginn fól ákvæðið ekki í sér heimild fyrir heilbrigðisráðherra til að láta innheimta lyfjaeftirlitsgjöld fyrir árin 1997-1999 einungis á grundvelli greinargerðar nafngreinds ráðgjafa um kostnaðargreiningu og útreikning gjaldskrár vegna veittrar þjónustu. Samkvæmt lagafyrirmælum og dómvenju bar ráðherra fyrir gildistöku laga nr. 108/2000 að setja reglugerð, sem hefði að geyma nánari reglur um grundvöll álagningar og innheimtu eftirlitsgjalda og birt væri í samræmi við fyrirmæli laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldaerinda með síðari breytingum.

Með þessum athugasemdum og annars með skírskotun til forsendna héraðsdóms verður hann staðfestur.

Áfrýjandi skal greiða stefndu málskostnað fyrir Hæstarétti, eins og segir í dómsorði.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, íslenska ríkið, greiði stefndu, Ísranni ehf. og Hagræði hf., hvorum um sig 200.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.

 

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 19. júní 2002.

Stefnendur málsins eru Ísrann ehf., kt. 431078-1129, Heiðmörk 59, Hveragerði, og Hagræði hf., kt. 650299-2499, Suðurlandsbraut 8-12, Reykjavík, en stefndi er íslenska ríkið. Jóni Kristjánssyni heilbrigðismálaráðherra er stefnt fyrir þess hönd.

Málið er höfðað með stefnu dagsettri 14. febrúar sl., sem árituð er um birtingu af ríkislögmanni 15. sama mánaðar. Það var þingfest hér í dómi 19. febrúar sl., en dómtekið 10. júní að afloknum munnlegum málflutningi.

Dómkröfur:

Stefnendur gera eftirfarandi dómkröfur:

Stefnandinn Ísrann ehf. gerir þá kröfu, að viðurkennt verði með dómi, að álagning lyfjaeftirlitsgjalds fyrir árin 1997 og 1998 sé ólögmæt.

Stefnandinn Hagræði hf. krefst þess, að viðurkennt verði með dómi, að álagning lyfjaeftirlitsgjalds fyrir árið 1999 sé ólögmæt.

Stefnendur krefjast þess enn fremur, að stefndi verði dæmdur til að greiða hvorum þeirra um sig málskostnað að mati dómsins.

Stefndi krefst aðallega sýknu af öllum kröfum stefnanda og að honum verði tildæmdur málskostnaður úr hendi þeirra in solidum að mati réttarins.

Til vara krefst stefndi lækkunar á kröfum stefnanda og að málskostnaður verði felldur niður.

Málavextir, málsástæður og lagarök.

Hinn 5. nóvember 1998 féll dómur í Hæstarétti í málinu íslenska ríkið gegn Jóni Þórðarsyni og gagnsök (Hrd.1998:3460) þar sem innheimta lyfjaeftirlitsgjalds á grundvelli reglugerðar nr. 325/1996 var dæmd ólögmæt. Niðurstaðan var byggð á því, að skort hafi bein tengsl milli skyldu til að greiða eftirlitsgjald og fjárhæðar þess annars vegar og hins vegar þeirrar þjónustu, sem Lyfjaeftirlit ríkisins veitti hverjum einstökum gjaldanda. Af þeim sökum stæðist ekki sú skipan, sem reist væri á reglu­gerð nr. 325/1996,  án viðhlítandi lagaheimildar, sem fullnægði kröfum 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995.

Í kjölfar dómsins fól heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið Sigurði Helga­syni, stjórnsýsluráðgjafa, að vinna að kostnaðargreiningu og tillögugerð, svo að unnt yrði að leggja á lyfjaeftirlitsgjald að nýju með lögmætum hætti fyrir árin 1997 til og með 1999. Greinargerð hans er dagsett í júlí 2001. Þar kemur fram að höfundur hafi á árunum 1999 og 2000 unnið að tillögugerð og kostnaðargreiningu vegna endur­álagningar lyfjaeftirlitsgjalds, sem síðan varð að veruleika á fyrri hluta ársins 2001.

Í inngangi greinargerðarinnar segir m.a. ,,Mikil áhersla var lögð í að vinna vandaða kostnaðargreiningu og er óhætt að fullyrða að ekki eru mörg dæmi um að kostnaður opinberra aðila hér á landi hafi verið greindur svo nákvæmlega sem hér hefur verið gert."  

Umkrafið lyfjaeftirlitsgjald var byggt á gjaldskrá, sem studdist við kostnaðar­greiningu Sigurðar Helgasonar.  Forsendur kostnaðargreiningar voru þær, að lögmælt eftirlitsskylda Lyfjastofnunar næði til eftirtalinna þátta:

1.        Starfsemi þeirra, sem framleiða, flytja inn, dreifa, selja og afhenda lyf.

2.        Auglýsinga.

3.        Eftirritunarskyldra lyfja og lyfjanotkunar.

 

Lyfjaeftirlitsgjald fyrir árin 1997 og 1998 studdist við raunkostnað af lögbundnu lyfjaeftirliti fyrir tímabilið 1995 til 1998. Var því skipt niður á greiðsluskylda aðila eftir ákveðnum reglum. Úttektum vegna lyfjaeftirlitsgjalds var þannig skipt í 5 flokka eftir umfangi, en athugun og úttektum á auglýsingum var með sama hætti skipt í 3 flokka.  Kostnaður við eftirlit með lyfjanotkun var miðaður við fjölda skráninga.  Gjaldið fyrir árið 1999 var byggt á kostnaðarhækkun frá meðalkostnaði ofangreinds tímabils,  þó þannig, að stuðst var við framreiknaðan raunkostnað ársins 1998 vegna lyfjaauglýsinga.

Í áðurnefndri greinargerð Sigurðar Helgasonar kemur fram, að allmiklar sveiflur séu í starfsemi og kostnaði Lyfjastofnunar milli ára, sem ekki geti talist óeðlilegt með tilliti til þess, að Lyfjastofnun sé lítil stofnun. Því þyki rétt að notuð sé sama gjaldskrá fyrir allt tímabilið 1995-1998 til að jafna þessar sveiflur. Á hinn bóginn megi notast við sömu gjaldskrá fyrir árið 1999, að teknu tilliti til almennra verðbreytinga.

Lyfjastofnun tilkynnti Lyfjum og heilsu, Hveragerðisapóteki, með bréfi dagsettu 29. mars 2001, að lagt hefði verið á lyfjaeftirlitsgjald fyrir árin 1997-1999 og var gefinn 30 daga frestur til að koma á framfæri athugasemdum við álagningu gjaldsins. Í bréfinu segir m.a. svo: ,,Með vísan til dóms Hæstaréttar [H.1998.3460] hefur heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið falið Lyfjastofnun að innheimta lyfjaeftirlitsgjöld vegna áranna 1997-98 í samræmi við þá þjónustu sem hverjum gjaldanda hefur verið veitt á tímabilinu. Jafnframt er innheimt lyfjaeftirlitsgjald vegna ársins 1999 á grundvelli veittrar þjónustu. Samkvæmt kostnaðargreiningu sem gerð hefur verið vegna fyrrgreindrar innheimtu ber yður að greiða eftirfarandi gjöld fyrir veitta þjónustu á árunum 1997-1999: 1997 kr. 249.000,  1998 kr. 165.000, 1999 kr. 133.000. Gjöld vegna lyfjaeftirlits verða í framtíðinni innheimt í samræmi við ákvæði 3. gr. lyfjalaga nr. 93/1994, sbr. 3. gr. l. 108/2000."

Lögmannsstofan LOGOS, svaraði bréfi Lyfjastofnunar með bréfi, dagsettu 11. apríl 2001, og óskaði eftir því að fá sundurgreiningu og rökstuðning fyrir þeirri kostnaðargreiningu, sem vísað var til í bréfi Lyfjastofnunar. Í svarbréfi stofnunarinnar frá 26. apríl 2001 kemur fram, hvernig gjaldið skiptist niður eftir árum, og segir þar m. a., að gjaldskráin byggi á raunkostnaði verkþátta samkvæmt kostnaðargreiningu er heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hafi látið vinna.

Í bréfi LOGOS lögmannsþjónustu  (lögmaður stefnanda) frá 9. maí 2001 var farið fram á ítarlegri skýringar á útreikningi þjónustugjalda, þ. e. að greint yrði í hverju úttektir þær sem fram fóru hafi falist og hvað hafi ráðið því í hverju tilviki hversu viðamikil úttekt var framkvæmd. Var auk þess óskað staðfestingar á því að úttektirnar hefðu farið fram. Svar við þessu erindi barst með bréfi Lyfjastofnunar, dagsettu 14. maí 2001, og er þar rakið það eftirlit sem er grundvöllur að innheimtu gjaldsins og tiltekið, hver hafi verið tilgangur eftirlitsferða. Fylgdu bréfi þessu einnig afrit af eftirlitsgerðum.

Svarbréf lögmanns stefnanda er dagsett 23. maí s.á. Þar er farið fram á frekari upplýsingar um útreiknings gjaldsins, svo sem hvaða kostnaðarliðir stæðu að baki ákvörðun fjárhæðar í hverju tilviki, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2534/1998, en þar er lýst þeirri skoðun umboðsmanns, að þessar upplýsingar þurfi að liggja fyrir áður en þjónustugjald sé innheimt.

Í svarbréfi Lyfjastofnunar frá 8. ágúst 2001, kemur fram að notast sé við sömu gjaldskrá fyrir árin 1995-1998 og að hún hafi verið uppreiknuð fyrir árið 1999. Einnig fylgdi bréfinu afrit af kostnaðargreiningu og útreikningi gjaldskrár vegna innheimtu lyfjaeftirlitsgjalda, sem unnin var að beiðni heilbrigðis- og tryggingamála­ráðu­neytisins. Þar er því lýst, að talsvert miklar sveiflur séu í starfsemi og kostnaði milli ára. Þessar sveiflur geti ekki talist óeðlilegar, þar sem Lyfjaeftirlit ríkisins sé lítil stofnun. Til að jafna þessar sveiflur út sé eðlilegt að notuð sé sama gjaldskrá fyrir allt tímabilið 1995-1998. Einnig kemur fram í nefndri skýrslu, að kostnaði við yfirstjórn Lyfjaeftirlits ríkisins hafi verið jafnað niður, á það sem nefnt sé afurðaflokkar, í hlutfalli við kostnað vegna þeirra.

Lögmaður stefnanda mótmælti því í bréfi til Lyfjastofnunar, dagsettu 17. sept­ember 2001, að umbj. hans væri skylt að standa skil á umkröfðu lyfjaeftirlitsgjaldi.

Loks liggur fyrir bréf heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis, dags. 16. nóvem­ber sl., þar sem  þeirri afstöðu stefnda er lýst, að gjaldtaka lyfjaeftirlitsgjalda fyrir árin 1997-1999 sé lögmæt, og að Lyfjastofnun hafi fulla heimild til innheimtu þeirra. 

Málsástæður og lagarök stefnenda:

Stefnendur gera eftirfarandi grein fyrir samaðild sinni.

Lyfjastofnun hafi krafið Lyf og heilsu, Hveragerðisapótek, um greiðslu lyfja­eftirlitsgjalda vegna áranna 1997-1999 með bréfi,  dagsettu 29. mars 2001.  Stefnandi, Hagræði hf., sem reki lyfjabúðir undir heitinu Lyf og heilsa, hafi tekið við rekstri apóteks í Hveragerði hinn 1. febrúar 1999, en frá og með 1. janúar 1997 til þess tíma hafi stefnandinn, Ísrann ehf., rekið apótekið. Lögmaður stefnanda hafi með bréfi, dagsettu 6. desember 2001, tilkynnt heilbrigðisráðuneytinu um þá afstöðu stefnenda, að rekstraraðili einn bæri ábyrgð á greiðslu lyfjaeftirlitsgjalds á þeim tíma er gjöldin féllu til. Í bréfi heilbrigðisráðuneytisins, dagsettu 10. desember 2001, sé lýst þeirri skoðun, að Hagræði hf. verði aðeins krafið um lyfjaeftirlitsgjald fyrir það tímabil, sem félagið hafi verið rekstraraðili að Lyf og heilsu, Hveragerðisapóteki, ef ekki hafi um annað verið samið.

Því liggi fyrir, að stefnandi, Ísrann ehf., verði krafinn um greiðslu lyfjaeftirlits­gjalds fyrir árin 1997 og 1998 og stefnandi, Hagræði hf., fyrir árið 1999, verði fallist á það með stefnda, að greiðsluskylda sé á annað borð fyrir hendi.

Lyf og heilsa, Hveragerðisapótek, hafi verið krafin í einu lagi um greiðslu lyfjaeftirlitsgjalds fyrir margnefnd ár 1997-1999, en í ljós sé leitt, að stefnendur beri ábyrgð á greiðslu þess gjalds, sem Lyf og heilsa, Hveragerðisapótek, sé krafið um. Því sé ljóst, að skilyrði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, (eftirleiðis eml.), þar sem lyfjaeftirlitsgjald fyrir árin 1997-1999 hafi verið lagt á Lyf og heilsu, Hveragerðisapótek, sbr. bréf frá 29. mars 2001.

Málssókn stefnenda eigi rætur að rekja til þess sama atviks, að lyfjaeftirlitsgjald fyrir árin 1997-1999 hafi verið lagt á Lyf og heilsu, Hveragerðisapótek, sbr. bréf frá 29. mars 2001 og telja. Því sé  augljóst, að skilyrði 1. mgr. 19. gr. eml., séu fyrir hendi.

Sameiginlegar málsástæður stefnenda vegna álagningar lyfjaeftirlitsgjalds 1997-1999.

Stefnendur byggja í fyrsta lagi á því, að álagning lyfjaeftirlitsgjalds fyrir árin 1997-1999 sé of seint fram komin og samrýmist ekki ákvæði 72. gr. stjórnar­skrárinnar. Hafi þeir haft réttmæta ástæðu til að ætla, að álagningu lyfjaeftirlitsgjalda fyrir þessi ár hafi verið lokið á árinu 2001 og verði þeim því ekki gert standa skil á umkröfðu gjaldi. Vísi stefnendur um þessi sjónarmið til dóms Hæstaréttar, H. 1984. 560, sem og þeirra sjónarmiða, sem liggja til grundvallar 2. mgr. 77. gr. stjórnar­skrárinnar.

Í öðru lagi byggja stefnendur á því, að innheimta gjaldsins styðjist ekki við full­nægjandi réttarheimild. Þeir vísa í þessu sambandi til 3. mgr. 2. gr. lyfjalaga nr. 93/1994, en þar sagði, áður en henni var með breytt með lögum nr. 108/2000, að leggja skyldi árlegt eftirlitsgjald á fyrirtæki þau og stofnanir, sem Lyfjaeftirlit ríkisins hefði eftirlit með. Í reglugerð skyldi nánar kveðið á um eftirlitsgjöld og innheimtu þeirra. Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði lyfjalaga hafi löggjafinn falið heilbrigðisráðherra að mæla nánar fyrir um innheimtu lyfjaeftirlitsgjalds með reglugerð. Því telja stefn­endur, að gjaldið verði ekki réttilega lagt á, nema slík reglugerðar hafi verið sett. Það hafi enn ekki gerst. Því liggi ekki fyrir fullnægjandi réttarheimild til grundvallar innheimtu gjaldsins.

Í þriðja lagi byggja stefnendur á því, að Lyfjastofnun hafi brostið vald til að innheimta lyfjaeftirlitsgjald, sbr. það sem áður segir um efni 3. mgr. 2. gr. lyfjalaga. Valdframsal heilbrigðisráðherra til Lyfjastofnunar um að innheimta lyfjaeftirlitsgjald fari í bága við almennar reglur stjórnsýsluréttar um valdframsal. Heilbrigðisráðherra hafi þannig framselt lægra settu stjórnvaldi vald sitt til reglugerðarsetningar, sem fái ekki staðist, samkvæmt reglum stjórnsýsluréttar um valdframsal.  Það verði ekki gert án sérstakrar lagaheimildir þar að lútandi.

Í fjórða lagi byggja stefnendur á því, að umrædd álagning lyfjaeftirlitsgjalds samrýmist ekki almennum reglum stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld. Fram komi í skýrslu þeirri, sem var unnin að tilhlutan heilbrigðisráðuneytisins um innheimtu gjald­anna, að notast væri við sömu gjaldskrá vegna áranna 1995-1998 og hún uppreiknuð fyrir árið 1999. Fram komi, að þetta sé gert til þess að jafna út sveiflur í rekstri Lyfja­eftirlitsins, sem sé lítil stofnun. Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar þurfi að kveða sérstaklega á um það í lagaheimild þeirri, sem sé grundvöllur þjónustu­gjalda, eigi stjórnvaldi að vera heimilt að taka tillit til sveiflna í kostnaði viðkomandi stofnunar. Taka þurfi skýrt fram í lagaákvæði því, sem gjaldtakan styðjist við, ef rjúfa eigi tengsl veittrar þjónustu og gjaldtöku. Í 3. mgr. 2. gr. lyfjalaga skorti slíka heimild og því sé gjaldtakan ólögmæt.

Í fimmta lagi telja stefnendur innheimtu lyfjaeftirlitsgjalds vera ólögmæta, þar sem jafnað hafi verið á þá kostnaði við yfirstjórn Lyfjaeftirlits ríkisins, án þess að slíkt hafi verið heimilt samkvæmt ákvæði 3. mgr. 2. gr. lyfjalaga. Slík heimild verði að styðjast við lagaboð, samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar. Í 3. málsl. tilvitnaðs lagaákvæðis lyfjalaga segi, að verja skuli tekjum til greiðslu kostnaðar við eftir­litið og miða við, að gjaldið standi undir kostnaði við rekstur þess. Stefnendur telja þessa lagaheimild ekki nægjanlega til þess að heimilt hafi verið að jafna niður á gjaldendur yfirstjórnarkostnaði í samræmi við hlutfall þeirra í öðrum kostnaði Lyfjaeftirlits ríkisins og vísa í þessu sambandi sérstaklega til þeirrar almennu lögskýr­ingarreglu, að íþyngjandi stjórnvaldsákvarðanir verði að byggjast á skýrri laga­heimild, en lagaákvæði, sem veiti slíkar heimildir verði almennt ekki skýrð rúmt. Stefnendur benda sérstaklega á, að ætíð þurfi að mæla sérstaklega fyrir um það í lögum, eigi að rjúfa á tengsl veittrar þjónustu og gjaldtöku.

Stefnendur byggja á því, verði ekki fallist á þá málsástæðu,  að lagaheimild hafi skort til að jafna yfirstjórnarkostnaði niður á gjaldskylda aðila, að slíkt hefði þurft að gera með reglugerð, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 2. gr. lyfjalaga og þar sem slík reglugerð sé ekki til staðar sé gjaldtakan ólögmæt.

Í sjötta lagi vísa stefnendur til þess, að ekki verði ráðið af fyrrgreindri skýrslu um kostnaðargreiningu, hvernig hafi verið tekið tillit til þess, að kostnaður við að veita þjónustu geti verið mismunandi eftir því hvar á landinu hún sé veitt og sé um það vísað til sjónarmiða þeirra, sem fram koma í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2534/1998. Í bréfi heilbrigðisráðuneytisins, dagsettu 16. nóvember 2001, komi fram, að umræddir kostnaðarþættir, þ. e. ferðir og tengd gjöld, væru svo óverulegir að óþarft væri að taka tillit til þeirra sérstaklega. Telja stefnendur, að sönnunarbyrðin fyrir þessari staðhæfingu hvíli alfarið á stefnda, en engin gögn séu lögð af hans hálfu þessu til staðfestingar.

Málsástæður stefnanda Ísrann ehf. vegna álagningar lyfjaeftirlitsgjalds árin 1997 og 1998.

Fallist dómurinn ekki á framangreind sjónarmið, byggir stefnandinn, Ísrann ehf., á eftirfarandi málsástæðum að því er varðar álagningu fyrir árin 1997 og 1998.

Í Hæstaréttardómi Hrd. 1998:3460, sé komist að þeirri niðurstöðu, að fyrir­komulag það, sem mælt sé fyrir í rgl. nr. 325/1996, samræmdist ekki þeim kröfum, sem stjórnarskráin geri til skattlagningarheimilda. Því hafi allar stjórnvalds­ákvarðanir verið ólögmætar, sem teknar voru í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar.  Stefnendur telja, að stjórnvald geti ekki á nýjan leik, tekið íþyngjandi ákvörðun, hafi fyrri stjórnvaldsákvörðun verið felld úr gildi eða dæmd ólögmæt fyrir þann tíma, sem fyrri ákvarðanir vörðuðu. Vísa þeir til almennra reglna stjórnsýsluréttar í þessu tilliti.

Stefnendur taka fram, að fyrri ákvarðanir um innheimtu lyfjaeftirlitsgjalds hafi verið dæmdar ólögmætar og því sé ekki um að ræða afturköllun samkvæmt skilgrein­ingu stjórnsýsluréttar, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar séu réttaráhrifin gagn­vart borgaranum hin sömu og enn ríkari ástæður hljóti að hníga að því að þrengja heimildir stjórnvalda til að taka nýja ákvörðun, þegar fyrri ákvarðanir hafa verið dæmdar ólögmætar að efni til.

Stefnendur benda enn fremur á þá almennu reglu skattaréttar, að skattákvörðun verði ekki breytt lengra en tvö ár aftur í tímann, þegar svo standi á, að skattþegni verði ekki kennt um, hvers efnis hin upphaflega ákvörðun var. Hér sé um að ræða ólögmætar ákvarðir að efni til og því hljóti því réttmætar væntingar stefnanda af því, að álagningu vegna þessara ára væri lokið að leiða til þess, að óheimilt sé að leggja á lyfjaeftirlitsgjald vegna áranna 1997 og 1998.

Loks bendir stefnandi á, að setning nýrrar reglugerðar í stað reglugerðar nr. 325/1996 fengi ekki staðist, þar sem um afturvirka gjaldtöku væri að ræða, sbr. þau sjónarmið sem að framan eru rakin og H. 1984. 560.

Stefnendur styðja málsókn sína með vísan til 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 um friðhelgi eignaréttarins, sbr. 10. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, en vísa auk þess til meginreglna stjórnsýsluréttar, einkum til þeirra megin­reglna, sem gildi um álagningu þjónustugjalda. Einnig vísa stefnendur til meginreglna stjórnsýsluréttar um endurupptöku mála og afturköllun, sbr. m. a. 24. og 25. gr. stjórn­sýslulaga nr. 37/1993.  Þá styðja stefnendur kröfur sínar með tilvísun til lyfjalaga nr. 93/1994, eins og þau voru fyrir breytingu með lögum nr. 108/2000, sérstaklega 3. mgr. 2. gr. laganna, svo og til reglugerðar nr. 325/1996, um eftirlitsgjald vegna lyfjaeftirlits fyrir árið 1996.

Um heimild til samlagsaðildar byggja stefnendur á 19. gr. eml., en styðja málskostnaðarkröfu sína með vísan til 129. og 130. gr. laga um meðferð einkamála.

Málsástæður og lagarök stefnda:

Stefndi vekur athygli á því, að ekki sé getið fjárhæða í stefnu. Þar komi aðeins fram, að um sé að ræða álagningu lyfjaeftirlitsgjalda vegna Hveragerðisapóteks fyrir árin 1997, 1998 og 1999, sem Lyfjastofnun hafi tilkynnt stefnanda um með bréfi, dags. 29. mars 2001.

Hæstiréttur hafi í dómi uppkveðnum 5. nóvember 1998 fjallað um töku lyfja­eftirlitsgjalds fyrir árið 1996 sem Lyfjaeftirlit ríkisins lagði á Ölfus Apótek á grundvelli reglugerðar nr. 325/1996 og komist að þeirri niðurstöðu, að skýra bæri ákvæði 3. mgr. 2. gr. lyfjalaga nr. 93/1994 svo, að löggjafinn hafi litið svo á, að um þjónustugjald væri að ræða. Í dóminum hafi því verið slegið föstu, að óheimilt hafi verið að skipa gjaldendum í gjaldflokka eftir “veltu og/eða umfangi eftirlitsskyldrar starfsemi”, eins og rgl. nr. 325/1996 mæli fyrir um, þar sem ekki stæðu bein tengsl milli skyldu til að greiða eftirlitsgjald og fjárhæða þess annars vegar, og hins vegar þeirrar þjónustu, sem Lyfjaeftirlit ríkisins veitti hverjum gjaldanda. Slík framkvæmd hefði ekki lagastoð og taka lyfjaeftirlitsgjalds vegna ársins 1996 því talin hafa verið talin ólögmæt.

Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hafi fengið Sigurð Helgason stjórn­sýslu­ráðgjafa til að vinna að tillögugerð og kostnaðargreiningu vegna endurálagningar lyfjaeftirlitsgjalds í kjölfar dóms Hæstaréttar. Ákveðið hafi verið að byggja töku þjónustugjalda á einingargjöldum, þar sem metinn væri tími og kostnaður við hvern eftirlitsþátt. Á því hafi verið byggt, að þannig fengist fullnægjandi samsvörun milli veittrar þjónustu og gjaldtöku, án þess að sú útfærsla væri of flókin og viðamikil. Úttektum vegna lyfjaeftirlits sé þar skipt niður í 5 gjaldflokka eftir umfangi úttekta.  Eftirlit með lyfjanotkun hafi miðast við fjölda skráninga. Athugasemdir, athugun og úttekt á auglýsingamálum sé skipt í 3 gjaldflokka eftir umfangi. Ítarleg grein sé gerð fyrir ákvörðun eininga, umfangi og magni þjónustu í framlögðum tillögum Sigurðar Helgasonar, ásamt samanburði gjaldskrár og kostnaðar.

Álagning lyfjaeftirlitsgjalda vegna áranna 1997 og 1998 hafi ekki byggst á reglugerð nr. 325/1996, eins og stefnandi haldi fram. Hæstiréttur hafi því ekki fjallað um álagningu þessara ára í dómi sínum 5. nóvember 1998. Lyfjaeftirlitsgjald fyrir árið 1997 hafi verið lagt á og innheimt af Lyfjaeftirliti ríkisins, samkvæmt rgl. nr. 379 frá 13. júní 1997 um eftirlitsgjald vegna lyfjaeftirlits fyrir árið 1997, en lyfjaeftirlitsgjald vegna ársins 1998 byggi á rgl. nr. 420 frá 30. júní 1998. Byggt hafi verið á líkri skipan í þessum tveimur reglugerðum og í reglugerð nr. 325/1996, varðandi skipan gjaldenda í gjaldflokka og innheimtu gjaldsins, án tillits til þess, hvort eða í hvaða mæli einstakir gjaldendur nytu í reynd þjónustu af hálfu Lyfjaeftirlits ríkisins og þannig ljóst, að ógildisannmarkar hafi einnig verið á álagningu lyfjaeftirlitsgjalda sem þjónustugjalds samkvæmt þeim reglugerðum. Því hafi skilyrði verið uppfyllt til að fella þær ákvarðanir úr gildi, sbr. 2. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga, og hafi álögð gjöld á Hveragerðis apóteks vegna áranna 1997 og 1998 verið felld niður og endurgreidd AP lögmönnum 28. desember 2000.

Lyfjastofnum, sem tók við hlutverki Lyfjaeftirlits ríkisins og Lyfjanefndar við sameiningu þeirra hinn 6. júní 2000, sbr. lög nr. 108/2000, hafi í samráði við heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti endurákvarðað gjöld vegna áranna 1997 og 1998 á grundvelli kostnaðargreiningar og útreiknings gjaldskrár í samræmi við þá þjónustu, sem hverjum gjaldanda hafði verið veitt á tímabilinu og hafi ákvarðað og krafið um lyfjaeftirlitsgjald vegna ársins 1999 á grundvelli veittrar þjónustu. Hvera­gerðisapóteki hafi verið reiknað lyfjaeftirlitsgjald samkvæmt kostnaðar­greiningunni umrædd ár á grundvelli veittrar þjónustu, eins og framlögð gögn beri með sér, sbr. dómskjöl nr. 3, 5 og 7. Sundurliðist gjöldin svo, sbr. dómskjal nr. 5:

Árið 1997, alls kr. 249.000, þar af kr. 9.000 vegna gjalds á eftirritunarskyldum seðlum, en kr. 240.000 gjald vegna almenns lyfjaeftirlits fyrir úttekt af stærðarflokki 3, sem gerð hafi verið hinn 28. janúar 1997 í Hveragerðisapóteki.

Árið 1998, alls kr. 165.000, er skipst hafi þannig, að gjald vegna innfærslu á eftirritunarskyldum seðlum hafi numið kr. 5000, gjald vegna almenns lyfjaeftirlits, kr. 40.000 fyrir úttekt af stærðarflokki 1, sem hafi verið framkvæmd 30. mars 1998 í lyfjaútibúi í Hveragerðisapóteks í Þorlákshöfn, og gjald vegna almenns lyfjaeftirlits kr. 120.000 fyrir úttekt af stærðarflokki 2, hafi verið framkvæmd var 2. apríl 1998 í Hveragerðisapóteki.

Árið 1999, alls kr. 133.000, hafi skipst þannig, að gjald vegna innfærslu á eftir­ritunarskyldum seðlum hafi numið kr. 5000, gjald vegna almenns lyfjaeftirlits kr. 128.000 fyrir úttekt af stærðarflokki 2, sem framkvæmd hafi verið 1. mars 1999 í Hveragerðisapóteki.

Stefndi mótmælir þeirri málsástæðu stefnenda, að um afturvirka íþyngjandi skattlagningu hafi verið að ræða, sem fari í bága við stjórnarskrá og stjórnsýslulög. Sjónarmið stefnenda fái ekki staðist. Í áðurnefndum dómi Hæstaréttar hafi því verið slegið föstu að lyfjaeftirlitsgjald, samkvæmt 3. mgr. 2. gr. lyfjalaga nr. 93/1994, væri þjónustugjald. Í tilvitnuðu lagaákvæði sé skýrt kveðið á um skyldu eftirlitsskyldra aðila til að greiða eftirlitsgjald og skyldi við það miðað, að gjaldið stæði undir kostnaði við rekstur eftirlitsins. Engu breyti í þessu sambandi, þótt sú útfærsla, sem byggt hafi verið á í rgl. nr. 325/1996 hafi verið dæmd ólögmæt. Hæstiréttur hafi ekki tekið afstöðu til lögmætis lyfjaeftirlitsgjalda áranna 1997 og 1998. Stjórnvöldum hafi verið heimilt og skylt að fella úr gildi álagningu eftirlitsgjalda, samkvæmt rgl. nr. 379/1997 og 420/1998, sbr. 2. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga, og endurákvarða og innheimta eftirlitsgjöld vegna veittrar þjónustu fyrir 1997 og 1998 á réttum laga­grundvelli í samræmi við raunkostnað, samkvæmt fyrirmælum 3. mgr. 2. gr. laga nr. 93/1994. Álagning gjalda vegna ársins 1999 hafi verið frumákvörðun lyfjaeftir­litsgjalda vegna þess árs og fái sjónarmið stefnenda um afturköllun eða ólögmæta endurákvörðun vegna þess tímabils ekki staðist, hvað svo sem öðru líði.

Ákvæði 3. mgr. 2. gr. laga nr. 93/1994 um reglugerð, verði ekki skilið svo, að setning reglugerðar sé skilyrði fyrir skyldu til greiðslu þjónustugjalda eða á þann hátt, að ákvarða skyldi lyfjaeftirlitsgjöld einstakra gjaldenda í reglugerð. Sú ákvörðun ráðuneytisins að fela Lyfjastofnun að reikna út og innheimta eftirlitsgjöldin á grundvelli kostnaðargreiningarinnar hafi ekki heldur falið í sér breytingu á fyrra fyrir­komu­lagi á álagningu og innheimtu gjaldanna, né heldur framsal reglugerðarvalds.

Stefndi mótmæli einnig þeirri málsástæðu stefnenda að ákvörðun lyfja­eftirlitgjalds umrædd gjaldár hafi ekki samrýmst almennum reglum stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld. Sú kostnaðargreining, sem gjaldskráin byggi á, sé reist á starfsemi og rekstrarreikningum Lyfjaeftirlits ríkisins árin 1995-1998 og hafi náð yfir fjögur ár. Þannig hafi verið lagður traustur grundvöllur að því að greina starfsemina nákvæmlega og finna út umfang gjaldskyldrar þjónustu og þann kostnað sem almennt hljótist af því að veita viðkomandi þjónustu. Greiðendur gjalda vegna áranna 1997 og 1998 hafi í reynd notið lægri launa- og rekstrarkostnaðar vegna fyrri ára við útreikning kostnaðar á einingu. Unnt hafi verið að byggja á þeirri úttekt uppreiknaðri vegna innheimtu þjónustugjalda vegna ársins 1999, þar sem engar verulegar breytingar höfðu orðið á starfsemi Lyfjaeftirlitsins, eins og m.a. komi fram í kostnaðargreiningu Sigurðar Helgasonar.  Sú greining, og gjaldskrá á henni byggð, sé þannig í fullu samræmi við þær kröfur, er almennar reglur stjórnsýsluréttar geri til ákvörðunar þjónustugjalda, að fjárhæð gjalda sé ekki hærri en sá kostnaður, sem almennt hljótist af því að veita þá þjónustu, sem gjaldtökuheimild nái til, eins og fram komi í bréfi Lyfjastofnunar frá 29. apríl sl.

Ekki fái staðist þau sjónarmið stefnenda, að óheimilt sé við ákvörðun lyfja­eftirlitsgjalda að taka tillit til sameiginlegs kostnaðar, sem fylgi eftirliti og skil­greindur sé sem yfirstjórnarkostnaður í kostnaðargreiningunni. Í 3. mgr. 2. gr. þá­gildandi lyfjalaga sé skýrt tekið fram, að gjaldið skyldi miða við kostnað við rekstur eftirlitsins, og ljóst sé af 1. og 2. mgr. sömu lagagreinar, að kostnaður við yfirstjórn og annar sameiginlegur kostnaður falli þar undir. Í 1. mgr. 2. gr. lagagreinarinnar komi fram, að lyfjafræðingur veiti Lyfjaeftirliti ríkisins forstöðu og í 2. mgr. 2. gr. segi, að tryggja skuli Lyfjaeftirlitinu hæfilegt starfslið og aðstöðu til að sinna verkefnum sínum. Jafnvel þótt fallist yrði á þessi sjónarmið stefnenda geti þau ekki valdið ólögmæti álagningarinnar í heild, heldur hlytu þau að leiða til lækkunar álagðs gjalds. Þáttur yfirstjórnarkostnaðar í einstökum gjaldskrárliðum sé 37%, eins og fram komi á mynd 2 á bls. 10 í kostnaðargreiningarskýrslu Sigurðar Helgasonar.  Jafnvel þótt talið yrði, að óheimilt hafi verið að jafna yfirstjórnunarkostnaði á kostnaðarþætti, losi það stefnendur ekki undan skyldu til greiðslu á 63% af því gjaldi sem lagt hafi verið á vegna áranna 1997, 1998 og 1999 vegna eftirlits og lyfjaskráningar.

Þá sé heldur ekki andstætt þeirri meginreglu, að fjárhæð þjónustugjalda miðist við þann kostnað, sem almennt stafi af veittri þjónustu, að jafnað hafi verið út kostn­aði við almennt lyfjaeftirlit vegna ferða innanlands og aksturs á höfuðborgarsvæðinu, auk þess sem sá kostnaðarliður hafi verið óverulegur, sbr. kostnaðargreinarskýrslu.  Reyndar sé vandséð, að sá háttur sé stefnendum til íþyngingar, þar sem ferða­kostnaður hafi fallið til vegna úttekta, sem fram hafi farið í Hveragerðisapóteki og útibúi þess í Þorlákshöfn umrædd gjaldár.

 

Verði ekki fallist á að framangreind sjónarmið leiði til sýknu af öllum kröfum stefnenda, sé til vara á því byggt, að þau leiði a.mk. til algerrar sýknu af kröfum annars hvors stefnenda eða a.m.k. sýknu að hluta, sbr. umfjöllun hér að framan um álagningu vegna ársins 1999, sem hafi verið frumálagning vegna þess árs og að sjónarmið stefnenda varðandi dreifingu yfirstjórnarkostnaðar og vegna aksturs og ferðakostnað geti ekki valdið ólögmæti álagningarinnar í heild hin umdeildu ár, heldur hljóti þau að leiða til þess að lækka beri álögð gjöld.

Niðurstaða:

Mál þetta varðar það ágreiningsefni, hvort stefnendum sé skylt að greiða lyfja­eftirlitsgjald fyrir árin 1997, 1998 og 1999, sem Lyfjastofnun krafði þá um með bréfi, dags. 29. mars 2001.

Lyfjalög nr. 93/1994 voru í gildi þau ár, sem krafa Lyfjastofnunar á hendur stefnendum tekur til, eins og áður er getið.  Heimild til innheimtu lyfjaeftirlitsgjalds er að finna í 3. mgr. 2. gr. lyfjalaga. Lagaákvæðið er svohljóðandi: ,,Leggja skal árlegt eftirlitsgjald á fyrirtæki þau og stofnanir sem Lyfjaeftilit ríkisins hefur eftirlit með. Í reglugerð skal nánar kveðið á um eftirlitsgjöld og innheimtu þeirra að fengnum tillögum Lyfjaeftirlits ríkisins. Verja skal tekjum þessum til greiðslu kostnaðar við eftirlitið og miða við að gjaldið standi undir kostnaði við rekstur þess." 

Heilbrigðis- og tryggingaráðuneytið setti árlega reglugerð til innheimtu lyfjaeftirlitsgjaldsins á grundvelli tilvitnaðrar lagagreinar, fyrst með reglugerð nr. 332/1995, síðan komu reglugerðir nr. 325/1996, nr. 378/1997 og nr. 420/1998 fyrir tilsvarandi ár. Á árinu 1994 gilti reglugerð nr. 303/1994 um skyldu þar tilgreindra aðila til greiðslu eftirlitsgjalds. Reglugerð þessi tók gildi fyrir gildistöku laga nr. 93/1993 og var sett með með heimild í þágildandi lyfjalögum nr. 108/1984.

Eins og áður er lýst, komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu í dómi uppkveðnum 5. nóvember 1998 í máli nr. 50/1998, að umrætt eftirlitsgjald væri þjónustugjald. Álagning og taka eftirlitsgjalds ársins 1996 á grundvelli reglugerðar nr. 325/1996 var talin ólögmæt, þar sem ekki væri sjálfgefið, að velta ein og sér endurspeglaði raunkostnað við eftirlit einstakra gjaldenda, en í 2. gr. reglugerðarinnar var gjald­skyldum aðilum skipt í 26 flokka eftir lyfjaveltu og/eða umfangi eftirlitsskyldrar starfsemi. 

Reglugerðir áranna 1997 og 1998 voru byggðar á sams konar skiptingu og á sömu sjónarmiðum (rgl. nr. 378/1997 og 420/1998).

Stefndi viðurkenndi ólögmæti síðastgreindra tveggja reglugerða og endurgreiddi þeim, sem greitt höfðu, lyfjaeftirlitsgjöld áranna 1994 til og með 1998.

Lyfjastofnun krafði Lyf og heilsu, Hveragerði, um lyfjaeftirlitsgjald áranna 1997 til og með árinu 1999, með bréfi dags. 29. mars 2001, eins og áður er lýst.

Að mati stefnda, var ekki þörf á að kveða nánar um eftirlitsgjaldið í reglugerð, þar sem um þjónustugjald væri að ræða. Sú þjónusta hafi verið veitt, sem krafist sé greiðslu á. Lyfjastofnun, áður Lyfjaeftirliti ríkisins, sé skylt að leggja á árlegt eftirlitsgjald og þeim sem þjónustuna þiggja sé jafnskylt að greiða fyrir hana. Umkrafið gjald miðist við raunkostnað, sem Lyfjaeftirlit ríkisins hafi þurft að inna af hendi í þágu hvers þjónustuþega, sem sé aðeins gert að greiða það, sem veitt þjónusta hafi kostað stofnunina.

Réttarheimildir skulu vera augljósar, skýrar og ótvíræðar. Þetta viðhorf á ekki síst við, þegar um er að ræða íþyngjandi aðgerðir, svo sem gjaldtöku.

Gjaldþegn á rétt á að vita, hvaða forsendum umkrafið lyfjaeftirlitsgjald er byggt á og hvaða kostnaðarþættir falli þar undir. Má í þessu sambandi benda ágrein­ingsatriði málsaðila, sem lúta m.a. að því, hvort jafna megi ferðakostnaði niður á þá, sem skylt er að greiða umrætt lyfjaeftirlitsgjald, og hvort taka megi tillit til kostnaðar við yfirstjórn Lyfjastofnunar við ákvörðun gjalds hvers og eins.

Eins er þeim, sem eftirlit eiga að hafa með stjórnvöldum og endurskoða eiga þeirra gerðir, s.s. æðra settu stjórnvaldi eða dómstólum, nauðsynlegt að hafa skýrar réttarheimildir við að styðjast til að geta sinnt eftirlitshlutverki sínu.

Dómurinn lítur svo á, að lyfjaeftirlitsgjald verði ekki lagt á og innheimt nema fyrir liggi reglugerð, sem kveði á um, hvert gjaldið skuli vera, hvernig það skuli lagt á og innheimt, og hvaða sjónarmið ráði upphæð þess, samkvæmt skýru og og ótvíræðu ákvæði 3. mgr. 2. gr. lyfjalaga nr. 93/1994 . Engu breyti í því efni, hvort gjaldið teljist þjónustugjald eða ekki.

Stefndi virðist hafa litið svo á, að nauðsynlegt væri að kveða árlega á um eftir­litsgjald í reglugerð, eða allt þar til áðurnefndur Hæstaréttardómur féll 5. nóvember 1998. Orðalag 3. mgr. 2. gr. lyfjalaga gefur tilefni til að álykta að svo beri að gera. Þar segir, að leggja skulu árlegt eftirlitsgjald á fyrirtæki þau o.s.frv. Síðan segir, að kveða skuli nánar á um eftirlitsgjöld og innheimtu þeirra í reglugerð.

Eins og áður segir hefur stefndi viðurkennt, að reglugerðir um lyfjaeftirlitsgjöld fyrir árin 1997 og 1998 fari í bága við niðurstöðu Hæstaréttar í áðurnefndum hæstaréttardómi. Þeim verður því ekki beitt í þessu máli, að því er varðar umkrafin eftir­litsgjöld þessara ára. Reglugerð um innheimtu lyfjaeftirlitsgjalds fyrir árið 1999 hefur ekki verið sett.

Því brestur réttarheimild til að krefja stefnendur um greiðslu lyfjaeftirlitsgjalda fyrir umrædd ár, þ.e. árin 1997 til og með 1999.

Þessi niðurstaða leiðir til þess, að óþarft er að taka afstöðu til annarra málsástæðna málsaðila.

Samkvæmt framansögðu ber því að fallast á kröfu stefnenda, eins og nánar er kveðið á um í dómsorði.

Þessi úrslit málsins leiða til þess, með vísan til 1. tl. 130. gr. eml., að stefnda ber að greiða stefnendum málskostnað, sem þykir hæfilegur miðað við umfang málsins 400.000 krónur. Þar af ber stefnandanum, Ísrann ehf., 2/3 hlutar af tildæmdum málskostnaði, en stefnandanum Hagræði hf., 1/3 hluti tildæmds málskostnaðar.

Skúli J.  Pálmason héraðsdómari dæmdi þetta mál.

Dómsorð:

Viðurkennt er, að álagning lyfjaeftirlitsgjalds fyrir árin 1997 og 1998, sem snýr að stefnandanum, Ísrann ehf., sé ólögmæt.

Viðurkennt er, að álagning lyfjaeftirlitsgjalds fyrir árið 1999, sem varðar stefnandann, Hagræði hf., sé ólögmæt.

Stefndi, íslenska ríkið, greiði stefnandanum, Ísrann ehf., 2/3 hluta af 400.000 krónum í málskostnað, en stefnandanum, Hagræði hf., 1/3 þeirrar fjárhæðar.