Mánudaginn 27. apríl 2015.
Nr. 220/2015.	Íslenska ríkið (Gizur Bergsteinsson hrl.) gegn Ferskum kjötvörum ehf. (Arnar Þór Stefánsson hrl.)

Kærumál. Ráðgefandi álit. EES-samningurinn. EFTA-dómstóllinn.

F ehf. höfðaði mál á hendur Í og krafðist skaðabóta vegna tjóns sem hann taldi sig hafa orðið fyrir vegna synjunar á beiðni um heimild til að flytja inn ferskt nautakjöt frá Hollandi og stöðvun tollafgreiðslu í framhaldinu, en meðal þeirra skilyrða sem gerð voru fyrir innflutningnum var að kjötið hefði verið fryst í tilgreindan tíma fyrir tollafgreiðslu. Undir rekstri málsins í héraði krafðist F ehf. þess að aflað yrði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins á sex nánar tilgreindum spurningum, í þeim tilgangi að fá úr því skorið hvort íslensk löggjöf varðandi innflutning á fersku kjöti væri í samræmi við EES-samninginn og gerðir sem á honum byggðu. Hæstiréttur féllst á með héraðsdómi að fullnægt væri því skilyrði álitsumleitunar fyrir EFTA-dómstólnum að atvik málsins væru nægilega upplýst. Taldi Hæstiréttur að ekki væri fullt samræmi milli tilskipunar ráðsins 89/662/EBE og þeirra ákvæða íslenskra laga og reglugerða sem leiddu efni hennar í íslenskan rétt. Sýndist misræmið fyrst og fremst felast í því að innflutningur á hráu kjöti frá öðru aðildarríki EES-samningsins væri samkvæmt ákvæðum laga nr. 25/1993 og reglugerðar nr. 448/2012 háður sérstöku leyfi ráðherra, að fengnum meðmælum M, auk þess sem þess væri krafist að innfluttum matvælum fylgdu tiltekin gögn og vottorð. Tilskipunin gerði á hinn bóginn að meginstefnu til ráð fyrir því að ábyrgð á dýraheilbrigðiseftirliti matvæla væri hjá því aðildarríki sem matvælin væru send frá og að sérstakt eftirlit færi ekki fram á landamærum viðtökuríkis. Af þessu leiddi að í málinu væri uppi réttlætanlegur vafi um skýringu EES-reglna og því ljóst að ráðgefandi álit um þau álitaefni gæti haft raunverulega þýðingu við úrlausn málsins fyrir íslenskum dómstólum. Þá vöknuðu sérstök álitaefni vegna þess hvernig gildissvið EES-samningsins væri afmarkað í 8. gr. hans og af samspili þeirrar greinar við 13. og 18. gr. samningsins. Var því fallist á með héraðsdómi að leitað skyldi ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins á álitaefninu með því orðalagi sem nánar greindi í dómsorði.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Þorgeir Örlygsson og Benedikt Bogason og Ingveldur Einarsdóttir settur hæstaréttardómari.

Sóknaraðili skaut málinu til Hæstaréttar með kæru 10. mars 2015 sem barst réttinum ásamt kærumálsgögnum 19. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 24. febrúar 2015, þar sem tekin var til greina krafa varnaraðila um að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins á nánar tilteknum atriðum í tengslum við mál sem varnaraðili rekur á hendur sóknaraðila. Kæruheimild er í 3. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1994 um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið. Sóknaraðili krefst þess að kröfu varnaraðila um að leita ráðgefandi álits verði hafnað. Þá krefst hann kærumálskostnaðar.

Varnaraðili krefst staðfestingar hins kærða úrskurðar og kærumálskostnaðar.

I

Líkt og nánar greinir í hinum kærða úrskurði keypti varnaraðili 83 kg af ferskum  nautalundum af hollensku fyrirtæki í febrúar 2014. Mun hann hafa sótt um leyfi til að flytja kjötið inn til landsins 26. sama mánaðar og mælti sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra með innflutningnum 6. mars sama ár að þremur nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Eitt þeirra var krafa um að kjötinu fylgdi vottorð sem staðfesti að það hefði verið geymt við að minnsta kosti -18°C í einn mánuð fyrir tollafgreiðslu. Með vísan til þess að tilgangur innflutnings á kjötinu væri að bjóða neytendum upp á ferska kjötvöru, sem ekki hefði verið fryst, óskaði varnaraðili eftir því við Matvælastofnun 11. mars 2014 að hún afgreiddi „beiðni um innflutning á fersku nautakjöti til landsins og að fyrirtækinu verði því heimilt að fá umrædda vöru tollafgreidda.“

Matvælastofnun svaraði erindi varnaraðila 14. sama mánaðar og kom þar fram að stofnunin gæti ekki orðið við framangreindri ósk hans. Var vísað til þess að í leyfisbréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis væri kveðið á um að varnaraðila væri heimilt að flytja inn hrátt kjöt frá Hollandi að því tilskildu að kjötinu fylgdi meðal annars vottorð um að það hefði verið fryst samkvæmt framangreindu. Að auki væri mælt fyrir um slíka „frystiskyldu“ í c. lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 448/2012 um varnir gegn því að dýrasjúkdómar og sýktar afurðir berist til landsins. Var varnaraðila bent á að framangreindu skilyrði gæti verið fullnægt ef kjötið yrði fryst í einn mánuð hér á landi og yrði tollafgreiðsla vörunnar heimiluð að þeim tíma liðnum. Þá tilgreindi Matvælastofnun einnig að endanleg ákvörðun um heimild til innflutnings yrði tekin af atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti en hlutverk stofnunarinnar væri einungis að veita ráðuneytinu umsögn. Í framhaldi af framangreindum bréfaskiptum stöðvaði tollstjóri tollafgreiðslu kjötsins með vísan 130. gr. tollalaga nr. 88/2005 og var því fargað í kjölfarið að beiðni varnaraðila.

Varnaraðili höfðaði mál þetta 25. apríl 2014 og krafðist í öndverðu aðallega skaðabóta vegna þess tjóns sem hann taldi sig hafa orðið fyrir vegna framangreindra ákvarðana Matvælastofnunar og tollstjóra en til vara að þær yrðu ógiltar. Með úrskurði héraðsdóms 11. nóvember 2014 var kröfu varnaraðila um ógildingu vísað frá dómi. Lýtur ágreiningur málsaðila í efnisþætti málsins nú einkum að því hvort sóknaraðili hafi með synjun á beiðni varnaraðila um heimild til innflutnings á fersku nautakjöti valdið varnaraðila tjóni sem sá fyrrnefndi beri skaðabótaábyrgð á. Varnaraðili byggir aðallega á því að synjun sóknaraðila gangi gegn íslenskum lögum, skýrðum í samræmi við EES-rétt og skuldbindingar íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum. Til vara byggir sóknaraðili á því að synjunin sé í andstöðu við ákvæði EES-samningsins, sbr. 18. gr. hans, og gerðir sem á honum byggja, einkum tilskipun ráðsins 89/662/EBE um dýraheilbrigðiseftirlit í viðskiptum innan Bandalagsins til að stuðla að því að hinum innri markaði verði komið á og reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 178/2002 um almennar meginreglur og kröfur samkvæmt lögum um matvæli, um stofnun Matvælaöryggisstofnunar Evrópu og um málsmeðferð vegna öryggis matvæla.

Undir rekstri málsins í héraði krafðist varnaraðili þess að aflað yrði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins á sex nánar tilgreindum spurningum sem eru orðrétt teknar upp í hinum kærða úrskurði. Vísaði varnaraðili til þess að spurningarnar væru settar fram í þeim tilgangi að fá úr því skorið hvort íslensk löggjöf varðandi innflutning á fersku  kjöti væri í samræmi við EES-samninginn og gerðir sem á honum byggja. Með hinum kærða úrskurði var fallist á kröfu varnaraðila um að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins og spurningar orðaðar á þann hátt sem í úrskurðarorði greinir.

Í málinu liggur fyrir að Eftirlitsstofnun EFTA sendi sóknaraðila formlegt áminningarbréf 30. október 2013. Þar kom fram það mat stofnunarinnar að íslenska ríkið hefði ekki staðið við skuldbindingar sínar samkvæmt tilskipun ráðsins 89/662/EBE og 18. gr. EES-samningsins með því að takmarka innflutning á fersku kjöti, unnum kjötvörum og öðrum kjötafurðum þannig að áskilið væri að sérstaks leyfis væri aflað fyrir innflutningi slíkra vara. Þá komst stofnunin að sömu niðurstöðu í rökstuddu áliti sem lagt var fram 8. október 2014, í samræmi við ákvæði 31. gr. samnings EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls. Samningaviðræður standa yfir milli sóknaraðila og eftirlitsstofnunar EFTA um viðbrögð sóknaraðila vegna þessa.

II

Í því skyni að hindra að dýrasjúkdómar berist til landsins er í 10. gr. laga nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, sbr. 32. gr. laga nr. 143/2009, fjallað um bann við innflutningi tiltekinna vörutegunda, sem tilgreindar eru í stafliðum a. til e., sem og undanþágu frá því banni. Í a. lið 1. mgr. ákvæðisins er meðal annars kveðið á um að óheimilt sé að flytja til landsins hráar og lítt saltaðar sláturafurðir, bæði unnar og óunnar, hrá egg, ósótthreinsuð hrá skinn og húðir, alidýraáburð og rotmassa blandaðan alidýraáburði. Í 2. mgr. sömu greinar segir að ráðherra sé heimilt að leyfa innflutning á þeim vörutegundum sem taldar eru upp í a. til e. liðum 1. mgr., að fengnum meðmælum Matvælastofnunar, enda þyki sannað að ekki berist smitefni með þeim er valdi dýrasjúkdómum. Þá segir þar jafnframt að ráðherra geti ákveðið með reglugerð að ákvæði 1. mgr. skuli ekki gilda fyrir einstakar vörutegundir, sem þar séu taldar upp, ef varan sótthreinsist við tilbúning eða ef atvik eru með þeim hætti að sérstök sótthreinsun hafi verið framkvæmd fyrir innflutning og vörunni fylgi fullnægjandi vottorð um uppruna, vinnslu og sótthreinsun. Loks segir í 2. mgr. að ráðherra sé heimilt að banna með auglýsingu innflutning á vörum sem hætta teljist á að smitefni geti borist með og hætta teljist geta stafað af varðandi heilbrigði dýra.

Á grundvelli laga nr. 25/1993 hefur verið sett áðurgreind reglugerð nr. 448/2012. Er tilgangur hennar samkvæmt 1. gr. að hindra að sjúkdómar berist til landsins með sláturafurðum, eggjum, mjólkurafurðum og öðrum vörum sem reglugerðin tekur til, ásamt því að koma í veg fyrir að fluttar verði til landsins afurðir dýra sem fengið hafa vaxtaraukandi efni á eldisskeiðinu. Í 3. gr. reglugerðarinnar, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 462/2012, er fjallað um bann við innflutningi en samkvæmt ákvæðinu er óheimilt að flytja til landsins afurðir dýra og vörur sem nánar eru tilgreindar í stafliðum a. til k. Samkvæmt a. lið 1. mgr. reglugerðarákvæðisins er óheimilt að flytja til landsins hrátt kjöt, unnið sem óunnið, kælt sem frosið, svo og innmat og sláturúrgang, sem ekki hefur hlotið hitameðferð, þannig að kjarnhiti hafi náð 72°C í 15 sekúndur eða aðra sambærilega meðferð að mati Matvælastofnunar. Hið sama gildir um ómeðhöndluð egg, eggjaskurn og eggjaafurðir, sem ekki hafa hlotið hitameðferð, þannig að varan hafi verið hituð í 65°C í fimm mínútur eða aðra sambærilega meðferð að mati Matvælastofnunar, sbr. e. lið 1. mgr. Loks er í f. lið 1. mgr. kveðið á um bann við innflutningi ógerilsneyddrar mjólkur og mjólkurafurða sem unnar eru úr ógerilsneyddri mjólk. Þó er sú undantekning gerð samkvæmt ákvæðinu að heimilt er að flytja til landsins allt að 1 kg af ostum unnum úr ógerilsneyddri mjólk frá viðurkenndum vinnslustöðvum á Evrópska efnahagssvæðinu til einkanota en ráðherra getur heimilað innflutning á meira magni í sama tilgangi.

Í 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 448/2012 er endurtekin sú regla 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993 að ráðherra sé  heimilt, að fengnum meðmælum Matvælastofnunar, að leyfa innflutning á vörum, sem taldar eru upp í 3. gr. reglugerðarinnar, sbr. 10. gr. laganna. Er þá skilyrði að sannað þyki að ekki berist smitefni með þeim er valdi sjúkdómum í dýrum og mönnum og þau skilyrði, sem sett hafa verið fyrir innflutningnum, hafi verið uppfyllt. Í 2. mgr. 4. gr. segir að þegar sótt sé um innflutning á hrárri eða ósótthreinsaðri vöru samkvæmt 1. mgr. í fyrsta sinn skuli innflytjandi láta í té nauðsynlegar upplýsingar um vöruna til athugunar og samþykkis áður en hún er send frá útflutningslandi. Innflytjandi hrárrar vöru skuli þó alltaf sækja um leyfi til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og leggja fram, til umsagnar Matvælastofnunar, aðflutningsskýrslu, upplýsingar um uppruna- og framleiðsluland vörunnar, tegund vöru og framleiðanda auk tilskilinna vottorða, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Þá er í 5. gr. reglugerðarinnar fjallað sérstaklega um hrá matvæli og mjólkurafurðir. Samkvæmt c. lið 1. mgr. þeirrar greinar, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 866/2014, skal innfluttum matvælum sem flokkast undir vöruliði: 0202, 0203, 0204, 0207, 0208, 0210, 1601 og 1602, sbr. viðauka I við tollalög, sem ráðherra hefur veitt heimild til að flytja til landsins, sbr. 4. gr. reglugerðarinnar, og hafa ekki hlotið fullnægjandi hitameðferð, fylgja vottorð sem staðfestir að vörurnar hafi verið geymdar við að minnsta kosti -18°C samfellt í 30 sólarhringa fyrir tollafgreiðslu. Undir vörulið 0202 í framangreindum viðauka fellur fryst kjöt af dýrum af nautgripakyni.

III

Í 1. mgr. 8. gr. EES-samningsins segir að koma skuli á frjálsum vöruflutningum milli samningsaðila. Einnig segir í b. lið 3. mgr. sömu greinar að sé annað ekki tekið fram taki ákvæði EES-samningsins einungis til framleiðsluvara sem tilgreindar séu í bókun 3 við samninginn, í samræmi við það sérstaka fyrirkomulag sem þar sé greint frá. Af þessu leiðir að ákvæði 8. gr. um frjálsa vöruflutninga milli samningsaðila gildir ekki um landbúnaðarafurðir nema þeirra sé sérstaklega getið í bókun 3 við samninginn. Þá eru magntakmarkanir á innflutningi, svo og allar ráðstafanir sem hafa samsvarandi áhrif, bannaðar milli samningsaðila, sbr. 11. gr. EES-samningsins. Undantekningu frá þessari meginreglu er að finna í 13. gr. samningsins. Þar kemur fram að heimilt sé að leggja á innflutning, útflutning eða umflutning vara bönn eða höft sem réttlætist af almennu siðferði, allsherjarreglu, almannaöryggi, vernd lífs og heilsu manna eða dýra eða gróðurvernd, vernd þjóðarverðmæta, er hafa listrænt, sögulegt eða fornfræðilegt gildi, eða vernd eignarréttinda á sviði iðnaðar og viðskipta. Slík bönn eða höft megi þó ekki leiða til gerræðislegrar mismununar eða til þess að duldar hömlur verði lagðar á viðskipti milli samningsaðila. Loks segir í 18. gr. samningsins að með fyrirvara um sérstakt fyrirkomulag varðandi viðskipti með landbúnaðarafurðir skuli samningsaðilar tryggja að fyrirkomulaginu, sem kveðið er á um í 17. gr. og a- og b-lið 23. gr. varðandi aðrar vörur en þær er heyra undir 3. mgr. 8. gr., verði ekki stofnað í hættu vegna annarra tæknilegra viðskiptahindrana. Þá skuli ákvæði 13. gr. gilda samkvæmt ákvæðinu.

Samkvæmt 1. gr. tilskipunar ráðsins 89/662/EBE skulu aðildarríki tryggja að dýraheilbrigðiseftirlit með afurðum úr dýraríkinu, sem falla undir nánar tilgreindar tilskipanir og hafa á viðskipti með innan aðildarríkjanna, fari ekki lengur fram við landamærastöðvar heldur samkvæmt ákvæðum tilskipunarinnar. Með hugtakinu dýraheilbrigðiseftirlit er, sbr. 2. gr. tilskipunarinnar, átt við eftirlit með ástandi og/eða formsatriðum á sviði stjórnsýslu sem tekur til afurðanna sem um getur í 1. gr. hennar og er ætlað að vernda, beint eða óbeint, heilbrigði manna eða dýra. Þá er kveðið á um það í 1. mgr. 3. gr. tilskipunarinnar að aðildarríkin skuli tryggja að einu afurðirnar, sem viðskipti séu höfð með, séu þær, er um getur í 1. gr. hennar, svo og að þær hafi verið fengnar, skoðaðar og merktar í samræmi við reglur bandalagsins, sem gildi um viðtökustaðinn. Þarf heilbrigðisvottorð að fylgja til endanlegs móttakanda sem þar er getið, og dýraheilbrigðisvottorð eða eitthvert annað skjal sem kveðið er á um í dýraheilbrigðisreglum bandalagsins. Í 1. mgr. 4. gr. er að auki kveðið á um að aðildarríki sem sendi afurðirnar skuli gera nauðsynlegar ráðstafanir til að tryggja að stjórnendur fullnægi dýraheilbrigðiskröfum á öllum stigum framleiðslunnar, geymslu, markaðssetningar og flutninga afurðanna. Annars vegar skulu þau einkum sjá til þess að sams konar eftirlit sé haft með afurðum, sem eru fengnar í samræmi við tilskipanirnar, er um getur í viðauka A við tilskipunina, frá dýraheilbrigðissjónarmiði, hvort sem þær eru ætlaðar til viðskipta innan bandalagsins eða fyrir innlendan markað. Hins vegar skulu þau tryggja að afurðirnar, sem falla undir viðauka B við tilskipunina, séu ekki sendar áfram til yfirráðasvæðis annars aðildarríkis, ef ekki er unnt að markaðssetja þær á þeirra eigin yfirráðasvæðum af ástæðum, sem eru tilgreindar í 36. gr. sáttmálans. Undantekningu frá því meginmarkmiði tilskipunarinnar að takmarka eftirlit á viðtökustað afurða er að finna í 5. gr. hennar. Þar segir í a. lið 1. mgr. að lögbært yfirvald geti, á viðtökustað varanna, kannað með óhlutdrægum skyndikönnunum hvort kröfum 3. gr. hafi verið fullnægt og geti það einnig tekið sýni í því sambandi. Jafnframt geti lögbært yfirvald umflutningsaðildarríkisins eða viðtökuaðildarríkisins, hafi það rökstuddan grun um brot, einnig látið fara fram eftirlit við flutning varanna á yfirráðasvæði sínu, þar með talið eftirlit með að flutningatæki fullnægi gildandi reglum.

Í gildi er reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 178/2002 um almennar meginreglur og kröfur samkvæmt lögum um matvæli, um stofnun Matvælaöryggisstofnunar Evrópu og um málsmeðferð vegna öryggis matvæla. Í henni er að finna almenn ákvæði sem hafa það meðal annars að markmiði, sbr. 1. gr., að leggja grunn að því að tryggja heilbrigði manna og hagsmunum neytenda víðtæka vernd með tilliti til matvæla og um leið tryggja skilvirka starfsemi innri markaðarins. Í 1. þætti II. kafla reglugerðarinnar er fjallað um almennar meginreglur laga um matvæli. Meðal annars segir þar í 1. mgr. 6. gr. að til að ná því almenna markmiði að tryggja lífi og heilsu manna víðtæka vernd skuli lög um matvæli byggjast á áhættugreiningu nema það sé ekki talið heppilegt vegna aðstæðna eða eðlis ráðstöfunarinnar. Í 3. þætti sama kafla er fjallað um almennar skyldur í viðskiptum með matvæli og er þar meðal annars kveðið á um að matvæli og fóður sem flutt séu inn í Bandalagið í því skyni að setja þau á markað skuli uppfylla viðeigandi kröfur í lögum um matvæli eða skilyrði, sem Bandalagið hefur viðurkennt að minnsta kosti sem jafngild, eða kröfur í sérsamningi milli Bandalagsins og útflutningslandsins hafi slíkur samningur verið gerður, sbr. 11. gr. reglugerðarinnar.

Í 4. þætti II. kafla reglugerðar nr. 178/2002 er fjallað um almennar kröfur sem aðildarríki skulu gera í löggjöf sinni um matvæli. Þar eru í 14. gr. gerðar kröfur um öryggi matvæla. Í því sambandi kemur fram í 7. mgr. þeirrar greinar að matvæli, sem séu í samræmi við tiltekin Bandalagsákvæði um öryggi matvæla, skuli teljast örugg að því er varði þá þætti sem þau tilteknu Bandalagsákvæði taki til. Þá segir í 8. mgr. sömu greinar að þótt matvæli séu í samræmi við sérákvæði sem um þau gildi skuli það ekki hindra lögbær yfirvöld í að grípa til viðeigandi ráðstafana til að takmarka setningu þeirra á markað eða krefjast þess að þau séu tekin af markaði, ef rökstuddur grunur leiki á að þau séu ekki lengur örugg, þrátt fyrir að vera í samræmi við ákvæðin. Í 17. gr. reglugerðarinnar er fjallað um ábyrgð, en samkvæmt 2. mgr. þeirrar greinar hvílir meðal annars sú skylda á aðildarríkjum að framfylgja lögum um matvæli og tryggja að kröfum samkvæmt þeim sé fullnægt af hálfu matvælafyrirtækja. Í því skyni skulu aðildarríkin halda úti opinberu eftirlitskerfi og annarri starfsemi eftir atvikum. Þá er í 18. gr. reglugerðarinnar fjallað um rekjanleika matvæla og í 19. gr. um ábyrgð stjórnenda matvælafyrirtækja er lýtur að matvælum.

IV

Í 1. gr. laga nr. 21/1994 segir að sé mál rekið fyrir héraðsdómstóli, þar sem taka þurfi afstöðu til skýringar á samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, bókunum með honum eða viðaukum við hann eða gerðum sem í viðaukunum er getið, sé dómara heimilt í samræmi við 34. gr. samnings EFTA-ríkjanna um stofnum eftirlitsstofnunar og dómstóls að kveða upp úrskurð um að leitað verði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um skýringu á því atriði málsins áður en því er ráðið til lykta. Þau skilyrði eru sett fyrir slíkri álitsumleitan að atvik máls séu nægilega upplýst, réttlætanlegur vafi leiki á skýringu þeirra EES-reglna sem á reyni og að álit EFTA-dómstólsins verði talið geta haft raunverulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Er fallist á með héraðsdómi að því skilyrði álitsumleitunar sé fullnægt að atvik málsins séu nægilega upplýst.

Að framan er rakið efni þeirra greina EES-samningsins sem þýðingu geta haft fyrir sakarefni málsins ásamt efni tilskipunar ráðsins 89/662/EBE og reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 178/2002. Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið tók gildi 1. janúar 1994, en tilskipun 89/662/EBE var felld inn í hann við undirritun samningsins 1. maí 1992 og öðlaðist hún því gildi hvað Ísland varðar frá sama tíma. Með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar 26. október 2007 var reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 178/2002 felld inn í EES-samninginn og öðlaðist hún gildi hvað Ísland varðar 1. maí 2010. Ísland hefur þar með skuldbundið sig til þess að leiða efni beggja framangreindra gerða í íslenskan rétt í samræmi við ákvæði EES-samningsins.

Eins og áður greinir reisir varnaraðili málsókn sína á því að efni framangreindrar tilskipunar 89/662/EBE hafi ekki verið réttilega leitt í íslenskan rétt með þeim laga- og reglugerðarákvæðum sem áður hafa verið rakin. Við innleiðinguna hafi verið gengið lengra en tilskipunin geri ráð fyrir og innflutningi þar með settar þrengri skorður en skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum heimili. Af þessum sökum hafi varnaraðili í ljósi málsatvika orðið fyrir tjóni sem sóknaraðila sé skylt að bæta.

Áður er rakið efni tilskipunar ráðsins 89/662/EBE og því lýst hvernig ákvæði hennar hafa verið leidd í íslenskan rétt að því marki er þýðingu hefur fyrir mál þetta. Af því sem þar kemur fram er ljóst að ekki er fullt samræmi milli tilskipunarinnar og þeirra ákvæða íslenskra laga og reglugerða sem leiða efni hennar í íslenskan rétt. Sýnist misræmið fyrst og fremst felast í því að innflutningur á hráu kjöti frá öðru aðildarríki EES-samningsins er samkvæmt ákvæðum laga nr. 25/1993 og reglugerðar nr. 448/2012 háður sérstöku leyfi ráðherra, að fengnum meðmælum Matvælastofnunar, auk þess sem krafist er að innfluttum matvælum fylgi tiltekin gögn og vottorð. Tilskipunin gerir á hinn bóginn að meginstefnu til ráð fyrir því, svo sem áður er rakið, að ábyrgð á dýraheilbrigðiseftirliti matvæla sé hjá því aðildarríki sem matvælin eru send frá og að sérstakt eftirlit fari ekki fram á landamærastöðvum viðtökuríkis.

Af framangreindu leiðir að uppi er í málinu réttlætanlegur vafi um skýringu EES-reglna og því ljóst að ráðgefandi álit um þau álitaefni getur haft raunverulega þýðingu við úrlausn málsins fyrir íslenskum dómstólum. Þá vakna sérstök álitaefni í þessu sambandi vegna þess hvernig gildissvið EES-samningsins er markað í 8. gr. hans og af samspili þeirrar greinar við 13. gr. og 18. gr. samningsins. Er samkvæmt þessu fallist á með héraðsdómi að rétt sé að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins en spurningum til hans verður hagað á þann hátt sem í dómsorði greinir.

Sóknaraðila verður gert að greiða varnaraðila kærumálskostnað eins og nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Leitað er ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins á eftirfarandi:

1.      Leiðir gildissvið EES-samningsins, eins og það er markað í 8. gr. hans, til þess að ríki, sem aðild á að samningnum, hafi frjálsar hendur um setningu reglna um innflutning hrárrar kjötvöru og sé í þeim efnum óbundið af ákvæðum samningsins og þeim gerðum, sem á honum byggja.

2.      Ef svarið við fyrstu spurningunni er neikvætt, er í öðru lagi spurt, hvort það samrýmist ákvæðum tilskipunar ráðsins 89/662/EBE, að ríki, sem aðild á að EES-samningnum, setji reglur, þar sem þess er krafist, að innflytjandi hrárrar kjötvöru sæki um sérstakt leyfi áður en varan er flutt inn, og áskilji að lagðar séu fram í þeim tilgangi aðflutningsskýrslur, upplýsingar um uppruna- og framleiðsluland vörunnar, tegund vöru og framleiðanda auk tilskilinna vottorða, þar á meðal um að kjötið hafi verið fryst í tiltekinn tíma fyrir tollafgreiðslu.

3.      Í tengslum við aðra spurninguna er óskað álits á því, hvort ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 178/2002 hafi sérstaka þýðingu, þegar spurningunni er svarað.

4.      Í framhaldi af annarri og þriðju spurningunni er óskað svara við því, hvort það feli í sér tæknilega hindrun í skilningi 18. gr. EES-samningsins, að ríki, sem á aðild að samningnum, setji reglur þess efnis, að óheimilt sé að flytja til landsins hráa kjötvöru.

5.      Í tengslum við fjórðu spurninguna er óskað álits á því, hvort það hafi þýðingu þegar henni er svarað, ef heimilt er samkvæmt reglum innflutningslandsins að veita undanþágu frá slíku almennu banni, sem um getur í fjórðu spurningunni.

6.      Ef svarið við fjórðu og/eða fimmtu spurningunni er jákvætt, þá er óskað svara við því, í hvaða tilvikum slíkt bann við innflutningi hrárrar kjötvöru, eftir atvikum að teknu tilliti til aðstæðna sem lýst er í fimmtu spurningunni, geti talist réttlætanlegt með vísan til 13. gr. EES-samningsins. Jafnframt er óskað svara við því, hvaða kröfur beri að gera til sönnunar í því sambandi, einkum í ljósi varúðarreglu EES-réttar.

Sóknaraðili, íslenska ríkið, greiði varnaraðila, Ferskum kjötvörum ehf., 500.000 krónur í kærumálskostnað.

Úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 24. febrúar 2015.

                Mál þetta, sem tekið var til úrskurðar 27. janúar sl. um hvort leita beri ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins, var höfðað 25. apríl 2014 af stefnanda, Ferskum kjötvörum ehf., Síðumúla 34 í Reykjavík, á hendur stefnda, íslenska ríkinu, Lindargötu, Arnarhvoli, Reykjavík.

                Dómkröfur stefnanda eru þær aðallega að stefndi verði dæmdur til að greiða honum 1.909 evrur og 80.606 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 20. mars 2014 til þess dags er mánuður er liðinn frá birtingardegi stefnu þessarar, en frá þeim degi með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 til greiðsludags. Stefnandi krefst þess til vara að stefndi verði dæmdur til að greiða honum 381.159 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 20. mars 2014 til þess dags er mánuður er liðinn frá birtingardegi stefnu þessarar, en frá þeim degi með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 til greiðsludags. Þá krefst stefnandi málskostnaðar úr hendi stefnda.

                Stefndi krefst sýknu af kröfum stefnanda og málskostnaðar.

                Í stefnu málsins áskildi stefnandi sér rétt til þess að óska eftir því að leitað yrði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins gæfu varnir stefnda tilefni til þess, sbr. lög nr. 21/1994 um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið. Í þinghaldi í máli þessu 1. desember sl. lagði stefnandi svo fram beiðni um öflun ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins. Að ósk stefnda var málinu frestað til þess að hann gæti tekið afstöðu til fram kominnar beiðnar stefnanda og til ákvörðunar um munnlegan flutning í samræmi við 2. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1994. Í þinghaldi 15. desember sl. andmælti lögmaður stefnda fram kominni beiðni, á þeim grundvelli að landbúnaðarafurðir eigi ekki undir EES-samninginn og því að stefnandi eigi ekki skaðabótakröfu á hendur stefnda. Aðilar færðu fram munnlegar athugasemdir sínar í þinghaldi 27. janúar sl. og var beiðni stefnanda tekin til úrskurðar að því loknu.

                Með úrskurði dómsins 11. nóvember 2014 var þrautavarakröfu stefnanda vísað frá dómi.

Málsatvik

                Stefnandi krefst í máli þessu greiðslu skaðabóta vegna tjóns sem hann telur sig hafa orðið fyrir við það að stefndi hafi á ólögmætan hátt synjað honum um leyfi til innflutnings á hráu, ófrystu, nautakjöti. Málsatvik eru þau að í febrúar 2014 pantaði stefnandi 83 kíló af nautalundum af hollenska fyrirtækinu VION Enschede B.V. fyrir 1.909 evrur. Vörurnar voru fluttar frá Kaupmannahöfn til Keflavíkur með flugvél Icelandair 27. febrúar 2014. Flutningskostnaður var samtals 80.606 krónur. Stefnandi sótti þann 26. febrúar 2014 um leyfi til þess að fá að flytja kjötið inn til landsins. Með bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, dags. 6. mars 2014, var mælt með því að innflutningur nautakjötsins yrði heimilaður að því tilskildu að afurðunum fylgdu eftirfarandi staðfestingar og vottorð, sem yrðu að liggja fyrir við innflutning vörunnar:

1. Staðfesting þess að heimilt væri að markaðssetja afurðirnar á EES, s.s. með merkingu á umbúðum.
2. Vottorð sem staðfesti að vörurnar hefðu verið geymdar við a.m.k. -18°C í einn mánuð fyrir tollafgreiðslu.
3. Opinbert vottorð sem staðfesti að afurðirnar væru lausar við salmonellu­sýkingu.

                Í bréfi stefnanda til Matvælastofnunar, dags. 11. mars 2014, kom fram að hann gæti ekki orðið við því að afhenda vottorðið sem greini í 2. tölulið, þar sem stefnandi ætlaði sér að flytja inn ferskt, ófryst, nautakjöt. Með umræddum innflutningi væri stefnt að því að bjóða neytendum upp á ferska kjötvöru án þess að sú vara hefði verið fryst í einn mánuð. Í bréfinu kom fram að þeim tilgangi yrði ekki haggað í málinu. Þess var því óskað að Matvælastofnun heimilaði innflutning vörunnar, þrátt fyrir að ekki lægi fyrir vottorð um að varan hefði verið geymd við a.m.k. -18°C í einn mánuð. Með bréfi Matvælastofnunar, dags. 14. mars 2014, var ósk stefnanda hafnað. Þann 20. mars 2014 hafnaði tollstjóri því að tollafgreiða vörur stefnanda með vísan til þess að skilyrði laga til innflutnings vörunnar væru ekki uppfyllt, sbr. 130. gr. tollalaga nr. 88/2005.

Málsástæður stefnanda

                Stefnandi byggir kröfu sína um skaðabætur á því að ákvörðun Matvælastofnunar um að hafna innflutningi nautakjötsins og eftirfarandi ákvörðun tollstjóra um að stöðva innflutninginn til landsins séu í andstöðu við íslensk lög, rétt skýrð í samræmi við EES-rétt og skuldbindingar íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið. Til vara byggir stefnandi á því að íslensk lög fari í bága við EES-rétt, að því leyti að ákvæði íslenskra laga um bann við innflutningi á fersku, hráu nautakjöti séu í andstöðu við EES-samninginn, sbr. 18. gr. og afleiddar gerðir hans, einkum tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 89/662/EBE og reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 178/2002.

                Samkvæmt a-lið 1. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim sé óheimilt að flytja til landsins hráar og lítt saltaðar sláturafurðir. Þótt ráðherra geti heimilað innflutning, að fengnum meðmælum Matvælastofnunar, sbr. 2. mgr. 10. gr., eigi það ekki við um ferskt, hrátt kjöt. Það sé þannig gert að skilyrði fyrir innflutningi á hráu kjöti að það hafi verið geymt við a.m.k. -18°C í einn mánuð fyrir tollafgreiðslu, sbr. c-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 448/2012. Reglugerðarákvæðið komi í veg fyrir að hægt sé að flytja ferskt, hrátt kjöt til landsins.

                Samkvæmt 3. gr. EES-samningsins skuldbindi samningsaðilar sig til að gera allar viðeigandi almennar eða sérstakar ráðstafanir til að tryggja að staðið verði við þær skuldbindingar sem af samningnum leiði. Í 3. gr. laga nr. 2/1993 komi jafnframt fram að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við eigi, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggi. Íslenska ríkið sé enn fremur skuldbundið samningsaðilum sínum samkvæmt 7. gr. EES-samnings að innleiða viðeigandi gerðir Evrópusambandsins í innlendan rétt. Í bókun 35 við EES-samninginn komi jafnframt fram að þar sem komið geti til árekstra á milli EES-reglna og annarra settra laga skuldbindi EFTA-ríkin sig til að setja lagaákvæði þess efnis að EES-reglur gildi í þeim tilvikum.

                Samkvæmt a-lið 7. gr. EES-samningsins sé Ísland skuldbundið til þess að taka reglugerðir Evrópusambandsins, sem eru eða verða hluti EES-samningsins, í heild sinni upp í landsrétt. Ekkert svigrúm sé til breytinga eða aðlögunar reglugerða þegar þær séu felldar í landsrétt. Ef reglugerðir séu innleiddar með þeim hætti sem ákvæðið mæli fyrir um öðlist þær sömu stöðu og almenn lög. Reglugerð EB nr. 178/2002 hafi verið tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 134/2007. Hún hafi jafnframt öðlast gildi hér á landi með beinni innleiðingu, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 102/2010, og hafi því augljóslega stoð að íslenskum lögum. Meginmál EES-samningsins hafi lagagildi hér á landi, sbr. 2. gr. laga nr. 2/1993. Í 18. gr. EES-samningsins sé sérregla um bann við tæknilegum hindrunum vegna viðskipta með landbúnaðarafurðir.

                Stefnandi telur að almenn lögskýringarsjónarmið leiði til þeirrar niðurstöðu að bann íslenskra laga við innflutningi á fersku, hráu nautakjöti eigi að víkja fyrir þeim ákvæðum EES-samningsins og afleiddra gerða samningsins sem mæli fyrir um frjáls viðskipti með landbúnaðarvörur. Bann íslenskra laga við innflutningi á fersku, hráu nautakjöti byggi í raun á reglugerðarákvæði. Þannig hefði stefnanda verið kleift að flytja inn ferskt, hrátt nautakjöt ef ekki hefði verið fyrir ákvæði c-liðar 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 448/2012, sem geri það að skilyrði að innflytjandi hrárrar vöru framvísi vottorði sem staðfesti að hinar innfluttu vörur hafi verið geymdar við a.m.k.  -18°C í einn mánuð fyrir tollafgreiðslu. Ákvæðið sé í andstöðu við reglugerð EB nr. 178/2002 og feli í sér tæknilega hindrun í skilningi 18. gr. EES-samningsins. Þar sem 18. gr. EES-samningsins og ákvæði reglugerðar EB nr. 178/2002 hafi stöðu sem almenn lög að íslenskum rétti gangi þau framar ákvæði c-liðar 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 448/2012 í samræmi við þá grundvallarreglu íslensks réttar að æðri lög ganga framar óæðri (lex superior). Stefnandi telur jafnframt að 18. gr. EES-samningsins og ákvæði reglugerðar EB nr. 178/2002 séu sérreglur um innflutning á landbúnaðarvörum gagnvart almennu banni íslenskra laga við innflutningi á fersku, hráu nautakjöti. Í samræmi við meginregluna um að sérlög gangi framar almennum lögum gangi umræddar reglur, sem séu af rót EES-réttar, framar hinu almenna banni íslenskra laga. Þá telur stefnandi að 18. gr. EES-samningsins og ákvæði reglugerðar EB nr. 178/2002 séu nýrri lög en almennt bann íslenskra laga við innflutningi á fersku, hráu nautakjöti, sem verið hafi við lýði hér á landi frá því fyrir gildistöku laga nr. 2/1993. Reglurnar gangi því framar hinu almenna banni í samræmi við meginregluna um að yngri lög gangi framar eldri (lex posterior derogat legi priori).

                Jafnvel þótt íslenskir dómstólar telji að framangreindar reglur, af rót EES-réttar, og ákvæði íslenskra laga um bann við innflutningi á fersku, hráu nautakjöti séu hliðsett ákvæði að landsrétti telur stefnandi að EES-reglurnar eigi samt sem áður að njóta forgangs. Stefnandi telur þannig, í ljósi 3. gr. laga nr. 2/1993 og með hliðsjón af þeirri staðreynd að reglugerðir hafa beina stoð að landsrétti, sbr. 7. gr. EES-samningsins, að óhjákvæmilega hljóti sá skýringarkostur að verða ofan á sem sé minnst íþyngjandi fyrir stefnanda. Í ljósi þess beri að veita EES-reglunum forgang eða í það minnsta skýra ósamrýmanleg ákvæði landsréttar til samræmis við EES-reglurnar.

                Með vísan til alls framangreinds, og með hliðsjón af lögskýringaraðferðum EES-réttar, telur stefnandi að rétt sé að víkja til hliðar þeim ákvæðum íslenskra laga er banna innflutning á fersku, hráu nautakjöti. Af því leiði að innflutningur á slíkum matvælum teljist lögmætur að íslenskum lögum, sem leiði þá aftur til þess að Matvælastofnun hafi verið óheimilt að banna innflutning á vörum stefnanda og tollstjóranum jafnframt óheimilt að hafna tollafgreiðslu varanna. Stefnandi hafi því orðið fyrir tjóni sem stefndi beri skaðabótaábyrgð á.

                Ef ekki verður fallist á framangreint byggir stefnandi á því að áðurnefnt bann íslenskra laga brjóti í bága við EES-rétt, sem leiði til skaðabótaskyldu stefnda. Ákvæði 1. kafla II. hluta EES-samningsins, sem mæli fyrir um grundvallarreglur um frjálsa vöruflutninga, gildi ekki um landbúnaðarafurðir. Þannig komi fram í a-lið 3. mgr. 8. gr. EES-samningsins að ákvæði samningsins taki einungis til framleiðsluvara sem falli undir 25.-97. kafla í samræmdu vörulýsingar- og vörunúmeraskránni. Þar sem dýr og dýraafurðir eiga undir vöruflokka 1-5 í umræddri skrá teljist þær ekki falla undir grundvallarreglur EES-samningsins um frjálsa vöruflutninga. Þrátt fyrir þetta sé mælt fyrir um sérreglur um landbúnaðar- og sjávarafurðir í 2. kafla II. hluta EES-samningsins. Þannig sé mælt fyrir um sérstök ákvæði og fyrirkomulag varðandi heilbrigði dýra og plantna í I. viðauka EES-samningsins, sbr. 17. gr. EES-samningsins. Í 18. gr. samningsins segi að með fyrirvara um sérstakt fyrirkomulag varðandi viðskipti með landbúnaðarafurðir skuli samningsaðilar tryggja að fyrirkomulaginu, sem kveðið er á um í 17. gr. og a- og b-lið 23. gr. varðandi aðrar vörur en þær er heyra undir 3. mgr. 8. gr., verði ekki stofnað í hættu vegna annarra tæknilegra viðskiptahindrana. Þá segi að ákvæði 13. gr. skuli gilda. Samkvæmt ákvæðinu sé það skylda aðildarríkja að sjá til þess að því fyrirkomulagi sem gildi um dýr og landbúnaðarafurðir sé ekki stofnað í hættu með öðrum tæknilegum hindrunum. EFTA-dómstóllinn hafi túlkað ákvæðið á þá leið að með banni við „öðrum tæknilegum hindrunum“ sé átt við að aðildarríki megi ekki mæla fyrir um aðrar takmarkanir en leiði af gerðum Evrópusambandsins.

                Reglugerð EB nr. 178/2002, sem var innleidd í íslenskan rétt með reglugerð nr. 102/2010, mæli fyrir um samræmingu á regluverki í tengslum við öryggi matvæla og fóðurs í því skyni að gera flutning matvæla og fóðurs innan EES-svæðisins frjálsan. Reglugerðin gildi á öllum stigum framleiðslu, vinnslu og dreifingar matvæla og fóðurs. Tilgangur hennar sé að koma á frjálsum flutningum á matvælum og fóðri innan EES-svæðisins, sbr. 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt ákvæðum reglu­gerðarinnar eigi þannig að vera hægt að flytja hvers kyns matvæli á milli ríkja innan EES-svæðisins, að því gefnu að þau uppfylli kröfur reglugerðarinnar, m.a. um öryggi. Þá séu ítarleg ákvæði um samræmdar ráðstafanir ef matvæli, sem flutt eru milli landa, skapi alvarlega áhættu fyrir heilbrigði manna og dýra.

                Áframhaldandi innflutningsbann Íslands á fersku, hráu kjöti sé í ósamræmi við framangreinda reglugerð og í ósamræmi við efnisákvæði ákvarðana sameiginlegu EES-nefndarinnar sem varði innleiðingu á matvælalöggjöf ESB og endurskoðun á þeim undanþágum sem Ísland hafi haft frá I. kafla í viðauka I við EES-samninginn. Þetta sé óumdeilt í málinu, enda komi beinlínis fram í frumvarpi því er varð að lögum nr. 143/2009 að innflutningsbannið sé í ósamræmi við afleiddar gerðir EES-samningsins. Innflutningsbannið feli því sannanlega í sér tæknilega hindrun í skilningi 18. gr. EES-samningsins. Ágreiningurinn standi í raun um það hvort innflutnings­bannið sé réttlætanlegt á grundvelli 13. gr. EES-samningsins. Stefnandi telji svo ekki vera.

                Af samskiptum Íslands og EFTA megi ráða að stefndi telji innflutningsbannið nauðsynlegt til þess að vernda líf og heilsu manna og því réttlætanlegt á grundvelli 13. gr., sbr. 18. gr. EES-samningsins. Stefnandi telur ekki fullnægjandi sannanir fyrir því að nauðsynlegt sé að banna innflutning á ófrystu, hráu kjöti til þess að ná þessu markmiði. Stefndi verði, í samræmi við svokallaða varúðarreglu EES-réttar (e. precautionary principle) að sýna fram á það með óyggjandi hætti að bannið sé nauðsynlegt. Þannig hafi Evrópudómstóllinn lagt til grundvallar að aðildarríki þurfi að skilgreina vel þá mögulegu hættu á heilsutjóni sem ríkið gæti staðið frammi fyrir. Þá verði aðildarríkið að láta fara fram alhliða og umfangsmikið mat á hættunni og það verði að vera byggt á traustustu tiltæku vísindalegu gögnunum og nýjustu niðurstöðum alþjóðlegra rannsókna. EFTA-dómstóllinn hafi jafnframt talið að ekki sé nægjanlegt fyrir aðildarríki að byggja á tilgátum eða almennum fræðilegum hugleiðingum.

                Stefndi hafi lagt fram skýrslur fræðimanna um möguleg áhrif þess að aflétta banninu í samskiptum sínum við EFTA. Skýrslurnar séu verulega almenns eðlis, ekki sérstaklega ítarlegar og engin þeirra gerð í kjölfar sérstakrar rannsóknar á því hvort innflutningur á hráu kjöti myndi hafa eins neikvæð áhrif og stefndi haldi fram. Hvergi í skýrslunum virðist fjallað um að nauðsynlegt sé að frysta nautakjöt í einn mánuð við -18°C til að koma í veg fyrir hin meintu neikvæðu áhrif. Skýrslurnar fullnægi því engan veginn framangreindum skilyrðum um að varúðarreglunni verði einungis beitt ef fyrir liggi ítarlegar og traustar vísindalegar rannsóknir. A.m.k. sé skilyrðunum ekki fullnægt að því er varði nauðsyn á frystingu kjötvara í einn mánuð. Þá verði einnig að líta til þess að skýrslurnar séu allar ritaðar eftir að lög nr. 143/2009 tóku gildi og séu því eftiráskýringar stjórnvalda. Engin vísindaleg gögn sem renndu stoðum undir nauðsyn þess að viðhalda innflutningsbanni á hráu kjöti hafi legið fyrir við gildistöku laga nr. 143/2009. Jafnframt verði að líta til þess að niðurstöðurnar séu engan veginn afdráttarlausar, heldur megi ráða af þeim þá meginniðurstöðu að ekki sé hægt að útiloka að aflétting bannsins muni hafa neikvæð áhrif á heilsu dýra og manna. Slíkar almennar óafdráttarlausar tilgátur séu engan veginn nægjanlegar til þess að réttlæta bann við innflutningi á hráu kjöti.

                Stefnandi telur enn fremur að Evrópulöggjöf, einkum reglugerð EB nr. 178/2002, tryggi með fullnægjandi hætti þau atriði sem stefndi hafi helst áhyggjur af. Þannig séu ítarleg ákvæði í reglugerðinni um hvernig eigi að bregðast við í alvarlegum tilvikum. Ráðstafanir sem aðildarríki samþykki viðvíkjandi matvælum eigi ávallt að byggjast á áhættugreiningu. Þá sé í reglugerðinni mælt fyrir um stofnun Matvæla­öryggisstofnunar Evrópu sem hafi m.a. það hlutverk að safna saman upplýsingum frá aðildarríkjum, samræma vinnu þeirra, framkvæma áhættumat og gera tillögur til úrbóta þegar þess gerist þörf. Stefndi hafi ekki með nokkru móti rökstutt eða gert líklegt að Evrópulöggjöf sé ófullnægjandi til þess að ná því markmiði að vernda líf og heilsu manna og dýra.

                Í öllu falli telur stefnandi að stefndi hafi brotið gegn meðalhófsreglu EES-réttar, sbr. einnig 13. gr. EES-samningsins. Í reglunni felist að aðildarríki megi ekki ganga lengra í takmörkun á fjórfrelsisákvæðum EES en nauðsynlegt sé til þess að ná því markmiði sem að er stefnt. Aðildarríkið verði að sanna, t.d. með vísun til fullnægjandi sönnunargagna, að ekki sé mögulegt að ná markmiðinu með vægara móti. Stefndi geti því ekki réttlætt umrætt bann á grundvelli 13. gr. EES-samningsins ef hægt er að vernda heilsu manna og dýra með öðrum hætti sem takmarkar ekki frjáls viðskipti með eins íþyngjandi hætti og í þessu máli.

                13. gr. EES-samningsins verði að túlka þröngt. Það sé stefnda að sanna að ekki hefði verið hægt að ganga skemur en raunin hafi orðið í þessu máli. Stefnandi telur að fortakslaust bann við innflutningi á fersku, hráu kjöti sé alltof víðtækt, enda taki það til hvers kyns fersks hrás kjöts, hvort sem það er frá nautgripum, sauðfé eða alifuglum og hvort sem það sé unnið eða óunnið. Bannið virðist þannig grundvallast á þeirri fyrir fram gefnu forsendu að hvers kyns innflutt hrátt kjöt feli ávallt í sér hættu á heilsutjóni nema það sé fryst við -18°C í einn mánuð. Þessi fyrir fram gefna forsenda sé verulega hæpin, enda styðjist hún ekki við nein vísindaleg gögn. Þá hafi stefndi ekki með nokkru móti sýnt fram á að lagareglur afleiddra gerða Evrópusambandsins, sem hafa verið teknar upp í EES-samninginn, nái ekki þeim markmiðum sem að er stefnt. Loks verði ekki séð að þeir sjúkdómar sem stefndi vísi til berist með hráu kjöti sem ætlað sé til manneldis, eins og í þessu tilviki. Stefnandi telur að íslenskum búfénaði stafi aðallega hætta af innflutningi lifandi dýra frá öðrum löndum og dýrafóðri, en ekki kjötafurðum sem eingöngu séu ætlaðar til manneldis. Stefndi hafi þannig virt meðalhófsreglu EES-réttar að vettugi þegar hann hafi ákveðið að viðhalda innflutningsbanni á fersku, hráu kjöti.

                Í 4. og 5. gr. reglugerðar nr. 448/2012 sé gert að skilyrði að innflytjandi hrárra vara sæki um leyfi til innflutnings varanna og framvísi fjölmörgum vottorðum áður en hann flytur vörurnar inn. Stefnandi telur þessar kröfur íslenskra laga í andstöðu við tilskipun nr. 89/662/EBE um dýraheilbrigðiseftirlit í viðskiptum innan bandalagsins til að stuðla að því að hinum innri markaði verði komið á. Tilskipunin hafi verið tekin upp í EES-samninginn með viðauka I við samninginn, sbr. 17. gr. EES-samningsins. Í viðaukanum sé sérstaklega tekið fram að tilskipunin eigi við um Ísland. Auk þess hafi tilskipunin verið sérstaklega innleidd með beinum hætti í íslenskan rétt með 16. gr. reglugerðar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra nr. 1043/2011 um eftirlit með heilbrigði eldisdýra og dýraafurðum í viðskiptum innan Evrópska efnahagssvæðisins. Af ákvæðum tilskipunarinnar sé augljóst að tilgangur hennar sé að auka frelsi í flutningi landbúnaðarvara með því að draga úr dýraheilbrigðiseftirliti viðtökuríkisins (e. place of dispatch). Í tilskipuninni sé þannig gert ráð fyrir því að dýraheilbrigðis­eftirlit eigi sér einkum stað innan upprunaríkisins (e. checks at origin), þ.e. þaðan sem viðkomandi dýr eða vara komi, sbr. 3. gr. tilskipunarinnar. Það sé þannig skylda upprunaríkja að sjá til þess að vörur sem eru ætlaðar til viðskipta innan aðildarríkja uppfylli heilbrigðiskröfur á öllum stigum framleiðslu, geymslu, markaðssetningar og í flutningi, sbr. 4. gr. tilskipunarinnar. Í 5. gr. tilskipunarinnar sé að finna undantekningu frá þeirri meginreglu að dýraheilbrigðiseftirlit eigi einkum að fara fram í upprunaríki. Þar sé mælt fyrir um að yfirvöld viðtökuríkis geti haft takmarkað eftirlit og talið upp með tæmandi hætti hvers konar eftirlit það geti verið. Kemur fram í ákvæðinu að viðeigandi yfirvöld í viðtökuríki geti gert óhlutdrægar skyndikannanir (e. spot-check) í þeim tilgangi að rannsaka hvort flutningsaðili hafi uppfyllt kröfur 3. gr. tilskipunarinnar og getur einnig tekið sýni í því skyni. Sambærileg regla kemur fram í 6. mgr. 3. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 882/2004 frá 29. apríl 2004 um opinbert eftirlit til að staðfesta að lög um fóður og matvæli og reglur um heilbrigði og velferð dýra séu virt. Í umræddu ákvæði segi að lögbæru yfirvaldi í viðtökuríki sé heimilt að gera óhlutdrægar athuganir til að kanna hvort fóður og matvæli samræmist lögum um fóður og matvæli.

                Í reglugerð nr. 448/2012 séu gerðar miklu strangari eftirlitskröfur til þeirra sem flytji inn hrátt kjöt en leiða megi af tilskipun nr. 89/662/EBE. Þannig sé almenna reglan sú að óheimilt sé að flytja til landsins hrátt og lítt saltaðar sláturafurðir. Ráðherra geti þó heimilað innflutning á slíkum vörum að fengnum meðmælum Matvælastofnunar. Í 4. og 5. gr. reglugerðar nr. 448/2012 sé að finna nánari útfærslu á umræddum ákvæðum. Þar komi fram í 4. gr. að innflytjandi hrárrar vöru skuli ávallt sækja um leyfi til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og leggja fram, til umsagnar Matvælastofnunar, aðflutningsskýrslu, upplýsingar um uppruna- og framleiðsluland vörunnar, tegund vöru og framleiðanda. Þá sé mælt fyrir um í 4. og 5. gr. að umsókn innflytjanda hrárrar vöru þurfi að fylgja fjöldi vottorða, m.a. opinbert uppruna- og heilbrigðisvottorð, vottorð sem staðfesti að vörurnar hafi verið geymdar við a.m.k. -18°C í einn mánuð fyrir tollafgreiðslu og opinbert vottorð sem staðfesti að afurðirnar séu lausar við salmonellusýkingu. Þessar kröfur um sönnun á ástandi vörunnar feli augljóslega í sér heilbrigðiseftirlit í skilningi 2. gr. tilskipunar nr. 89/662/EBE og 2. gr. reglugerðar nr. 1043/2011. Umrætt eftirlit fari hins vegar langt út fyrir það eftirlit sem er heimilt í viðtökuríki samkvæmt ákvæðum tilskipunar nr. 89/662/EBE. Þannig sé ekki heimilt samkvæmt tilskipuninni að viðtökuríki krefjist þess að innflytjandi vöru sæki fyrir fram um leyfi fyrir innflutningi hrárra vara. Þá sé ekki heimilt að gera kröfu um að innflytjandi leggi fram þau vottorð sem krafist sé samkvæmt 5. gr. reglugerðarinnar. Að mati stefnanda bendi kröfur íslenskra laga og reglugerða til þess að íslensk stjórnvöld treysti ekki eftirliti innan annarra EES-ríkja. Stefnandi telji að slíkt sé í andstöðu við það gagnkvæma traust og þá gagnkvæmu viðurkenningu eftirlits sem EES-samningurinn og tilskipun nr. 89/662/EBE byggi á, en slíkt grafi undan meginmarkmiðum fjórfrelsisákvæða EES-samningsins.

                Stefnandi telur jafnframt að af dómaframkvæmd Evrópudómstólsins megi ráða að þegar tilskipanir hafi það að markmiði að samræma lagaumhverfi aðildarríkja ESB geti aðildarríki ekki vikið frá ákvæðum þeirra að öðru leyti en leiði af ákvæðum tilskipunarinnar sjálfrar. Aðildarríki geti því ekki réttlætt frávik með vísan til almennu reglu 13. gr. EES-samningsins, heldur verði frávikin að eiga sér stoð í tilskipuninni sjálfri. Eins og ráða megi af tilskipun nr. 89/662/EBE sé megintilgangur hennar að samræma heilbrigðiseftirlit innan aðildarríkja EES, með það að markmiði að einfalda eftirlit með innflutningi landbúnaðarvara. Að mati stefnanda sé talið upp á tæmandi hátt í tilskipun nr. 89/662/EBE með hvaða hætti viðtökuríki geti haft heilbrigðiseftirlit með innfluttum vörum. Þannig geti stefndi ekki réttlætt umrædd frávik með vísan til ákvæða tilskipunar nr. 89/662/EBE.

                Með vísan til framangreinds telur stefnandi að stefndi hafi ekki staðið við þær skuldbindingar sem leiði af EES-samningnum. Stefndi hafi verið skuldbundinn til, samkvæmt 7. gr. EES-samningsins, að laga íslenskan rétt að tilskipun nr. 89/662/EBE svo að efnislegt samræmi yrði á milli íslenskra réttarreglna og ákvæða tilskipunarinnar. Þessi aðlögun hafi átt að tryggja það að innflutningur á vörum yrði einkum háður eftirliti upprunaríkja og að viðtökuríki hefði einungis takmarkaðar heimildir til eftirlits.

                Augljóst sé af gögnum málsins að stefnandi hefði getað flutt inn vörur sínar ef ekki hefði verið fyrir óhóflegar kröfur Matvælastofnunar um framlagningu þrenns konar vottorða, samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 448/2012, m.a. um að varan hefði verið geymd í -18°C í einn mánuð fyrir tollafgreiðslu. Ef ekki hefði verið fyrir kröfur Matvælastofnunar um að leggja fram slíkt vottorð hefði stefnandi getað flutt vöru sína inn án teljandi vandræða.

                Stefnandi telur skilyrði til skaðabóta uppfyllt þar sem hann hefði fengið tollafgreiðslu á umræddu nautakjöti ef stefndi hefði tekið réttar og lögmætar ákvarðanir. Þá byggist krafan í öðru lagi á því að stefndi hafi brugðist í verulegum mæli skyldum sínum samkvæmt ákvæðum EES-samningsins. Einstaklingar og lögaðilar eigi kröfu til þess að íslenskri löggjöf sé hagað til samræmis við reglur EES-réttar. Takist stefnda ekki að laga löggjöf að EES-samningnum leiði það af lögum nr. 2/1993 og meginreglum og markmiðum EES-samningsins að stefndi verði skaðabótaskyldur að íslenskum rétti.

Málsástæður stefnda

                Stefndi reisir sýknukröfu sína á því að samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993, sbr. 32. gr. laga nr. 143/2009, sé óheimilt að flytja til landsins hráar og lítt saltaðar sláturafurðir. Bann við innflutningi á hráu kjöti sé því að finna í lögum en ekki reglugerð. Ráðherra geti þó leyft innflutning á slíkum vörum, að fengnum meðmælum Matvælastofnunar, enda þyki sannað að ekki berist smitefni með þeim er valdi dýrasjúkdómum, sbr. 2. mgr. 10. gr. laganna. Í 1. gr. reglugerðar nr. 448/2012 segi að tilgangur reglugerðarinnar sé að hindra að sjúkdómar berist til landsins með sláturafurðum, eggjum, mjólkurafurðum og öðrum vörum sem reglugerðin taki til. Samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar skuli innflytjendur hrárrar vöru alltaf sækja um leyfi til ráðherra og leggja fram, til umsagnar Matvælastofnunar, aðflutningsskýrslu, upplýsingar um uppruna- og framleiðsluland vöru, tegund vöru og framleiðanda auk tilskilinna vottorða samkvæmt 5. gr. reglugerðarinnar. Í 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar sé kveðið á um að nánar tiltekin vottorð skuli fylgja innfluttum matvælum sem flokkist undir ákveðna vöruliði samkvæmt tollskrá. Ákvæði þessi miði öll að því að hindra að dýrasjúkdómar berist til landsins. Það markmið samræmist hvort tveggja tilgangi laga nr. 25/1993 og reglugerðarinnar.

                Ekki sé unnt að fallast á það með stefnanda að honum hefði verið kleift að flytja inn ferskt, hrátt nautakjöt ef ekki hefði verið fyrir ákvæði c-liðar 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 448/2012. Ákvæðið geri ráð fyrir því að nánar tilteknum innfluttum matvælum, sem ráðherra hafi veitt heimild til að flytja til landsins, sbr. 4. gr., og hafi ekki hlotið fullnægjandi hitameðferð skuli fylgja vottorð sem staðfesti að vörurnar hafi verið geymdar við a.m.k. -18°C í einn mánuð fyrir tollafgreiðslu. Ákvæðið byggi á því að sjúkdómastaða í upprunalandi vöru geti breyst skyndilega. Vottorð um sjúkdóma geti því verið úrelt eða hreinlega röng þegar vara komi til landsins. Af framangreindri ástæðu sé það skilyrði fyrir innflutningi ákveðinna vara að þær séu frystar í einn mánuð fyrir tollafgreiðslu. Ef umrætt skilyrði væri ekki til staðar í reglu­gerðinni væri engu að síður óheimilt að flytja til landsins hrátt kjöt, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993, og stefnandi hefði þurft að sækja um leyfi til ráðherra, sbr. 2. mgr. 10. gr. laganna og 4. gr. reglugerðar nr. 448/2012. Meðmæli Matvælastofnunar með innflutningi þurfi að liggja fyrir til að ráðherra geti veitt leyfi til innflutnings á þeim vörum sem óheimilt sé að flytja til landsins enda þyki sannað að ekki berist smitefni með þeim er valdi dýrasjúkdómum. Á grundvelli þessa mætti setja skilyrði fyrir inn­flutningi til að tryggja að ekki berist smitefni með vöru sem valdi dýrasjúkdómum og væri þá meðal annars hægt að setja skilyrði um frystingu vöru í ákveðinn tíma.

                Stefndi andmælir öllum málsástæðum stefnanda. Reglugerð nr. 102/2010, sem kveði á um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 178/2002, gangi ekki framar almennum lögum, svo sem 10. gr. laga nr. 25/1993. Þetta leiði af reglunni um að almenn lög gangi framar stjórnvaldsfyrirmælum. Stefndi mótmælir því að reglugerðir Evrópuþingsins og ráðsins hafi beina stoð að landsrétti á grundvelli 7. gr. EES-samningsins. Í a-lið 7. gr. EES-samningsins sé kveðið á um að gerð sem samsvari reglugerð EBE skuli sem slík tekin upp í landsrétt samningsaðila. Slíkar gerðir hafi því hvorki bein réttaráhrif hér á landi né stöðu almennra laga, nema þær séu samþykktar sem lög frá Alþingi. Af framansögðu leiði jafnframt að ákvæði reglugerðar EB nr. 178/2002, sbr. reglugerð nr. 102/2010, gangi ekki framar ákvæðum laga nr. 25/1993 á grundvelli þess að reglugerðin feli í sér sérlög eða yngri lög. Hvað sem þessu líði mótmæli stefndi því að ákvæði reglugerðarinnar komi með einhverjum hætti í veg fyrir að löggjafarvaldið setji lög sem banni innflutning á hráum og lítt söltuðum sláturafurðum. 18. gr. EES-samningsins geti engu breytt um þessa niðurstöðu enda fælist í því að hendur löggjafarvaldsins væru þá bundnar til framtíðar.

                Stefndi byggir einnig á því að bann við innflutningi á hráum og lítt söltuðum sláturafurðum samræmist 13. gr., sbr. 18. gr., EES-samningsins þar sem kveðið sé á um að samningsaðilar megi leggja á innflutning vara bönn eða höft til að tryggja „almannaöryggi, vernd lífs og heilsu manna eða dýra eða gróðurvernd“.

                Stefndi telur að honum sé heimilt að hindra innflutning alls kjöts frá EES-svæðinu ef honum byði svo við að horfa. Því til stuðnings bendi hann á að sú vara sem um ræði falli ekki undir gildissvið EES-samningsins. Stefnda sé þess vegna heimilt að mæla fyrir um takmarkanir á innflutningi hennar. Gildissvið EES-samningsins sé afmarkað í 3. mgr. 8. gr. samningsins. Kjöt falli ekki þar undir. Þá sé vísað til 10. gr. samningsins sem banni að lagðir séu tollar á innflutning og gjöld sem hafi samsvarandi áhrif. Ákvæðið gildi ekki um þá vöru sem um ræði. Stefndi mætti því jafnframt leggja tolla á innflutt kjöt án þess að brjóta gegn skyldum sínum samkvæmt samningnum. Ástæða sé til að vekja athygli á þessu vegna þeirrar staðhæfingar stefnanda að aðeins sé um að ræða tæknilega viðskiptahindrun. Svo sé ekki. Stefndi mótmælir því sérstaklega að bann við innflutningi hrás kjöts samræmist ekki reglugerð EB nr. 178/2002 og ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar. Hann mótmælir því einnig að aðildarríki megi ekki mæla fyrir um aðrar takmarkanir á innflutningi landbúnaðarafurða en leiði af gerðum Evrópusambandsins. EES-samningurinn taki ekki til landbúnaðarafurða.

                Stefndi byggir á því að ákvæði 13. gr., sbr. 18. gr., EES-samningsins feli í sér heimild fyrir stefnda til að banna innflutning hrárra og lítt saltaðra sláturafurða, í því skyni að tryggja almannaöryggi, vernd lífs og heilsu manna eða dýra eða gróðurvernd. Hann hafi rétt til að ákvarða hvaða áhættu hann telji ásættanlega eða óásættanlega þegar kemur að vernd almannaöryggis og vernd lífs og heilsu manna og dýra. Ákvörðun um slíkt sé ekki í höndum stefnanda. Þessi réttur stefnda sé óháður því hvort önnur ríki eða reglur sem er ætlað að samræma reglur hjá aðildarríkjum feli í sér jafn ríkar kröfur í þessu sambandi. Þá mótmælir stefndi því að hann geti ekki mælt fyrir um frekari kröfur en mælt sé fyrir um í reglugerð EB nr. 178/2002 til að vernda þá hagsmuni sem sérstaklega eru nefndir í 13. gr. EES-samningsins.

                Stefndi byggir á því að nauðsynlegt sé að tryggja að hrátt kjöt sem flutt sé til landsins beri ekki með sér smitefni sem hvort tveggja mönnum og dýrum stafi hætta af. Með því að áskilja að hrátt kjöt hafi verið geymt við a.m.k. -18°C í einn mánuð fyrir tollafgreiðslu sé dregið úr líkum á því að hingað til lands berist smitefni í því tilviki að sjúkdómastaða í upprunalandi vöru hafi breyst skyndilega. Stefndi byggir á því að sjúkdómastaða íslensks búpenings sé óvenjuleg í samanburði við önnur ríki og að vegna aldalangrar einangrunar íslenskra búfjárstofna hafi dýrin lítið ónæmi fyrir fjölmörgum smitefnum sem algeng eru erlendis en aldrei hefur orðið vart við hér á landi. Stefndi byggir jafnframt á því að staða Íslands sé einstök í þessu tilliti í samanburði við önnur ríki á EES-svæðinu, eins og sjá megi á þeirri staðreynd að af 81 sjúkdómi landdýra sem skráð sé hjá Alþjóðadýraheilbrigðisstofnuninni finnist aðeins þrír á Íslandi og það í takmörkuðum mæli. Stefndi byggir enn fremur á því að Ísland sé einstakt í evrópsku samhengi að því er snerti verndun ættstofna af norrænum uppruna, þ.e. innlendra mjólkurkúa, sauðfjár, hesta og geita. Er á því byggt að þýðingarmikið sé að koma í veg fyrir að innfluttir sýklar ógni þessum ættstofnum.

                Stefndi mótmælir sérstaklega þeim málsástæðum stefnanda að hann hafi ekki gætt að varúðar- og meðalhófsreglu. Stefndi vísi um þetta til þeirra sjónarmiða sem komi fram í samskiptum hans við eftirlitsstofnun EFTA og þeirra skýrslna, greinargerða og annarra gagna sem lögð séu fram í málinu. Að því er snerti meðalhólfsreglu byggir stefndi á því að innflutningsbannið sé ekki fortakslaust þar sem ráðherra sé að ákveðnum skilyrðum uppfylltum veitt heimild til að leyfa innflutning. Þá byggir stefndi á því að áskilnaði um að vara sé geymd við a.m.k. -18°C í einn mánuð áður en hún er afgreidd úr tolli sé ætlað að vernda líf og heilsu manna og dýra hér á landi. Sama eigi við um vottorð til staðfestingar á að afurðir séu lausar við salmonellusýkla.

                Stefndi byggir á því að honum sé á grundvelli 13. gr., sbr. 18. gr., EES-samningsins heimilt að víkja frá tilskipunum sem sé ætlað að samræma lagaumhverfi aðildarríkja. Að öðrum kosti væri ákvæði 18. gr. merkingarlaust. Enda þótt tilskipunin geri aðeins ráð fyrir að viðtökuríki geri skyndikönnun byggi stefndi á því að samkvæmt 13. gr. megi hann grípa til þeirra ráðstafana sem séu nauðsynlegar í því skyni að vernda þá hagsmuni sem þar um ræði. Ákvæði reglugerðar nr. 448/2012 byggist á því að unnt sé að tryggja að sýklar og aðrir sjúkdómsvaldar sem séu þekktir á meginlandinu berist ekki hingað til lands. Í þessu sambandi veki stefndi athygli á því að EES-samningurinn geri ráð fyrir því að vörur af EES-svæðinu séu háðar eftirliti við landamæri, meðal annars vegna eftirlits með uppruna og álagningar tolla. Í því að áskilja að fyrir liggi nánar tiltekin vottorð felist ekki innleiðing landamæraeftirlits af neinum toga. Hvað sem framansögðu líði byggir stefnandi á því að EES-samningurinn geri alls ekki ráð fyrir að viðskipti með landbúnaðarafurðir séu frjáls. Hvergi sé mælt fyrir um slíkt í samningnum.

Spurningar sem stefnandi telur að leggja eigi fyrir EFTA-dómstólinn

                Þær spurningar sem stefnandi telur að vísa eigi til EFTA-dómstólsins samkvæmt 1. gr. laga nr. 21/1994 um öflun ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins eru eftirfarandi:

1. Fela hömlur íslenskra laga við innflutningi á fersku, hráu nautakjöti, sbr. a-lið 1. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim og einkum c-lið 1. mgr. 5. gr. (íslenskrar) reglugerðar nr. 448/2012 um varnir gegn því að dýrasjúkdómar og sýktar afurðir berist til landsins, í sér aðra tæknilega hindrun í andstöðu við 18. gr. EES- samningsins?
2. Ef svarið við spurningu 1 er jákvætt, er spurt hvaða skilyrði þurfi að vera uppfyllt til þess að íslenska ríkið geti réttlætt innflutningshömlur þessar á grundvelli sjónarmiða um verndun lífs og heilsu manna, sbr. 13. gr. EES-samningsins? Í því sambandi er sérstaklega óskað eftir því að dómstóllinn taki afstöðu til þess að hvaða leyti slík sjónarmið þurfi að uppfylla varúðarreglu og meðalhófsreglu EES-réttar.
3. Brýtur það í bága við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 89/662/EBE um dýraheilbrigðiseftirlit í viðskiptum innan bandalagsins, til að stuðla að því að hinum innri markaði verði komið á, að krefjast þess að innflytjandi hrás nautakjöts leggi fram vottorð um að kjötið hafi verið geymt í -18°C í einn mánuð fyrir tollafgreiðslu, sbr. c-lið 1. mgr. 5. gr. (íslenskrar) reglugerðar nr. 448/2012?
4. Brýtur það í bága við áðurnefnda tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 89/662/EBE að krefjast þess að innflytjandi hrárrar vöru sæki um leyfi til ráðherra áður en hann flytur inn vöru sína, sbr. 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 448/2012?
5. Ef svarið við spurningum 3 og/eða 4 er jákvætt er spurt hvort hægt sé að réttlæta frávik frá áðurnefndri tilskipun nr. 89/662/EBE með vísan til þeirra sjónarmiða sem koma fram í 13. gr. EES-samningsins? Ef svo er, hvaða skilyrði þurfa að vera uppfyllt til slíks, þ.m.t. vegna varúðarreglu og meðalhófsreglu EES-réttar?
6. Eru hömlur íslenskra laga við innflutningi á fersku, hráu nautakjöti í ósamræmi við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 178/2002 um almennar meginreglur og kröfur samkvæmt lögum um matvæli, um stofnun Matvælaöryggisstofnunar Evrópu og um málsmeðferð vegna öryggis matvæla auk áorðinna breytinga, en umrædd reglugerð var, í samræmi við ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 134/2007 frá 27. október 2007, innleidd í íslenskan rétt með (íslenskri) reglugerð nr. 102/2010?

                Stefnandi vísar til þess að fyrir liggi rökstutt álit Eftirlitsstofnunar EFTA, dags. 8. október 2014, um sum ofangreindra atriða. Þar komi fram það álit stofnunarinnar að með því að viðhalda leyfiskerfi fyrir ferskt kjöt og kjötvörur, eins og gert sé með 10. gr. laga nr. 25/1993 og 3.-5. gr. reglugerðar nr. 448/2012, brjóti Ísland gegn skuldbindingum landsins samkvæmt tilskipun nr. 89/662/EBE, sérstaklega 5. gr. hennar. Stofnunin telji jafnframt að kerfið brjóti gegn 18. gr. EES-samningsins. Með álitinu sé stefnda veittur tveggja mánaða frestur til að grípa til nauðsynlegra ráðastafana til að fylgja álitinu, sbr. 31. gr. samnings milli EFTA-ríkjanna um stofnun Eftirlitsstofnunar EFTA og EFTA-dómstólsins.

                Allar framangreindar spurningar snúi að því að fá úr því skorið hvort hömlur við innflutningi á fersku, hráu nautakjöti séu í andstöðu við EES-samninginn og nefndar gerðir. Ljóst sé að niðurstaða málsins muni að miklu leyti ráðast af skýringum á EES-samningnum, bókunum með honum, viðaukum við hann eða gerðum sem í viðaukunum sé getið

Afstaða stefnda til beiðni um öflun ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins

                Stefndi mótmælir beiðni stefnanda um ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins. Hann telur þann ágalla vera á beiðni stefnanda að ekki komi þar fram að gildissvið EES-samningsins sé takmarkað. Samningurinn nái ekki til landbúnaðarvara, þ. á m. nautakjöts. Af því leiði að stefndi hafi óskorað vald í þessum málum og geti sett þær reglur sem hann vilji. Hann geti bannað að hingað til lands séu fluttar landbúnaðarafurðir án þess að það brjóti með nokkrum hætti í bága við EES- samninginn. Stefndi geti því bannað innflutning hrárra landbúnaðarafurða og jafnframt kveðið á um að sækja þurfi um leyfi til slíks innflutnings og geti sett því ákveðin skilyrði. Stefndi hafi valið vægari leið sem taki tillit til hagsmuna af því að hér ríki öryggi í framleiðslu landbúnaðarafurða. Hann hafi heimilað innflutning á ákveðnum landbúnaðarafurðum, jafnvel hráum, en krefjist þess að gætt sé ítrustu varfærni við innflutninginn, til þess að sem minnst hætta sé á því að smitsjúkdómar berist til landsins. Kveða hefði þurft sérstaklega á um það hefði átt að taka þessa heimild af stefnda. Af framangreindu leiði að þýðingarlaust sé að leita álits EFTA-dómstólsins í málinu.

                Stefndi telur einnig að synja eigi um að leitað verði ráðgefandi álits á þeim grundvelli að stefnandi eigi ekki skaðabótakröfu á hendur honum. Stofnað hafi verið til þeirra viðskipta sem deilt sé um í málinu í þeim tilgangi að láta reyna á regluverkið. Fyrir liggi dómur frá Hæstarétti Íslands þar sem skaðabótakröfu hafi verið hafnað vegna eigin sakar, þar sem vísvitandi hafi verið látið reyna á innflutningsbann. Svo virðist sem tilgangur stefnanda með beiðninni sé að reyna að veikja samningsstöðu stefnda í máli gegn Eftirlitsstofnun EFTA.

                Stefndi mótmælir jafnframt einstaka spurningum stefnanda. Fyrstu spurningunni verði ekki svarað án þess að fram fari sönnunarfærsla um hvort innflutningshömlurnar séu málefnalegar með tilliti til öryggis heilsu manna og dýra. Með henni sé verið að færa málið til EFTA-dómstólsins til úrlausnar. Þá mæli 18. gr. EES-samningsins sérstaklega fyrir um að beita skuli 13. gr. hans. Það skipti því engu máli hvort um aðra tæknilega hindrun sé að ræða. Hvort heldur sem er sé stefnda heimilt að takmarka innflutninginn á grundvelli 13. gr.

                Stefndi telur aðra spurningu stefnanda tilgangslausa þar sem EFTA-dómstóllinn og Evrópudómstóllinn hafi ítrekað lýst því yfir að í tilvikum sem þessum hafi ríki mikið svigrúm til þess að meta hvort skilyrði séu til þess að grípa til aðgerða og hvaða aðgerðir séu nauðsynlegar til þess að ná þeim markmiðum sem að er stefnt. Í ákvæði 13. gr. komi fram að takmarkanir séu heimilar til verndar heilsu manna og dýra.

                Þriðja spurning lúti ekki að tæknilegri hindrun heldur að því hvort krafa um frystingu brjóti í bága við tilskipun Evrópusambandsins um dýraheilbrigðiseftirlit. Ástæðulaust sé að spyrja að þessu, en ljóst sé að ekkert banni stefnda að setja stífari öryggiskröfur en gert sé í EES-rétti. Það sama gildi um fjórðu og fimmtu spurningu stefnanda.

                Sjötta spurning stefnanda varði ekki túlkun eða skýringu á EES-reglum. Beinlínis sé verið að fara fram á að leyst verði úr ágreiningi aðila fyrir EFTA-dómstólnum, en með henni sé ætlast til þess að dómstóllinn meti samþýðanleika íslenskra laga og EES-réttar, en það sé ekki hlutverk EFTA-dómstólsins heldur innlendra dómstóla.

Niðurstaða

                Í málum þar sem taka verður afstöðu til skýringar á samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, bókunum með honum, viðaukum við hann eða gerðum sem í viðaukunum er getið, getur dómari kveðið upp úrskurð um að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um skýringu á því atriði áður en málið er ráðið til lykta, sbr. 1. gr. laga nr. 21/1994. Það verður þó ekki gert nema ætla megi að slíkt álit geti haft raunverulega þýðingu fyrir úrlausn sakarefnisins og að réttlætanlegur vafi leiki á skýringu þeirra EES-reglna sem á reyni. Þá verða staðreyndir málsins að liggja nægjanlega fyrir svo efni sé til þess að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins. Dómurinn telur, með hliðsjón af framlögðum gögnum, að staðreyndir málsins liggi nægjanlega fyrir þannig að heimilt sé að leita álits EFTA-dómstólsins á þessu stigi.

                Eins og að framan greinir krefst stefnandi í máli þessu skaðabóta og byggir kröfuna á því að synjun um heimild til þess að flytja inn ferskt, hrátt nautakjöt sé andstæð íslenskum lögum, séu þau rétt skýrð í samræmi við EES-rétt og skuldbindingar íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum, en til vara telur hann íslensk lög um bann við innflutningi á fersku, hráu nautakjöti í andstöðu við EES-samninginn, sbr. 18. gr. og afleiddar gerðir hans, einkum tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 89/662/EBE og reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 178/2002. Bótagrundvöllurinn varðar því túlkun eða skýringar á EES-reglum.

                Með hliðsjón af málatilbúnaði og málsástæðum stefnanda þykir nægjanlega fram komið að skýring á ákvæðum EES-samningsins, tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 89/662/EBE og reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 178/2002 hafi þýðingu fyrir sakarefni málsins. Þá verður talið að fyrir hendi sé réttlætanlegur vafi um skýringu framangreindra EES-reglna.

                Stefndi telur það þýðingarlaust að leita álits EFTA-dómstólsins í málinu þar sem landbúnaðarafurðir falli alls ekki undir EES-samninginn og honum sé því heimilt að takmarka innflutning þeirra án tillits til EES-reglna. Stefnandi byggir hins vegar á því að þessar afurðir falli undir kafla 2 og 4 í II. hluta EES-samningsins varðandi frjálsa flutninga á vörum og undir afleidda löggjöf, m.a. tilskipun 89/662/EBE. Stefnandi vísar um þetta til álits Eftirlitsstofnunar EFTA frá 8. október 2014. Framangreindur ágreiningur aðila þykir ekki koma í veg fyrir að leitað verði álits EFTA-dómstólsins. Fallist EFTA-dómstóllinn á það með stefnda að landbúnaðarafurðir falli ekki undir EES-samninginn að neinu leyti er ljóst að hann mun ekki telja þær innflutningshömlur sem fjallað er um í málinu andstæðar EES-reglum.

                Stefndi krefst þess einnig að synjað verði um að leita álits EFTA-dómstólsins þar sem stefnandi eigi ekki skaðabótakröfu á hendur honum. Framangreind málsástæða kemur til skoðunar við efnisúrlausn málsins, en getur ekki valdið því að beiðni stefnanda verði synjað.

                Með hliðsjón af sakarefni málsins verður ekki fallist á það með stefnda að þær spurningar sem stefnandi vill leita svara EFTA-dómstólsins við hafi ekki þýðingu fyrir úrlausn málsins. Verður því fallist á beiðni stefnanda um að leitað verði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins, en spurningar til hans verða orðaðar svo sem í úrskurðarorði greinir.

                Stefndi krafðist málskostnaðar vegna þessa þáttar málsins. Rétt þykir að ákvörðun málskostnaðar bíði efnisdóms.

                Barbara Björnsdóttir héraðsdómari kveður upp úrskurð þennan.

                                                               Ú R S K U R Ð A R O R Ð :

                Leitað verður ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins á eftirfarandi spurningum:

1. Eru hömlur við innflutningi á fersku, hráu nautakjöti, svo sem þær sem fram koma í a-lið 1. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim og einkum c-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 448/2012 um varnir gegn því að dýrasjúkdómar og sýktar afurðir berist til landsins, í andstöðu við reglur EES-samningsins? Er þá einkum vísað til 18. og 13. gr. samningsins, tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 89/662/EBE um dýraheilbrigðiseftirlit í viðskiptum innan bandalagsins til að stuðla að því að hinum innri markaði verði komið á og reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 178/2002 um almennar meginreglur og kröfur samkvæmt lögum um matvæli, um stofnun Matvælaöryggisstofnunar Evrópu og um málsmeðferð vegna öryggis matvæla auk áorðinna breytinga. Sérstaklega er óskað eftir því að dómstóllinn veiti leiðbeiningar um það hvenær hömlur við innflutningi hrás kjöts geta réttlæst af sjónarmiðum um verndun lífs og heilsu manna og dýra, sbr. einkum 13. gr. EES-samningsins.
2. Brýtur það í bága við reglur EES-samningsins, sbr. einkum tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 89/662/EBE, að krefjast þess að innflytjandi hrás nautakjöts sæki um leyfi til ráðherra áður en hann flytur inn vöru sína og leggi fram, til umsagnar Matvælastofnunar, aðflutningsskýrslu, upplýsingar um uppruna- og framleiðsluland vörunnar, tegund vöru og framleiðanda auk tilskilinna vottorða?

                Ákvörðun um málskostnað bíður efnisdóms.