Fimmtudaginn 17. desember 2015.
Nr. 168/2015.	Íslenska ríkið (Soffía Jónsdóttir hrl.) gegn A (Sigmundur Hannesson hrl.) og gagnsök

Sanngirnisbætur. Stjórnsýsla. Framsal valds. Valdþurrð. Jafnræði. Gjafsókn.

A hélt því fram að hún hefði sætt illri meðferð í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 47/2010, um sanngirnisbætur fyrir misgjörðir á stofnunum eða heimilum sem falla undir lög nr. 26/2007, þann tíma sem hún sótti nám í Heyrnleysingjaskólanum, fyrst á árunum frá 1987 til 1991 og síðar frá 1997 til 2001. Að því er fyrra tímabilið varðaði vísaði hún til þess að svonefnd vistheimilanefnd, sem skipuð hafði verið á grundvelli síðargreindu laganna, hefði komist að þeirri niðurstöðu í skýrslu sinni um skólann að meiri en minni líkur væru á því að sumir nemendur hans hefðu sætt kynferðislegu ofbeldi. Þá hélt hún því fram að hún hefði á síðara tímabilinu í skólanum orðið bæði fyrir illri meðferð og ofbeldi, auk þess sem kennsla og kennsluefni hefði verið óviðunandi. Í málinu krafðist A ógildingar á úrskurði úrskurðarnefndar um sanngirnisbætur frá apríl 2013 þar sem hafnað var kröfu hennar um bætur. Var niðurstaða nefndarinnar reist á því að A hefði stundað nám við svonefnda athugunardeild Heyrnleysingjaskólans á árunum frá 1987 til 1991 og að ekki hefðu komið fram neinar frásagnir um meint ofbeldi eða harðræði sem börn á þeirri deild hefðu verið beitt. Væru því minni líkur en meiri á að þar hefði þrifist ofbeldi og harðræði. Hvað varðaði síðara tímabil A við skólann taldi úrskurðarnefndin að ekki væri fyrir hendi lagaheimild til greiðslu sanngirnisbóta vegna vistunar á því tímabili. Vistheimilanefnd hefði lagt til grundvallar að athuganir hennar tækju ekki til starfsemi vist- eða meðferðarheimila eftir 1. janúar 1992 og taldi úrskurðarnefndin sig ekki hafa vald til að endurmeta eða breyta þeirri ákvörðun. Hæstiréttur taldi að A hefði ekki tekist að færa sönnur á að hún hefði orðið fyrir illri meðferð er hún stundaði nám við Heyrnleysingjaskólann á árunum frá 1987 til 1991. Voru því ekki talin efni til að ógilda þann hluta úrskurðarins. Að því er varðaði síðara tímabilið leit Hæstiréttur svo á að ljóst væri af ákvæðum laga nr. 26/2007 að ráðherra hefði verið falið ákvörðunarvald um hvernig valdsvið vistheimilanefndar skyldi nánar afmarkað. Með erindisbréfi sínu til nefndarinnar hefði ráðherra á hinn bóginn án efnisraka framselt þetta vald til hennar. Af þeim sökum hefði vistheimilanefnd ekki verið til þess bær að lögum að takmarka könnun sína á skólanum með þeim hætti, sem hún gerði. Ekki væri skýrt kveðið á um í lögum nr. 47/2010 hvort það væri skilyrði sanngirnisbóta að það tímabil, sem krafa um bætur ætti rætur að rekja til, hefði áður verið kannað af nefnd samkvæmt lögum nr. 26/2007. Það að neita A um sanngirnisbætur vegna atvika, sem hún taldi hafa gerst á árunum frá 1997 til 2001, á þeirri forsendu að nefndin hefði ekki fjallað um það tímabil, hefði því falið í sér ólögmæta mismunun í hennar garð, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að teknu tilliti til þess að slíkar bætur hefðu verið greiddar vegna atburða, sem hefðu átt sér stað löngu fyrr, á grundvelli ákvörðunar sem hefði eins og áður segir skort lagastoð. Þá væri með hliðsjón af ákvæðum laga nr. 47/2010 og reglum, sem settar hefðu verið á grundvelli þeirra, ekkert því til fyrirstöðu að úrskurðarnefnd um sanngirnisbætur tæki afstöðu til kröfu A um slíkar bætur vegna náms hennar við skólann frá 1997 til 2001. Af þeim sökum var sá hluti úrskurðar nefndarinnar felldur úr gildi.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Viðar Már Matthíasson, Eiríkur Tómasson og Ólafur Börkur Þorvaldsson.

Aðaláfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 5. mars 2015 að fengnu áfrýjunarleyfi. Hann krefst sýknu af kröfu gagnáfrýjanda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Gagnáfrýjandi áfrýjaði héraðsdómi fyrir sitt leyti 20. maí 2015. Hún krefst þess aðallega að úrskurður úrskurðarnefndar um sanngirnisbætur 2. apríl 2013 verði felldur úr gildi, en til vara að héraðsdómur verði staðfestur. Þá krefst hún málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti án tillits til gjafsóknar sem henni hefur verið veitt.

I

Gagnáfrýjandi fæddist heyrnarlaus og var nemandi við Heyrnleysingjaskólann, fyrst á árunum frá 1987 til 1991, þegar hún var tæplega tveggja ára að aldri og þar til hún var fimm ára, og síðar á tímabilinu frá 1997 til 2001. Árið 1995 mun nafni skólans hafa verið breytt í Vesturhlíðaskóla og var hann síðan sameinaður Hlíðaskóla 1. september 2002 þegar hann var lagður niður sem sérskóli. Hér eftir verður heitið Heyrnleysingjaskólinn notað um skólann.

Gagnáfrýjandi heldur því fram að hún hafi sætt illri meðferð í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 47/2010 um sanngirnisbætur fyrir misgjörðir á stofnunum eða heimilum sem falla undir lög nr. 26/2007 þann tíma sem hún sótti nám í Heyrnleysingjaskólanum. Að því er fyrra tímabilið varðar vísar hún til þess að nefnd, sem skipuð var á grundvelli síðargreindu laganna, hafi komist að þeirri niðurstöðu í skýrslu sinni um skólann að meiri en minni líkur væru á því að sumir nemendur hans hafi sætt kynferðislegu ofbeldi af hendi annarra nemenda eða utanaðkomandi fullorðins manns. Sjálf kvaðst gagnáfrýjandi fyrir héraðsdómi hafa á umræddu tímabili orðið vitni að kynferðislegum tilburðum samnemenda sinna, enda bæru núverandi kvíðaeinkenni hennar, erfiðleikar í daglegu lífi og andlegir heilsubrestir vott um það. Gagnáfrýjandi heldur því fram að síðara tímabilið í skólanum hafi verið sér mjög erfitt. Hún hafi þann tíma orðið bæði fyrir illri meðferð og ofbeldi, auk þess sem kennsla og kennsluefni hafi verið óviðunandi. Þá kom fram í skýrslu gagnáfrýjanda fyrir dómi að hún hafi orðið fyrir kynferðislegri áreitni af hálfu sama manns og áður er nefndur og hafi það líklega verið á árinu 1998. Lýsti hún sérstaklega einu slíku atviki sem átt hefði sér stað á salerni skólans. Þetta hafi haft mjög slæm áhrif á sig og heilsu sína til langframa.

Í kjölfar þess að sýslumaðurinn á Siglufirði gaf út innköllun á grundvelli laga nr. 47/2010 þar sem meðal annars var skorað á þá sem dvöldu í Heyrnleysingjaskólanum „einhvern tíma á árabilinu 1947-1992 og urðu þar fyrir illri meðferð eða ofbeldi, sem olli varanlegum skaða, að lýsa kröfu um skaðabætur“ lýsti gagnáfrýjandi kröfu um bætur 13. maí 2011. Sýslumaður synjaði henni um bætur 2. september sama ár á þeim grundvelli að hún hefði ekki verið í skólanum á þeim tíma, sem rannsókn nefndar samkvæmt lögum nr. 26/2007 um skipan nefndar til að kanna starfsemi vist- og meðferðarheimila fyrir börn hefði náð yfir, og því væri ekki lagaheimild til að greiða henni bætur. Í tilefni af beiðni gagnáfrýjanda um endurskoðun á ákvörðuninni ítrekaði sýslumaður hana 3. maí 2012 og vísaði meðal annars til þess að skýrsla nefndarinnar markaðist af tímabilinu frá 1947 til 1992. Gagnáfrýjandi hefði stundað nám við Heyrnleysingjaskólann eftir þann tíma þótt hún hefði verið „nemandi í athugunardeild skólans á árunum 1987 til 1989.“ Könnun nefndarinnar hefði á hinn bóginn verið „miðuð við skólann sjálfan“.

Samkvæmt 2. gr. og 2. mgr. 6. gr. laga nr. 47/2010 skaut gagnáfrýjandi ákvörðun sýslumanns til úrskurðarnefndar um sanngirnisbætur 4. júní 2012. Í úrskurði nefndarinnar 2. apríl 2013, sem gagnáfrýjandi krefst að ógiltur verði, var talið sannað að hún hafi stundað nám við svonefnda athugunardeild Heyrnleysingjaskólans á árunum frá 1987 til 1991 og síðan stundað „hefðbundið nám við skólann“ árin 1997 til og 2001. Síðan sagði í niðurstöðu úrskurðarins: „Telur nefndin að þrátt fyrir að ekki liggi fyrir formleg skýrsla sem tekur beint til starfsemi athugunardeildar við Heyrnleysingjaskólann sé ekkert fram komið sem bendi til annars en að vistun barna þar hafi verið takmörkuð, almennt hafi aðeins verið um hluta dags, eða dagvistun að ræða. Ekki hafi komið fram neinar frásagnir um meint ofbeldi eða harðræði sem börn á athugunardeild hafi verið beitt og að með vísan til þess séu minni líkur en meiri á að þar hafi þrifist ofbeldi og harðræði gagnvart þeim börnum sem þar nutu kennslu ... Vegna hins unga aldurs nemenda telur úrskurðarnefnd um sanngirnisbætur að ekki sé unnt að byggja á því að verulega hafi skort upp á gæði menntunar við athugunardeild Heyrnleysingjaskólans, í þeim mæli að það réttlæti að til greiðslu sanngirnisbóta komi. Hvað varðar nám [gagnáfrýjanda] við Heyrnleysingjaskólann á árunum 1997-2001, þá byggir úrskurðarnefndin á því að ekki sé fyrir hendi lagaheimild til greiðslu sanngirnisbóta vegna vistunar á því tímabili. Fellst úrskurðarnefnd á þau rök sem sýslumaður hefur byggt ákvörðun sína á varðandi þetta tímabil, þ.e. að með vísan til laga nr. 26/2007 hafi vistheimilanefnd verið falið ákveðið vald til að ákvarða til hvaða tímabila yrði litið við rannsókn sína. Telur úrskurðarnefnd um sanngirnisbætur að nefndin hafi ekki vald til að endurmeta eða breyta þeirri ákvörðun vistheimilanefndar, enda sé gildissvið laga nr. 47/2010 um sanngirnisbætur skýrt afmarkað í 1. gr. laganna, og vísast þar um til laga nr. 26/2007. Það er því ekki hlutverk nefndarinnar að endurskoða matskenndar ákvarðanir vistheimilanefndar og af þeirri ástæðu verður afmörkun tímabila þeirra sem til skoðunar koma ekki breytt af úrskurðarnefnd um sanngirnisbætur.“ Samkvæmt þessu hafnaði úrskurðarnefndin kröfu gagnáfrýjanda um sanngirnisbætur.

II

Með 1. mgr. 1. gr. laga nr. 26/2007 er ráðherra heimilt að setja á fót nefnd til að kanna starfsemi vist- og meðferðarheimila fyrir börn, en heimildin tekur ekki til þeirra stofnana sem voru starfandi 29. mars 2007 þegar lögin tóku gildi. Í 2. mgr. er kveðið á um markmið könnunarinnar og meginverkefni nefndarinnar og er það meðal annars í því fólgið að leitast við að staðreyna eins og kostur er hvort og þá í hvaða mæli börn sem vistuð voru á viðkomandi stofnun hafi sætt illri meðferð eða ofbeldi meðan á dvölinni stóð, sbr. b. lið málsgreinarinnar. Í 3. mgr. er mælt fyrir um skil nefndarinnar á skýrslu um störf sín til ráðherra sem skal kynna Alþingi skýrsluna. Samkvæmt 2. gr. laganna skal nefndin vera sjálfstæð og óháð í störfum sínum. Þá er í 1. mgr. 3. gr. kveðið á um aðgang nefndarinnar að gögnum í vörslum stjórnvalda sem varða starfsemi vist- eða meðferðarheimilis og í 2. mgr. um heimild hennar til að taka skýrslur af fyrrverandi vistmönnum og hverjum þeim öðrum sem hún telur að búi yfir vitneskju sem komi að notum í starfi hennar, enda veiti þeir samþykki sitt. Enn fremur í 3. mgr. um skyldu lækna, annars heilbrigðisstarfsfólks og opinberra starfsmanna til að veita nefndinni upplýsingar sé þess óskað, eftir atvikum með því að gefa henni skýrslu. Samkvæmt 4. mgr. er þeim sem gefur skýrslu fyrir nefndinni heimilt að skorast undan því að svara spurningu ef ætla má að í svari hans geti falist játning eða bending um að hann hafi framið refsiverðan verknað eða það gæti orðið honum til mannorðsspjalla. Þá segir í 5. gr. laganna að ráðherra ákveði skipan nefndarinnar, skipunartíma og þóknun og setji henni erindisbréf þar sem nánar sé mælt fyrir um verkefni nefndarinnar. Skuli þar einkum kveðið á um það til hvaða starfsemi könnun nefndarinnar tekur og það tímabil sem könnunin beinist að.

Nefnd samkvæmt lögum nr. 26/2007 tók til starfa á árinu 2007 og var fyrsta verkefni hennar að kanna starfsemi vistheimilisins Breiðavíkur. Í kjölfar skýrslu nefndarinnar um þá starfsemi var henni afhent nýtt erindisbréf forsætisráðherra, sem hún heyrði undir, þar sem mælt var fyrir um áframhald á störfum hennar. Með erindisbréfinu 11. apríl 2008 var nefndinni falið að taka með almennum hætti afstöðu til þess hvaða stofnanir féllu undir gildissvið laga nr. 26/2007 og afmarka nánar það tímabil, sem nefndin beindi sjónum sínum að, meðal annars í ljósi gildandi barnaverndarlöggjafar á hverjum tíma. Ákvað nefndin að Heyrnleysingjaskólinn yrði tekinn fyrst til skoðunar ásamt tveimur öðrum stofnunum og skilaði hún áfangaskýrslu um könnun á starfsemi þessara þriggja stofnana 31. ágúst 2009. Í skýrslunni var meðal annars fjallað um gildissvið laga nr. 26/2007 og sagði þar að nefndin hefði haft það að leiðarljósi við nánari afmörkunum á þeim stofnunum, sem athugun hennar skyldi taka til, að samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna væri það ekki eitt af markmiðum með starfi hennar að kanna grunsemdir um refsiverða háttsemi einstaklinga, heldur að kanna með almennum hætti þau atriði, sem þar væru tilgreind, einkum hvort börn hefðu sætt illri meðferð eða ofbeldi við dvöl á umræddum stofnunum. Nefndinni hefðu auk þess ekki verið fengnar valdheimildir til að haga athugunum með slíkt markmið í huga, sbr. 3. gr. laganna. „Með þetta í huga hefur nefndin lagt til grundvallar að miða beri við að þær athuganir sem hún framkvæmir á starfsemi þeirra stofnana, sem falla undir gildissvið laganna, taki ekki til háttsemi þar sem sök kann að teljast ófyrnd samkvæmt almennum reglum hegningarlaga nr. 19/1940 ... Samkvæmt 4. tölul. 1. mgr. 81. gr. hegningarlaga fyrnist sök á 15 árum, þegar þyngsta refsing við broti er meira en 10 ára tímabundið fangelsi, en þau brot, sem hér koma annars til greina geta í mesta lagi fallið undir þessa sakarfyrningarreglu. Með þetta í huga hefur nefndin lagt til grundvallar að athuganir hennar taki ekki til starfsemi vist- eða meðferðarheimila eftir 1. janúar 1992.“ Í þeim hluta af skýrslu nefndarinnar, sem fjallaði um tímabilið frá því haustið 1982 og fram til vors 1992 í Heyrnleysingjaskólanum, taldi hún tilefni til að álykta að þegar á heildina væri litið yrði að telja meiri líkur en minni á því að sumir nemendur skólans á tímabilinu hefðu sætt kynferðislegu ofbeldi af hendi annarra nemenda og utanaðkomandi fullorðins manns. Þá tók nefndin sérstaklega fram að hún teldi ekki tilefni til að álykta að meiri líkur en minni væru á því að fyrrverandi nemendur skólans hefðu þurft að sæta illri meðferð eða ofbeldi af hálfu starfsmanna skólans á umræddu tímabili.

Eins og tekið er fram í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 47/2010 mæla lögin fyrir um greiðslu sanngirnisbóta úr ríkissjóði til þeirra sem urðu fyrir varanlegum skaða af illri meðferð eða ofbeldi á stofnunum eða heimilum sem falla undir lög nr. 26/2007. Í 2. gr. laganna, þar sem fjallað er um skilyrði þess að krafa sé tekin til meðferðar, segir að sá sem vistaður var á stofnun eða heimili sem lögin taki til geti krafist sanngirnisbóta samkvæmt lögunum, enda liggi fyrir skýrsla nefndar samkvæmt lögum nr. 26/2007 og innköllun sýslumanns. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laganna skal greiða sanngirnisbætur úr ríkissjóði á grundvelli þeirra hafi vistmaður orðið fyrir illri meðferð eða ofbeldi meðan á vistun hans stóð sem olli honum varanlegum skaða. Í 2. og 3. mgr. er kveðið nánar á um skilyrði sanngirnisbóta og í 4. gr. laganna um fjárhæð þeirra. Í 1. mgr. 5. gr. segir að þegar nefnd samkvæmt lögum nr. 26/2007 hafi lokið störfum skuli ráðherra fela tilteknum sýslumanni að gefa út innköllun. Þar skuli skorað á þá sem dvalið hafa á tiltekinni stofnun eða heimili á tilgreindu tímabili er skýrslan tók til og telja sig eiga rétt til bóta samkvæmt lögunum að lýsa kröfum sínum innan þriggja mánaða frá síðari birtingu innköllunar í Lögbirtingablaði. Hafi kröfu verið lýst en henni verið hafnað getur bótakrefjandi innan þriggja mánaða leitað til úrskurðarnefndar um sanngirnisbætur. Samkvæmt 7. gr. laganna er hlutverk úrskurðanefndar að taka afstöðu til krafna um sanngirnisbætur ljúki málum ekki á grundvelli 6. gr. þeirra, til dæmis með því að bótakrefjandi fallist á sáttaboð sýslumanns. Í 8. gr. laganna er fjallað um meðferð bótakrafna af hálfu úrskurðarnefndar. Eftir 1. mgr. getur nefndin kvatt þann sem leitað hefur til hennar til viðtals þar sem aflað verður nánari upplýsinga um grundvöll kröfunnar. Þá getur nefndin sömuleiðis leitað eftir afstöðu sýslumanns til kröfunnar eða kvatt aðra einstaklinga til viðtals, til dæmis fyrrverandi starfsfólk á stofnun eða heimili. Samkvæmt 2. mgr. er nefndinni heimilt að óska eftir umboði þess sem kröfu gerir til að afla læknisfræðilegra gagna um heilsufar hans, ef slík gögn skipta sérstöku máli að áliti hennar. Þá segir í 1. mgr. 9. gr. laganna að úrskurðarnefnd skuli kveða upp skriflegan úrskurð þar sem tekin sé afstaða til kröfu þess sem leitar til nefndarinnar um bætur og tilgreindar helstu röksemdir sem niðurstaðan sé reist á. Við mat á því hvort nægilega sé leitt í ljós að bótaskilyrði 3. gr. séu uppfyllt skal nefndin eftir 2. mgr. 9. gr. líta til fyrirliggjandi gagna og þess hvernig frásögn viðkomandi samræmist því sem vitað er um aðstæður á stofnun eða heimili, einkum á grundvelli skýrslu nefndar samkvæmt lögum nr. 26/2007.

Samkvæmt 14. gr. reglna nr. 345/2011 um sanngirnisbætur, sem settar hafa verið með heimild í 4. mgr. 12. gr. laga nr. 47/2010, er úrskurðarnefndinni heimilt með samþykki umsækjanda um greiðslu bóta að óska þess að læknir leggi mat á heilsufar hans ef telja má að það skipti máli við úrlausn nefndarinnar. Þá segir í 15. gr. reglnanna að nefndin meti sjálfstætt þau gögn sem hún hefur aflað og fyrir hana hafa verið lögð og tekur ákvörðun á grundvelli þeirra. Skuli nefndin við úrlausn máls hafa til hliðsjónar réttarframkvæmd við ákvörðun skaðabóta og dómafordæmi.

Í almennum athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 47/2010, sagði meðal annars að við samningu þess hafi þurft að taka afstöðu til þess hver ætti að úrskurða um bætur og hafi niðurstaðan orðið sú að setja á fót sérstaka úrskurðarnefnd um sanngirnisbætur. Sú spurning hafi einnig vaknað hversu mikið vægi skýrsla vistheimilisnefndar ætti að hafa við ákvörðun um rétt til bóta. Það sjónarmið hefði getað ráðið ferðinni að einungis yrði unnt að krefjast bóta þar sem nefndin hafi talið að um illa meðferð og ofbeldi hefði verið að ræða. Við nánari athugun hafi hins vegar ekki verið talið rétt að útiloka þannig fyrirfram að nýjar upplýsingar gætu komið fram sem gæfu tilefni til að endurmeta niðurstöðu nefndarinnar í einstaka tilvikum. Eftir sem áður myndi skýrsla nefndarinnar og niðurstöður hennar hafa mikið vægi við sönnunarmat þegar kæmi að því að leysa úr bótakröfum. Í samræmi við þetta var tekið fram í athugasemdum með 9. gr. frumvarpsins að málsmeðferðin hjá úrskurðarnefndinni yrði umfangsmeiri og kröfur til sönnunarfærslu ríkari en hjá sýslumanni þótt ætlast væri til að þar yrði einnig slakað nokkuð á hefðbundnum kröfum skaðabótaréttar, enda bæri tillaga að 2. mgr. 9. gr. með sér að nefndin mæti hvort „nægilega sé í ljós leitt“ að bótaskilyrði 3. gr. frumvarpsins væru uppfyllt. Við það mat skyldi úrskurðarnefndin líta til fyrirliggjandi gagna og þess hvernig frásögn viðkomandi samræmdist því sem vitað væri um aðstæður á viðkomandi stofnun eða heimili, einkum á grundvelli skýrslu nefndar samkvæmt lögum nr. 26/2007.

III

Í máli þessu krefst gagnáfrýjandi eins og áður greinir ógildingar á úrskurði úrskurðarnefndar um sanngirnisbætur, uppkveðnum 2. apríl 2013. Þar sem stefnt er að því með málsókninni að gagnáfrýjanda verði úrskurðaðar bætur úr ríkissjóði samkvæmt 1. gr. laga nr. 47/2010 er eðlilegt að íslenska ríkið sé aðili að máli þessu, enda þótt úrskurðarnefndinni hafi verið stefnt til fyrirsvars í málinu í samræmi við 4. mgr. 9. gr. laganna.

Með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður staðfest sú niðurstaða héraðsdóms, sem skipaður var sérfróðum meðdómendum, að ekki séu efni til að ógilda þann hluta af úrskurðinum sem lýtur að námi gagnáfrýjanda við Heyrnleysingjaskólann á tímabilinu frá 1987 til 1991.

Með úrskurðinum hafnaði úrskurðarnefndin kröfu gagnáfrýjanda um sanngirnisbætur fyrir tímabilið frá 1997 til 2001, þegar hún stundaði sannanlega nám við skólann, á þeirri forsendu að þar sem nefnd samkvæmt lögum nr. 26/2007 hefði ákveðið að fjalla ekki um það tímabil við könnun sína á starfsemi skólans væri ekki lagaheimild til greiðslu bóta vegna tímabilsins. Taldi úrskurðarnefndin sig ekki hafa vald til að endurmeta eða breyta umræddri ákvörðun, enda væri gildissvið laga nr. 47/2010 skýrt afmarkað í 1. gr. þeirra og vísaði nefndin því til stuðnings til laga nr. 26/2007.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 26/2007 er ráðherra heimilt að setja á fót nefnd til að kanna vist- og meðferðarheimili fyrir börn. Eina takmörkunin, sem þeirri heimild er sett í lögunum, er að hún taki ekki til þeirra stofnana sem starfandi voru 29. mars 2007 þegar lögin tóku gildi. Heyrnleysingjaskólinn var sem fyrr segir lagður niður 1. september 2002 og nær því heimildin sem hér um ræðir til hans. Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 47/2010 segir að lögin mæli fyrir um greiðslu sanngirnisbóta úr ríkissjóði til þeirra sem urðu fyrir varanlegum skaða af illri meðferð eða ofbeldi á stofnunum eða heimilum sem falla undir lög nr. 26/2007. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 47/2010 er það gert að skilyrði fyrir því að krafa um greiðslu sanngirnisbóta sé tekin til meðferðar að fyrir liggi skýrsla nefndar samkvæmt lögum nr. 26/2007. Ekki verður ráðið af þessu lagaákvæði hvort nægilegt sé að nefndin hafi tekið stofnun eða heimili til skoðunar svo að bótaréttur stofnist, að öðrum skilyrðum uppfylltum, eða hvort könnun nefndarinnar verður jafnframt að hafa beinst að því tímabili sem bótakrafa á rætur að rekja til. Önnur ákvæði laga nr. 47/2010, sem reifuð eru að framan, skera ekki úr um þetta eins og gerð er grein fyrir í héraðsdómi.

Í 5. gr. laga nr. 26/2007 segir að ráðherra skuli setja nefndinni, sem starfar samkvæmt lögunum, erindisbréf og þar skuli einkum kveðið á um til hvaða starfsemi könnun nefndarinnar tekur og það tímabil sem könnunin beinist að. Er ljóst að ráðherra er hér sem æðsta handhafa framkvæmdarvalds falið ákvörðunarvald um það hvernig valdsvið nefndarinnar skuli nánar afmarkað. Í erindisbréfi ráðherra 11. apríl 2008 kom ekki fram til hvaða starfsemi könnun nefndarinnar skyldi taka og það tímabil, sem könnunin skyldi beinast að, svo sem áskilið er í lögunum, heldur var vald til að ákveða þetta hvort tveggja framselt nefndinni. Engin efnisrök stóðu til þessa valdframsals ráðherra, enda í eðli sínu um að ræða almennar ákvarðanir um valdmörk stjórnsýslunefndar sem undir hann heyrði. Af þeim sökum var nefndin ekki til þess bær að lögum að takmarka könnun sína á Heyrnleysingjaskólanum með þeim hætti, sem hún gerði, þar á meðal að könnunin skyldi ekki taka til tímabilsins eftir 1. janúar 1992.

Svo sem að framan greinir er ekki kveðið skýrt á um í lögum nr. 47/2010 hvort það sé skilyrði sanngirnisbóta að það tímabil, sem krafa um bætur á rætur að rekja til, hafi áður verið kannað af nefnd samkvæmt lögum nr. 26/2007. Það að neita gagnáfrýjanda um sanngirnisbætur vegna atvika, sem hún telur hafa gerst á árunum frá 1997 til 2001, á þeirri forsendu að nefndin hefði ekki fjallað um það tímabil, fól því í sér ólögmæta mismunun í hennar garð, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að teknu tilliti til þess að slíkar bætur hafa verið greiddar vegna atburða, sem áttu sér stað löngu fyrr, á grundvelli ákvörðunar sem skorti eins og áður segir lagastoð.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr., 8. gr. og 9. gr. laga nr. 47/2010 og reglum, sem settar hafa verið á grundvelli þeirra, er ekkert því til fyrirstöðu að úrskurðarnefnd um sanngirnisbætur taki afstöðu til kröfu gagnáfrýjanda um slíkar bætur vegna náms hennar við Heyrnleysingjaskólann frá 1997 til 2001. Af þeim sökum og að öðru leyti með vísan til þess, sem að framan greinir, verður hinn áfrýjaði dómur staðfestur.

Rétt er að málskostnaður fyrir Hæstarétti falli niður.

Gjafsóknarkostnaður gagnáfrýjanda hér fyrir dómi greiðist úr ríkissjóði, svo sem nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Gjafsóknarkostnaður gagnáfrýjanda, A, fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hennar, 1.000.000 krónur.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 22. september 2014.

                Mál þetta höfðaði A, kt. [...], [...], [...], með stefnu birtri 3. október 2013 á hendur Úrskurðarnefnd um sanngirnisbætur samkvæmt lögum nr. 47/2010, til ógildingar á úrskurði nefndarinnar frá 2. apríl 2013.  Málið var dómtekið 19. maí sl., en dómari taldi við nánari skoðun að nauðsynlegt væri að sérfróðir meðdómendur sætu í dómi.  Var málið því endur­upptekið og flutt á ný og dómtekið 27. ágúst sl. 

                Stefnandi gerir þá kröfu að felldur verði úr gildi úrskurður nefndarinnar frá 2. apríl 2013, um að hafna kröfu hennar um bætur samkvæmt lögum nr. 47/2010 um sanngirnisbætur.  Þá krefst stefnandi málskostnaðar eins og málið væri ekki gjaf­sóknarmál. 

                Stefndi krefst sýknu af kröfum stefnanda og málskostnaðar.  

                Samkvæmt lögum nr. 26/2007 var sett á stofn nefnd til að rannsaka starfsemi tiltekinna vist- og meðferðarheimila.  Nefndin skilaði áfangaskýrslu 31. ágúst 2009 og var þar fjallað ítarlega um nokkrar stofnanir, m.a. Heyrnleysingjaskólann, sem fjallað verður um í þessum dómi. 

                Heyrnleysingjaskólinn starfaði á árunum 1909 til 2002, fyrir heyrnarlaus og heyrnarskert börn, eins og nafn hans bendir til.  Nefndin kannaði starfsemi skólans á árunum 1947 til 1992.  Í skýrslunni er umfjöllun skipt milli þriggja tímabila, en það síðasta var tímabilið frá hausti 1982 til 1. janúar 1992.  Tímabilið hefst árið 1982, en það ár fækkaði nemendum í skólanum verulega þar sem stór hópur barna er fæddust á árinu 1964 lauk námi.  Þá ákvað nefndin að kanna engin atvik eftir árið 1992.  Segir í skýrslunni að það sé ekki eitt af markmiðum með starfi nefndarinnar að kanna grun­semdir um refsiverða háttsemi einstaklinga.  Því hafi hún ákveðið að rannsaka ekki háttsemi þar sem sök kynni að teljast ófyrnd samkvæmt almennum hegningarlögum. 

                Með lögum nr. 47/2010, um sanngirnisbætur fyrir misgjörðir á stofnunum eða heimilum sem falla undir lög nr. 26/2007, var ákveðið að bætur skyldu greiddar þeim sem urðu fyrir varanlegum skaða af illri meðferð eða ofbeldi á þessu stofnunum, þ. á m. í Heyrnleysingjaskólanum. 

                Samkvæmt lögunum gaf sýslumaðurinn á Siglufirði út innköllun þar sem hann skoraði á þá er teldu sig eiga rétt til sanngirnisbóta, að lýsa kröfum sínum.  Kannaði sýslumaður síðan kröfulýsingar og gerði síðan sáttaboð.  Lyki máli ekki hjá sýslu­manni var það tekið fyrir af úrskurðarnefnd samkvæmt 7. gr. laganna. 

                Stefnandi máls þessa lýsti kröfu til sýslumanns með bréfi dags. 13. maí 2011.  Sýslumaður svaraði með bréfi dags. 2. september 2011.  Þar segir að vistheimilanefnd hafi kannað starfsemi Heyrnleysingjaskólans frá 1947 til 1992.  Þar sem stefnandi hafi ekki verið í skólanum á því tímabili sé ekki heimilt samkvæmt lögum að greiða henni bætur. 

                Stefnandi óskaði eftir því að sýslumaður endurskoðaði afstöðu sína og sendi nýja kröfulýsingu, dags. 6. mars 2012.  Sýslumaður svaraði með bréfi dags. 3. maí 2012 og taldi enn að ekki væru skilyrði til að greiða stefnanda bætur. 

                Stefnandi skaut málinu því næst til úrskurðarnefndar um sanngirnisbætur.  Úr­skurður nefndarinnar gekk 2. apríl 2013 og var kröfum stefnanda hafnað. 

                Stefnandi er fædd [...].  Hún hefur verið heyrnarlaus frá fæðingu.  Hún kom fyrst í Heyrnleysingjaskólann 1987, en hún var við svokallaða athugunar­deild skólans frá 1987 til 1989.  Hún kom þar þrisvar í viku hluta úr degi, en var einnig á barnaheimilinu [...]. 

                Árin 1989-1991 var stefnandi í svokallaðri forskóladeild Heyrnleysingja­skólans.  Fór kennsla fram hálfan daginn, alla virka daga. 

                Í áðurnefndri áfangaskýrslu vistheimilanefndar er komist að þeirri niðurstöðu að telja verði meiri líkur en minni á því að sumir nemendur Heyrnleysingjaskólans á árunum 1982-1992 hafi sætt kynferðislegu ofbeldi af hálfu annarra nemenda og utanaðkomandi fullorðins einstaklings. 

                Í gögnum málsins er ekki að finna frásögn atvika sem sérstaklega varða stefnanda frá þessu fyrra tímabili.  Hún sagði sjálf fyrir dómi að hún myndi lítið frá þessu tímabili sínu í skólanum, en hún var ekki orðin sex ára gömul þegar hún flutti til [...].  Hún hafi rifjað upp atvik þar sem þau hafi séð stelpu og strák sem voru ber að neðan og í samfarastellingum.  Strákur þessi hafi verið ári yngri en hún, en stelpan ári eldri.  Sjálf hafi hún verið fimm ára þegar þetta gerðist.  Hún hafi talað um þetta við hina nemendurna og þeir hafi staðfest þetta.  Stefnandi sagði að sér fyndist erfitt enn þann dag í dag að hafa upplifað þetta. 

                Á árinu 1991 flutti stefnandi til [...] og bjó þar uns hún kom aftur til landsins haustið 1997.  Hún fór þá í Heyrnleysingjaskólann á ný og var þar fram til vors 2001. 

                Í dagálum félagsráðgjafa við Heyrnleysingjaskólann er að finna skráningar um stefnanda frá þessu síðara tímabili.  Verður að rekja nokkur atriði sem fram koma.  Þann 8. desember 1997 er skráð að stefnandi springi af og til heima hjá sér vegna sam­skipta í skólanum.  Hinn 9. september 1998 segir að stefnandi hafi stundum verið með unglingaveiki á háu stigi eftir að hún hafi verið með tilgreindri stúlku í skólanum, sem var nokkru eldri en hún.  Hinn 15. október er skráð að stefnandi sé útilokuð af annarri stúlku og að hún sé aftur farin að fá í magann á morgnana.  Þetta sé sama mynstur og á tímabili veturinn áður.  Hinn 12. nóvember 1999 er skráð að rætt hafi verið um stefnanda á nemendaverndarráðsfundi.  Hún eigi í vandræðum með heimanámið, en foreldrar hennar vilji að hún sjái alveg um það sjálf.  Í janúar 2000 er skráð að stefnandi hafi verið í vandræðum með sjálfa sig í skólanum.  Hún sýni náminu lítinn áhuga, sé löt við heimanám og trufli kennslu.  Hún stríði strák og stelpu í bekknum, leggi þau nánast í einelti.  Hún og annar strákur í bekknum séu kærustupar og önnur stelpa sé vinkona stefnanda.  Stefnandi hafi verið í læknisrannsókn vegna svimakasta sem hún fái stundum, en þá verði hún mjög hrædd og óróleg.  Í mars er skráð að það beri á missætti milli vinkvennanna, stefnanda og B.  Líðan þeirra fari ekki fram hjá neinum í skólanum.  Segir jafnframt að skap og hömluleysi stefnanda hafi versnað til mikilla muna.  Hafi hún tvívegis hent skólaborði í átt að kennara og hafi litlu munað að illa færi.  Var síðan haldinn fundur í skólanum 6. apríl 2000 og þar rætt hvað mætti gera fyrir stefnanda.  Er skráð að allir hafi verið sammála um að henni liði óhemju illa.  Er haft eftir móður stefnanda að hún sé ekki eins vanstillt heima hjá sér, en þar ríki mikil spenna.  Hún geti ekki verið ein og verði einhver að vera hjá henni þegar hún sofni.  Þá er skráð að ekki sé enn búið að finna hvað ami að stefnanda líkamlega, hún muni fara í segulómun og verði svæfð.  Sama dag er skráð atvik og sagt að stefnandi segi að sér finnist allir vera á móti sér.  Segulómunin leiddi ekkert í ljós. 

                Stefnandi sagði fyrir dómi að sér hefði liðið illa í skólanum.  Kennslan hefði verið léleg enda hafi kennarar verið ómenntaðir og engar kennsluáætlanir verið til staðar.  Hún hafi upplifað kynferðislega áreitni.  Fólk hafi verið káfandi hvað á öðru, bæði í tímum og í frímínútum.  Nemendur hafi misnotað hver annan.  Þá hafi hún oft verið afskipt í hópnum.  Hún hefði orðið fyrir miklum vonbrigðum er hún kom aftur í skólann.  Það hafi allt verið við það sama, ekkert hefði breyst.  Hún kvaðst oft hafa kviðið fyrir að fara í skólann og hafi móðir hennar oft farið með hana.  Á árinu 1998 hefði hún orðið fyrir kynferðislegri áreitni, eða tilraun til áreitni.  Maður sem hefði einnig áreitt aðrar stelpur í skólanum hefði reynt að áreita sig.  Hann hefði verið að vinna á félagsmiðstöðinni.  Eitt sinn er hún hafi verið síðust þaðan hafi hann spurt hana hvort hún vildi koma með honum inn á salerni.  Hún hafi átt að pissa fyrir framan hann.  Hún hafi bara farið, hlaupið beint heim og sagt móður sinni frá þessu. 

                Hún sagði jafnframt að kennarar hefðu gert upp á milli nemenda.  Sumir þeirra hafi átt það til að slá í borðið.  Komið hafi fyrir er hún hafi ekki getað leyst eitthvert verkefni og beðið um hjálp, að kennarinn hafi þá bara slegið fast í borðið hennar.  Nefndi stefnandi tvo kennara sem hefðu átt það til að slá í borðið.  Þau hafi verið tvö eða þrjú saman í tíma þegar þetta gerðist.  Hún kvaðst aldrei hafa orðið fyrir líkamlegu harðræði af hálfu kennara. 

                Stefnandi kvaðst hafa byrjað að fá svimaköst þegar hún var 13 til 14 ára.  Það hafi ekki fundist nein líkamleg orsök fyrir þeim.  Eftir dvölina í Heyrnleysingja­skólanum væri hún mjög kvíðin og að mörgu leyti ósjálfbjarga.  Hún tæki kvíðalyf.  Það hafi allt verið mjög erfitt í skólanum, en hún hafi fundið mikla breytingu er hún byrjaði í [...].  Hún kvaðst telja að síðara tímabilið sem hún var í skólanum hefði haft mun verri afleiðingar fyrir hana. 

                Stefnandi kvaðst vita til þess að samnemendur hennar hefðu fengið sanngirnis­bætur. 

                Í niðurstöðu Úrskurðarnefndarinnar er komist að þeirri niðurstöðu að stefnandi hafi stundað nám við athugunardeild Heyrnleysingjaskólans frá 1987 til 1991 og að hún hafi stundað hefðbundið nám við skólann frá 1997 til 2001.  Um athugunar­deildina segir í úrskurðinum að ekki hafi komið fram neinar frásagnir um ofbeldi eða harðræði sem börn á athugunardeildinni hafi verið beitt.  Telur nefndin því að minni líkur en meiri séu á því að þar hafi þrifist ofbeldi eða harðræði gagnvart börnunum.  Þá telur nefndin að ekki sé unnt að byggja á því að kennslan hafi ekki verið nógu góð. 

                Um síðara tímabilið segir í úrskurðinum að ekki sé lagaheimild til að greiða sanngirnisbætur.  Vistheimilanefnd hafi með lögum nr. 26/2007 verið falið að ákveða til hvaða tímabils rannsókn tæki.  Úrskurðarnefndin hefði ekki vald til að endurmeta eða breyta þeirri ákvörðun.  Gildissvið laga nr. 47/2010 sé skýrt afmarkað í 1. gr. þeirra. 

                Málsástæður og lagarök stefnanda

                Stefnandi byggir á því að ekki hafi verið leyst úr umsókn hennar um sanngirnisbætur með lögmætum hætti.  Úrskurðurinn byggi á rangri túlkun laga. Niðurstaða hans sé því efnislega röng og um sé að ræða verulegan annmarka að lögum.  Þá hafi málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verið brotnar undir meðferð málsins á stjórnsýslustigi.  Þessir annmarkar leiði til ógildis úrskurðarins. 

                Stefnandi segir að úrskurðurinn byggi á rangri túlkun bótaskilyrða í lögum nr. 47/2010.  Í 1.-3. gr. laganna felist þrjú bótaskilyrði, í fyrsta lagi að umsækjandi hafi orðið fyrir illri meðferð eða ofbeldi í skilningi laganna, í öðru lagi að atvik hafi gerst á stofnun eða heimili sem vistheimilanefnd rannsakaði og í þriðja lagi að umsækjandi hafi borið varanlegan skaða af í skilningi laganna.  Stefnandi telur þessi skilyrði vera uppfyllt í sínu tilviki.  Því hljóti úrskurðurinn að byggjast á ólögmætum grundvelli.  Stjórnvöldum beri að byggja mat sitt á þeim sjónarmiðum sem glögglega komi fram í lögun.  Þá beri þeim að byggja ákvörðun á sjónarmiðum sem til þess séu fallin að ná markmiði laga og sjónarmiðum um réttaröryggi og verndun mannréttinda. 

                Stefnandi telur að gera skuli vægari sönnunarkröfur við meðferð krafna um sanngirnisbætur, en almennt sé miðað við í skaðabótarétti.  Úrskurðarnefndin eigi að meta hvort „nægilega sé í ljós leitt“, sbr. 2. mgr. 9. gr. laganna.  Þá sé ekki nauðsynlegt að í skýrslu vistheimilanefndar hafi verið fjallað nákvæmlega um það tímabil eða þá deild sem eigi við umsækjendur.  Hún sé hins vegar sönnunargagn ef hún fjalli um aðstæður hvers umsækjanda.  Byggir stefnandi á því að hún hafi sýnt nægilega fram á að skilyrðin séu uppfyllt í hennar tilviki og að hinn umdeildi úrskurður sé ólögmætur. 

                Í úrskurði nefndarinnar er fjallað í aðskildum köflum um einstök tímabil.  Stefnandi segir að á árunum 1987-1989 hafi hún verið við athugunardeild skólans.  Nefndin virðist telja að skýrsla vistheimilanefndar taki ekki til þeirrar deildar, en samt komi til greina að viðurkenna bótarétt.  Nefndin telji sig geta lagt sjálfstætt mat á það hvort bótaskilyrði laga nr. 47/2010 séu uppfyllt.  Hún telji það ekki sannað.  Stefnandi kveðst mótmæla þessari niðurstöðu og segir að skýrsla nefndarinnar, heilsubrestir hennar nú og síðari kynferðisleg áreitni við skólann sýni að bótaskilyrðum sé fullnægt fyrir þetta tímabil. 

                Stefnandi telur að skýrsla Vistheimilanefndar taki til deildarinnar þar sem hún var vistuð og hafi því sönnunargildi hér.  Í skýrslunni komi fram um tímabilið 1982-1992 að meiri líkur en minni séu á því að sumir nemendur Heyrnleysingjaskólans hafi sætt kynferðislegu ofbeldi af hálfu annarra nemenda og utanaðkomandi fullorðins einstaklings.  Þá styðji núverandi kvíðaeinkenni, erfiðleikar í daglegu lífi og andlegir heilsubrestir þá ályktun að stefnandi hafi sætt ofbeldi og illri meðferð í skilningi laganna á unga aldri. Framangreindir þættir og fyrirliggjandi gögn séu til þess fallin að leiða nægjanlega í ljós að bótaskilyrðum sé fullnægt. 

                Þá byggir stefnandi á sömu sjónarmiðum og að framin eru rakin varðandi tíma­bilið 1989-1991.  Úrskurðurinn sé ógildur vegna rangrar túlkunar laga.  Þá segi þar ranglega að stefnandi hafi verið nemandi við athugunardeild á tímabilinu 1989-1991.  Gögn málsins beri með sér að hún hafi verið fullgildur nemandi við svokallaða forskóladeild á þeim tíma.  Þau rök nefndarinnar að skýrsla vistheimilanefndar taki ekki til deildar þeirrar sem stefnandi var vistuð á séu byggð á röngum forsendum.  Skýrsluna verði að telja mikilvægt sönnunargagn varðandi tímabilið 1989-1991. 

                Stefnandi bendir á að úrskurðarnefndin hafi á sama hátt og sýslumaður talið að Vistheimilanefnd rannsakaði ekki tímabilið 1997-2001.  Því væri ekki hægt að viður­kenna rétt stefnanda til bóta fyrir tímabilið, þótt gögn málsins kynnu að upplýsa um illa meðferð hennar og ofbeldi sem hann hafi sætt við skólann á tímabilinu.  Stefnandi kveðst vera þessu ósammála og að nefndin hafi haft heimild til að meta aðstæður á umræddu tímabili, þótt skýrsla vistheimilanefndar tæki ekki til þess.  Vísar hún til þess er áður greinir um bótaskilyrði 1. gr. laga nr. 47/2010.  Þar sé þess ekki krafist að rannsókn Vistheimilanefndar hafi tekið til þess vistunartímabils sem bótakrafa varði, heldur einungis að rannsókn Vistheimilanefndar taki til þess vistheimilis sem við á. Lögskýring nefndarinnar um þetta atriði sé röng. 

                Stefnandi segir ljóst að Úrskurðarnefnd um sanngirnisbætur sé ekki í öllum tilfellum bundin við það sem fram komi í skýrslu Vistheimilanefndar.  Úrskurðar­nefndin og sýslumaður verði því að taka afstöðu til sönnunarfærslu og niðurstöðu rannsóknar sinnar samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Afmarka verði út frá fyrirliggjandi gögnum hvort stefnandi hafi orðið fyrir ofbeldi eða illri meðferð á um­ræddu tímabili.  Stefnandi kveðst telja það fullsannað.  Árin 1997-2001 hafi verið sér mjög erfið.  Sé fullsannað að hún hafi orðið fyrir ofbeldi eða illri meðferð í skilningi 2. mgr. 3. gr. laga nr. 47/2010, en kennsluefni og kennsla hafi verið óviðunandi auk þess sem agavandamál hafi verið veruleg.  Hún hafi orðið fyrir andlegu ofbeldi og til­raun til kynferðislegrar misnotkunar.  Afleiðingar þessa séu bæði andlegar og líkamlegar.  Sé „nægjanlega í ljós leitt“ að skilyrði til bótagreiðslu samkvæmt lögum nr. 47/2010 séu uppfyllt og þess vegna sé hinn umdeildi úrskurður byggður á ólög­mætum grundvelli.  Beri því að ógilda hann. 

                Stefnandi telur að misræmi sé í lagatúlkun í úrskurði nefndarinnar.  Nefndin telji sér fært að fjalla um bótaskilyrði og sönnun fyrir þeim vegna tímabilsins 1987-1991, þrátt fyrir að hún telji að ekki sé fjallað um deild þá er stefnandi var á í skýrslu Vistheimilanefndar.  Hins vegar telji nefndin sér ekki fært að fjalla um þessi atriði varðandi tímabilið 1997-2001, þar sem Vistheimilanefnd hafi ekki fjallað um það. 

                Stefnandi telur að Úrskurðarnefndin hafi brotið reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við töku ákvörðunar þeirrar sem birtist í umræddum úrskurði.  Þetta leiði til ógildis úrskurðarins. 

                Stefnandi segir að nefndin hafi ekki reynt að afla nokkurra læknisfræðilegra gagna um ástand og andlega heilsu stefnanda og hvort rekja megi ástand hennar til andlegs ofbeldis, tilraunar til kynferðislegs ofbeldis eða illrar meðferðar við skólann.  Þetta sé verulegur misbrestur sem leiði til ógildis úrskurðarins.  Verulegur annmarki á rannsókn máls leiði til ógildis stjórnvaldsákvörðunar.  Stjórnvald beri ábyrgð á því að fyrir liggi nægilegar upplýsingar til að unnt sé að taka efnislega rétta ákvörðun. 

                Stefnandi fullyrðir í greinargerð sinni að skólafélagar hennar hafi borið að þeir hafi þegar fengið greiddar bætur fyrir umrædd tímabil.  Stefnanda sé mismunað gróflega ef ekki verður fallist á að hún eigi sambærilegan rétt til bóta.  Væri þá brotið gegn 65. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. stjórnsýslulaga.  Stefnandi kveðst hafa haft þessa málsástæðu uppi fyrir Úrskurðarnefndinni, en ekki hafi verið fjallað um hana í úrskurðinum.  Sá misbrestur valdi ógildingu úrskurðarins. 

                Í lok umfjöllunar um málsástæður sínar í stefnu skoraði stefnandi á stefnda að afla gagna og upplýsa um hvort nokkrir samnemenda stefnanda hefðu fengið bætur fyrir vistun á sömu tímabilum og stefnandi svo sem hann hafi haldið fram við stjórn­sýslumeðferð málsins.  Segir hún það standa stefnda nær að afla slíkra upplýsinga en stefnanda. 

                Um aðild málsins vísar stefnandi til 4. mgr. 9. gr. laga nr. 47/2010.  Þá vísar hún til laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Loks vísar hún til laga nr. 47/2010. 

                Málsástæður og lagarök stefnda

                Stefndi kveðst byggja sýknukröfu sína á því að niðurstaða Úrskurðar­nefndarinnar í máli stefnanda hafi í einu og öllu verið að lögum.  Engum þeim ann­mörkum að formi eða efni sé fyrir að fara á úrskurðinum sem gætu leitt til þess að honum yrði hnekkt og hann felldur úr gildi að hluta eða að öllu leyti. 

                Stefndi segir að bótaskilyrðum 3. gr. laga nr. 47/2010 sé ekki fullnægt og því beri að sýkna hann af öllum kröfum stefnanda.  Hann kveðst mótmæla öllum mála­tilbúnaði stefnanda sem röngum. 

                Stefndi segir að athugun nefndar samkvæmt lögum nr. 26/2007 hafi leitt í ljós að rekstur Heyrnleysingjaskólans hafi verið kaflaskiptur þann tíma sem kannaður var. Sé fjallað í skýrslunni um niðurstöður af viðtölum við nemendur og fyrrverandi starfs­menn á þremur mismunandi tímabilum.  Fyrsta tímabilið sé frá hausti 1947 til vors 1968. Annað tímabilið frá hausti 1968 til vors 1982 og þriðja tímabilið frá hausti 1982 til vors 1992. Stefndi segir að stefnandi hafi verið nemandi við forskóladeild Heyrn­leysingjaskólans frá hausti 1989 til vors 1991 í samræmi við þágildandi lög nr. 13/1962. 

                Stefndi vísar til skilgreiningar Vistheimilanefndar á hugtökunum illri meðferð og ofbeldi samkvæmt lögum nr. 26/2007.  Í skýrslunni sé tekið fram að frásagnir nemenda Heyrnleysingjaskólans hafi verið óljósar og einangraðar, og hafi almennt ekki átt sér stoð í frásögnum annarra, hvorki nemenda né starfsmanna.  Þá hafi nefndin talið að hugsanlega hafi starfsmenn skólans þurft að grípa til sérstakra ráðstafana til að kveða niður óæskilega hegðun nemenda sem hafi verið þess eðlis að þeir sköðuðu sjálfa sig eða aðra eða yllu skemmdum á verðmætum. 

                Þá vísar stefndi til þess að Vistheimilanefnd hafi talið meiri líkur en minni á því að sumir nemendur skólans á árunum 1982-1992 hafi sætt kynferðislegu ofbeldi af hálfu annarra nemenda og utanaðkomandi fullorðins einstaklings.  Draga megi þá ályktun af skýrslunni að brotin hafi aðallega verið framin á heimavist skólans.  Stefnandi hafi aldrei verið þar.  Þá hafi ekki verið talið að starfsmenn skólans hafi farið illa með nemendur eða beitt þá ofbeldi á þessu tímabili. 

                Stefndi byggir á því að Vistheimilanefnd hafi talið forsendur að baki námi einstaklinga við skólann hafa verið í samræmi við lög þann tíma sem stefnandi stundaði þar nám.  Þá sé ósannað að stefnandi hafi sætt illri meðferð eða ofbeldi á árunum 1987-1991.  Skilyrðum 3. gr. laga nr. 47/2010 sé því ekki fullnægt og verði því að hafna kröfum stefnanda. 

                Stefndi telur að gildissvið laga nr. 47/2010 markist af lögum nr. 26/2007, sbr. 2. gr. fyrrnefndu laganna.  Vistheimilanefnd hafi verið falið að ákveða til hvaða tíma­bila rannsókn tæki og hafi hún rannsakað starfsemi Heyrnleysingjaskólans fram til ársins 1992.  Úrskurðarnefndin hafi því ekki haft vald til að endurskoða eða breyta þeirri ákvörðun Vistheimilanefndar.  Þá hafi sýslumaður og úrskurðarnefnd tekið til meðferðar kröfu stefnanda vegna skólagöngu hennar árin 1987-1991, umfram laga­skyldu, en frestur til að lýsa þeirri kröfu hafi verið útrunninn þegar stefnandi setti hana fram.  Því sé það rangt að í úrskurði stefnda gæti misræmis við lagatúlkun. 

                Stefndi mótmælir því að reglur stjórnsýslulaga hafi verið brotnar.  Hann hafi komist að þeirri niðurstöðu að stefnandi ætti ekki rétt til bóta og því hafi ekki verið nauðsynlegt að rannsaka frekar heilsufar stefnanda.  Þá mótmælir hann því að stefnanda hafi verið mismunað, en ósannað sé að þeir nemendur sem fengið hafi sanngirnisbætur hafi verið í sömu stöðu og stefnandi. 

                Stefndi telur að sér sé óheimilt að upplýsa hvort samnemendur stefnanda hafi fengið greiddar sanngirnisbætur vegna dvalar sinnar við skólann.  Vísar hann hér til 3. mgr. 12. gr. laga nr. 47/2010.  Þá fæli það í sér brot gegn friðhelgi einkalífs að upplýsa um slíkar bótagreiðslur. 

                Niðurstaða

                Nefnd sem stofnuð var samkvæmt lögum nr. 26/2007 kannaði starfsemi og starfshætti nokkurra stofnana.  Eins og áður segir markaði nefndin sér þá stefnu að rannsaka ekki neitt sem gerst hefði á árinu 1992 eða síðar.  Þannig beindist rannsókn hennar að Heyrnleysingjaskólanum á tímabilinu frá 1947 til ársloka 1991. 

                Þessi tímamörk voru ekki lögbundin.  Vistheimilanefndin ákvað sjálf samkvæmt heimild í lögum að takmarka rannsókn sína með þessum hætti, sbr. 5. gr. laga nr. 26/2007. 

                Með lögum nr. 47/2010 var lögfest að þeim sem hefðu hlotið varanlegan skaða af illri meðferð eða ofbeldi á stofnunum sem féllu undir áðurnefnd lög nr. 26/2007 skyldu greiddar bætur, sanngirnisbætur.  Óumdeilt er að Heyrnleysingjaskólinn er ein þessara stofnana. 

                Nokkur ákvæði laga nr. 47/2010 gefa undir fótinn þeirri lögskýringu sem stefndi byggir á, þ.e. að sanngirnisbætur megi aðeins greiða vegna atvika á því tíma­bili sem Vistheimilanefnd rannsakaði.  Kemur hér einkum til orðalag einstakra ákvæða laganna, eins og t.d. 1. mgr. 5. gr. þar sem segir að með innköllun skuli „skorað á þá sem dvalið hafa á tiltekinni stofnun eða heimili á tilgreindu tímabili er skýrslan tók til“.  Þetta orðalag getur þó ekki ráðið úrslitum hér.  Meginreglan er samkvæmt 1. gr. og 1. mgr. 3. gr. að greiða skuli bætur þeim vistmönnum sem orðið hafa fyrir illri meðferð eða ofbeldi meðan á vistun þeirra stóð og olli þeim varanlegum skaða.  Telur dómurinn því að bætur verði að greiða vegna þess sem gerðist á öllu því tímabili sem stefnandi var við skólann, að öðrum skilyrðum uppfylltum. 

                Ekki verður fallist á það með stefnanda að stefnda hafi borið að leggja fram í máli þessu gögn um afgreiðslu umsókna annarra nemenda skólans um bætur.  Ætla verður að nefndin hafi markað sér sömu stefnu varðandi tímabil eins og hún beitti í máli stefnanda.  Þá eru ekki líkur á að aðstæður einhverra hafi verið öldungis sambærilegar aðstæðum stefnanda að því er fyrra tímabilið varðar. 

                Fátt eitt er upplýst af hálfu stefnanda um atvik er eiga að hafa gerst á fyrra tímabilinu og snerta hana.  Hún var ekki orðin sex ára gömul er þessu tímabili hennar í skólanum lauk.  Hún sagði fyrir dómi frá atviki sem hún taldi sig muna, og hafa fengið staðfest af annarri stúlku, þar sem tvö ung börn voru nakin að hluta og í samfara­stellingum.  Ekki er nauðsynlegt að reifa hversu miklar líkur eru til þess að stefnandi segi hér frá atviki er í raun gerðist, en tilvik eins og þetta dugar ekki til að talið verði að hún hafi orðið fyrir illri meðferð. 

                Fram er komið að stefnandi þjáist af miklum og hamlandi kvíða og kvíða­köstum sem hafi byrjað á unglingsárum.  Í sjúkraskrárgögnum kemur fram að hún hafi leitað í nokkur skipti á árinu 2000 til heilsugæslu og verið greind með kvíðaköst og á árinu 2001 með svima og depurð og hafi í framhaldinu verið sett í þunglyndismeðferð.  Sjálfsmynd stefnanda hefur beðið hnekki sem getur komið fram í óöryggi og vanmætti gagnvart verkefnum daglegs lífs.  Þessi staðfestu merki um heilsutjón verða ekki tengd fyrra tímabilinu með neinum sannanlegum hætti enda er ólíklegt á grundvelli framlagðra gagna að þau tengist því tímabili.  Rannsókn Úrskurðarnefndar á þessum þætti var fullnægjandi eins og á stóð. 

                Úrskurðarnefndin taldi að ekki væri heimilt að lögum að ákveða stefnanda bætur vegna atvika er gerðust á síðara tímabili hennar í skólanum, þ.e. á árunum 1997 til 2001.  Eins og áður segir telur dómurinn að þessi lögskýring nefndarinnar sé ekki rétt og að henni hafi borið að fjalla efnislega um það hvort bótaskilyrðum laga nr. 47/2010 væri fullnægt í tilviki stefnanda vegna þessa tímabils.  Verulegar líkur eru fram komnar um að stefnandi hafi orðið fyrir áreitni, ógnandi hegðun og annarri hátt­semi sem er til þess fallin að valda henni miska.  Þá leitaði hún á þessu tímabili til heilsugæslu með veruleg streitueinkenni og var greind með kvíðakastasjúkdóm og þunglyndi, en hún virðist enn í dag hafa einkenni slíkra veikinda.  Verður því að fella úrskurð nefndarinnar úr gildi um þennan hluta. 

                Stefnandi hefur gjafsókn og ákveðst gjafsóknarkostnaður hennar að með­töldum virðisaukaskatti af málflutningsþóknun samtals 1.100.000 krónur, þar af er út­lagður kostnaður 63.110 krónur.  Ekki er fært að dæma stefnda, sem ríkissjóður ber fjárhagslega ábyrgð á, til að greiða málskostnað í ríkissjóð og verður hann því felldur niður. 

                Dóm þennan kveða upp Jón Finnbjörnsson héraðsdómari og meðdómendurnir Kristinn Tómasson geðlæknir og Ragna Ólafsdóttir sálfræðingur. 

D ó m s o r ð

                Úrskurður Úrskurðarnefndar um sanngirnisbætur samkvæmt lögum nr. 47/2010 frá 2. apríl 2013 í máli stefnanda, A, er felldur úr gildi að því er varðar kröfu hennar um sanngirnisbætur vegna tímabilsins 1997 til 2001. 

                Málskostnaður fellur niður.

                Gjafsóknarkostnaður stefnanda, samtals 1.100.000 krónur, greiðist úr ríkissjóði.