Fimmtudaginn 31. október 2002.
Nr. 157/2002.	Stafnes ehf. (Jakob R. Möller hrl.) gegn íslenska ríkinu (Skarphéðinn Þórisson hrl.)

 

Varnarsamningur Íslands og Bandaríkjanna. Stjórnsýsla. Verktaka. Skaðabótamál.

Frávísun frá héraðsdómi að hluta.

 

S ehf., sem sinnt hafði sorpförgun á Keflavíkurflugvelli, krafðist þess að viðurkennt yrði að ákvörðun utanríkisráðherra um að veita N hf. heimild til að semja við V um þessa verktöku hefði verið ólögmæt. Jafnframt krafðist félagið skaðabóta úr hendi Í þar sem ákvörðunin hefði valdið félaginu tjóni. Þar sem S ehf. hafði ekki sýnt fram á að félagið hefði hagsmuni að lögum af því að leyst yrði sérstaklega úr ólögmætiskröfu  þess var henni sjálfkrafa vísað frá héraðsdómi. Talið var að utanríkisráðherra hefði verið innan valdheimilda sinna er hann tilnefndi N hf. sem samningsaðila við varnarliðið, sbr. 4. tl. 6. gr. viðbætis við varnarsamninginn, sbr. og 3. gr. samningsins sjálfs, sem hafa lagagildi hér á landi, sbr. 1. gr. laga nr. 110/1951 um lagagildi varnarsamnings milli Íslands og Bandaríkjanna og um réttarstöðu liðs Bandaríkjanna og eignir þess, en á þessum tíma hefði ekki verið skylt að bjóða verk sem þetta út. Þá hefði S ehf. hvorki átt lagalegan né samningsbundinn rétt til að fá að semja um áframhaldandi verktöku hjá varnarliðinu. Þótt valdheimildir utanríkisráðherra til að tilnefna samningsaðila við varnarliðið væru ótvíræðar yrðu ákvarðanir hans í þessum efnum að hlíta almennum stjórnsýslureglum. Varð ekki séð að S ehf. hefði notið andmælaréttar eða jafnræðis við meðferð málsins af hálfu utanríkisráðherra sem félagið átti rétt á samkvæmt óskráðum reglum stjórnsýsluréttar á þessum tíma. Þrátt fyrir það var ekki talið að það leiddi til þess að létt yrði þeirri byrði af félaginu að sanna tjón sem rakið yrði til þessa. Var héraðsdómur um sýknu Í því staðfestur.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Guðrún Erlendsdóttir, Haraldur Henrysson,  Hrafn Bragason,  Ingibjörg Benediktsdóttir og Pétur Kr. Hafstein.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 3. apríl 2002. Hann krefst þess að viðurkennt verði með dómi að „ákvörðun utanríkisráðherra þann 20. marz 1992 með bréfi til Varnarliðs Bandaríkjanna að svipta áfrýjanda leyfi til þess að semja við Varnarlið Bandaríkjanna á Íslandi um sorpförgun hafi verið ólögmæt.“ Þá krefst hann þess að stefndi verði dæmdur til að greiða sér skaðabætur að fjárhæð 39.800.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 frá 14. janúar 2000 til 1. júlí 2001, en samkvæmt 9. gr., sbr. 1. mgr. 6. gr., laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá þeim degi til greiðsludags. Jafnframt krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Áfrýjandi krefst skaðabóta úr hendi stefnda og er krafan á því reist að ákvörðun utanríkisráðherra 20. mars 1992 um að veita Njarðtaki hf. heimild til að semja við varnarliðið um sorpförgun á Keflavíkurflugvelli hafi verið ólögmæt. Við úrlausn bótakröfunnar verður að taka afstöðu til þessa og hefur áfrýjandi ekki sýnt fram á að hann hafi hagsmuni að lögum af því að leyst verði sérstaklega úr þessari kröfu hans. Verður henni því sjálfkrafa vísað frá héraðsdómi.

II.

 Í héraðsdómi er gerð grein fyrir málsatvikum. Eins og þar kemur fram hóf áfrýjandi sorpförgun fyrir varnarliðið á Keflavíkurflugvelli á árinu 1985 með heimild frá stefnda í samræmi við 4. tl. 6. gr. viðbætis við varnarsamning milli lýðveldisins Íslands og Bandaríkjanna á grundvelli Norður-Atlantshafssamningsins, en samkvæmt 1. gr. laga nr. 110/1951 um lagagildi samningsins og réttarstöðu liðs Bandaríkjanna og eignir þess, skulu ákvæði hans og viðbætis við hann hafa lagagildi hér á landi. Á árinu 1987 var gerður samningur milli varnarliðsins og áfrýjanda um verktöku áfrýjanda á ofangreindu sviði til fimm ára og rann hann út 30. júní 1992. Varnarmálaskrifstofa utanríkisráðuneytisins tilkynnti varnarliðinu með bréfi 20 mars 1992 að fyrirtækið Njarðtak hf. í Keflavík væri tilnefnt sem verktaki við umrætt verk og í framhaldi þess samdi það fyrirtæki við varnarliðið um verkið frá 1. júlí 1992, fyrst til loka þess árs, en síðan til allt að 5 ára.

Samningur áfrýjanda við varnarliðið féll úr gildi 30. júní 1992 og er óumdeilt að í honum var ekki ákvæði um að hann framlengdist sjálfkrafa. Eftir áður tilvitnuðu ákvæði 4. tl. 6. gr. viðbætis við varnarsamninginn, sbr. og 3. gr. samningsins sjálfs, fara starfsráðningar varnarliðsins, að því er varðar íslenska aðila, ekki fram á frjálsum vinnumarkaði, heldur eru þær bundnar ákvörðunum íslenskra stjórnvalda, meðal annars um það, hverjum sé heimilt að takast á hendur framkvæmdir í þágu varnarliðsins. Á grundvelli þessara ákvæða var utanríkisráðherra innan valdheimilda sinna, er hann tilnefndi áðurnefnt fyrirtæki sem samningsaðila við varnarliðið í mars 1992. Á þessum tíma var ekki skylt að bjóða verk sem þetta út. Ekki verður fallist á það með áfrýjanda að hann hafi verið sviptur leyfi til að semja við varnarliðið, þar sem leyfis- eða samningstími hans var útrunninn. Hann hefur haldið því fram að myndast hafi réttar- eða stjórnsýsluvenja þess efnis að fyrirtæki, sem hefði rækt samning við varnarliðið óaðfinnanlega og gerðist ekki brotlegt, héldi sjálfkrafa áfram samningsrétti. Þessi fullyrðing hefur enga stoð í gögnum málsins og verður ekki á henni byggt. Áfrýjandi átti samkvæmt þessu hvorki lagalegan né samningsbundinn rétt til að fá að semja um áframhaldandi verktöku hjá varnarliðinu.

Þótt valdheimildir utanríkisráðherra til að tilnefna samningsaðila við varnarliðið séu ótvíræðar, verða ákvarðanir hans í þessum efnum að hlíta almennum stjórnsýslureglum. Fyrir liggur að af hans hálfu var ákveðið umrætt sinn að veita öðru fyrirtæki en áfrýjanda heimild til að semja við varnarliðið, er samningur hans rann út. Áfrýjanda var ekki formlega tilkynnt um þetta eða boðið að tjá sig áður en ákvörðun var tekin, eins og eðlilegt hefði verið í ljósi þess að hann hafði sinnt þessari verktöku undanfarin ár. Þrátt fyrir óskir hans var honum heldur ekki gefið færi á að leita eftir samningum við varnarliðið ásamt hinu fyrirtækinu. Verður ekki séð að hann hafi notið þess andmælaréttar eða jafnræðis við meðferð málsins af hálfu utanríkisráðherra, sem hann átti rétt á samkvæmt óskráðum reglum stjórnsýsluréttar á þessum tíma.

Bótakrafa áfrýjanda er á því reist að með ólögmætri stjórnvaldsákvörðun hafi utanríkisráðherra valdið sér tjóni, sem stefnda sé skylt að bæta. Gengur áfrýjandi út frá því í kröfugerð sinni að hann hefði áfram haldið samningi við varnarliðið og miðar tölulegar forsendur sínar við tilboð, er hann gerði á árinu 1992 í verkið, og rekstrarreikning sinn á árinu 1991. Eins og í héraðsdómi greinir verður ekki við það miðað að áfrýjandi hafi átt einkarétt til að semja um verkið heldur að hann hefði þurft að keppa við hitt fyrirtækið um það. Þau gögn, sem fyrir liggja og vísað er til í niðurstöðu héraðsdóms, gefa fremur vísbendingu um að líklegt sé að það fyrirtæki hefði orðið hlutskarpara og verður ekki talið að það, sem fram hefur komið af hálfu áfrýjanda, hnekki því. Þótt utanríkisráðherra hafi samkvæmt áðursögðu ekki að öllu leyti gætt réttra aðferða við meðferð sína á málinu leiðir það ekki til þess að létt verði þeirri byrði af áfrýjanda í bótamáli þessu að sanna tjón, sem rakið verði til þessa. Að þessu athuguðu og að öðru leyti með skírskotun til forsendna héraðsdóms verður hann staðfestur.

Eftir atvikum þykir rétt að málskostnaður fyrir Hæstarétti falli niður.

Dómsorð:

Vísað er frá héraðsdómi kröfu áfrýjanda, Stafness ehf., um að viðurkennt verði með dómi að „ákvörðun utanríkisráðherra þann 20. marz 1992 með bréfi til Varnarliðs Bandaríkjanna að svipta áfrýjanda leyfi til þess að semja við Varnarlið Bandaríkjanna á Íslandi um sorpförgun hafi verið ólögmæt.“

Stefndi, íslenska ríkið, skal að öðru leyti vera sýkn af kröfum áfrýjanda.

Málskostnaðarákvæði héraðsdóms skal vera óraskað.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 22. mars 2002.

 

I.

Mál þetta, sem dómtekið var fimmtudaginn 28. febrúar sl., er höfðað fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur af Stafnesi ehf., kt. 601284-0499, Suðurgötu 13, Keflavík, með stefnu birtri 21. febrúar 2001 á hendur íslenzka ríkinu, kt. 550169-2829, Arnarhváli, Reykjavík.

 

Dómkröfur stefnanda eru eftirfarandi:

1.  Að viðurkennt verði með dómi, að ákvörðun utanríkisráðherra þann 7. apríl 1992, með bréfi til Varnarliðs Bandaríkjanna um að svipta stefnanda leyfi til þess að semja við Varnarlið Bandaríkjanna á Íslandi um sorpförgun, hafi verið ólögmæt.

2.           Að stefndi, íslenzka ríkið, verði dæmt til að greiða stefnanda skaðabætur að fjárhæð kr. 39.800.000, með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 með síðari breytingum frá 14. janúar 2000 til greiðsludags, og leggist dráttarvextir við höfuðstól fjárkröfu á tólf mánaða fresti, í fyrsta sinn 14. janúar 2001.

3.           Þess er jafnframt krafizt, að dæmt verði, að stefndi skuli greiða stefnanda málskostnað í samræmi við hagsmuni málsins, að teknu tilliti til vinnu málflytjanda og annars kostnaðar af málinu.  Dráttarvextir leggist á málskostnað í samræmi við ákvæði laga nr. 91/1991 og leggist við höfuðstól hennar á tólf mánaða fresti.

 

Dómkröfur stefnda eru þær aðallega, að hann verði sýknaður af öllum dómkröfum stefnanda, og að stefnandi verði dæmdur til að greiða stefnda málskostnað að mati réttarins.  Til vara er þess krafizt, að bótakröfur stefnanda verði lækkaðar og málskostnaður þá látinn niður falla.

 

II.

Málavextir:

Málsatvik eru þau, að á árinu 1985, að undangenginni heimild frá stefnda, utanríkis­ráðuneytinu, hóf stefnandi, Stafnes ehf. (áður Suðurvirki hf.), sorpförgun fyrir varnarliðið á Keflavíkurflugvelli.  Árið 1987 gerði varnarliðið samning við stefnanda um verkið til fimm ára.  Þegar samningurinn rann út þann 12. júní 1992, ákvað stefndi, að fyrirtækinu Njarðtaki hf. yrði heimilað að semja við varnarliðið um sorpförgunina.  Samningurinn við Njarðtak hf. var fyrst til áramóta 1992/1993, en var síðan framlengjanlegur einhliða af varnarliðinu um eitt ár í senn til fimm ára, eða lengst til 12. júní 1997.

Á árinu 1992 kvartaði stefnandi til umboðsmanns Alþingis vegna þeirrar ákvörðunar stefnda að svipta fyrirtækið heimildinni til að semja við varnarliðið um sorpförgunina.  Umboðsmaður komst að þeirri niðurstöðu, að ákvörðunin hefði verið byggð á ólögmætum sjónarmiðum.  Eftir að álit umboðsmanns lá fyrir, leitaði stefnandi eftir því við stefnda, að honum yrði aftur gefinn kostur á því að annast sorpförgunina fyrir varnarliðið.  Kveður stefndi, að orðið hafi verið við þeirri ósk að því marki, að tilmælum hafi verið beint til varnarliðsins um að nýta ekki framlengingarmöguleika samnings þess við Njarðtak hf., heldur bjóða verkið út.  Árið 1996 var verkið síðan boðið út, og tók stefnandi þátt í útboðinu, en Njarðtak hf. hlaut verkið sem lægstbjóðandi.

Umboðsmaður Alþingis birti álit sitt í málinu þann 30. ágúst 1993 (mál nr. 630/1992).  Í niðurstöðu álitsins kemur fram, að óumdeilt sé, að stefndi sé bær að lögum til þess að ákveða, hverjum sé heimilt að gera tilboð í verk hjá varnarliðinu.  Hins vegar beri honum, á grundvelli jafnræðisreglna í stjórnsýslurétti, að veita þeim aðilum, sem eftir því leiti, heimild til að semja um verk við varnarliðið.  Stefndi hafi átt að veita stefnanda kost á því að semja við varnarliðið, ásamt Njarðtaki hf.  Stefndi hafi ekki sýnt fram á, að lögmæt sjónarmið hafi legið til grundvallar þeirri ákvörðun að synja stefnanda um heimild til að semja við varnarliðið um sorpförgun.  Umboðsmaður tekur enn fremur fram, að í áliti hans sé ekki tekin afstaða til þess, hvort stefnandi eigi bótarétt vegna ákvörðunar ráðuneytisins.

Í umræðum á Alþingi hinn 18. nóvember 1993 um mál þetta kom fram í máli utanríkisráðherra, að ákvörðun ráðuneytis hans hafi verið byggð á því atvinnuástandi, sem þá ríkti á Suðurnesjum.  Í kjölfarið ritaði umboðsmaður utanríkisráðherra bréf, dags. 23. marz 1994, þar sem fram kemur, að við meðferð hans á málinu hafi honum ekki verið gerð grein fyrir þessum sjónarmiðum.  Hann hafi því ekki tekið afstöðu til þessara skýringa, þar sem ráðuneytið hafi gefið þær, eftir að álit hans var birt.

 

III.

Málsástæður stefnanda:

Um ólögmæti ákvörðunar utanríkisráðuneytis:

Stefnandi kveður grundvöll kröfugerðar sinnar vera þann, að utanríkisráðuneytið hafi, með saknæmri og ólögmætri meðferð opinbers valds, tekið ólögmæta ákvörðun um að neita stefnanda um heimild til þess að semja við Varnarlið Bandaríkjanna um áframhaldandi sorpförgun og með því bakað stefnda bótaskyldu gagnvart stefnanda.  Hafi þessi ákvörðun verið tekin, þrátt fyrir að stefnanda hefði áður verið gefið vilyrði um, að hann myndi áfram njóta þessa samningsréttar.

Þegar stefnandi var sviptur leyfi til þess að semja við Varnarlið Bandaríkjanna á árinu 1992, hafi hann verið búinn að sinna verkinu óaðfinnanlega í sjö ár, þar af samkvæmt samningi í fimm ár.  Af hálfu Varnarliðs Bandaríkjanna hafi komið fram, að fyrirsvars­menn þess vildu endurnýja samninginn.  Þáverandi forstöðumaður Varnar­mála­skrifstofu hafi og upplýst fyrirsvarsmenn stefnanda um, að þess væru engin dæmi, að fyrirtæki, sem sinnt hefði verki sínu vel, væri svipt áframhaldandi leyfi til þess að gera samning.  Þessu hafi verið haldið fram af hálfu stefnanda í meðferð málsins fyrir umboðsmanni Alþingis og aldrei mótmælt.

Fyrrgreind ákvörðun stefnda brjóti gegn reglum stjórnsýsluréttar, bæði formreglum um andmælarétt og efnisreglum um lögmæti, jafnræði og valdníðslu, þ.e. ákvarðanir, sem teknar séu, án þess að gætt sé málefnalegra sjónarmiða.

Heimild utanríkisráðherra til vals á þeim einstaklingum og fyrirtækjum, sem leyft sé að vinna fyrir Varnarlið Bandaríkjanna, hafi byggzt á 4. tölulið 6. gr. í viðbæti um réttarstöðu liðs Bandaríkjanna og eignir þeirra í fylgiskjali við lög um lagagildi varnarsamnings milli Íslands og Bandaríkjanna og um réttarstöðu liðs Bandaríkjanna og eignir þess, nr. 110/1951.  Ekki sé um það deilt, að samkvæmt þeim lögum hafi utanríkisráðherra haft heimild til að taka ákvarðanir um veitingu leyfa til starfa fyrir varnarliðið.  Sérstakt eðli varnarsamningsins skipti ekki máli í því máli, sem hér sé fjallað um, þar sem ekki verði litið svo á, að sorpförgun varði öryggishagsmuni lýðveldisins, enda hafi stefndi ekki haldið því fram á nokkru stigi málsins fram til þessa.

Leyfisveiting utanríkisráðherra og leyfissvipting samkvæmt ofangreindum heimildum sé stjórnvaldsathöfn, sem byggist á frjálsu mati.  Til slíkra stjórnvalds­athafna séu, samkvæmt íslenzkum rétti, gerðar strangar kröfur, bæði um form- og efnisskilyrði, eins og nú sé kveðið á um í stjórnsýslulögum nr. 37/1993.  Fyrir gildistöku stjórnsýslulaga sé talið, að í íslenzkum rétti hafi gilt ólögfestar reglur sama efnis.  Réttmætt og eðlilegt sé, að gerðar séu strangari kröfur um hæfisskilyrði stjórnvalda, þegar um athafnir, byggðar á frjálsu mati, sé að ræða, en þegar um lögbundnar athafnir sé að tefla.  Stjórnvaldi beri að beita valdi sínu í réttu augnamiði með þá opinberu hagsmuni eina fyrir augum, sem því beri um að sýsla.  Búi ólögmæt sjónarmið að baki stjórnvaldsákvörðun, eða sé þar ekki gætt málefnalegra sjónarmiða, feli ákvörðun í sér valdníðslu.  Vísað sé til þeirrar alkunnu staðreyndar, að utanríkisráðherra hafi verið formaður Alþýðuflokksins, og fyrirsvarsmaður Njarðtaks hf. hafi verið forystumaður Alþýðuflokksins á Suðurnesjum.

Stefnandi byggi einnig á því, að utanríkisráðherra hafi, samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar, brotið gegn andmælarétti stefnanda við töku þeirrar ólögmætu ákvörðunar, sem leitt hafi til tjóns stefnanda.  Augljóst hafi verið, að ákvörðunin hafi varðað stefnanda miklu, þar sem starfsgrundvöllur hans hafi hrunið í kjölfar hennar.  Utanríkis­ráðherra hefði því samkvæmt reglunni um andmælarétt átt að gefa stefnanda kost á að tjá sig um hina fyrirhuguðu ákvörðun, áður en hún var tekin, en hafi ekki gert það.  Þótt ekkert annað kæmi til, leiði þessi annmarki einn og sér til þess, að ákvörðun hafi verið ólögmæt.

Stefnandi byggi jafnframt á því, að ákvörðun utanríkisráðherra um að svipta stefnanda leyfi til að semja við Varnarlið Bandaríkjanna hafi ekki átt stoð í lögum og feli því í sér brot gegn lögmætis­reglunni.  Þótt starfsráðning Varnarliðs Bandaríkjanna skuli, samkvæmt 4. tl. 6. gr. fyrrgreinds viðbætis við varnarsamninginn, framkvæmd með aðstoð og um hendur utanríkis­ráðherra, hafi ákvörðun utanríkisráðherra um að svipta stefnanda möguleika á að halda áfram því viðskiptasambandi, sem á var komið í skjóli fyrri ákvörðunar utanríkisráðherra, og sem stefnandi hafði fjárfest í, orðið að eiga stoð í lögum, þ.e. settum lögum eða öðrum viðurkenndum réttarheimildum.  Slíka stoð sé ekki að finna í lögum. Engir öryggis- eða efnahagshagsmunir stefnda, sem lögin um varnarsamninginn taki tillit til, hafi réttlætt þá ákvörðun, sem tekin var.  Einföld skynsemisrök hafni því, að sorpförgun sé veigamikil fyrir öryggi lýðveldisins, eða að starfsemi tveggja til þriggja manna geti haft óheppileg áhrif á íslenzkt hagkerfi, svo notað sé orðalag 5. tl. 6. gr. viðbætisins, eða skipt máli fyrir atvinnuástand á Suðurnesjum, sbr. þau rök, sem utanríkisráðherra hafi fært fram, eftir að álit Umboðsmanns Alþingis lá fyrir.  Þess sé og að gæta, að stefnandi hafi haft aðsetur á Suðurnesjum, dómskjal 32, og almennir starfsmenn þess báðir búsettir þar.  Hefði utanríkisráðherra viljað gefa öðrum fyrirtækjum sama möguleika og stefnanda að semja við Varnarlið Bandaríkjanna um sorpförgunina, hefði honum verið í lófa lagið að gera það, en engin nauðsyn eða réttlæting hafi verið fyrir hendi á því að svipta stefnanda um leið þessum möguleika, eins og gert hafi verið.  Sú ákvörðun hafi ekki átt stoð í lögum.  Í þessu sambandi sé bent á, að í bréfi lögmanns stefnanda til ríkisstjórnar Íslands, dags. 14. júní 1992, hafi verið farið fram á, að ákvörðun utanríkisráðherra yrði breytt, annað hvort þannig að stefnanda yrði heimilað að leita samninga við Varnarlið Bandaríkjanna, eða þannig að Varnarliði Bandaríkjanna yrði heimilað að leita tilboða í opnu útboði. 

Stefnandi byggi enn fremur á því, að fyrrgreind ákvörðun utanríkisráðherra hafi einnig brotið gegn lögmætisreglum stjórnsýslu­réttarins, þar sem hún hafi brotið gegn lögum.  Eigi stefnandi þar við þá réttarvenju, sem skapazt hafi í áratuga stjórnsýsluframkvæmd, að fyrirtæki, sem rækti framkvæmd samnings við Varnarlið Bandaríkjanna óaðfinnanlega og gerðist ekki að öðru leyti brotlegt, héldi rétti til samningsgerðar.  Með því að taka ákvörðun um að svipta stefnanda þessum rétti hafi utanríkisráðherra brotið þessa réttarvenju, sem hafi lagastöðu.

Þá byggi stefnandi á því, að fyrrgreind ákvörðun utanríkisráðherra hafi verið byggð á ómálefnalegum og ólögmætum sjónarmiðum, þ.e. að hygla fyrirtækinu Njarðtaki hf. á kostnað stefnanda, og því feli hún í sér valdníðslu.

Eins byggi stefnandi á því, að fyrrgreind ákvörðun utanríkisráðherra feli í sér brot gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, þar sem í henni hafi falizt, að mismuna stefnanda og Njarðtaki hf., síðarnefnda félaginu í hag, án þess að þessi mismunun hafi átt sér stoð í lögum eða lögmætum sjónarmiðum.  Utanríkisráðherra hafi ekki gætt samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti, heldur hafi hann byggt ákvörðun sína á öðrum sjónarmiðum, sem stefndi hafi enga grein gert fyrir.

Að því er varði hina ólögmætu ákvörðun stefnda, bendi stefnandi á, að eftir að ráðherraskipti urðu í utanríkisráðuneyti vorið 1995, hafi ráðuneytið haft fullt og sérstakt tilefni til þess að endurskoða afstöðu sína, enda þá ekki lengur bundið sérkennilegum stjórnmálahagsmunum fyrri ráðherra, sem áður hafi ráðið afstöðu.  Þrátt fyrir þetta hafi ekki orðið breyting, sem til þess hafi verið fallin að bæta stefnanda tjón, sem hann þegar hafði orðið fyrir, eða til þess að koma í veg fyrir frekara tjón.

 

Um skaðabótakröfu vegna ólögmætrar ákvörðunar:

Með ólögmætri stjórnvaldsákvörðun hafi stefndi valdið stefnanda tjóni, sem hann sé skyldur að bæta samkvæmt reglum íslenzks réttar um skaðabætur utan samninga.

Samkvæmt því, sem að framan greini, miðist bótakrafa stefnanda við allt það tjón, sem ólögmæt ákvörðun stefnda og áframhaldandi ólögmætt ástand í kjölfar hennar hafi valdið honum.  Sorpförgun fyrir Varnarlið Bandaríkjanna hafi verið nánast eina verkefni stefnanda, og með því að utanríkisráðuneytið hafi svipt hann rétti til þess að gera samning við Varnarlið Bandaríkjanna, hafi fótunum verið kippt undan starfsemi hans.  Stefnandi hafi sérbúið sig tækjum og búnaði til þess að annast sorpförgun fyrir Varnarlið Bandaríkjanna á Suðurnesjum.  Á þessum tíma hafi verið til um það venja, og jafnvel verið gerð um það krafa, að fyrirtæki, sem einkum önnuðust verkefni fyrir Varnarlið Bandaríkjanna, störfuðu ekki á almennum samkeppnismarkaði.  Hafi þetta, með öðru, orðið til þess, að stefnanda hafi reynzt allt að því ókleift að hasla sér völl á öðrum sviðum á starfssvæði sínu, eftir að hann hafði misst aðalverkefni sitt.  Afleiðingarnar hafi því verið þær, að frá 1993 til og með 1997 hafi fyrirtækið verið rekið með tapi, með mjög minnkaðri starfsemi og tilraunum til þess að minnka tjón þess með öðrum verkum.  Hafi tjón stefnanda verið metið á kr. 39,8 milljónir á verðlagi í ágúst 2000, en tjón hans hafi í reynd orðið muna meira.  Stafi það af því, að í matsgerð á dómskjali nr. 30 sé ekki miðað við fyrirtæki í rekstri.  Af sjálfu leiði, að hefði stefnandi verið í fullum rekstri við fyrri starfsemi sína allan tímann frá sumri 1992 til 1997, hefði fyrirtækið verið til muna betur undirbúið til breytinga á starfseminni.

Stefnandi hafi freistað þess að lágmarka tjón sitt með því að afla sérstakra gáma til annarra nota en til fyrri starfsemi.  Hann hafi leitað eftir og unnið verk fyrir Samband sveitarfélaga á Suðurnesjum og hafi reynt að afla sér verkefna frá Varnarliði Bandaríkjanna, m.a. við brotajárnsförgun, en hafi ekki haft árangur í því efni.  Með þessu hafi stefnandi sótzt eftir því að lágmarka tjón sitt sem kostur var.

Hafi fyrrgreint tjón stefnanda verið metið á kr. 39,8 milljónir á verðlagi í ágúst 2000 í mati dómkvaddra matsmanna, og séu dómkröfur stefnanda reistar á því mati. Tjónið sé miðað við verðlag í ágúst 2000 með heimild í lokamálslið 7. gr. vaxtalaga nr. 25/1987.  Matsgerðin sé ítarlega rökstudd, og við gerð hennar, af hálfu hinna dómkvöddu matsmanna, hafi verið beitt viðurkenndum aðferðum við mat á verðmæti fyrirtækja.

Stefnandi byggir kröfur sínar á lögum um lagagildi varnarsamnings milli Íslands og Bandaríkjanna og um réttarstöðu liðs Bandaríkjanna og eignir þess nr. 110/1951, sbr. einnig varnarsamning milli Íslands og Bandaríkjanna á grundvelli Norður­Atlantshafssamningsins, sem sé fylgiskjal með lögunum, einkum 3. gr. samningsins, og viðbæti við varnarsamninginn um réttarstöðu liðs Bandaríkjanna og eignir þeirra, sem einnig sé fylgiskjal með lögunum, einkum 4. tl. 6. gr. viðbætisins.

Kröfu sína um viðurkenningu á ólögmæti ákvörðunar utanríkisráðherra byggir stefnandi á almennum reglum stjórnsýsluréttar, sérstaklega á formreglum um andmælarétt og efnisreglum um lögmæti, jafnræði og valdníðslu.

Skaðabótakrafa stefnanda er byggð á ólögfestum reglum íslenzks réttar um skyldu til greiðslu vegna skaðaverka utan samninga, þar á meðal reglum um skaðabótaskyldu ríkisins vegna ólögmætra aðgerða stjórnvalda.

Kröfu um viðmið við verðlag í ágúst 2000 byggir stefnandi á 7. gr. vaxtalaga nr. 25/1987, en krafa um dráttarvexti er byggð á 15. gr. sömu laga.  Upphafstími dráttarvaxta er miðaður við dagsetningu bréfs á dómskjali nr. 26, 14. janúar 1999, og þess krafizt, að dráttarvextir leggist á mánuði eftir þann dag, þann 14. janúar 2001.

Málskostnaðarkrafan er studd við 130. gr. laga nr. 91/1991.

 

Málsástæður stefnda:

Stefndi kveður stefnanda ekki hafa átt neinn sjálfkrafa rétt á endurnýjun samnings um sorpförgun á árinu 1992.  Stefnda hafi verið frjálst að semja við hvern, sem var, um verkefni þetta, og því geti bótaskylda ekki verið fyrir hendi í máli þessu, eins og það sé lagt fyrir dómstóla.  Þar að auki hafi ákvörðun stefnda verið byggð á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum.

Með lögum nr. 110/1951 hafi varnarsamningurinn frá 1951 milli Íslands og Bandaríkjanna og viðbætirinn um réttarstöðu liðs Bandaríkjanna og eignir þeirra öðlazt lagagildi á Íslandi.  Samkvæmt 3. gr. varnarsamningsins sé það m.a. háð samþykki Íslands með hvaða hætti varnarliðið hagnýti aðstöðu sína á Íslandi, sem veitt sé samkvæmt samningnum.  Í 4. tl. 6. gr. viðbætisins greini, að ráðning íslenzkra ríkisborgara til starfa hjá varnarliðinu sé háð samþykki Íslands og fari um hendur og með aðstoð þeirra fyrirsvarsmanna, sem af Íslands hálfu séu til þess kvaddir.  Samkvæmt 10. tl. 14. gr. auglýsingar nr. 69/1969 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands fari utanríkisráðuneytið með mál, er varði fram­kvæmd varnarsamnings Íslands og Bandaríkjanna. Á grundvelli þessara lagaákvæða hafi skapazt áratugalöng, athugasemdalaus stjórnsýsluvenja fyrir því, að utanríkisráðu­neytið tæki ákvörðun um, hverjum væri heimilt að takast á við framkvæmdir í þágu varnarliðsins.  Við slíka ákvörðunartöku hafi, ásamt öðru, verið hafður til hliðsjónar 5. tl. 6. gr. viðbætisins, sem kveði m.a. á um, að Ísland og Bandaríkin muni hafa samvinnu um að afstýra athöfnum, sem gætu haft óheppileg áhrif á íslenzkt hagkerfi.  Hæstiréttur Íslands hafi staðfest þann skilning, sem stefndi hafi lagt í ofangreind ákvæði með dómi sínum í málinu Hrd. 1961:359.  Í dóminum segi, að samkvæmt ákvæðum varnarsamningsins og eðli hans að öðru leyti fari starfsráðningar varnarliðsins, að því er taki til íslenzkra aðila, ekki fram á almennum markaði, heldur séu þær bundnar ákvörðunum íslenzkra stjórnvalda, m.a. um það, hverjum sé heimilt að takast á hendur framkvæmdir í þágu varnarliðsins.  Umboðsmaður Alþingis hafi ekki dregið þetta ákvörðunarvald í efa í ofangreindu áliti sínu, heldur hafi hann talið, að ráðuneytið hefði ekki gætt lögmætra sjónarmiða við ákvörðun sína.

Samkvæmt framansögðu sé ljóst, að stefndi hafi, á árinu 1992, haft ákvörðunarvaldið um það, hverjum yrði heimilað að semja við varnarliðið um sorpförgun þess.  Á þessum tíma hafi framkvæmdin verið sú, að ákveðinn aðili fékk þessa heimild, en útboð vegna verka fyrir varnarliðið hafi ekki tíðkazt þá.  Frá árinu 1995 hafi þjónustuverk og vörukaupa­samningar varnarliðsins á Keflavíkurflugvelli, sem séu að verðmæti 25.000 Bandaríkjadala eða hærri fjárhæðar, verið boðnir út hér á landi, að undangengnu forvali utanríkisráðuneytisins.  Eftir þessa breytingu hafi stefndi því ekki getað afhent stefnanda verkið að nýju, þar sem slíkt hefði brotið í bága við þær starfsreglur, sem myndazt höfðu um útboð á þjónustuverkum fyrir varnarliðið.

Sú ákvörðun stefnda, að veita fyrirtækinu Njarðtaki hf. heimild til að semja við varnarliðið um sorpförgun árið 1992, hafi verið byggð á bágu atvinnuástandi á Suðurnesjum.  Samkvæmt gögnum stefnda frá þessum tíma hafi stefnandi haft tvo menn frá Suður­nesjum í vinnu, en Njarðtak hf. ellefu, og hafi Njarðtak hf. jafnframt treyst sér til að vinna verkið fyrir lægri fjárhæð.  Stefnanda hafi aldrei verið lofað áframhaldandi leyfi til að semja við varnarliðið af hálfu stefnda og hafi mátt vera ljóst, að samningi um verktöku fyrir varnarliðið hafi ekki fylgt sjálfkrafa heimild til áframhaldandi samninga um aldur og ævi.

Ákvörðun stefnda hafi því ekki verið byggð á ólögmætum sjónarmiðum, eins og stefnandi haldi fram.  Þá sé bent á, eins og umboðsmaður Alþingis greini frá í umfjöllun sinni um mál stefnanda í skýrslu fyrir árið 1993, að umboðsmanni hafi ekki verið kunnugt um þessa ástæðu ákvörðunar stefnda, þegar hann gaf álit sitt í málinu.  Álit hans geti því ekki verið grundvöllur fyrir bótakröfu á hendur stefnda.

Í málatilbúnaði stefnanda komi fram, að hann hafi kostað miklu fé til fjárfestinga, m.a. sérbúið sig tækjum og búnaði til að annast sorpförgunina fyrir varnarliðið.  Í þessu sambandi verði að hafa í huga, að fyrirtækið hafi verið stofnað í þeim tilgangi að annast það verk.  Það leiði af eðli máls, að til þess að geta fullnægt þeim skyldum, sem hvíldu á fyrirtækinu samkvæmt samningi við varnarliðið, hafi það þurft að fara út í ýmsar fjárfestingar.  Stefnandi haldi því jafnframt fram, að venja hafi myndazt, og jafnvel gerð um það krafa, að fyrirtæki, sem einkum önnuðust verkefni fyrir varnarliðið, störfuðu ekki á almennum samkeppnismarkaði.  Hvorki hafi slík almenn venja myndazt, né hafi stefndi gert almennt kröfu um slíkt.  Sú undantekning hafi þó verið gerð vegna fyrirtækjanna Íslenzkra aðalverktaka hf. og Keflavíkurverktaka sf., þar sem það sé ekki talið eðlilegt, að þau fyrirtæki séu í samkeppni á hinum almenna markaði í ljósi þeirrar sérstöðu, sem þau hafi hlotið vegna verktöku fyrir varnarliðið. Önnur fyrirtæki, sem varnarliðið hafi keypt vörur og þjónustu af, hafi jafnframt starfað utan varnarsvæðanna, og sé stefnandi í þeim flokki.

Hér að framan hafi því verið lýst, hvers vegna stefnanda hafi ekki verið gefinn kostur á áframhaldandi verktöku fyrir varnarliðið, þegar samningur hans um sorpförgun var út­runninn.  Stefndi hafi kosið að tilnefna nýjan verksala og hafi útskýrt, hvers vegna hann gerði það.  Stefnandi hafi engan lagalegan rétt átt á því, að samið yrði við sig en ekki einhvern annan aðila.  Stefndi hafi átt rétt á því að semja við annan verksala, eða eftir atvikum að efna til útboðs, eins og gert hafi verið á árinu 1996.  Af þessum ástæðum geti stefnandi ekki gengið að því sem vísu, að hann hefði átt að fá verkið, og þaðan af síður að hann hefði átt að fá verkið á eigin verðforsendum, eins og byggt sé á í máli þessu.  Meintir hnökrar í stjórnsýslu stefnda breyti hér engu.  Í fyrsta lagi séu hnökrar þessir ósannaðir.  Í öðru lagi, að því gefnu að þeir séu fyrir hendi, leiði þeir ekki sjálfkrafa til bótaskyldu.  Meira þurfi að koma til.  Hér hljóti að ráða úrslitum, að ekki hafi verið sjálfgefið, að stefnandi fengi verk þetta og hann alls ekki ráðið á hvaða verði.  Stefndi hafi mátt semja við hvern, sem var, á grundvelli samningafrelsis og stjórnunarréttar, sem grundvallazt hafi á löggjöf um varnarliðið, eins og lýst sé hér að framan.

Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 30. ágúst 1993 sé tekið fram, að engin afstaða sé tekin til bótaskyldu stefnda í málinu.  Ljóst sé, að skilyrði bótaskyldu sé m.a. að sönnuð séu orsakatengsl milli meintrar, bótaskyldrar ákvörðunar og afleiðinga hennar.  Stefnandi í máli þessu geti ekki gengið út frá því sem sannaðri staðreynd, að hann hefði fengið, eða hefði átt að fá verkið á Keflavíkurflugvelli, að því gefnu, að málsmeðferð hefði verið eðlileg.  Hann geti heldur ekki gengið út frá því sem sönnuðu, á hvaða verði hann hefði fengið verkið á sömu forsendum.  Hér skipti fyrst og fremst máli, að stefnandi átti engan forgangsrétt að verkinu, eftir að samningstíma­bili hans við varnarliðið lauk.  Í þessu sambandi verði að vekja athygli á því, að samningssamband stefnda og varnarliðsins annars vegar og stefnanda hins vegar hafi fyrst og fremst verið einkaréttarlegs eðlis, og ólögfestar reglur stjórnsýsluréttar hafi haft þar takmarkað gildi.  Á þessum tíma höfðu stjórnsýslulögin ekki tekið gildi og nokkur óvissa sé um, hvaða stjórnsýslureglur, ólögfestar, hafi verið taldar í gildi á þessum tíma.  Bótaskylda á grundvelli ólögfestra reglna þurfi að vera mjög skýr, ef hún sé þá fyrir hendi yfirleitt.  Stefndi telji bótaskyldu á þessum grundvelli, í þessu samhengi, fráleita og andstæða meginreglum íslenzks skaðabótaréttar.

Sjálfstætt álitamál í máli þessu sé, hvernig stefnandi hafi kosið að reka sitt fyrirtæki, eftir að samningstímabilinu við varnarliðið lauk á árinu 1992.  Á þeim tíma virðist fyrirtækið hafa verið mjög stöndugt fjárhagslega.  Stefnandi hefði getað hætt starfsemi á árinu 1992, leyst fyrirtækið upp og skipt eignum þess á milli hluthafa.  Stefnandi hafi hins vegar kosið að halda áfram starfsemi þess og sýnist hafa tapað miklum fjármunum á næstu árum þar á eftir.  Á þessum ákvörðunum stefnanda geti stefndi á engan hátt borið ábyrgð.

Tölulegri kröfugerð stefnanda sé mótmælt í heild sinni.  Fyrst og fremst sé því mótmælt, að stefndi beri bótaábyrgð gagnvart stefnanda.  Sé bótaskylda hins vegar fyrir hendi að einhverju marki, sé tölulegri kröfugerð stefnanda aðallega mótmælt á eftirfarandi grundvelli:

Tekjuviðmiðun stefnanda byggi á einhliða forsendum stefnanda sjálfs.  Ekkert liggi fyrir um, að varnarliðið hefði samþykkt þessar forsendur.  Á dskj. nr. 38, sem sé bréf varnarliðsins til stefnda og ritað í júlí 1995, komi fram, að þá telji varnarliðið sig hafa sparað $184.000 vegna sorpförgunar frá júní 1992 til júlí 1995, miðað við samning stefnanda og varnarliðsins.  Ljóst sé af málsgögnum stefnanda, að hagnaður hans af sorpförgun fyrir varnarliðið hafi verið mjög mikill á tímabilinu frá 1985 til 1992, þrátt fyrir fjárfestingar og uppbyggingu.  Stefnandi hafi ekki getað búizt við, að hagnaður þessi héldist óbreyttur áfram um ókominn tíma.  Stefnandi hafi mátt gera ráð fyrir samkeppni og mun lægra verði fyrir þjónustu sína.  Á sama hátt verði að gera athugasemdir við gjaldaviðmiðanir stefnanda.  Ekkert liggi fyrir um, að gjöld ársins 1991 hafi staðið í stað verðbætt út viðmiðunartímabil stefnanda.

Í matsgerð stefnanda sé ekkert tillit tekið til rekstrar stefnanda á viðmiðunar­tímabili hans.  Ljóst sé, að fyrirtæki hans hafi lengst af verið rekið með halla, sem sýnist hafa þurrkað upp gilda sjóði þess frá árinu 1992.  Stefndi telji, að leggja hefði þurft mat á þennan þátt í rekstri fyrirtækisins og t.d. meta, hver staða fyrirtækisins væri síðar, ef allri starfsemi hefði verið hætt þegar á árinu 1992.

Öllum verðbótaviðmiðunum stefnanda við útreikning skaðabótakröfu sé mótmælt.  Viðmiðunartímabili stefnanda með bótakröfu sé mótmælt sem of löngu.  Ekkert liggi fyrir í málinu um, að varnarliðið hefði samið við stefnanda til fimm ára, miðað við þær forsendur, sem stefnandi byggi á í málinu.

 

IV.

Forsendur og niðurstaða:

Fyrir dóminum gáfu skýrslu matsmennirnir, Bjarni Þórður Bjarnason og Árni Tómasson, og enn fremur Róbert Trausti Árnason, forstjóri fyrir Keflavíkurverktaka, og fyrrverandi skrifstofustjóri varnarmálaskrifstofu ríkisins og síðar ráðuneytisstjóri utanríkisráðuneytisins.

Samkvæmt 3. gr. varnarsamningsins milli Íslands og Bandaríkjanna frá 5. maí 1951, sem og 4. tl. 6. gr. viðbætis við samninginn frá 8. maí 1951 um réttarstöðu liðs Bandaríkjanna og eignir þeirra, sbr. l. nr. 110/1951, eru verksamningar íslenzkra aðila við varnarliðið ekki frjálsir og fyrirtæki því ekki heimilt að semja beint við varnarliðið um verkframkvæmdir.  Um þetta er ekki ágreiningur í málinu.  Er og óumdeilt, að utanríkisráðuneytið hafi verið til þess bært að lögum að ákveða, hverjum væri heimilt að gera tilboð í verk hjá varnarliðinu og annast framkvæmdir á því.  Hins vegar er fallizt á með stefnanda, að slík ákvörðun verði að byggjast á lögmætum sjónarmiðum og grundvallarreglum um jafnræði borgaranna.

Samkvæmt bréfum varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 6. ágúst 1992 og 14. apríl 1993, sem svör við fyrirspurn umboðsmanns í kjölfar kvörtunar stefnanda, er eina ástæða þess, að ákveðið var að semja við annað fyrirtæki en stefnanda um sorpförgun fyrir varnarliðið, sú, að utanríkisráðuneytið hefði þær ákvarðanir í hendi sér.  Sú skýring, sem haldið er fram í greinargerð stefnda, að ástæðan hafi verið bágt atvinnuástand á Suðurnesjum kom fyrst fram í yfirlýsingu utanríkisráðherra á Alþingi löngu síðar, eða eftir að álit umboðsmanns Alþingis lá fyrir.  Róbert Trausti Árnason, sem var skrifstofustjóri varnarmálaskrifstofu ríkisins á þessum tíma og svaraði fyrrgreindum fyrirspurnum umboðsmanns, skýrði svo frá fyrir dómi, að hann leyfði sér að halda, að pólitísk viðhorf hafi ráðið tilnefningu Njarðtaks í verkið.  Sýnist sem skýringin um bágt atvinnuástand sé síðar til komin, og ósannað að ákvörðunin hafi verið tekin með það að leiðarljósi.  Er því ósannað, að lögmæt, málefnaleg sjónarmið hafi verið viðhöfð við þá ákvörðun utanríkisráðuneytisins að synja stefnanda um heimild til þess að semja við varnarliðið um sorpförgun en veita í þess stað Njarðtaki hf. einu þann rétt.

Bótakrafa stefnanda byggir á því, að stefndi hafi, með ólögmætri stjórnvaldsákvörðun, valdið stefnanda bótaskyldu tjóni.  Byggir stefnandi m.a. á því, að sorpförgun fyrir varnarliðið hafi verið nánast eina verkefni stefnanda.  Hann hafi sérbúið sig tækjum og búnaði til þess að annast sorpförgun fyrir varnarliðið, en á þessum tíma hafi verið til um það venja og jafnvel verið gerð um það krafa, að fyrirtæki, sem einkum önnuðust verkefni fyrir varnarliðið, störfuðu ekki á almennum samkeppnismarkaði, sem síðan hafi leitt til þess, að stefnanda hafi reynzt allt að því ókleift að hasla sér völl á öðrum sviðum á starfssvæði sínu, eftir að störfum hans fyrir varnarliðið lauk.

Gegn andmælum stefnda er sú fullyrðing ósönnuð, að stefnandi hafi ekki mátt starfa á almennum samkeppnismarkaði, jafnhliða starfinu fyrir varnarliðið, og verður slík niðurstaða ekki leidd af l. nr. 110/1951. 

Til þess að gæta lögmætis og jafnræðissjónarmiða, eftir að Njarðtak hf. sýndi áhuga á verkinu, hefðu báðir aðilar þurft að eiga þess kost að gera tilboð í verkið.  Liggur  því ekkert fyrir um, að stefnandi hefði fengið verkið, ef jafnræðis hefði verið gætt í þeirri samkeppni.  Þannig liggur t.d. fyrir yfirlýsing frá Varnarliðinu, dags. 28. júlí 1995, þar sem lýst er ánægju með störf Njarðtaks hf. og jafnframt að samningurinn við Njarðtak sé mun kostnaðarminni fyrir varnarliðið en samningurinn við stefnanda hafði verið, þannig að sparazt hefðu um $184.000.  Sýnist Njarðtak hf. hafa getað boðið varnarliðinu mun hagstæðari kjör en stefnandi hafði áður gert.

Með vísan til framanritaðs er ósannað, að stefnandi hafi orðið fyrir tjóni vegna þess að honum gafst ekki kostur á að bjóða í verkið á móti Njarðtaki hf., en því sjónarmiði er hafnað, að stefnandi hafi átt einkarétt til þess, eða betri rétt en Njarðtak hf., eftir að síðargreinda fyrirtækið hafði lýst áhuga á að gera tilboð í verkið, en fyrirtækið hafði verið samþykkt af utanríkisráðuneytinu sem hæfur viðsemjandi varnarliðsins.

Ber því að sýkna stefnda af öllum kröfum stefnanda í máli þessu.

Eftir atvikum þykir rétt að aðilar beri hvor sinn kostnað af málinu.

Sigríður Ólafsdóttir héraðsdómari kvað upp dóminn.

 

D Ó M S O R Ð :

Stefndi, íslenzka ríkið, skal vera sýkn af öllum kröfum stefnanda, Stafness ehf., í máli þessu.

Málskostnaður fellur niður.