Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Viðar Már Matthíasson, Eiríkur Tómasson og Ólafur Börkur Þorvaldsson.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 17. mars 2016. Hann krefst þess að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefndu vegna kostnaðar hans „við að undirbúa tilboð og taka þátt í rammasamningsútboði nr. 15134 og vegna kostnaðar við gerð rammasamnings nr. 332 „Ísland allt árið“.“ Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.  

Stefndu krefjast, hvor fyrir sitt leyti, staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Eins og greinir í hinum áfrýjaða dómi voru í apríl 2012 gerðir rammasamningar, að undangengnu útboði, sbr. 1. mgr. 34. gr. þágildandi laga nr. 84/2007 um opinber innkaup, milli stefnda Íslandsstofu annars vegar og áfrýjanda og Íslensku auglýsingastofunnar ehf. hins vegar um þjónustu þeirra síðarnefndu vegna fyrirhugaðrar markaðsherferðar með heitinu „Ísland – allt árið“. Í útboðsskilmálum sagði meðal annars: „Stefnt er að því að semja við einn aðila um mótun á grunnhugmyndafræði verkefnisins og verður óskað eftir kynningu ... á hugmyndum bjóðanda á síðari stigum og verður greitt fyrir sérstaklega eftir samkomulagi við kaupanda“ sem var stefndi Íslandsstofa. Í samræmi við þetta ákvæði kynntu þær þrjár auglýsingastofur, sem tilboð bárust frá, hugmyndir sínar fyrir sérstakri valnefnd sem á grundvelli kynningarinnar gaf hverri stofu um sig einkunnir fyrir grunnhugmyndafræði, frumleika, framsetningu og gæði og loks framkvæmanleika. Heildareinkunn Íslensku auglýsingastofunnar ehf. var 4,19, áfrýjanda 3,71 og þriðju stofunnar 3,16. Í kjölfarið ákvað valnefndin að leggja til að gerðir yrðu rammasamningar við tvær þær fyrstnefndu og Íslensku auglýsingastofunni ehf. yrði að auki falið að móta grunnhugmyndafræði og hönnun verkefnisins. Vann sú stofa það verk og í framhaldinu öll önnur verk sem undir rammasamningana féllu.

Í hvorum rammasamningi um sig var meðal annars tekið fram við hvaða tímagjald skyldi miða af hálfu samningshafa við gerð reiknings fyrir umbeðið verk á grundvelli samningsins. Í samningi stefnda Íslandsstofu við áfrýjanda var kveðið á um að tímagjald skyldi í samræmi við áður gert tilboð hans vera 14.753 krónur á klukkustund að meðtöldum virðisaukaskatti. Samkvæmt samsvarandi ákvæði í samningi stefnda við Íslensku auglýsingastofuna ehf., sem fyrst var lagt fram við meðferð málsins hér fyrir dómi, var sambærilegt tímagjald ýmist 13.178 krónur, sem var algengast, 14.181 króna eða 14.433 krónur.

Stefndi Íslandsstofa, sem sett var á stofn og starfar samkvæmt lögum nr. 38/2010, lýtur stjórn, skipaðri af ráðherra, og nýtur tekna af almannafé, telst ótvírætt vera stjórnvald í skilningi íslenskra laga. Af þeim sökum er stefndi bundinn af meginreglum stjórnsýsluréttar, svo sem kröfum um málefnalegar ástæður gerða sinna, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 11. nóvember 2010 í máli nr. 151/2010. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 84/2007, sem gilda um úrlausn þessa máls, sbr. 123. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup, var tilgangur þeirra meðal annars að tryggja jafnræði fyrirtækja við opinber innkaup og stuðla að hagkvæmni í opinberum rekstri með virkri samkeppni. Þá sagði í 1. mgr. 14. gr. laganna að gæta skyldi jafnræðis og gagnsæis við opinber innkaup. Eftir þessu hvíldi sú skylda á stefnda sem kaupanda að gæta málefnalegra sjónarmiða þegar ákveðið var hvort fela skyldi öðrum hvorum rammasamningshafa, áfrýjanda eða Íslensku auglýsingastofunni ehf., einstök verk, auk þess sem óheimilt var að mismuna þeim á ótilhlýðilegan hátt. Þótt 1. mgr. 72. gr. laga nr. 84/2007 ætti ekki beint við er eðlilegt að líta til þess ákvæðis þegar skorið er úr um hvort ákvarðanir stefnda hafi verið reistar á málefnalegum grunni, en þar sagði að við val á tilboði skyldi gengið út frá hagkvæmasta boði. Hagkvæmasta tilboðið væri það sem væri lægst að fjárhæð eða fullnægði þörfum kaupanda best samkvæmt þeim forsendum sem settar hefðu verið fram í útboðsgögnum. Þá hafa ákvæði tilskipunar 2004/18/EB, sem lögum nr. 84/2007 var ætlað að innleiða í íslenskan rétt, sbr. XVI. viðauka við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, verið skýrð á framangreindan hátt, svo sem ráðið verður af dómi Evrópudómstólsins 28. janúar 2016 í máli nr. C-50/14.

Eins og áður greinir liggur fyrir að samkvæmt rammasamningi stefnda Íslandsstofu við Íslensku auglýsingastofuna ehf. var tímagjald hennar umtalsvert lægra en tímagjald áfrýjanda. Þá hafði sú stofa fengið hærri einkunn valnefndar en áfrýjandi fyrir kynningu á mögulegri aðkomu sinni að verkefninu og í samræmi við það var henni falið að móta grunnhugmyndafræði og hönnun þess, en í útboðsskilmálum hafði verið gert ráð fyrir að gengið yrði til samninga við einn af bjóðendum um það verk. Með skírskotun til þessa hvors tveggja hefur stefndi sýnt nægjanlega fram á, með hliðsjón af fyrrgreindri meginreglu stjórnsýsluréttar og viðeigandi ákvæðum laga nr. 84/2007, að þær ákvarðanir hans að fela þessari sömu auglýsingastofu önnur verk, sem rammasamningarnir tóku til, hafi verið málefnalegar og ekki falið í sér ólögmæta mismunun í garð áfrýjanda. 

Með þessum athugasemdum, en að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður hann staðfestur.

Rétt er að hver málsaðili beri sinn kostnað af rekstri málsins hér fyrir dómi.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 18. desember 2015.

I

Mál þetta, sem dómtekið var 20. nóvember sl., er höfðað með stefnu áritaðri um birtingu 14. febrúar 2014, af Fíton ehf., Sætúni 8, Reykjavík, á hendur stefndu, íslenska ríkinu, Sölvhólsgötu 4, Reykjavík, og Íslandsstofu, Sundagörðum 2, Reykjavík.

Dómkröfur stefnanda voru þær aðallega að stefndu yrði gert að greiða stefnanda óskipt 86.696.315 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, frá 5. október 2013 til greiðsludags.

Til vara krafðist stefnandi þess að viðurkennd yrði skaðabótaskylda stefndu við stefnanda vegna missis á hagnaði, sem stefnandi hefði notið hefði ekki komið til ákvarðana stefnda Íslandsstofu um að hafna því að gera samninga um kaup á þjónustu af stefnanda á grundvelli rammasamnings nr.  3332 „Ísland - allt árið“.

Til þrautavara krafðist stefnandi þess að viðurkennd yrði skaðabótaskylda stefndu við stefnanda vegna kostnaðar stefnanda við að undirbúa tilboð og taka þátt í ramma­samnings­útboði nr. 15134 og vegna kostnaðar við gerð rammasamnings nr.  3332 „Ísland - allt árið“.

Í öllum tilvikum krafðist stefnandi þess að stefndu yrði sameiginlega gert að greiða stefnanda málskostnað.

Af hálfu stefnda Íslandsstofu var aðallega krafist frávísunar málsins en til vara að hann yrði sýknaður af kröfum stefnanda. Til þrautavara krafðist stefndi þess að kröfur stefnanda yrðu lækkaðar verulega. Í öllum tilvikum krafðist stefndi málskostnaðar að skaðlausu úr hendi stefnanda.

Af hálfu stefnda, íslenska ríkisins, var aðallega krafist frávísunar málsins og að stefnandi yrði dæmdur til að greiða stefnda málskostnað að mati dómsins. Til vara krafðist stefndi sýknu af öllum kröfum stefnanda og að stefnandi yrði dæmdur til að greiða stefnda málskostnað að mati dómsins. 

Með úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur, uppkveðnum 4. febrúar sl., var málinu vísað frá dómi. Með dómi Hæstaréttar Íslands í máli réttarins nr. 149/2015, uppkveðnum 10. mars sl., var sú niðurstaða staðfest að því er varðar aðal- og varakröfu stefnanda en lagt fyrir héraðsdómara að taka til efnismeðferðar þrautavarakröfu stefnanda á hendur stefndu. Er því einungis til úrlausnar í málinu ágreiningur aðila að því er varðar þrautavarakröfu stefnanda.

II

Í stefnu er því lýst að í nóvember 2011 hafi stefndi Íslandsstofa látið auglýsa ramma­samnings­útboð nr. 15134 er nefndist „Ísland allt árið“. Samkvæmt útboðsgögnum byggði verkefnið á markaðsátakinu „Inspired by Iceland“ og hafði þann tilgang að jafna árstíðasveiflu í komu ferðamanna til Íslands. Verkefnið hafi fyrst og fremst falist í því að auglýsa og kynna Ísland sem álitlegan áfangastað á öllum árstímum. Tilgangur útboðsins hafi verið sá, að koma á samningi um hönnun og framleiðslu á markaðsefni, m.a. hönnun prentefnis, vefborða, myndbanda, umhverfisauglýsinga og efnis fyrir vefsíðu.

Á grundvelli rammasamningsútboðsins samdi stefndi Íslandsstofa annars vegar við stefnanda og hins vegar við Íslensku auglýsingastofuna ehf. í apríl 2012 um að veita þjónustu vegna markaðsherferðar með heitinu „Ísland – allt árið“. Rammasamningarnir voru að mestu efnislega samhljóða en ákveðið var að Íslenska auglýsingastofan ehf. sæi um mótun á grunnhugmynd verkefnisins. Samningarnir öðluðust gildi 10. janúar 2012 og skyldu þeir standa út árið en heimilt var að framlengja þá um eitt ár í senn tvisvar sinnum. Samningur stefnda Íslandsstofu við Íslensku auglýsingastofuna ehf. hefur samkvæmt gögnum málsins verið framlengdur tvívegis og gilti til 31. desember 2014 en samningurinn við sóknaraðila rann sitt skeið á enda 31. desember 2012. Öll kaup stefnda Íslandsstofu á grundvelli samninganna munu hafa verið gerð við Íslensku auglýsingastofuna ehf. en engum viðskiptum beint til stefnanda. Fyrir heildarkaup á þjónustu á tímabilinu frá september 2011 til september 2012 greiddi stefndi Íslandsstofa 51.593.979 krónur en 65.392.651 krónu fyrir tímabilið upp frá því til september 2013. Samkvæmt fjárhagsáætlun vegna verkefnisins munu kaup undir liðnum „framleiðsla og hönnun“ á tímabilinu september 2013 til september 2014 hafa átt að nema 56.406.000 krónum.

Með bréfi stefnanda, dagsettu 5. september 2013, var stefndi Íslandsstofa krafinn um bætur vegna ólögmætrar framkvæmdar rammasamningsins og þess tjóns sem stefnandi taldi þá þegar liggja fyrir. Stefndi Íslandsstofa hafnaði kröfum stefnanda í bréfi, dagsettu 30. september 2013. Í stefnu kveðst stefnandi hafa látið árið 2013 líða svo að endanlegar tölur vegna þjónustukaupa þess árs lægju fyrir. Hinn 2. janúar 2014 óskaði stefnandi eftir frekari upplýsingum um kaup á þjónustu og er svarbréf stefnda Íslandsstofu við því erindi dagsett 21. janúar 2014. Stefnandi höfðaði mál þetta á hendur stefndu 14. febrúar 2014 vegna vanefnda stefnda Íslandsstofu á rammasamningnum gagnvart sér. Stefnandi telur að hann hafi orðið af viðskiptum sem hann hefði með réttu átt að njóta sem annar tveggja viðsemjenda stefnda Íslandsstofu á grundvelli útboðsins.

III

Um aðild málsins vísar stefnandi til þess að málið sé til komið vegna vanefnda stefnda Íslandsstofu á samningi við stefnanda og feli vanefndin í sér bótaskylda háttsemi. Samkvæmt lögum nr. 38/2010, um Íslandsstofu, sé ekki ljóst hvort Íslandsstofa er sjálfstætt stjórnvald með sjálfstætt aðildarhæfi og sé málinu því beint bæði gegn Íslandsstofu og íslenska ríkinu.

Stefnandi vísar til þess að stefndi hafi gert samning við stefnanda um kaup á tiltekinni þjónustu og þegar stefndi hefði tekið tilboði stefnanda og gert við hann samning, hafi stefnandi mátt gera ráð fyrir því að hluti af þeim verkefnum, sem framkvæmd væru á gildistíma samningsins, yrðu falin honum. Í ljósi þess að gerður var rammasamningur við tvo aðila, hafi stefnandi mátt gera ráð fyrir því að á gildistíma samningsins félli helmingur af veltu samningsins honum í skaut. Stefndi hafi hins vegar vanefnt samninginn gagnvart stefnanda og ekki falið honum nein af þeim verkefnum sem framkvæmd voru innan rammasamningsins. Með þessari háttsemi hafi stefndi Íslandsstofa brotið meginreglur opinbers innkauparéttar og stjórnsýsluréttar. Einnig hafi stefndi Íslandsstofa brotið meginreglur samninga- og kröfuréttar og bakað sér bótaskyldu gagnvart stefnanda. Framangreind ólögmæt háttsemi hafi orðið til þess að stefnandi varð af viðskiptum sem hann hefði með réttu átt að njóta. Verðmæti þessara viðskipta myndi fjárkröfu stefnanda og þar sem stefndi Íslandsstofa hafi valdið tjóninu, beri stefndu að greiða stefnanda bætur vegna þess.

Stefnandi byggir á því að þar sem stefndi sé opinber aðili, beri hann sönnunarbyrðina fyrir því að framkvæmd rammasamningsins hafi verið í samræmi við lög og að lagaheimild hafi verið fyrir því að sniðganga stefnanda með öllu. Með því að efna til útboðsins um „Ísland allt árið“ og gera í kjölfarið rammasamning, hafi stefndi skuldbundið sig til þess að kaupa þjónustu af þeim sem urðu aðilar samningsins. Við gerð og framkvæmd rammasamningsins hafi stefndi verið bundinn af lögum nr. 84/2007, um opinber innkaup, lögum nr. 65/1993, um framkvæmd útboða, og meginreglum útboðs- og samningaréttar. Auk þess hafi stefnda, sem stjórnvaldi, borið að fara að meginreglum stjórnsýslu­réttarins við framkvæmd samningsins. Með því að gera enga samninga við stefnanda á grundvelli ramma­samningsins, hafi stefndi brotið gegn framangreindum lögum og meginreglum.

Stefnandi kveður framkvæmd rammasamninganna af hálfu stefnda ekki hafa verið í samræmi við 34. gr. né 45. og 72. gr. laga um opinber innkaup, enda hafi forsendur fyrir því að kaupa eingöngu þjónustu af Íslensku auglýsinga­stofunni ehf. verið ólögmætar og ekki í samræmi við útboðsgögn. Í raun sé staða stefnanda áþekk því að öllum tilboðum hefði verið hafnað með ólögmætum hætti nema tilboði Íslensku auglýsingastofunnar ehf. Einnig megi líkja stöðu stefnanda við að tilboð hans hafi verið valið en síðan hætt við innkaupin á grundvelli ómálefnalegra sjónarmiða og án þess að forsendur innkaupanna hefðu brostið.

Stefndi hafi einnig brotið gegn jafnræðisreglunni við framkvæmd rammasamningsins en hún sé grundvallarregla í opinberum innkaupum, sbr. 1. og 14. gr. laga, um opinber innkaup, sem og það meginsjónarmið sem lög nr. 65/1993, um framkvæmd útboða, hvíli á. Þá leiði ákvæði 11. gr. stjórnsýslulaga og meginreglu stjórnsýsluréttar um jafnræði til sömu niðurstöðu. 

Stefndi hafi ekki gætt jafnræðis við framkvæmd samningsins þegar hann beindi öllum innkaupum á grundvelli ramma­samningsins til Íslensku auglýsinga­stofunnar ehf. en engum til stefnanda. Á grundvelli jafnræðisreglunnar hefði stefnda einnig borið að framlengja rammasamninginn við báða seljendur. Stefnandi hafi haft réttmætar væntingar um að stefndi Íslandsstofa myndi skipta innkaupum jafnt milli aðila rammasamningsins, þ.e. stefnanda og Íslensku auglýsingastofunnar ehf.

Stefnandi vísar jafnframt til þeirrar meginreglu laganna um opinber innkaup að innkaup skuli stuðla að hagkvæmni í opinberum rekstri með virkri samkeppni, sbr. 1. gr. laganna. Boðið tímagjald stefnanda í alla verkhluta hafi numið 14.753 krónum með virðisaukaskatti. Stefndi Íslandsstofa hafi ekki gefið upp verð í tilboði Íslensku auglýsingastofunnar ehf. en hafi þó upplýst að hæsta boðna verð hennar hafi verið 14.433 krónur með virðisaukaskatti. Hafi því verið 2% munur á boðnu verði. Hins vegar geti fyrirtæki, sem er með 2% lægra verð, verið mun dýrari kostur á endanum með því einu að gjaldfæra fleiri tíma en samkeppnisaðilinn. Hafi stefndi með engum hætti sýnt fram á að sú ákvörðun að fela Íslensku auglýsingastofunni ehf. alla samninga á grundvelli rammasamningsins hafi í raun verið hagkvæmasti kostur, að teknu tilliti til alls, auk þess sem hún hafi ekki leitt til samkeppni. Ef stefndi hefði í raun ætlað að velja á grundvelli lægsta boðna verðs, hefði það þurft að koma skýrt fram í útboðsgögnum og hefði val tilboða þurft að grundvallast á því. Svo hafi hins vegar ekki verið.

Stefndu beri sönnunarbyrðina fyrir því að framkvæmd útboðsins og rammasamningsins í kjölfarið hafi verið með lögmætum hætti. Eigi það jafnframt við um sönnunarbyrðina fyrir því að með því að semja einungis við Íslensku auglýsingastofuna ehf. hafi verið gætt að jafnræði og hagkvæmni og stuðlað að samkeppni.

 Þótt rammasamningur sé löggerningur, sem skyldur stefnda eigi rót að rekja til samkvæmt meginreglum samninga- og kröfuréttar, hafi stefndi þó einnig verið bundinn af meginreglum stjórnsýsluréttar, svo sem jafnræðisreglu og kröfum um málefnalegar ástæður gerða sinna, við ráðstöfun einkaréttarlegra réttinda. Í 103. gr. laganna um opinber innkaup segi að ákvæði II. kafla stjórnsýslulaga um hæfi gildi um ákvarðanir sem teknar eru samkvæmt lögunum en að öðru leyti gildi stjórnsýslulögin ekki. Í athugasemdum með lagafrumvarpi því, sem varð að innkaupalögunum, komi þó fram að við skýringu reglna um opinber innkaup kunni að verða litið til stjórnsýslulaga og ólögfestra reglna stjórnsýsluréttar. Þá verði ólögfestum meginreglum stjórnsýsluréttar einnig beitt þegar reglur um opinber innkaup taki ekki til álitaefnis. Þannig beri stjórnvöldum við opinber innkaup, eins og ávallt, að hafa meginreglur stjórnsýsluréttar að leiðarljósi, þ.m.t. meginregluna um að ákvarðanir, m.a. um einkaréttarlega samninga, skuli teknar á grundvelli málefnalegra sjónarmiða og að jafnræðis sé gætt.

Stefnandi kveður samning hafa komist á milli sín og stefnda Íslandsstofu um að hinn síðarnefndi myndi kaupa vörur og þjónustu á tilteknu tímabili. Í samningnum og fylgigögnum sé kveðið á um ýmsar aðal- og aukaskyldur samningsaðila en helsta skylda stefnda Íslandsstofu samkvæmt samningnum hafi verið að kaupa vörur og þjónustu af stefnanda. Hafi stefnda þannig borið að panta og biðja um tiltekin verk á grundvelli samningsins og greiða svo fyrir þau. Þetta hafi stefndi aldrei gert og því vanefnt samninginn með því að brjóta þannig gegn meginreglum samningaréttar, m.a. um að samninga skuli halda, og meginreglum kröfuréttar, m.a. um efndir beinlínis eftir efni samnings (in natura).

Sú háttsemi stefnda Íslandsstofu að sniðganga samninginn við stefnanda með öllu sé ólögmæt og feli í sér skaðabótaskyldu samkvæmt almennum reglum skaðabótaréttar utan samninga sem og meginreglu samninga- og kröfuréttar um réttar efndir.

Stefnandi kveður tjón sitt í öllum tilvikum hið sama en það styðjist við þrenns konar bótagrundvöll. Í fyrsta lagi byggist skaðabótakrafan á 101. gr. laga um opinber innkaup. Stefndi hafi brotið gegn lögum um opinber innkaup en hann hafi gert samning við stefnanda í kjölfar útboðsins og með því hafi hann tekið afstöðu til þess að stefnandi sé hæfur til að taka að sér verk samkvæmt útboðinu. Hins vegar hafi stefndi í raun hætt við þátttöku í samningi aðila með því að aðhafast ekki samkvæmt honum. Engar málefnalegar forsendur hafi verið fyrir hendi til að hætta við samningsgerð með þessum hætti.

Í öðru lagi byggir krafan á sakarreglunni en öll skilyrði hennar séu uppfyllt. Stefndi hafi viðhaft ólögmæta háttsemi með saknæmum hætti, líkt og rakið hafi verið, enda hafi brot hans verið framin af ásetningi eða a.m.k. gáleysi. Tjón stefnanda liggi fyrir og séu orsakatengsl milli þess og háttsemi stefnda og sé tjónið jafnframt sennileg afleiðing af þeirri háttsemi.

Í þriðja lagi sé krafan byggð á skaðabótareglum kröfuréttar sem leiði til þess að stefnda beri að greiða tjón sem af vanefndum leiði.

Það sé með engu móti réttmætt, málefnalegt eða sanngjarnt af stefnda að sniðganga annan viðsemjanda sinn og hafi verið um að ræða gerræðislega mismunun sem hafi leitt til þess að annar samningsaðilinn naut verri stöðu en hinn. Annar aðilinn hafi notið alls ábata af samningnum á meðan hinn, stefnandi þessa máls, hafi orðið fyrir tjóni en engar tekjur haft. Þessi ólögmæta háttsemi stefnda verði ekki réttlætt og beri stefndu því að bæta stefnanda það tjón sem hann hafi sannanlega orðið fyrir vegna hennar.

Stefnandi byggir endanlega kröfugerð sína, sem upphaflega var þrautavarakrafa hans, um viðurkenningu á rétti til vangildisbóta, á því að hann eigi að verða eins settur og ef hann hefði  aldrei lagt í þá vinnu og þann útlagða kostnað sem felist í þátttöku í innkaupaferlinu og samningsgerð, auk annarra ráðstafana sem gerðar hafi verið vegna samningsins. Krafa um viðurkenningu á bótarétti byggist á 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, en hagnaður af viðskiptum á grundvelli rammasamningsins sé nægjanlega afmarkað tjón til að leggja megi dóm á viðurkenningarkröfuna. Þá sé vinna og kostnaður við undirbúning og þátttöku í útboðsferlinu og samningsgerð einnig nægjanlega afmarkað ferli svo að leggja megi dóm á viðurkenningarkröfu um rétt til bóta fyrir kostnaði stefnanda.

Stefnandi kveður gögn um áætlað tjón liggja fyrir, þ.e. það nemi helmingi af heildarkaupunum. Ekki sé nauðsynlegt að leggja fram gögn um kostnað af þátttöku í útboðsferli og samningagerð, enda felist í eðli máls að umsækjendur þurfi að leggja til vinnu og kostnað í slíku ferli.

Til viðbótar þeim lagaákvæðum, sem hér að framan hafa verið nefnd, vísar stefnandi um lagarök til 5. mgr. 17. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, varðandi fyrirsvar og um varnarþing til 3. og 4. mgr. 33. gr. sömu laga. Um málskostnaðarkröfu sína vísar stefnandi til 1. mgr. 129. gr. og 1. og 3. mgr. 130. gr. laga um meðferð einkamála.

IV

Stefndi Íslandsstofa byggir sýknukröfu sína í fyrsta lagi á því að hann sé ekki réttur aðili að kröfugerð stefnanda, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991. Um sé að ræða skaðabótakröfu sem með réttu eigi að beina eingöngu að meðstefnda, íslenska ríkinu, en ekki að stefnda.

Jafnframt byggir stefndi Íslandsstofa á því að stefndi hafi ekki brotið gegn lögum og reglum um opinber innkaup. Af ákvæðum laga nr. 84/2007, um opinber innkaup, laga nr. 65/1993, um framkvæmd útboða, og meginreglum útboðsréttar sé ljóst að reglurnar eigi ekki við um framkvæmd þeirra samninga sem komast á í kjölfar útboðs. Útboð feli í sér ákveðna aðferðafræði við að koma á samningi. Þegar kominn sé á samningur á grundvelli útboðsins, gildi ekki almennar reglur útboðsréttar, ákvæði laga nr. 84/2007 eða lög nr. 65/1993, heldur almennar reglur samninga- og kröfuréttarins. Lagareglur um útboð gildi því ekki um efndir eða framkvæmd þess samnings sem komist á í kjölfar innkaupa opinbers aðila. Stefnandi haldi því ekki fram í málinu að framkvæmd útboðsins hafi verið í ósamræmi við lög, heldur sé því þvert á móti einungis haldið fram að við framkvæmd rammasamningsins hefði stefndi átt að gæta jafnræðis milli stefnanda og Íslensku auglýsingastofunnar ehf.

Þótt rammasamningar séu sérstakt innkaupaferli, séu þeir gerðir í samræmi við önnur innkaupa­ferli sem mælt sé fyrir um í lögum nr. 84/2007, sbr. 1. mgr. 34. gr. laganna. Í þessu tilviki hafi rammasamningurinn verið gerður á grundvelli almenns útboðs, sbr. 30. gr. laganna, og hafi útboðsferlinu lokið þegar tilboðum hafi verið tekið hinn 30. desember 2011. Eftir það tímamark hafi verið gerðir einkaréttarlegir samningar við stefnanda og Íslensku auglýsingastofuna ehf. og gildi einungis almennar reglur samninga- og kröfuréttarins um efndir slíkra samninga. Af þeim sökum sé því alfarið hafnað að stefndi hafi getað brotið gegn lögum og reglum um opinber innkaup við framkvæmd rammasamningsins, enda gildi þau ákvæði ekki eftir að útboðsferlinu ljúki.

Telji dómurinn að framangreindar reglur eigi við um framkvæmd rammasamningsins, byggir stefndi Íslandsstofa á því að umræddar reglur hafi ekki verið brotnar. Hafi innkaup hans á grundvelli rammasamninganna að fullu og öllu leyti verið í samræmi við lög og reglur um opinber innkaup.

Stefndi hafnar þeirri málsástæðu stefnanda að stefnda hafi borið að fylgja jafnræðisreglu við framkvæmd ramma­samningsins, m.a. á grundvelli 1. og 14. gr. laga nr. 84/2007, um opinber innkaup, 11. gr. stjórnsýslulaga og meginreglna stjórnsýsluréttarins um jafnræði. Að því er varðar gildissvið laga nr. 84/2007, vísar stefndi til þess sem að framan sé rakið en ekki sé unnt að byggja á jafnræðisreglu opinberra innkaupa við framkvæmd ramma­samningsins, enda gildi lögin ekki eftir að samningur er kominn á.

Stefndi hafnar því jafnframt að stjórnsýslulög nr. 37/1993 og almennar reglur stjórnsýsluréttarins gildi um framkvæmd samningsins. Reglur stjórnsýsluréttarins eigi eingöngu við um háttsemi stjórnvalda í skjóli opinbers valds og við töku svokallaðra stjórnvalds­ákvarðana. Stjórnsýsla stefnda samkvæmt lögum nr. 38/2010, um Íslandsstofu, sé óvenjuleg. Stefndi hafi sjálfstæðan fjárhag og reikningshald, sbr. 4. gr. laganna, og komi ekki fram í lögunum að ráðherra hafi yfirstjórn yfir stefnda. Stefndi sé því ekki stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og geti lögin því ekki gilt um hann. Jafnvel þótt stefndi teldist stjórnvald í skilningi laganna, feli ákvarðanir hans um einstök viðskipti á grundvelli rammasamninganna við stefnanda og Íslensku auglýsingastofuna ehf. ekki í sér stjórnvaldsákvörðun, enda lúti þær ekki að rétti eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Þvert á móti sé um að ræða ákvarðanir einkaréttarlegs eðlis um framkvæmd einkaréttarlegs samnings en hvorki stjórnsýslulög né almennar reglur stjórnsýsluréttarins taki til slíkra ákvarðana stjórnvalda nema að því er varðar II. kafla stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi, sbr. 3. mgr. 1. gr. laganna. Stefndi geti ekki séð að sá kafli laganna geti átt við í þessu tilviki. Auk framangreinds komi sérstaklega fram í 103. gr. laga nr. 84/2007 að lög nr. 37/1993 gildi ekki um ákvarðanir sem teknar séu samkvæmt lögunum. Því sé ljóst að hvorki stjórnsýslulög nr. 37/1993 né almennar reglur stjórnsýsluréttar gildi um framkvæmd samningsins.

Telji dómurinn að reglur stjórnsýsluréttarins eigi við um framkvæmd rammasamningsins, byggir stefndi á því að umræddar reglur hafi ekki verið brotnar. Vísar stefndi m.a. til þess að stefnandi og Íslenska auglýsingastofan ehf. hafi ekki verið í sambærilegri stöðu, sem sé grundvallarskilyrði beitingar jafnræðisreglunnar, enda hafi Íslenska auglýsingastofan ehf. gert mun hagkvæmara tilboð en stefnandi og hafi stefnandi því ekki getað átt réttmætar væntingar um nokkur viðskipti á grundvelli samningsins. Þá hafi jafnræðis verið gætt við framkvæmd rammasamninganna, enda hafi verið verslað við þann aðila sem hafi átt hagkvæmasta tilboðið.

Stefndi hafnar sjónarmiðum stefnanda um að stefndi hafi ekki sýnt fram á að framkvæmd rammasamningsins hafi verið hagkvæm og að framkvæmdin hafi ekki stuðlað að samkeppni. Þrátt fyrir að það sé markmið laga nr. 84/2007 að stuðla að hagkvæmni, eigi umrætt markmið eingöngu við á útboðsstiginu sjálfu. Lykilþáttur í að tryggja greint markmið sé að kaupandi megi einungis velja hagkvæmustu tilboðin sem berist í viðkomandi útboði, sbr. 72. og 45. gr. laga nr. 84/2007. Stefndi geti ekki betur séð en að óumdeilt sé í málinu að stefndi hafi valið hagkvæmustu tilboðin sem bárust í útboðinu, þ.e. tilboð stefnanda og Íslensku auglýsingastofunnar ehf. Af þeim sökum sé því alfarið hafnað að stefndi hafi brotið gegn markmiði laga nr. 84/2007 um hagkvæmni.

Þá hafnar stefndi því, að það sé sjálfstætt markmið laga nr. 84/2007 að stuðla að virkri samkeppni, eins og stefnandi virðist halda fram. Í 1. gr. laganna segi að það sé markmið laganna að stuðla að hagkvæmni í opinberum rekstri „með virkri samkeppni“. Hin virka samkeppni sé tryggð með því innkaupaferli, sem mælt sé fyrir um í lögum nr. 84/2007. Útboð stuðli almennt að virkri samkeppni, enda fari í útboðum fram samkeppni milli aðila um tiltekin viðskipti sem opinberir aðilar hafi boðið út. Þannig gefist fyrirtækjum í útboðum kostur á að taka þátt í útboðinu á jafnræðis- og samkeppnisgrundvelli.

Meginreglur opinberra innkaupa um hagkvæmni og samkeppni eigi því ekki við framkvæmd samninga sem komist á í kjölfar útboðs.

Jafnvel þótt talið yrði að stefndi hefði átt að gæta að hagkvæmni við framkvæmd samningsins, sé á því byggt að hann hafi uppfyllt þær kröfur. Þannig hafi hagkvæmni að öllu leyti verið tryggð við framkvæmd samningsins, enda hafi tilboð Íslensku auglýsingastofunnar ehf. verið hagstæðast, bæði lægst að verði og hafi fengið hæstu einkunn valnefndar, og hafi hún því verið valin til að móta grunnhugmyndafræði og mótun verkefnisins.

Stefndi hafnar því að hann hafi vanefnt samning aðilanna og byggir á því að kaup hans á þjónustu hafi verið bæði lögmæt og málefnaleg. Bendir stefndi á að tilgangur rammasamninga sé almennt ekki sá að mæla fyrir um tiltekna kaupskyldu kaupanda, heldur að slá föstum skilmálum einstakra samninga sem mögulega geti stofnast milli aðila rammasamningsins, sbr. 16. tl. 2. gr. laga nr. 84/2007. Rammasamningur sé því nokkurs konar grind í kringum mögulega samninga framtíðarinnar milli aðila. Í rammasamningi stefnanda og stefnda sé ekki mælt fyrir um að stefnda sé skylt að kaupa nokkra þjónustu af stefnanda. Í samningnum komi einungis fram skuldbindandi einingarverð stefnanda, án þess að í því felist skuldbinding eða skylda til þess að gera tiltekna samninga við stefnanda. Af rammasamningnum megi ráða að tilgangur hans sé sá að stefnandi vinni einungis fyrir stefnda ef stefndi biður sérstaklega um það. Segi í 6. gr. samningsins að almennt skuli „umbeðið verk“ afhent eigi síðar en einni viku frá pöntun. Sambærilegt ákvæði sé einnig í gr. 1.2.8 útboðslýsingar. Þar sem stefndi hafi aldrei beðið stefnanda um að vinna verk á gildistíma samningsins, geti stefnandi ekki átt nokkra kröfu á hendur stefnda. Þaðan af síður hafi stefndi vanefnt samning aðilanna, enda hvíli engin skylda á honum á grundvelli samningsins til að kaupa þjónustu af stefnanda.

Þá hafnar stefndi því, að stefnandi hafi haft réttmætar væntingar um að stefndi myndi kaupa helming allrar þjónustu af honum. Eins og áður sé rakið, hafi verið gert ráð fyrir því í útboðsskilmálum að einungis yrði samið við einn aðila um mótun á grunnhugmyndafræði verkefnisins. Ekki komi fram í útboðsgögnum hvaða hlutverki aðrir samningsaðilar hafi átt að gegna og verði því ekki annað ráðið en að þeir hafi átt að vera nokkurs konar varasamningsaðilar. Stefndi hafi valið Íslensku auglýsingastofuna ehf. til að sjá um mótun á grunnhugmyndafræði verkefnisins, að undangengnu ítarlegu og málefnalegu mati á framkomnum tilboðum. Íslenska auglýsingastofan ehf. hafi verið með lægsta tilboðið í öllum tilvikum og jafnframt fengið hæstu einkunnina hjá valnefndinni. Ef einungis hefði verið samið við einn ramma­samningshafa, hefði Íslenska auglýsingastofan ehf. því augljóslega orðið fyrir valinu og tilboði stefnanda hefði þar með verið hafnað. Sú ákvörðun að semja við tvo aðila leiði þó ekki sjálfkrafa til þess að stefnda hafi borið að kaupa af stefnanda á grundvelli rammasamningsins. Ljóst sé, að í útboðinu hafi skilmálar rammasamningsins verið fastákveðnir, þ.e. einingarverð bjóðenda hafi verið skuldbindandi, og hafi verið sérstaklega tekið fram, bæði í útboðsskilmálum og rammasamningnum, að tilboðsfjárhæðir væru fastar og miðuðu við samþykkt verks. Í slíkum tilvikum sé almenna reglan sú að kaupandi hafi frjálsar hendur um að velja á milli rammasamningshafa, sbr. 1. málsl. 6. mgr. 34. gr. laga nr. 84/2007. Stefndi hafi valið að kaupa einungis þjónustu af Íslensku auglýsingastofunni ehf. og hafi þær ákvarðanir verið byggðar á málefnalegum forsendum, þ.e. verslað hafi verið við þann rammasamningshafa sem hafi boðið lægstu verðin og fengið hæstu einkunn valnefndar.

Með vísan til framangreinds telur stefndi augljóst að sú ákvörðun hans að versla einungis við Íslensku auglýsingastofuna ehf. á grundvelli rammasamningsins en ekki stefnanda hafi verið lögmæt og málefnaleg.

Stefndi byggir sýknukröfu sína jafnframt á því að stefnandi hafi sýnt af sér tómlæti. Það sé almenn regla kröfuréttarins, sem meðal annars búi að baki ákvæði 1. mgr. 32. gr. laga nr. 50/2000, um lausafjárkaup, að annar samningsaðili glati rétti til að bera fyrir sig vanefnd eða annað réttarbrot viðsemjanda síns ef athugasemdum er ekki hreyft af slíku tilefni, án ástæðu­lauss dráttar.

Ef stefnandi hefur talið sig hafa réttmætar væntingar um að stefndi myndi kaupa af honum þjónustu á grundvelli rammasamningsins, hljóti hann að hafa orðið þess var mjög fljótlega eftir undirskrift samningsins að stefndi efndi ekki þá meintu skuldbindingu. Stefnandi hljóti í síðasta lagi að hafa gert sér grein fyrir þessu í síðasta lagi 31. desember 2012 þegar samningurinn leið undir lok. Stefnandi hafi hins vegar ekki borið fyrir sig vanefnd á samningnum fyrr en með bréfi, dagsettu 5. september 2013, eða 21 mánuði frá því að tilboði hans var tekið og níu mánuðum eftir að samningurinn rann út. Með þessu tómlæti sínu hafi stefnandi glatað þeim rétti sem hann telji sig hafa átt á hendur stefnda.

Stefndi bendir jafnframt á að stefnandi hafi ekki lagt fram nein sönnunargögn til þess að sýna fram á að hann hafi orðið fyrir tjóni vegna háttsemi stefnda. Ósannað sé og óvíst að umrætt verk hefði skilað stefnanda hagnaði, auk þess sem stefndi telji að stefnandi hefði að öllu leyti getað takmarkað tjón sitt, t.d. með því að taka að sér önnur verkefni í stað þeirra sem hann telji sig hafa orðið af. Engra gagna njóti við að þessu leyti. Stefnandi verði að bera hallann af því og geti hann ekki sótt bætur úr hendi stefnda vegna þeirrar vanrækslu sinnar. Loks hafi stefnandi ekki sýnt fram á að orsakasamband sé á milli meints tjóns hans og háttsemi stefnda. Þá sé meint tjón stefnanda ekki sennileg afleiðing af háttsemi stefnda. Upphafleg þrautavarakrafa stefnanda sé þannig með öllu ósönnuð og sé því ekki hægt að fallast á kröfu hans um viðurkenningu á rétti hans til vangildisbóta.

Með vísan til þess, sem að framan sé rakið, telji stefndi að allar ákvarðanir hans um framkvæmd rammasamningsins hafi verið í samræmi við lög. Stefndi hafni því af þeim sökum að hafa vanefnt rammasamninginn án réttlætanlegra ástæðna. Stefndi sé því ekki skaðabótaskyldur gagnvart stefnanda, enda hafi hann hvorki valdið stefnanda tjóni né hafi hann viðhaft saknæma og ólögmæta háttsemi við framkvæmd og efndir rammasamningsins. Skilyrði skaðabóta, hvort sem er á grundvelli sakarreglunnar, 101. gr. laga nr. 84/2007, um opinber innkaup, eða skaðabótareglna kröfuréttar, séu því ekki uppfyllt í málinu. Því séu ekki skilyrði til að dæma stefnanda vangildisbætur.

Um lagarök vísar stefndi til almennra reglna samninga- og kröfuréttarins, m.a. um stofnun samninga, skuldbindingargildi loforða og skaðabætur, bæði efnda- og vangildisbætur, almennra reglna skaðabótaréttarins, þ.e. sakarreglunnar og meginreglnanna um takmörkun tjóns, sennilega afleiðingu og orsakasamband, laga nr. 84/2007, um opinber innkaup, laga nr. 65/1993, um framkvæmd útboða, stjórnsýslulaga nr. 37/1993, almennra reglna stjórnsýsluréttarins, laga nr. 38/2010, um Íslandsstofu, almennra reglna kröfuréttar um réttaráhrif tómlætis, sbr. 32. gr. laga nr. 50/2000, um lausafjárkaup, og laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu. Kröfu um málskostnað byggir stefndi á ákvæðum XXI. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.

V

Stefndi, íslenska ríkið, mótmælir öllum málatilbúnaði stefnanda sem röngum. Stefndi byggir sýknukröfu sína á því að hann sé ekki réttur aðili að kröfugerð stefnanda, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991. Krafa stefnanda grundvallist á framlögðum samningi hans við meðstefnda Íslandsstofu. Stefndi sé hins vegar ekki aðili að þeim samningi og beri því að sýkna hann af öllum kröfum stefnanda sökum aðildarskorts.

Engar sjálfstæðar málsástæður séu færðar fram í stefnu um meinta bótaábyrgð stefnda og beri því að sýkna stefnda af öllum kröfum stefnanda. Stefnandi hafi hvorki rökstutt né sannað að fyrir hendi séu grundvallarskilyrðin um saknæma og ólögmæta háttsemi íslenska ríkisins, né með hvaða hætti meintar vanefndir meðstefnda Íslandsstofu leiði til bótaskyldu íslenska ríkisins. Meint bótaskylda stefnda, íslenska ríkisins, sé hvort tveggja órökstudd og ósönnuð og beri því að sýkna stefnda, íslenska ríkið, af öllum kröfum stefnanda.

Rammasamningur sé ekki samningur um verk, heldur umsaminn samningsrammi sem lagður verði til grundvallar ef til viðskipta kemur. Samningurinn feli ekki í sér skuldbindingu um viðskipti, heldur hitt að samningur sé til staðar sem hægt sé að grípa til þegar á þurfi að halda. Þetta samningsform sé vel þekkt, enda hafi Ríkiskaup gert töluvert af rammasamningum við aðila sem hafi haft áhuga á viðskiptum við opinbera aðila án þess að þeir hafi leitt til viðskipta.

Lög nr. 84/2007, um opinber innkaup, eigi ekki við um rammasamning stefnanda og meðstefnda en þau gildi hins vegar um undirbúning og framkvæmd útboðs. Óumdeilt sé að réttilega hafi verið staðið að öllu útboðsferlinu og í samræmi við lög. Þegar rammasamningur hafi verið gerður, gildi um hann almennar reglur samninga- og kröfuréttar. Hvergi sé í rammasamningi stefnanda og meðstefnda kveðið á um kaupskyldu meðstefnda og/eða stefnda á gildistíma hans, hvað þá að meðstefnda hafi verið skylt að ganga til kaupa á þjónustu við stefnanda til jafns við Íslensku auglýsingastofuna ehf. Hvergi sé þar heldur að finna ákvæði þess efnis að bæta skuli stefnanda tjón sem hann kunni að verða fyrir vegna meints forsendubrests. Engin ákvæði samningsins beri það með sér að seljandi þjónustu samkvæmt honum hafi réttmætar væntingar til þess að samið verði við hann í samræmi við ákvæði rammasamningsins á samningstímanum. Tilgangur rammasamningsgerðar sé enda m.a. sá að ná fram hagstæðustu kjörum fyrir kaupanda þjónustunnar og skapa jafnræði milli seljenda þjónustu. Engu jafnræði stefnanda hafi verið raskað.

Stefndi bendir á að engin samskipti hafi átt sér stað milli stefnanda og meðstefnda frá því rammasamningurinn hafi verið undirritaður og þar til hann hafi fallið úr gildi. Meðstefndi virðist ekki hafa óskað eftir þjónustu stefnanda og stefnandi hafi að sama skapi ekki boðið fram þjónustu sína. Því sé mótmælt sem röngu að meðstefndi hafi hafnað því að gera samninga um kaup á þjónustu stefnanda á grundvelli rammasamningsins. Stefnandi hafi engum athugasemdum hreyft varðandi framkvæmd samningsins, né hafi hann hirt um framkvæmd hans, fyrr en að liðnu einu og hálfu ári eftir að samningurinn hafi fallið úr gildi. Hafi stefnandi átt einhverja kröfu á hendur stefnda vegna meintra samningsbrota, sé hún fallin niður fyrir tómlæti.

Um málskostnað vísar stefndi til 130. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991.

VI

Stefnandi krefst þess í máli þessu, að viðurkennd verði skaðabótaskylda beggja stefndu gagnvart stefnanda vegna kostnaðar stefnanda við að undirbúa tilboð og taka þátt í ramma­samnings­útboði nr. 15134 og vegna kostnaðar við gerð rammasamnings nr.  332 „Ísland - allt árið“. Þá krefst stefnandi málskostnaðar úr hendi stefndu. Eins og áður er rakið var krafa þessi upphaflega þrautavarakrafa stefnanda í málinu en bæði aðalkröfu hans og varakröfu var vísað frá dómi með dómi Hæstaréttar Íslands 10. mars sl. í máli nr. 149/2015.

Báðir stefndu krefjast í greinargerðum sínum sýknu af kröfum stefnanda og byggja þá kröfu í fyrsta lagi á aðildarskorti, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Stefndi Íslandsstofa vísar til þess að krafa stefnanda sé skaðabótakrafa sem með réttu ætti aðeins að beina að meðstefnda, íslenska ríkinu. Stefndi, íslenska ríkið, vísar til þess að mál þetta grundvallist á rammasamningi stefnanda og stefnda Íslandsstofu sem stefndi, íslenska ríkið, sé ekki aðili að.

Um stefnda Íslandsstofu gilda lög nr. 38/2010. Af þeim verður ráðið að Íslandsstofa hefur sjálfstæða stjórn og heyrir ekki beint undir ráðherra. Mælt er fyrir um í 4. gr. laganna að Íslandsstofa hafi sjálfstæðan fjárhag og í 5. gr. eru tilteknir tekjustofnar Íslandsstofu. Því verður að líta svo á að stefndi Íslandsstofa geti sjálfur átt aðild að dómsmáli um hagsmuni sína. Að þessu virtu og jafnframt með vísan til þess að stefndi, íslenska ríkið, er ekki aðili að þeim rammasamningi, sem kröfur máls þessa eiga rætur sínar að rekja til, verður hins vegar að fallast á það með stefnda, íslenska ríkinu, að hann eigi ekki aðild að málinu samkvæmt 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991. Verður stefndi, íslenska ríkið, því þegar af þeirri ástæðu sýknað af kröfum stefnanda í máli þessu.   

Í ljósi þessarar niðurstöðu verður hér eftir vísað til stefnda Íslandsstofu sem stefnda.

Fyrir liggur að stefndi lét í nóvember 2011 auglýsa ramma­samnings­útboð nr. 15134 sem nefndist „Ísland - allt árið“. Tilgangur útboðsins var sá að koma á samningi um hönnun og framleiðslu á markaðsefni, m.a. hönnun prentefnis, vefborða, myndbanda, umhverfisauglýsinga og efnis fyrir vefsíðu. Segir í útboðslýsingu að um sé að ræða rammasamningsútboð og að uppgefnar fjárhæðir séu eingöngu til viðmiðunar, endanleg kaup til hvers seljanda á samningstíma kunni að verða meiri eða minni. Gert sé ráð fyrir því að rammasamningur verði gerður við allt að fimm bjóðendur. Kemur fram í grein 2.1 að stefnt sé að því að semja við einn aðila um mótun á grunnhugmyndafræði verkefnisins og liggur fyrir og er því ómótmælt að sú vinna kom í hlut Íslensku auglýsingastofunnar ehf.

Á grundvelli rammasamningsútboðsins samdi stefndi við tvö fyrirtæki, annars vegar við stefnanda og hins vegar við Íslensku auglýsingastofuna ehf., um að veita þjónustu vegna markaðsherferðar með heitinu „Ísland – allt árið“. Rammasamningarnir voru að mestu efnislega samhljóða, þeir öðluðust gildi 10. janúar 2012 og giltu út árið. Í samningunum var heimild til framlengingar í eitt ár í senn, að hámarki tvisvar sinnum. Rammasamningur stefnda við Íslensku auglýsingastofuna ehf. hefur samkvæmt gögnum málsins verið framlengdur tvívegis og gilti til 31. desember 2014 en samningurinn við sóknaraðila rann sitt skeið á enda 31. desember 2012.

Öll kaup stefnda á grundvelli rammasamninganna munu hafa verið gerð við Íslensku auglýsingastofuna ehf. en engum viðskiptum var beint til stefnanda. Stefnandi telur að hann hafi orðið af viðskiptum sem hann hefði með réttu átt að njóta sem annar tveggja viðsemjenda stefnda á grundvelli útboðsins. Efnislegur ágreiningur aðila snýst um það hvort stefndi hafi með þessu valdið stefnanda bótaskyldu tjóni.

Við mat á því hvort stefndi hafi með gerð rammasamningsins skuldbundið sig til þess að kaupa þjónustu af stefnanda sem gagnaðila að umræddum samningi, svo sem stefnandi heldur fram, verður að líta til þess, hvers eðlis samningurinn var og jafnframt hvers efnis. Verður hér jafnframt að hafa í huga að ágreiningur máls þessa lýtur hvorki að framkvæmd stefnda við rammasamningsútboðið né val hans á þeim sem hann gekk til rammasamninga við.

Um innkaup á grundvelli rammasamninga segir í 2. mgr. 34. gr. laga nr. 84/2007, um opinber innkaup, að fylgja skuli ákvæðum 3. og 4. mgr. lagagreinarinnar, þar sem mælt er fyrir um takmarkaðan gildistíma rammasamnings og tekið fram að samningar á grundvelli hans, skuli rúmast innan skilmála hans. Síðan segir að aðeins sé heimilt að gera einstaka samninga á grundvelli rammasamnings við þau fyrirtæki sem upphaflega voru aðilar rammasamnings og þá kemur fram að óheimilt sé að gera verulegar breytingar á skilmálum rammasamningsins. Jafnframt segir í 6. mgr. 34. gr. að séu skilmálar rammasamnings ákveðnir, sé heimilt að gera einstaka samninga við rammasamningshafa í samræmi við ákvæði rammasamningsins.

Hvorki verður af þessum ákvæðum né öðrum fyrirmælum laganna ráðið að kaupanda verks eða þjónustu samkvæmt rammasamningi sé skylt að eiga viðskipti við alla viðsemjendur sína samkvæmt samningnum, séu þeir fleiri en einn. Eru rammasamningar enda í eðli sínu ekki samningar um tiltekin verk eða þjónustu, heldur verður fremur talið að með þeim sé settur rammi um viðskipti samningsaðila ef til þeirra kemur á grundvelli rammasamningsins. Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 84/2007 er rammasamningur skilgreindur með þeim hætti að hann sé samningur sem einn eða fleiri kaupendur skuldbinda sig til að gera við eitt eða fleiri fyrirtæki í þeim tilgangi að slá föstum skilmálum einstakra samninga sem gerðir verða á tilteknu tímabili, einkum að því er varðar verð og fyrirhugað magn, ef við á. Í ljósi alls framangreinds verður ekki fallist á það með stefnanda, að orðfærið „... samninga sem gerðir verða ...“ beri að skilja þannig að kaupandi þjónustu hafi með gerð rammasamningsins skuldbundið sig til þess að eiga viðskipti við alla gagnaðila sína að samningnum.  

Í umræddum rammasamningi stefnda við stefnanda er því lýst í 2. gr. að samningurinn taki til hönnunar og framleiðslu á markaðsefni í takt við áherslur verkefnisins „Ísland – allt árið“, eins og það sé sett fram í tilboði seljanda. Síðan segir: „Viðfangsefni sem hér um ræðir eru meðal annars: hönnun á heildarútliti Íslands – allt árið, alls prentefnis, vefborða og umhverfisauglýsinga, sem og fyrir vefsíðu ...“ Einnig er í samningnum fjallað um verð og tilgreint að tilboðsfjárhæðir séu fastar. Jafnframt er tekið fram að fjárhæðirnar séu miðaðar við samþykkt verkhluta. Síðan er gerð grein fyrir verðlista bjóðanda, auk þess sem þar er að finna m.a. ákvæði um greiðslur, afhendingarskilmála, samskipti á samningstíma, vanefndir, uppsögn, févíti, framsal réttinda og skuldskeytingu.

Ekki er í framlögðum rammasamningum við stefnanda og Íslensku auglýsingastofuna ehf. að finna sérstök ákvæði sem kveða á um kaupskyldu stefnda gagnvart samningsaðilum hans. Þá verður að fallast á það með stefnda að slík skylda verði heldur ekki lesin út úr ákvæðum rammasamnings málsaðila að öðru leyti. Líta verður svo á að rammasamningur hans við stefnanda geti ekki skuldbundið stefnda að þessu leyti nema að því er varðar þá samninga sem gerðir séu á grundvelli hans. Fyrir liggur að engir slíkir samningar voru gerðir við stefnanda á samningstímanum. Að þessu virtu og með hliðsjón af öllu framangreindu þykir því ekki unnt að fallast á það með stefnanda að stefndi hafi vanefnt rammasamning sinn við stefnanda með því að leita ekki eftir viðskiptum við stefnanda á grundvelli hans né að hafa ekki framlengt samninginn, enda er hvergi í samningnum að finna ákvæði um skyldu stefnanda í þá veru. Þá verður ekki heldur fallist á það sjónarmið stefnanda að stefndi hafi brotið gegn ákvæðum 34. gr. laga nr. 84/2007 með því að hafa ekki látið fara fram örútboð milli rammasamningshafa, enda hefur stefnandi hvorki rökstutt það sjónarmið sitt með haldbærum hætti né sýnast hafa verið skilyrði til þess. Loks verður ekki talið að ákvæði 45. gr. laganna um forsendur kaupanda fyrir vali tilboðs og ákvæði 72. gr. laganna, sem fjallar um mat á hagkvæmasta boði, komi til álita í málinu, enda lýtur ágreiningur þess hvorki að framkvæmd stefnda við rammasamningsútboðið né val hans á þeim sem hann gekk til rammasamninga við, svo sem áður er getið.

Eins og að framan er rakið er það niðurstaða dómsins að stefnda hafi ekki borið skylda til þess samkvæmt margnefndum rammasamningi aðila að beina innkaupum sínum að stefnanda. Að því virtu og með hliðsjón af því, sem áður var rakið um eðli rammasamninga, verður ekki fallist á það með stefnanda að hann hafi mátt gera sér lagalegar eða réttmætar væntingar um að stefndi myndi beina innkaupum sínum eða hluta þeirra til hans á grundvelli rammasamnings aðila. Eftir öllu framangreindu verður skaðabótaskylda stefnda ekki byggð á ákvæðum 101. gr. laga nr. 84/2007. Í ljósi framangreindrar niðurstöðu verður þar af leiðandi ekki fallist á það með stefnanda að stefndi hafi við framkvæmd rammasamningsins brotið gegn meginreglum stjórnsýsluréttarins eða meginreglum kröfu-, samninga- og skaðabótaréttarins að öðru leyti, svo sem stefnandi byggir kröfu sína á í stefnu.

Í ljósi alls þess, sem að framan er rakið, er það niðurstaða dómsins að þegar af framangreindum ástæðum beri að sýkna báða stefndu af endanlegum kröfum stefnanda í máli þessu.

Þrátt fyrir þessa niðurstöðu þykir rétt að hver aðili beri sinn kostnað af málinu.

Arnfríður Einarsdóttir héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð :

Stefndu, Íslandsstofa og íslenska ríkið, eru sýkn af dómkröfum stefnanda, Fítons ehf., í máli þessu.        

Málskostnaður fellur niður.