Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Ólafur Börkur Þorvaldsson og Helgi I. Jónsson og Ingveldur Einarsdóttir settur hæstaréttardómari.

Sóknaraðilar skutu málinu til Hæstaréttar með kæru 22. nóvember 2016, en kærumálsgögn bárust réttinum 5. desember sama ár. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 9. nóvember 2016, þar sem hafnað var beiðni sóknaraðila um að leitað yrði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um nánar tiltekin atriði í tengslum við mál sem sóknaraðilar reka á hendur varnaraðilum til að fá ógilta ákvörðun varnaraðilans Skipulagsstofnunar 25. apríl 2014 um að fyrirhuguð framkvæmd varnaraðilans Silicor Materials Inc. á Grundartanga í Hvalfjarðarsveit, sem felst í hreinsun kísilmálms til framleiðslu á sólarkísli, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Kæruheimild er í 3. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1994 um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið. Sóknaraðilar krefjast þess að beiðni þeirra verði tekin til greina. Þá krefjast þau kærumálskostnaðar.

Varnaraðilar krefjast staðfestingar hins kærða úrskurðar og kærumálskostnaðar.

Með vísan til forsendna hins kærða úrskurðar verður hann staðfestur.

Rétt er að kærumálskostnaður falli niður.

                                               Dómsorð:

Hinn kærði úrskurður er staðfestur.

Kærumálskostnaður fellur niður.

Úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 9. nóvember 2016.

I

         Mál þetta, sem var tekið til úrskurðar 12. október sl., er höfðað 1. október 2015 af Ragnheiði Jónu Þorgrímsdóttur, Kúludalsá 1, Hvalfjarðarsveit, Davíð Braga Gígju, Melum, Reykjavík, Guðrúnu Lilju Ingólfsdóttur, Efstahjalla 11, Kópavogi, Jóni Gíslasyni og Sólrúnu Þórarinsdóttur, Baulubrekku, Kjósarhreppi, Ólafi Jónssyni, Berjalandi, Kjósarhreppi, Ragnari  Gunnarssyni og Unni Sigfúsdóttur, Bollastöðum 1, Kjósarhreppi, Helgu Hermannsdóttur og Sigurþór Inga Sigurðssyni, Borgarhóli, Kjósarhreppi, Huldu Þorsteinsdóttur, Eilífsdal, Kjósarhreppi, Önnu Guðfinnu Ingólfsdóttur, Eyjum 1, Kjósarhreppi, Gunnari Leó Helgasyni, Helga Jónssyni og Sigríði Ingu Hlöðversdóttur, Felli, Kjósarhreppi, Þórarni Jónssyni og Lisu Sascha Boije af Gennaes, Hálsi 1, Kjósarhreppi, Aðalheiði B. Einarsdóttur og Hermanni Inga Ingólfssyni, Hjalla, Kjósarhreppi, Bergþóru Andrésdóttur og Sigurbirni Hjaltasyni, Kiðafelli 2, Kjósarhreppi, Birni Hjaltasyni og Katrínu Cýrusdóttur, Kiðafelli 3, Kjósarhreppi, Laufeyju Kristjánsdóttir, Litlu-Tungu, Kjósarhreppi, Maríönnu Hugrúnu Helgadóttur, Lækjarbraut 1, Kjósarhreppi, Regínu Hansen Guðbjörnsdóttur, Lækjarbraut 2, Kjósarhreppi, Rósu Guðnýju Þórsdóttur og Erni Viðari Erlendssyni, Lækjarbraut 3, Kjósarhreppi, Guðrúnu Björk Gunnarsdóttur og Jónu Björk Jónsdóttur, Lækjarbraut 4, Kjósarhreppi, Sigurbjörgu Ólafsdóttur og Sigurþór Gíslasyni, Meðalfelli, Kjósarhreppi, Jónu Thors, Miðbúð 5, Kjósarhreppi, Kristínu Eyjólfsdóttur og Magnúsi Bergmann Magnússyni, Miðbúð 7, Kjósarhreppi, Eggerti Þór Sveinbjörnssyni, Traðarholti, Kjósarhreppi, Soffíu Dagmar Þórarinsdóttir, Bugðutanga 2, Mosfellsbæ, Birni Guðbrands Ólafssyni og Guðríði Gunnarsdóttur, Þúfu, Kjósarhreppi, Gunnari Auðuni Gíslasyni, Þúfukoti 2, Kjósarhreppi, Guðbjörgu R. Jóhannesdóttur, „óstaðsett í hús“, Kjósarhreppi, Magnúsi Guðbjartssyni, „óstaðsettur í hús“, Kjósarhreppi, Guðbjörgu Jónu Magnúsdóttur og Gunnari Ásbjörnssyni, Barðastöðum 11, Reykjavík, Ingibjörgu Jónsdóttur, Bræðraborgarstíg 15, Reykjavík, Einari Tönsberg og Rakel McMahon, Háaleitisbraut 17, Reykjavík, Ágústu Oddsdóttur, Miklubraut 52, Reykjavík, Piu Rakel Sverrisdóttur, Danmörku, Skúla Mogensen, Bretlandi, Umhverfisvaktinni við Hvalfjörð, Kúludalsá 1, Akranesi, og Kjósarhreppi, Ásgarði Kjós, Kjósarhreppi, gegn Silicor Materials Iceland ehf. og Silicor Materials Iceland Holding hf., Suðurlandsbraut 18, Reykjavík, Skipulagsstofnun, Laugavegi 166, Reykjavík og íslenska ríkinu, Skuggasundi 1, Reykjavík. Sömu stefnendur höfðuðu mál þetta 25. nóvember 2015 gegn Silicor Materials Inc., 1750 Lundy Ave. 610220, San José, California 95161, Bandaríkjum Norður Ameríku.

         Í málinu krefjast stefnendur þess að ógilt verði ákvörðun stefnda Skipulagsstofnunar frá 25. apríl 2014 um að fyrirhuguð framkvæmd stefnda, Silicor Materials Inc., á Grundartanga í Hvalfjarðarsveit, sem felst í hreinsun kísilmálms til framleiðslu á sólarkísli, sé ekki líkleg til þess að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Þá krefjast stefnendur þess einnig að stefndu verði dæmd óskipt (in solidum) til þess að greiða hverjum stefnenda fyrir sig málskostnað.

         Stefndu, Silicor Materials Inc., Silicor Materials Iceland ehf. og Silicor Materials Iceland Holding hf., kröfðust þess í öndverðu aðallega að máli þessu yrði vísað frá dómi. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði dómsins 6. júní 2016 að öðru leyti en því að máli stefnendanna Umhverfisvaktarinnar við Hvalfjörð og Kjósarhrepp var vísað frá dómi. Að því frágengnu krefjast Silicor-félögin sýknu af öllum kröfum stefnenda auk málskostnaðar óskipt úr hendi stefnenda.

         Stefndu, Skipulagsstofnun og íslenska ríkið, kröfðust þess einnig að málinu yrði aðallega vísað frá dómi, en þeirri kröfu var jafnframt hafnað með úrskurði dómsins 6. júní 2016. Að því frágengnu er krafist sýknu af þeirra hálfu, auk málskostnaðar óskipt úr hendi stefnenda.

         Í þinghaldi 22. september sl. boðaði lögmaður stefnenda að fyrirhugað væri að leggja fram beiðni um að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins í tilefni af máli þessu. Sú beiðni var lögð fram í þinghaldi 6. október sl. þar sem farið var fram á að átta nánar tilgreindar spurningar yrðu lagðar fyrir EFTA-dómstólinn. Af hálfu beggja stefndu var því mótmælt að orðið yrði við beiðninni. Hinn 12. október sl. gerðu aðilar grein fyrir sjónarmiðum sínum um það hvort umræddar spurningar, eða eftir atvikum aðrar spurningar er lúta að sakarefni málsins, yrðu lagðar fyrir EFTA-dómstólinn. Að honum loknum tók dómurinn málið til úrskurðar.

II

         Málavextir eru þeir að í mars 2014 barst stefnda Skipulagsstofnun tilkynning frá VSÓ Ráðgjöf ehf. þess efnis að bandarískt fyrirtæki, Silicor Materials, áformaði að byggja verksmiðju á Grundartanga í Hvalfjarðarsveit til að hreinsa kísilmálm. Í svonefndri matsskyldufyrirspurn er því haldið fram að framleiðslan falli undir lið 4 d í 2. viðauka við lög nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Í þeim viðauka eru taldar upp framkvæmdir sem skulu aðeins vera háðar mati á umhverfisáhrifum hafi þær í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar.

         Í fyrirspurninni er fyrirhugaðri framkvæmd lýst, þar á meðal því mannvirki sem ætlunin væri að reisa. Kemur þar fram að verksmiðjan verði um 93.000 m² og væri áætluð hæð hennar 8 til 25 metrar. Þar er jafnframt gerð grein fyrir fyrirhugaðri framleiðslu, en hún felst í því að hreinsa 99,5% kísil með bráðnu áli, en þannig er ætlunin að framleiða 99,9999% hreinan kísil sem nota má í sólarsellur. Framleiðsluferlinu er þar lýst í fimm skrefum. Fyrsta skrefið felst í því að kísilmálmurinn er leystur upp í bráðnu áli „og svo endurkristallaður (storknun) með því að lækka hitastigið“. Með þessu á álið að draga óhreinindi úr kíslinum þannig að eftir verði hreinni kísilflögur sem falli út í álinu. Samkvæmt lýsingunni er þessi aðgerð endurtekin nokkrum sinnum. Öðru skrefinu er lýst á þann veg að fljótandi áli er helt úr deiglunum þannig að eftir situr hreinn kísill. Álið sem þannig hefur dregið í sig óhreinindi úr kíslinum mun vera selt til endurvinnslu. Í fyrirspurninni er þriðja skrefinu lýst þannig að ál sem storknað hefur á kísilflögunum er þvegið af með saltsýru og flögurnar síðan sigtaðar. Í fjórða hluta vinnslunnar eru kísilflögurnar bræddar í spanofni og steyptar í mót. Frekari hreinsun mun fara þar fram með því að bæta flúxefnum í ofninn. Er þessu lýst þannig að við storknun sólarkísilsins í mótum flytjist óhreinindi upp í bráðina. Neðst og fyrir miðju steypunnar sé kísillinn hreinni og fari sá hluti til frekari vinnslu meðan efsti hluti hennar fari aftur í hreinsun. Fimmti hluti vinnslunnar felst í því að steyptur sólarkísill er sagaður, sandblásinn, hreinsaður með þurrís og kísillinn sagaður að nýju. Stykkin munu síðan vera hreinsuð í sýrubaði og að því loknu eru þau brotin upp í köggla sem ætlunin er að selja til frekari vinnslu.

         Í fyrirspurninni er enn fremur gerð grein fyrir árlegri notkun á því hráefni sem ætlunin er að nota til framleiðslunnar, sem er kísill, ál, saltsýra, vítissódi, vatn og flúx, auk þess sem gerð er grein fyrir því magni sem gera verður ráð fyrir að verði geymt á verksmiðjusvæðinu á hverjum tíma. Sömu upplýsingar eru gefnar upp um afurðir framleiðslunnar. Þar er einnig upplýst hver orkuþörfin verði miðað við 16.000 tonna ársframleiðslu sem og hversu mikið af kælivatni þurfi til framleiðslunnar. Einnig er þar gerð grein fyrir því hvernig stefnt sé að því að svara þessari þörf fyrir orku og vatn. Því næst er fjallað um þann úrgang sem kemur til með að falla til við vinnsluna, sem er einkum sýra og afsogsryk, og hvað verði gert við úrganginn. Í fyrirspurninni er tafla þar sem gerð er grein fyrir samsetningu ryks frá steypuskála og styrk einstakra frumefna í því. Meginuppstaðan í afsogsrykinu er kísill, en jafnframt er hluti af því ál og járn, auk lítils háttar af kalsíni. Önnur efni eru þar í afar takmörkuðu magni. Í fyrirspurninni er jafnframt gerð grein fyrir skipulagi þess svæðis þar sem ætlunin er að verksmiðjan rísi auk þess sem staðháttum þar er lýst. Að lokum er þar vikið að helstu áhrifum framkvæmdarinnar á umhverfið að mati framkvæmdaraðila. Kemur þar fram að það sé mat hans að umhverfisáhrif vegna framleiðslu sólarkísils í fyrirhugaðri verksmiðju geti ekki talist umtalsverð í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum. Væru möguleg áhrif innan allra viðmiða sem gildi t.d. um loftgæði, hljóðvist, þynningarsvæði og fráveitu.

         Skipulagsstofnun tók ákvörðun um matsskyldu 25. apríl 2014 eftir að hafa leitað umsagnar Hvalfjarðarsveitar, Hafrannsóknarstofnunar, Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, Mannvirkjastofnunar, Minjastofnunar Íslands, Umhverfisstofnunar og Vinnueftirlits. Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar segir að framkvæmdin sé tilkynningarskyld til ákvörðunar um matsskyldu samkvæmt 6. gr. og lið 4 d í 2. viðauka í lögum nr. 106/2000. Telur stofnunin að áhrif starfseminnar á loftgæði og gæði yfirborðsvatns verði óveruleg, en framleiðslan feli hvorki í sér útblástur né útskolun mengunarefna. Þá losi framleiðslan hvorki flúor né brennisteinsdíoxíð og hafi því engin áhrif á stærð þynningarsvæðis fyrir iðjuver á Grundartanga eða auki mengunarálag innan þess. Miðað við framlagðar upplýsingar um losun ryks taldi stofnunin að áhrif af völdum þess yrðu einnig óveruleg. Tekið er fram í niðurstöðu stofnunarinnar að byggingar verksmiðjunnar hefðu nokkur sjónræn áhrif í för með sér. Eftir sem áður komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin væri ekki líkleg til þess að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki vera háð mati á umhverfisáhrifum.

III

1. Helstu málsástæður og lagarök stefnenda

         Með málshöfðun sinni fara stefnendur fram á að dómurinn felli framangreinda ákvörðun Skipulagsstofnunar úr gildi þar sem þeir telja að formannmarkar séu á ákvörðuninni. Því til stuðnings vísa stefnendur til þess að Skipulagsstofnun hafi ekki rannsakað fyrirhugaða framkvæmd með viðhlítandi hætti og þar með brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þessi málsástæða er í fyrsta lagi rökstudd með því að Skipulagsstofnun hafi ekki kannað hvort framkvæmdin gæti fallið í framkvæmdaflokk sem leiddi til fortakslausrar skyldu til að meta umhverfisáhrif hennar. Í öðru lagi hafi orðið misbrestur á því að afla nauðsynlegra gagna um framkvæmdina, þar á meðal áhættugreiningar og hvort og þá hvernig fyrirhugað framleiðsluferli hefði verið sannreynt. Hafi nær einungis verið stuðst við upplýsingar frá stefnda Silicor Materials Inc. Sú skylda hafi hvílt á stofnuninni að rannsaka gæði og áreiðanleika upplýsinganna og sannreyna þær, en stefnendur telja að það hafi hún ekki gert. Byggja stefnendur á því að ýmis atriði tengd framleiðsluaðferð, umfangi og staðsetningu fyrirhugaðrar verksmiðju hafi kallað á sérstaka rannsókn af hálfu stefnda Skipulagsstofnunar. Telja stefnendur að stofnunin hafi ekki reist ákvörðun sína á óvilhöllum, hlutlausum og áreiðanlegum gögnum.

         Í tengslum við framangreinda annmarka telja stefnendur enn fremur að stefndi Skipulagsstofnun hafi ekki framkvæmt það mat sem stofnuninni hafi borið að framkvæma. Því til stuðnings vísa stefnendur til 2. viðauka, áður 3. viðauka, við lög nr. 106/2000. Þar sé að finna í þremur töluliðum þau atriði sem stofnuninni hafi fortakslaust borið að rannsaka þegar hún tók afstöðu til þess hvort umhverfismat skyldi fara fram. Þetta séu: 1. Eðli framkvæmdar (undirliðir i-vi). 2. Staðsetning framkvæmdar (undirliðir i-iv). 3. Eiginleikar hugsanlegra áhrifa framkvæmdar (undirliðir i-vi). Undir hverjum lið sé að finna útlistun á nánar tilgreindum atriðum sem stefnendur telja að stefnda Skipulagsstofnun hafi borið að taka til skoðunar og rannsaka. Er á því byggt af hálfu stefnenda að stofnunin hafi sniðgengið þá skyldu.

         Í öðru lagi telja stefnendur að ákvörðun Skipulagsstofnunar sé haldin efnisannmörkum. Því til stuðnings vísa stefnendur til þess að umrædd framkvæmd sé þess eðlis að hún eigi að falla í flokk framkvæmda sem heyri undir þágildandi 1. viðauka við lög nr. 106/2000, en ekki 2. viðauka, eins og byggt hafi verið á af hálfu stefndu. Því hafi fortakslaust átt að meta umhverfisáhrif framkvæmdarinnar.

         Þessu til stuðnings vísa stefnendur til þess að lög nr. 106/2000 hafi upphaflega verið sett til þess að uppfylla skyldur íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum, sbr. 74. gr. og 1. lið í XX. viðauka hans, sbr. lög nr. 2/1993. Þær skyldur hafi m.a. falist í því að innleiða í íslenskan rétt tilskipun Evrópusambandsins 97/11/EB, um breytingu á tilskipun 85/377/EBE um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið, en tilskipunin hafi tekið gildi 14. mars 1999 hjá Evrópusambandinu. Þessari tilskipun hafi síðan verið breytt og hún fengið nýtt númer, númerið 2011/92/EBE.

         Þar sem ákvæði laga nr. 106/2000 hafi falið í sér innleiðingu á framangreindri tilskipun telja stefnendur að stefnda Skipulagsstofnun hafi borið samkvæmt 3. gr. laga nr. 2/1993 að skýra þágildandi ákvæði laga nr. 106/2000 til samræmis við tilskipunina að svo miklu leyti sem við á. Af framangreindu leiði að nauðsynlegt hafi verið að skýra þágildandi ákvæði 5. töluliðar 1. viðauka við lög nr. 106/2000 á þann veg að ákvæðið tæki til framleiðslu hrámálms, sem inniheldur ekki járn, úr grýti, kirni eða afleiddu hráefni, sem fram fer með málmvinnsluaðferðum, efnafræðilegum aðferðum eða rafgreiningaraðferðum. Telja stefnendur að slík framleiðsla falli undir ákvæðið án tillits til aðferða við málmvinnsluna.

         Stefnendur vísa enn fremur til þess að þegar framkvæmd getur rúmast innan fleiri flokka en eins verði að eyða öllum vafa um það hvort framkvæmd kunni að falla í flokk sem geri strangari kröfur um umhverfismat áður en aðrir flokkar komi til skoðunar. Telja stefnendur þessa skýringarreglu vera í samræmi við markmið laga nr. 106/2000.

         Stefnendur telja að tveir flokkar framkvæmda hafi komið til álita. Annars vegar fyrrgreindur 5. töluliður 1. viðauka við lögin, en framkvæmdir sem falli undir hann skulu fara í umhverfismat. Þessi liður er svohljóðandi: „Verksmiðjur þar sem fram fer frumframleiðsla eða endurbræðsla á málmum.“ Hins vegar hafi sá flokkur sem stefndu byggðu á, 4. töluliður þágildandi 2. viðauka, getað komið til álita. Þar sagði orðrétt: „Stöðvar til bræðslu, einnig málmblendis á járnlausum málmum öðrum en góðmálmum, einnig endurheimtum vörum (hreinsun, steypa í steypusmiðjum o.s.frv.).“ Stefnendur taka fram að ef þessi flokkur á við sé framkvæmd einungis háð mati á umhverfisáhrifum þegar Skipulagsstofnun telur að þær geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Stefnendur telja að hafi minnsti vafi leikið á því í hvaða flokk fyrirhuguð framkvæmd falli eigi að fella hana undir þann flokk sem kveði á um fortakslausa matsskyldu.

         Í stefnu er síðan gerð grein fyrir því hvað átt sé við með framleiðslu að mati stefnenda. Það sé þegar eðlisfræðileg eða efnafræðileg ummyndun efnis, efna eða eininga, eigi sér stað þannig að úr verði ný afurð. Telja stefnendur að framleiðsla hrámálma teljist framleiðsla á málmblöndum sem fáist með því að blanda öðrum efnum saman við hreina málma. Þá geti framleiðsluaðferðir hrámálma einkum verið bræðsla og hreinsun. Stefnendur benda á að í fyrirhugaðri framleiðslu sé um það bil 99,5% hreinn kísill notaður sem hráefni. Samkvæmt lýsingu stefnda, Silicor Materials Inc., sé notuð málmvinnsluaðferð, sem felist í því að leysa kísilinn upp í bræddu áli. Því næst sé blandan látin kólna hægt þannig að álið dragi í sig ákveðin efni úr kíslinum, en úr blöndunni falli hreinni kísilflögur. Framleiðsluvaran sé sólarkísill, sem stefndi Skipulagsstofnun hafi staðfest að sé hrámálmur. Jafnframt verði að líta á aðferðina, þ.e. að kísillinn sé leystur upp í bræddu áli og þar með hreinsaður, sem framleiðsluaðferð, en bræðsla og hreinsun geti verið framleiðsluaðferðir málma. Því telja stefnendur að framkvæmd stefnda, Silicor Materials, sé framleiðsla þar sem framleiðsluaðferðin felist í hreinsun á kísli með því að bræða hann í fljótandi áli.

         Stefnendur telja því að fyrirhuguð framkvæmd feli í sér framleiðslu hrámálms þar sem framleiðsluaðferðin er hreinsun á kísli. Þessi framkvæmd falli því mun betur að flokki 5. töluliðar þágildandi 1. viðauka við lög nr. 106/2000, sbr. flokk 4.01 í núgildandi 1. viðauka við lögin, heldur en að d-lið 4. töluliðar þágildandi 2. viðauka við lögin, sbr. flokk 4.06 í núgildandi 1. viðauka laganna. Því skuli framkvæmdin fortakslaust sæta umhverfismati, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000.

         Að þessu frátöldu telja stefnendur að jafnvel þó að framkvæmdin hafi ekki átt að falla undir 1. viðauka við lög nr. 106/2000 verði samt að telja framkvæmdina matsskylda, þar sem hún hafi fallið undir 2. viðauka laganna og geti haft umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna, vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Stefnendur telja nægilegt að sá möguleiki sé til staðar að framkvæmdin hafi slík áhrif svo að umhverfisáhrif hennar skuli metin. Í stefnu er um skýringu þessa ákvæðis vísað til p-liðar 1. mgr. 3. gr. laga nr. 106/2000, sem og l-liðar sömu málsgreinar. Þá vísa stefnendur til athugasemda sem fylgdu frumvarpi til laga nr. 106/2000 þar sem fram komi að tilskipun Evrópusambandsins sé reist á meginreglum umhverfisréttar. Telja stefnendur að þær meginreglur séu mikilvægar þegar komi að lögskýringu í tilvikum þegar reyni á framkvæmdir á borð við þær sem hér um ræði. Vísa stefnendur einkum til varúðarreglunnar í þessu sambandi, sem m.a. komi fram í aðfararorðum EES-samningsins. Byggja stefnendur á því að þessi lögskýring leiði til þess að umrædd framkvæmd teljist hafa umtalsverð áhrif á umhverfið.

         Stefnendur færa því næst rök fyrir því að umrædd framkvæmd geti haft umtalsverð umhverfisáhrif með hliðsjón af þeim atriðum sem líta beri til samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 og talin voru upp í 3. viðauka við lögin, nú í 2. viðauka sömu laga. Stefnendur víkja sérstaklega að staðsetningu framkvæmdarinnar og þeirra atriði sem eigi að líta til í því sambandi, sbr. 2. tölulið viðaukans. Telja stefnendur meðal annars að fyrirhuguð verksmiðja muni hafa mikil sjónræn áhrif á þeim stað þar sem henni er ætlað að rísa. Að mati stefnenda sé ekkert fjallað um mótvægisaðgerðir vegna þessara áhrifa. Þá vísa stefnendur til þess að fyrirhuguð verksmiðja verði staðsett nærri svæði sem sé á náttúruminjaskrá. Verndargildi þess sé þar talin vera: „Fögur strandlengja með fjölbreyttu landslagi og ríku fuglalífi.“ Telja stefnendur að nálægð verksmiðjunnar muni hafa veruleg neikvæð áhrif á landslag og lífríki svæðisins. Þá séu fornminjar á fyrirhuguðu iðnaðarsvæði auk þess sem votlendi sé á landsvæðinu sem skilgreint hafi verið sem hverfisverndarsvæði samkvæmt aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar.

         Stefnendur geta þess einnig að framkvæmdin muni að auki losa tiltekin úrgangsefni út í andrúmsloftið, einkum í formi ryks. Fram komi að uppistaðan í rykinu verði kísill „og önnur efni í óverulegum mæli“. Ekki sé gerð nánari grein fyrir því hvaða önnur efni það séu eða í hvaða mæli þau verði losuð úr verksmiðjunni. Þá hafi ekki verið kannað hvort hætta sé á losun annarra efna en þeirra sem tiltekin séu í matsskyldufyrirspurn.

         Stefnendur vísa einnig til þess að verulegt magn af vatni verði notað í starfseminni. Fram hafi komið að vatnið verði fengið frá Vatnsveitufélagi Hvalfjarðarsveitar. Afkastageta vatnsveitunnar sé hins vegar takmörkuð. Fullyrt sé af hálfu framkvæmdaraðila að vatnsveitufélagið hafi skuldbundið sig til þess að útvega það vatn sem þurfi. Engin gögn hafi hins vegar verið lögð fram er staðfesti þessar fullyrðingar. Því liggi ekki fyrir upplýsingar um hvaða áhrif kunni að hljótast af vatnsnotkun. Þá liggi ekki fyrir hvaða áhrif frárennslið, sem leitt verði út í sjó, hafi á umhverfið.

         Stefnendur vísa enn fremur til þess að framkvæmdin sé á svæði þar sem fyrir sé verulegt álag vegna mengunar, m.a. vegna flúors og brennisteinsoxíðs. Benda þeir á að stefndi, Silicor Materials Inc., hafi sagt að hann ætli að nota annað efni en flúor til álbræðslu, en ekki sé upplýst hvaða efni það er eða hvaða áhrif það hafi á umhverfið. Samkvæmt skýrslu VSÓ Ráðgjafar ehf., sem unnin hafi verið fyrir Faxaflóahafnir, sé þolmörkum mengunar af völdum brennisteinsoxíðs og flúors nú þegar náð, auk þess sem sérstaka aðgát verði að hafa varðandi þungmálma og svifryk. Benda stefnendur á að framkvæmd stefnda, Silicor Materials Inc., verði viðbót við efna-, sjón-, hávaða- og ljósmengun sem fyrir sé á Grundartanga. Þar sem ekki hafi verið aflað upplýsinga um hver samlegðaráhrif framkvæmdin hafi sé ekki hægt að útiloka að áhrifin á umhverfið verði umtalsverð.

         Stefnendur byggja einnig á því að ekki sé lagt mat á áhættu sem verði vegna flutninga og geymslu á hættulegum efni. Þar er vísað til þess að við framleiðsluna þurfi að nota saltsýru, en hún falli undir staðal um hættuleg efni og reglugerð nr. 1077/2010, um flutning hættulegra efna á landi, sem og vítissóta. Ekki liggi fyrir gögn um öryggisatriði vegna þessara efna eða viðbragðsáætlanir sem sýni hvernig skuli taka á óhöppum, svo sem mengunarslysum.

         Stefnendur telja einnig að upplýsingar sem gefnar séu í fyrirspurn um hvað verði um úrgang framleiðslunnar séu óljósar, enda liggi ekkert fyrir um hvert stefndi, Silicor Materials Inc., hyggist selja þennan úrgang. Þá sé ekki ljóst hvað verði um þann úrgang sem ekki takist að selja.

         Einnig vísa stefnendur til þess að framkvæmdin muni fyrirsjáanlega auka hávaðamengun, sjónmengun og ljósmengun vegna aukinna fólksflutninga og flutninga með skipum.

         Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið telja stefnendur að sá möguleiki sé til staðar að framkvæmdin geti haft umtalsverð áhrif í för með sér vegna umfangs, eðlis og staðsetningar hennar. Því sé full ástæða til þess að meta umhverfisáhrif hennar. Telja þeir að náttúran eigi að njóta vafans í þessu efni. Því sé ákvörðun Skipulagsstofnunar efnislega röng.

         Stefnendur telja framangreinda annmarka leiða til ógildingar á ákvörðun stefnda Skipulagsstofnunar, eins og nánar er rökstutt í stefnu.

2. Helstu málsástæður stefndu Silicor-félaganna

         Stefndu, Silicor-félögin, byggja í fyrsta lagi á því að það eigi að sýkna þau á grundvelli aðildarskorts, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991, enda verði ekki séð að stefnendur eigi hagsmuni af úrlausn málsins og geti átt aðild að kröfu þess efnis að umrædd ákvörðun verði felld úr gildi.

         Hin stefndu félög byggja í öðru lagi á því að ákvörðun Skipulagsstofnunar uppfylli öll form- og efnisskilyrði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Því séu engin lagaskilyrði til þess að ógilda ákvörðunina.

         Stefndu, Silicor-félögin, telja röksemdir stefnenda fyrir því að Skipulagsstofnun hafi ekki rannsakað málið nægjanlega vera með öllu haldlausar. Varðandi þá röksemd stefnenda að ekki hafi verið tekin afstaða til þess hvort framkvæmdin gæti fallið undir annan framkvæmdaflokk vitna félögin til ummæla í niðurstöðukafla hinnar umdeildu ákvörðunar og telja að í þeim hafi falist skýr afstaða til þess að framleiðsluferlið væri réttilega heimfært undir d-lið 4. töluliðar 2. viðauka við lögin. Ekki sé hægt að gera þá kröfu að stofnunin fjalli um alla þá flokka sem hún telji að ekki eigi við.

         Stefndu byggja á því að rannsókn meðstefnda hafi uppfyllt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Í því sambandi benda félögin m.a. á að stefndu hafi falið verkfræðifyrirtækinu VSÓ Ráðgjöf ehf. að vinna matsskyldufyrirspurn vegna fyrirætlana um uppbyggingu kísilgúrverksmiðju á Grundartanga. Með erindinu hafi fylgt allar tilskildar upplýsingar og fylgigögn í samræmi við 10. gr. reglugerðar nr. 1123/2005, um mat á umhverfisáhrifum. Þá hafi frekari upplýsinga verið aflað eins og nánar er vísað til í greinargerð. Fram komi í ákvörðun Skipulagsstofnunar að farið hafi verið yfir þessi gögn, sem hafi verið umfangsmikil og fjallað m.a. um eðli, staðsetningu og eiginleika hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar, sbr. þau matskenndu viðmið sem fram hafi komið í þágildandi 3. viðauka við lög nr. 106/2000. Enn fremur er vísað til þess að Skipulagsstofnun hafi gengið lengra við upplýsingaöflun en henni hafi verið skylt með því að fá umsögn fleiri aðila en leyfisveitenda. Þá vísa stefndu því á bug að brotið hafi verið gegn meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat. Sú regla eigi ekki við um það atriði sem stefnendur tilgreini. Þá byggja stefndu, Silicor-félögin, á því að meðstefndi hafi litið til þeirra viðmiðana sem fram hafi komið í 3. viðauka laga nr. 106/2000.

         Stefndu, Silicor-félögin, telja samkvæmt framansögðu að meðstefndi Skipulagsstofnun hafi leitað allra leiða til að afla sem gleggstra upplýsinga um hina fyrirhugðu framkvæmd. Ekkert í gögnum málsins bendi til þess að rannsóknarregla stjórnsýsluréttar eða reglan um skyldubundið mat hafi verið brotin við málsmeðferð stofnunarinnar, heldur þvert á móti hafi málið fengið ítarlega skoðun þar sem lagt hafi verið mat á öll fram komin rök og gögn með hliðsjón af þeim viðmiðunum sem komi fram í 3. viðauka laga nr. 106/2000. Þá vísa stefndu til þess að upplýsingar frá stefndu hafi verið réttar og áreiðanlegar og hafi engu sem þar komi fram verið hnekkt af stefnendum. Ekkert í fyrirliggjandi umsögnum málsins hafi heldur gefið tilefni til að ætla að frekari rannsóknar væri þörf, en enginn umsagnaraðila hafi lagt til að starfsemin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum.

         Í tilefni af röksemdum stefnenda fyrir því að skýra beri þágildandi ákvæði 5. töluliðar 1. viðauka við lög nr. 106/2000 í samræmi við tilskipun 2011/92/ESB, taka stefndu, Silicor-félögin, fram að á því tímamarki sem hér um ræði hafi umrædd tilskipun ekki verið innleidd í íslenskan rétt. Ekki sé unnt að byggja rétt á réttarreglum Evrópuréttar fyrr en þær hafi verið formlega leiddar í landslög. Því telja félögin að Skipulagsstofnun hafi verið óheimilt að byggja á ákvæðum tilskipunar 2011/92/ESB. Þá geti 3. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, ekki leitt til þess að orðalagi íslensks gildandi lagaákvæðis verði með vísan til EES-skuldbindinga gefin önnur merking en leidd verði af hljóðan þess, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar 13. maí 2015 í máli nr. 160/2015. Því telja þau að ákvæði umræddrar tilskipunar komi ekki til frekari álita í máli þessu.

         Hvað sem innleiðingu tilskipunar 2011/92/ESB í landsrétt líði telja hin stefndu félög að ekki sé með nokkru móti unnt að færa fyrir því rök að rétt sé að fella hina fyrirhuguðu framkvæmd undir þágildandi ákvæði 5. töluliðar 1. viðauka við lög nr. 106/2000, þ.e. að um sé að ræða verksmiðju þar sem fram fari „frumframleiðsla eða endurbræðsla á málmum“. Það gildi hvort sem ákvæðið sé túlkað með hliðsjón af tilskipun 2011/92/ESB eður ei. Þá geti forverar umræddrar tilskipunar engu breytt um niðurstöðu málsins.

         Félögin telja engum vafa undirorpið að hið fyrirhugaða framleiðsluferli hafi átt undir þágildandi d-lið 4. töluliðar 2. viðauka við lög nr. 106/2000, líkt og niðurstaða Skipulagsstofnunar kveði á um. Því til stuðnings vísa félögin til þess að í verksmiðjunni sé fyrirhugað að beita nýju framleiðsluferli sem nánar er lýst í greinargerð og svarar til þess sem rakið er í kafla II. Telja stefndu að þetta framleiðsluferli falli ótvírætt undir tilvitnað ákvæði þágildandi d-liðar 4. töluliðar 2. viðauka við lög nr. 106/2000. Fyrirhuguð starfsemi feli að sama skapi hvorki í sér frumframleiðslu né endurbræðslu á málmum, líkt og áskilið sé í 5. tölulið 1. viðauka við lög nr. 106/2000.

         Stefndu, Silicor-félögin, hafna því einnig alfarið að starfsemi þeirra geti haft í för með sér „umtalsverð umhverfisáhrif“, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Um skilgreiningu á hugtakinu umtalsverð umhverfisáhrif vísa stefndu til þágildandi o-liðar 1. mgr. 3. gr. laganna. Af þeirri skilgreiningu telja stefndu að draga verði þá ályktun að umhverfisáhrif verði ekki talin umtalsverð nema þau séu „veruleg“ og „óafturkræf“ eða að þau verði talin fela í sér „veruleg spjöll“ á umhverfinu sem ekki sé hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.

         Í greinargerð stefndu, Silicor-félaganna, er því næst fjallað um þau atriði sem stefnendur vísa til í þessu sambandi. Í fyrsta lagi telja félögin að þó að sjónræn áhrif framkvæmdanna verði óhjákvæmilega einhver muni heildarásýnd svæðisins ekki breytast mikið frá því sem nú er. Þá sé engin ástæða til að ætla að ljósmengun verði meiri frá verksmiðju stefndu en þeim sem fyrir séu á Grundartanga auk þess sem búast megi við að sett verði ákvæði til að stemma stigu við ljósmengun í starfsleyfi. Varðandi hávaða frá verksmiðjunni kveða stefndu að hann muni uppfylla skilyrði reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða, eins og nánar er fjallað um í greinargerð.

         Varðandi tilvísun stefnenda til þess að fyrirhuguð verksmiðja verði staðsett nærri svæði á náttúruminjaskrá taka stefndu fram að umrætt svæði hafi ekki verið friðlýst. Þá vísa stefndu til þess sem fram komi í umsögn Umhverfisstofnunar þess efnis að fyrirhuguð verksmiðja komi ekki til með að rýra náttúruverndargildi svæðisins fyrir utan það að nálægð hennar við svæði á náttúruminjaskrá muni hafa nokkur neikvæð áhrif á landslag og lífríki, sér í lagi fuglalíf. Af því verði ekki dregin sú ályktun að líklegt sé að verksmiðjan muni hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér. Í tilefni af tilvísun stefnenda til fornminja á svæðinu taka stefndu fram að þegar hafi verið tekið tillit til þeirra við staðsetningu verksmiðjunnar í deiliskipulagi og verði ekki hreyft við fornleifum sunnan og vestan við byggingarreit hennar. Þá mótmæla stefndu því að umrætt svæði hafi verið skilgreint sem hverfisverndarsvæði í aðalskipulagi.

         Í tilefni af athugasemdum stefnenda vegna losunar efna frá verksmiðjunni taka stefndu, Silicor-félögin, fram að starfsemin muni hvorki fela í sér útblástur brennisteinsdíoxíðs né flúors og hafi því engin áhrif á stærð þynningarsvæðis fyrir iðjuverin á Grundartanga, auk þess sem hún komi ekki til með að valda auknu mengunarálagi innan þess. Þá benda stefndu á að losun koltvísýrings vegna hreinsunar á áli úr sólarkíslinum sé nú áætlaður einungis 48 tonn á ári, sem sé svipuð og losun 24 dæmigerðra heimilisbifreiða. Stefndu geta þess að þessi losun verði kolefnisjöfnuð með því að planta trjám. Stefndu hyggjast ganga enn lengra við kolefnisjöfnuð þannig að útblástur frá flutningum og öðru sem krefjist vinnuvéla á athafnasvæðinu verði einnig kolefnisjafnaður. Það sé markmið stefndu að fyrirhugað sólarkísilver verði kolefnishlutlaust og leggja félögin fram gögn því til stuðnings. Þá kveða stefndu að í því ryki sem verksmiðjan muni losa verði engin efni sem viðmiðunarmörk gildi um og fullyrða félögin að þau hafi afar takmörkuð áhrif á loftgæði á svæðinu. Uppistaðan sé kísill og önnur efni í óverulegum mæli. Þá sé álag hverfandi vegna málma og snefilefna sem fylgi hráefni og framleiðsluvörunni.

         Stefndu taka undir að mikið kælivatn þurfi til framleiðslu á sólarkísli. Hafi Vatnsveitufélag Hvalfjarðarsveitar skuldbundið sig til þess að útvega það vatn. Þá taka stefndu fram að tengt sýruþvotti verði sett upp hlutleysing á frárennsli. Eins og nánar er rökstutt í greinargerð verði frárennsli mjög lítið og muni ekki hafa áhrif á sjó, hvorki vegna efna né hita.

         Í tilefni af athugasemd stefnenda þess efnis að framkvæmdin auki enn frekar mengunarálag á svæði sem þegar sé undir miklu álagi taka stefndu, Silicor-félögin, fram að fyrirhuguð verksmiðja verði innan þynningarsvæðis Grundartanga vegna losunar á brennisteinsdíoxíði og flúoríði. Hvorki brennisteinsdíoxíð né flúoríð verði í útblæstri frá verksmiðjunni og því hafi útstreymi frá verksmiðjunni engin áhrif á skilgreint þynningarsvæði. Þá mótmæla stefndu því sem fram komi í stefnu að ekki liggi fyrir hvaða efni stefndu hyggist nota í stað flúors. Bent er á að í töflu 4.1 í matsskyldufyrirspurn sé að finna tæmandi lista yfir fyrirhugaða hráefnanotkun framleiðslunnar og áætlað magn hráefna sem geymt verði á verksmiðjusvæðinu hverju sinni. Þá sé að finna lýsingu á framleiðsluferlinu undir lið 4.2 í matsskyldufyrirspurn þar sem gerð sé nánari grein fyrir hráefnanotkun í hverju skrefi fyrir sig.

         Stefndu, Silicor-félögin, halda því fram að lítill úrgangur falli til í vinnsluferlinu. Sá úrgangur sem myndist sé nánast í öllum tilvikum söluvara og flokkist ekki sem hættulegur úrgangur. Einu efnin sem talist geti varasöm í framleiðslunni séu saltsýra og vítissódi, en gert sé ráð fyrir að í mesta lagi verði geymd á svæðinu 1.440 tonn af 35% saltsýru og 10 tonn af vítissóda. Saltsýran falli undir staðalinn IMDG (International Maritime Dangerous Goods), um flutning hættulegra efna á sjó, og reglugerð nr. 1077/2010, um flutning hættulegra efna á landi. Stefndu taka fram að farið verði að ýtrustu kröfum um slíka flutninga og sýrunni komið til viðurkennds förgunaraðila. Geymslu verði háttað í samræmi við leiðbeiningar á öryggisblöðum, á öruggum stað og fjarri ósamrýmanlegum efnum. Þá taka stefndu fram að vítissódinn sé á duftformi og að magn hans sé mjög óverulegt í hlutfalli við umsvif verksmiðjunnar og aðra efnanotkun.

         Stefndu taka fram að í öllum tilvikum verði farið að leiðbeiningum á öryggisblöðum frá framleiðanda um viðbrögð við eldsvoða og efnaloka, auk þess sem öll tæki og aðstaða muni uppfylla viðeigandi öryggisstaðla fyrir iðnaðarstarfsemi. Þá gera stefndu nánar grein fyrir öryggi með tilliti til eldvarna og efnaleka í greinargerð og víkja að skyldu félaganna samkvæmt reglugerð 1077/2010 til að tilkynna framkvæmdir til Vinnueftirlits þar sem skylt sé að skila inn áætlun um stórslysavarnir, lýsingu á öryggisstjórnunarkerfum, öryggisskýrslu, áhættugreiningu vegna flutninga og neyðaráætlun fyrir starfsstöð og utan starfsstöðvar.

         Í tilefni af athugasemdum stefnenda um að upplýsingar um úrgang framleiðslunnar séu óljósar taka stefndu, Silicor-félögin, fram að framleiðsluferlið byggi á því að sem flest efni sem falli til í ferlinu séu endurunnin, eins og nánar er lýst í greinargerð. Vísa stefndu þar m.a. til skýrslu, sem liggi fyrir frá óháðum aðila, Environice, þar sem staðfest sé að meginaukaafurðir framleiðslunnar, kísilblandað ál og álklóríð, séu söluvörur. Í greinargerð er gerð nánari grein fyrir öðrum úrgangi sem komi til með að verða til við framleiðsluna.

         Stefndu, Silicor-félögin, telja ástæðulaust að gera ráð fyrir að auknir flutningar milli verksmiðju og hafnar hafi veruleg umhverfisáhrif. Einhver aukning geti orðið á skipaflutningum með tilkomu verksmiðjunnar, en stefndu telja líklegt að skipafélög geti nýtt betur þau skip sem þegar þjóni svæðinu. Aukning á skipaflutningum verði því óveruleg.

         Með vísan til alls framangreinds hafna stefndu því alfarið að hin fyrirhugaða framkvæmd geti haft í för með sér „umtalsverð umhverfisáhrif“ vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar í skilningi þágildandi o-liðar 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Ekkert sem fram hafi komið um framkvæmdina styðji fullyrðingar stefnenda um hið gagnstæða. Þessu til stuðnings leggja stefndu enn fremur áherslu á að margvíslegar áhættugreiningar og áreiðanleikakannanir hafi verið unnar á framleiðsluferlinu og verkefninu sjálfu og sé niðurstaða þeirra á sömu leið, þ.e. að óæskileg áhrif á umhverfi verði óveruleg. Eftir að hafa yfirfarið öll gögn málsins hafi Skipulagsstofnun tekið undir mat stefndu að þessu leyti.

         Stefndu vekja jafnframt athygli á því að hin fyrirhugaða framkvæmd muni einnig hafa í för með sér óbeinan umhverfislegan ávinning þar sem framleiðslan stuðli að aukinni notkun orkugjafa sem ekki valdi losun gróðurhúsalofttegunda. Þá benda stefndu sérstaklega á að í tengslum við vinnu við aðalskipulag Hvalfjarðarsveitar hafi sveitarstjórn ráðið umhverfisráðgjafarfyrirtækið Environice (Umhverfisráðgjöf Íslands ehf.), til þess að leggja óháð mat á áform stefndu, einkum með það í huga hvort starfseminni fylgdi umhverfisleg áhætta. Sérstaklega hafi verið skoðaðir áhættuþættir á borð við kísilryk; áhættumat vegna geymslu efna á vinnslusvæði; flúormengun o.fl. umhverfisleg atriði. Niðurstöður þessarar vinnu liggi fyrir í minnisblaði fyrirtækisins. Þar segi meðal annars að ekki séu miklar líkur á því að upp komi illleysanleg vandamál í umhverfislegu og tæknilegu tilliti við að reisa verksmiðju af þessu tagi í fullri stærð. Þá komi þar fram það mat fyrirtækisins að umræddri starfsemi fylgi ekki umhverfisleg áhætta umfram það sem fram komi í fyrirspurn Silicor Materials til Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar og í ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 25. apríl 2014.

         Stefndu, Silicor-félögin, vísa einnig til umsagna fagstofnana og leyfisveitanda í málinu þar sem talið hafi verið að framkvæmdin hefði ekki umtalsverð umhverfisáhrif. Þá hafna stefndu því alfarið að varúðarregla sú sem greini í aðfararorðum EES-samningsins geti breytt nokkru um framangreinda niðurstöðu. Að því marki sem hún teljist gilda hérlendis sé ljóst að verkefnið hafi verulega takmörkuð umhverfisáhrif og því geti ekki á hana reynt í málinu.

         Að teknu tilliti til þess sem hér hefur verið rakið telja stefndu að staðfesta beri efnislega niðurstöðu Skipulagsstofnunar og hafna ógildingarkröfu stefnenda. Þá vísa stefndu einnig til réttarframkvæmdar um endurskoðunarheimildir dómstóla á matskenndum stjórnvaldsákvörðunum, þar sem reyni á sérfræðiþekkingu aðra en lögfræðilega, en dómstólar fari mjög varlega við að endurskoða slíkt mat. Þá vísa stefndu til þess að annmarkar á ákvörðun verði að vera verulegir svo að þeir leiði til ógildingar. Stefndu byggja á því að það geti ekki átt við í þessu tilviki hvernig sem á málið sé litið. Að lokum telja stefndu að við mat á því hvort unnt sé að fallast á ógildingarkröfu stefnenda verði að taka tillit til athafnaleysis þeirra með því að höfða ekki dómsmál fyrr en 18 mánuðum eftir töku hinnar umþrættu ákvörðunar og þess að stefndu hafa verið í góðri trú um gildi hennar, sérstaklega eftir að kærufrestur til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála rann út 3. júní 2014. Hafi stefndu, Silicor-félögin, hagað öllum aðgerðum sínum, undirbúningi framkvæmda, fjármögnun og fleira á þeim grunni.

3. Helstu málsástæður og lagarök stefndu, Skipulagsstofnunar og íslenska ríkisins

         Stefndu, Skipulagsstofnun og íslenska ríkið, reisa sýknukröfu sína í fyrsta lagi á aðildarskorti stefnenda, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991, enda hafi þeir ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins.

         Í öðru lagi mótmæla stefndu röksemdum stefnenda fyrir því að stefndi Skipulagsstofnun hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga við meðferð á matsskyldufyrirspurn stefnda, Silicor Materials Inc. Er á það bent að með tilkynningu um fyrirhugaða framkvæmd hafi fylgt öll þau gögn sem skylt hafi verið að leggja fram með henni, sbr. 10. gr. þágildandi reglugerðar nr. 1123/2005. Upplýsingarnar sem hafi komið fram í gögnunum hafi að mati stefndu ekki gefið tilefni til að rannsaka málið frekar en með lögbundinni álitsgjöf. Umsagna hafi verið aflað frá leyfisveitanda og öðrum fagstofnunum í samræmi við þágildandi 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Í umsögnum hafi ekki komið fram atriði sem hafi bent til þess að eitthvað væri við gögn framkvæmdaraðila að athuga. Að mati stefndu hafi málið verið nægjanlega upplýst þannig að unnt væri að taka efnislega rétta ákvörðun í samræmi við þær kröfur sem leiði af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

         Stefndu hafna því að í ljósi þeirra hagsmuna sem í húfi séu hafi borið að rannsaka málið nánar. Í þessu sambandi er á það bent að niðurstaðan hafi verið reist á uppgefinni framleiðsluaðferð framkvæmdaraðila. Upplýsingar um aðferðina hafi legið fyrir í gögnum málsins. Því hafi ekki verið talið tilefni til þess að grípa til sérstakrar rannsóknar umfram þá sem fram hafi farið, enda hafi fleiri stofnanir komið að málinu sem umsagnaraðilar.

         Í tilefni af athugasemd stefnenda um að verulegt mengunarálag sé þegar til staðar á svæðinu benda stefndu á að fyrirhuguð starfsemi meðstefndu feli hvorki í sér útblástur á flúor né brennisteinsdíoxíði og hafi því ekki áhrif á stærð þynningarsvæðis fyrir iðjuverin á Grundartanga eða mengunarálag vegna þeirra efna. Í ákvörðun stefndu komi enn fremur fram að mengun sem komi til með að berast frá starfseminni í andrúmsloftið verði ryk, en miðað við framlagðar upplýsingar um magn og samsetningu þess verði áhrif af völdum þess óveruleg. Að framkvæmdin sé fyrirhuguð í grennd við landbúnaðarsvæði og að hún sé sú stærsta sinnar tegundar kalli, að mati stefnda Skipulagsstofnunar, ekki á sérstaka rannsókn umfram þá rannsókn sem farið hafi fram í málinu.

         Í tilefni af athugasemd stefnenda um að ekki hafi farið fram víðtækt áhættumat um það sem gæti farið úrskeiðis í rekstri verksmiðjunnar taka stefndu fram að í liðum 1. V og VI í 3. viðauka við lög nr. 106/2000, eins og hann hljóðaði þegar ákvörðun stefnda Skipulagsstofnunar var tekin, komi fram að athuga þurfi eðli framkvæmdar með tilliti til mengunar og slysahættu. Stefndi Skipulagsstofnun kveðst hafa haft þessi viðmið í huga áður en ákvörðunin var tekin. Gögn málsins hafi ekki gefið til kynna að hin fyrirhugaða framkvæmd skyldi háð umhverfismati út frá þeim. Í því sambandi benda stefndu á að í umsögn Vinnueftirlitsins komi fram að efnin sem talin séu upp í tilkynningu meðstefndu falli ekki undir stórslysavarnir og sé verksmiðjan því ekki stórslysavarnarskyld samkvæmt reglugerð nr. 160/2007, um varnir gegn hættu á stórslysum af völdum hættulegra efna. Þá sé í umsögn Mannvirkjastofnunar vísað í töflu í tilkynningu meðstefndu þar sem komi fram að verksmiðjan noti talsvert magn hættulegra efna sem kalli á umtalsverð viðbrögð af hálfu slökkviliðs sveitarfélagsins, bæði á lóð verksmiðjunnar og við flutning á þeim að verksmiðjunni. Í bréfi VSÓ Ráðgjafar fyrir hönd framkvæmdaraðila sé vikið að því að aðeins tvö efni séu hættuleg, það er saltsýra og vítissódi. Þau séu flokkuð sem ætandi en ekki eldfim. Að mati framkvæmdaraðila sé því ekki um að ræða talsvert magn hættulegra efna eins og fullyrt sé í umsögn Mannvirkjastofnunar.

         Af hálfu stefndu er á það bent að í ákvörðun Skipulagsstofnunar komi fram að fyrirhuguð framleiðsla meðstefndu feli ekki í sér útblástur eða útskolun mengunarefna heldur sé fyrirhugað að vinna með lokaðan framleiðsluferil þar sem nær öll framleiðslan og hliðarafurðir nýtist. Lítill úrgangur falli til í vinnsluferlinu, eins og nánar er fjallað um í greinargerð stefndu. Þá bendir stefndi Skipulagsstofnun á að óháð ákvæðum laga nr. 106/2000 sé að finna ákvæði um áhættumat í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og í lögum nr. 46/1980, um aðbúnað, öryggi og hollustuhætti á vinnustöðum. Þessi ákvæði séu tengd leyfisveitingum til viðkomandi framkvæmda og starfsemi.

         Stefndu mótmæla því að stefndi Skipulagsstofnun hafi ekki framkvæmt það mat sem stofnuninni bar að framkvæma samkvæmt lögum. Ákvörðunin hafi verið tekin með hliðsjón af þeim viðmiðunum sem mælt hafi verið fyrir um í 3. viðauka við þágildandi lög nr. 106/2000 í samræmi við 2. mgr. 6. gr. laganna, enda þótt í ákvörðuninni sé ekki vikið berum orðum að 3. viðauka. Stefndu benda auk þess á að í beiðnum til umsagnaraðila hafi verið óskað eftir því að í umsögn kæmi fram hvort og á hvaða forsendum framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum að teknu tilliti til 3. viðauka við þágildandi lög nr. 106/2000. Stefndu telja af framansögðu ljóst að vandað hafi verið til rannsóknar á málinu og að hún hafi verið fyllilega í samræmi við lög, jafnt lög nr. 106/2000 sem og stjórnsýslulög.

         Stefndu, Skipulagsstofnun og íslenska ríkið, mótmæla því að hin umdeilda ákvörðun hafi verið haldin efnisannmörkum. Byggja stefndu á því að fyrirhuguð framkvæmd hafi ekki verið færð í rangan flokk, eins og stefnendur halda fram. Í tilefni af athugasemd stefnenda, þess efnis að skýra þurfi þágildandi ákvæði 5. töluliðar 1. viðauka laga nr. 106/2000 í samræmi við samsvarandi ákvæði í tilskipun Evrópusambandsins nr. 2011/92/EBE, taka stefndu fram að í fljótu bragði hafi tveir flokkar framkvæmda í þágildandi viðaukum laganna komið til álita. Annars vegar sé það títtnefndur 5. töluliður í 1. viðauka, þar sem undir falli framkvæmdir sem séu ávallt matsskyldar samkvæmt IV. kafla laganna, en hins vegar 4. töluliður d í 2. viðauka, sem taki til framkvæmda sem beri að taka ákvörðun um hverju sinni hvort háðar skuli mati á umhverfisáhrifum. Í greinargerð stefndu er efni þessara liða í viðaukunum rakið, en jafnframt vikið að þeim breytingum sem gerðar hafi verið á þeim í núgildandi lögum nr. 106/2000.

         Í greinargerð stefndu, Skipulagsstofnunar og íslenska ríkisins, kemur fram að þegar meðstefndu hafi lagt fram erindi sitt hafi orðalag í 5. tölulið 1. viðauka laganna verið óskýrt og ekki fullnægjandi til að geta eitt og sér sagt fyrir um í hvaða flokk starfsemi í ætt við þá sem meðstefndu hyggjast hefja eigi að falla. Við túlkun einstakra framkvæmdaflokka í 1. og 2. viðauka þágildandi laga nr. 106/2000 hafi stefndi Skipulagsstofnun, auk þess að rýna í lögskýringargögn, beitt samlestri hliðstæðra framkvæmdaflokka í 1. og 2. viðauka, enda ákvæði laga nr. 106/2000 og þeirrar tilskipunar Evrópusambandsins sem lögin byggja á þannig úr garði gerð að hver einstök framkvæmd geti aðeins fallið undir annan hvorn viðaukann en ekki báða. Jafnframt hafi verið horft til skýringa á sambærilegum ákvæðum í tilskipun Evrópusambandsins. Hafi þetta verið gert þegar erindi meðstefndu hafi borist til að ganga úr skugga um hvort framkvæmdin félli undir 5. tölulið í 1. viðauka þágildandi laga nr. 106/2000 og væri þá matsskyld eða hvort hún félli undir 4. tölulið d í 2. viðauka laganna og væri þá tilkynningarskyld til ákvörðunar um hvort hún skyldi háð umhverfismati.

         Stefndu vísa til ummæla í frumvarpi því er varð að lögum nr. 106/2000 um 5. tölulið 1. viðauka. Jafnframt taka stefndu fram að 4. töluliður d í 2. viðauka laganna hafi ekki verið skýrður út í lögskýringargögnum. Stefndu leggja áherslu á að þótt 5. töluliður 1. viðauka þágildandi laga nr. 106/2000 hafi ekki verið að fullu orðaður í samræmi við orðalag þágildandi 4. töluliðar 1. viðauka tilskipunar ESB, sé lagaákvæðið af lögskýringargögnum að dæma skýrt út frá því ákvæði tilskipunarinnar. Af þeim sökum telja stefndu að ganga verði út frá því að þágildandi 5. töluliður 1. viðauka laganna hafi náð yfir sams konar framkvæmdir og 4. töluliður 1. viðauka tilskipunar geri.

         Stefndu kveða ákvæði 4. töluliðar d í 2. viðauka þáverandi laga nr. 108/2000 vera samhljóða ákvæði töluliðar 4 d í 2. viðauka við tilskipun Evrópusambandsins. Um þann lið vísa stefndu til umfjöllunar í leiðbeiningarriti framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins frá 2008 (Interpretation of definitions of certain project categories of annex I and II of the EIA Directive (2008)). Stefndu telja áformaða framkvæmd meðstefndu falla vel að þeirri skýringu á 4. tölulið d í 2. viðauka tilskipunar Evrópusambandsins sem þar komi fram.

         Stefndu leggja áherslu á að óyggjandi sé að lög nr. 106/2000 séu þannig úr garði gerð að framkvæmd falli ekki undir bæði matsskyldu (1. viðauka þágildandi laga) og tilkynningarskyldu (2. viðauka þágildandi laga). Við úrlausn á því hafi alfarið þurft að byggja á skilgreiningum þeirra hugtaka sem komi fyrir og samlestri þessara framkvæmdaflokka. Í ljósi þess hve 5. töluliður í 1. viðauka laga nr. 106/2000 sé almennt orðaður verði að mati stefndu að skýra mörk hans gagnvart 4. tölulið d í 2. viðauka út frá orðalagi þess síðarnefnda. Stöðvar til bræðslu á járnlausum málmum falli undir tölulið 4 d í 2. viðauka þágildandi laga nr. 106/2000. Það hafi því verið niðurstaða stefnda Skipulagsstofnunar að áformuð framkvæmd meðstefndu félli undir 4. tölulið d í 2. viðauka þágildandi laga nr. 106/2000.

         Stefndu geti ekki fallist á með stefnendum að markmiðsákvæði laga nr. 106/2000 stýri því hvort framkvæmd meðstefndu falli undir 1. viðauka eða 2. viðauka laganna. Hlutlæg lýsing á inntaki og eðli framkvæmdarinnar sem komi fram í framlögðum gögnum framkvæmdaraðilans hafi verið það sem legið hafi til grundvallar afstöðu stefnda Skipulagsstofnunar til þess hvort framkvæmdin félli undir 1. eða 2. viðauka. Stefndu mótmæla því að markmiðsákvæðin séu ráðandi þáttur í þessu mati.

         Stefnendur byggja á því að það sem skeri úr um í hvorn flokkinn fyrirhuguð framkvæmd meðstefndu hafi átt að falla sé hvort um sé að ræða framleiðslu á hrámálmi með málmvinnsluaðferðum eða efnafræðilegum aðferðum eða hvort um sé að ræða stöð til bræðslu og hreinsunar á járnlausum málmi. Stefndu leggja áherslu á að fyrirhugað framleiðsluferli starfseminnar hafi ráðið úrslitum um það í hvorn flokkinn fyrirhuguð framkvæmd félli. Stefndu lýsa því næst framleiðsluferlinu eins og gögn málsins báru með sér að það yrði. Af þeirri lýsingu að dæma sé ekki verið að framleiða hrámálma úr málmgrýti (e. ore), uppsöfnuðu hráefni (e. concentrate) eða endurunnu efni (e. secondary rawmaterials), sem sé forsenda þess að framkvæmd falli undir 4. tölulið 1. viðauka tilskipunarinnar. Stefndu telja að hráefnið sem fyrirhugað sé að nota í framleiðslu meðstefndu (það er ál og kísill) geti ekki talist „endurunnið hráefni“ í skilningi framangreinds ákvæðis. Því til stuðnings benda stefndu á framangreint leiðbeiningarit framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins frá árinu 2008 um túlkun á framkvæmdaflokkum í viðaukum tilskipunarinnar.

         Stefndu árétta að í framleiðsluferli meðstefndu verði unnið með fullunnar afurðir kísil- og álvera og kísillinn hreinsaður enn frekar. Þetta sé gert með því að bræða efnin upp og nýta þann eiginleika áls að draga til sín efni sem virki sem óhreinindi í kísli. Þar sem framleiðslan feli í sér bræðslu á kísli og áli falli framkvæmdin undir þágildandi 4. tölulið d í 2. viðauka laga nr. 106/2000, þar sem framleiðslan byggi á bræðslu járnlausra málma.

         Stefndu benda á að framkvæmd sem falli undir þágildandi 2. viðauka laga nr. 106/2000 skuli háð mati á umhverfisáhrifum þegar hún geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. ákvæði 1. mgr. 6. gr. laganna. Við mat á því hvort framkvæmd meðstefndu skyldi háð umhverfismati hafi stefnda Skipulagsstofnun borið samkvæmt 2. mgr. 6. gr., eins og hún hljóðaði þegar stofnunin tók ákvörðun í málinu, að fara eftir viðmiðum í þágildandi 3. viðauka. Með hliðsjón af gögnum málsins, þar á meðal tilkynningu framkvæmdaraðila og umsögnum fagstofnana, og að teknu tilliti til umræddra viðmiða í 3. viðauka, hafi það orðið niðurstaða stofnunarinnar að framkvæmd meðstefndu skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

         Stefndu taka fram að af varúðarreglunni leiði að sé óvissa um hvaða áhrif framkvæmd hafi á náttúruna eða umhverfið skuli leitast við að koma í veg fyrir mögulegt og verulegt tjón á náttúruverðmætum. Með hliðsjón af gögnum málsins telja stefndu að slík óvissa hafi ekki verið til staðar. Því komi reglan ekki til álita við mat á því hvernig viðmið í 3. viðauka snertu þessa framkvæmd.

         Stefndi Skipulagsstofnun kveðst hafa haft hliðsjón af þeim viðmiðum sem mælt hafi verið fyrir um í 3. viðauka við lögin, eins og henni hafi borið að gera, þó að í ákvörðuninni sé ekki vikið berum orðum að 3. viðauka. Einnig benda stefndu á að í beiðnum til umsagnaraðila hafi verið óskað eftir því að í umsögnum kæmi fram hvort og á hvaða forsendum ofangreind framkvæmd skyldi háð mati á umhverfisáhrifum að teknu tilliti til 3. viðauka í lögum nr. 106/2000.

         Stefndu vísa til fyrirliggjandi upplýsinga með tilliti til mögulegra samlegðaráhrifa á loftgæði. Þar komi fram að útblástur á CO₂ og SO₂ á ári verði hverfandi frá fyrirhugaðri verksmiðju meðstefndu sem og útblástur á heildarflúori í samanburði við losun verksmiðja Elkem og Norðuráls á svæðinu. Viðbót frá starfsemi meðstefndu falli innan óvissu og breytileika af reglubundinni starfsemi fyrirtækjanna tveggja sem þar séu fyrir. Framlag loftmengunar frá fyrirhugaðri starfsemi meðstefndu teljist því óverulegt með tilliti til samlegðaráhrifa og stuðlaði því ekki að því að framkvæmdin skyldi háð umhverfismati með hliðsjón af tölulið 1 ii (sammögnunaráhrif með öðrum framkvæmdum) í þáverandi 3. viðauka laga nr. 106/2000.

         Um sjónræn áhrif framkvæmdanna taka stefndu fram að fyrir hafi legið að um hún yrði umfangsmikil og því bæri að líta til viðmiða í lið 1. i (stærðar og umfangs framkvæmdar) í þáverandi 3. viðauka laga nr. 106/2000. Í ákvörðun stefnda Skipulagsstofnunar 25. apríl 2014 hafi komið fram að stofnunin teldi að verksmiðja meðstefndu myndi auka sjónræn áhrif bygginga á svæðinu. Með tilliti til annarra viðmiða þágildandi 3. viðauka laga nr. 106/2000, svo sem staðsetningar og eiginleika áhrifa framkvæmdarinnar taldi stofnunin engu að síður að framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

         Hvað hávaða varðar benda stefndu á að í tilkynningu meðstefndu komi fram að hávaði utan við húsvegg sé áætlaður um 70 dB(A). Það sé í samræmi við þau viðmiðunarmörk sem gildi um hljóðstig á svæðinu. Fjarlægð frá næstu íbúðarhúsum sé það mikil að ekki sé tilefni til að ætla að fyrirhuguð starfsemi hafi í för með sér að hljóðstig þar mælist ofan viðmiðunarmarka reglugerðar um hávaða. Engu að síður kunni að heyrast hljóð frá verksmiðjunni sem fólk gæti greint í næstu íbúðarhúsum. Með hliðsjón af tölulið 1. v (mengun og ónæði) og tölulið 3. i (umfang umhverfisáhrifa, það er þess svæðis og fjölda fólks sem ætla má að verði fyrir áhrifum) í þáverandi 3. viðauka laga nr. 106/2000, taldi stefndi Skipulagsstofnun að framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og því skyldi framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

         Í tilefni af athugasemdum stefnenda um að fyrirhuguð verksmiðja yrði staðsett nærri svæði á náttúruminjaskrá benda stefndu á að lóð meðstefndu samkvæmt deiliskipulagi nái inn á svæði nr. 235 á náttúruminjaskrá. Í umsögn Umhverfisstofnunar, sem vísað sé til í ákvörðun stefnda Skipulagsstofnunar, segi að nálægð verksmiðjunnar komi til með að hafa nokkuð neikvæð áhrif á landslag og lífríki svæðisins, sér í lagi á fuglalíf. Að öðru leyti taldi Umhverfisstofnun að fyrirhuguð verksmiðja myndi ekki rýra náttúruverndargildi umrædds svæðis sem nái frá Miðsandi út að Katanesi. Þannig komi fram í ákvörðun stefnda Skipulagsstofnunar 25. apríl 2014 að framkvæmdin hefði áhrif á lítinn hluta umrædds svæðis á náttúruminjaskrá, á vesturjaðri, syðsta hluta þess og að áhrif á þeim hluta væru nokkuð neikvæð. Með tilliti til umfangs þessara áhrifa og annarra viðmiða þágildandi 3. viðauka laga nr. 106/2000, svo sem eiginleika áhrifa framkvæmdarinnar, taldi stofnunin engu að síður að framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

         Vegna athugasemda stefnenda um að á fyrirhuguðu framkvæmdarsvæði væri fjöldi fornminja vísa stefndu til þess að í umsögn Minjastofnunar Íslands hafi verið sett fram fyrirmæli vegna fornleifa á framkvæmdarsvæðinu sem framkvæmdaraðili hafi lýst sig reiðubúinn til að verða við. Ekki hafi verið lagt til að framkvæmdin kallaði á mat á umhverfisáhrifum vegna fornleifa. Með hliðsjón af framangreindu hafi stefndi Skipulagsstofnun talið að framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif að teknu tillit til töluliðar 2. iii. c í 3. viðauka við þágildandi lög nr. 106/2000.

         Stefndu telja að með athugasemd stefnenda um að á svæðinu væri votlendi sem skilgreint hefði verið sem hverfisverndarsvæði í aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar sé vísað til þess að endurheimt Katanestjarnar sé tilgreind í aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar, en tjörnin sé skammt utan lóðar meðstefndu. Lóð meðstefndu sé ekki á svæði sem njóti hverfisverndar samkvæmt skipulagi. Í umsögn Umhverfisstofnunar til stefnda Skipulagsstofnunar vegna tilkynningar meðstefndu hafi ekki verið minnst á neikvæð áhrif á votlendi, en Umhverfisstofnun hafi eftirlit með framkvæmd laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Með hliðsjón af framangreindu hafi stefndi Skipulagsstofnun talið að framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif að teknu tilliti til töluliðar 2. iv. a (votlendissvæða) í 3. viðauka við þágildandi lög nr. 106/2000.

         Stefndu vísa til þess að í stefnu sé fundið að því að ekki liggi fyrir hvaða önnur efni en kísill verði í þeim 63 tonnum af ryki sem komi til með að berast út í andrúmsloftið á ári frá fyrirhugaðri starfsemi og hvaða áhrif þau kunni að hafa á umhverfið. Þessu svara stefndu með því að benda á að í töflu 4.6 í tilkynningu meðstefndu sé gerð grein fyrir helstu efnum í ryki frá steypuskála fyrirtækisins. Þau efni sem um ræði séu tiltölulega algeng í íslensku bergi og áhrif þeirra á umhverfið af sambærilegum toga og af völdum uppblásturs og sandfoks. Þau efni sem helst stafi heilsufarshætta af í efna- og málmiðnaði séu fyrst og fremst sótefni (PAH), en þau myndist ekki í fyrirhuguðu framleiðsluferli meðstefndu. Með hliðsjón af viðmiðum í töluliðum 1. v (mengun og ónæði), 3. iii (umfangs umhverfisáhrifa) og 3. iv (líkur eru á áhrifum,) í 3. viðauka við þágildandi lög nr. 106/2000 hafi stefndi Skipulagsstofnun talið að losun efna frá verksmiðjunni gæfi ekki tilefni til þess að framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum.

         Í tilefni af athugasemd stefnenda um vatnsnotkun við fyrirhugaða framleiðslu telja stefndu mikilvægt að hafa í huga að áformað sé að hafa kælivatn í lokaðri hringrás sem þýði að ekki þurfi stöðugt innstreymi af vatni. Á bls. 6 í tilkynningu meðstefndu komi fram að áætluð kæliþörf nemi um 139 l/sek, en að kælivatnið verði í lokaðri hringrás og að þörf á hreinu vatni nemi um 12-13 l/sek. Það sé því sú tala sem þurfi að taka mið af þegar fjallað sé um vatnsnotkun verksmiðjunnar.

         Vegna gagnrýni stefnenda um að ekki liggi fyrir hvaða áhrif frárennsli frá verksmiðjunni muni hafa á umhverfið benda stefndu á að fráveita meðstefndu verði 0,4 l/s. Um sé að ræða saltvatn sem blandist saltari sjó. Ekki sé því ástæða til að gera ráð fyrir efnamengun. Auk þess sé um að ræða það lítið magn að ólíklegt sé að það hafi í för með sér hitafrávik í sjó. Í því sambandi sé vísað til umsagnar Hafrannsóknastofnunar til stefnda Skipulagsstofnunar vegna tilkynningar meðstefndu en þar komi fram að stofnunin telji ekki tilefni til þess að starfsemin sé háð mati á umhverfisáhrifum með hliðsjón af áhrifum á sjó og lífríki sjávar.

         Stefndu vísa enn fremur til þess að í stefnu sé fundið að því að fyrirhuguð framleiðsla muni fara fram í grennd við núverandi iðnaðarsvæði á Grundartanga þar sem fyrir sé verulegt álag vegna mengunar, meðal annars vegna flúors og brennisteinsoxíðs en einnig vegna annarra efna. Stefndu vísa til þess sem þegar hafi komið fram, að verulegur munur sé á tegund og magni mengunarefna sem berist frá þeirri starfsemi sem fyrir sé á Grundartanga og áformaðri starfsemi meðstefndu. Stefndu telja að hafa þurfi í huga að þynningarsvæði umhverfis iðnaðarsvæðið á Grundartanga sé afmarkað á grundvelli brennisteinsdíoxíðs og flúors. Á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga sé ekki ástæða til að ætla að starfsemi meðstefndu bæti við fyrrgreind mengunarefni. Það hafi því ekki verið ástæða til að álíta framkvæmdina matsskylda vegna viðmiðana í 2. viðauka, það er töluliði 1. ii (eðli framkvæmdar með hliðsjón af sammögnun með öðrum framkvæmdum), 2. i (staðsetningu framkvæmdar með hliðsjón af svæðum þar sem mengun er yfir viðmiðunarmörkum) og 3. v (eiginleika hugsanlegra áhrifa með hliðsjón af sammögnun ólíkra umhverfisáhrifa á tilteknu svæði).

         Stefndu kveða stefnendur leggja áherslu á flutning og geymslu á hættulegum efnum og að þeir vísi sérstaklega til meðhöndlunar á saltsýru og vítissóda í fyrirhugaðri starfsemi meðstefndu. Af hálfu stefndu er tekið fram að leitað hafi verið umsagna Vinnueftirlits ríkisins og Mannvirkjastofnunar, en báðar stofnanirnar hafi hlutverki að gegna varðandi notkun eða geymslu hættulegra efna. Í umsögn Vinnueftirlits ríkisins til stefnda Skipulagsstofnunar komi fram að viðkomandi efni séu ekki í því magni að starfsemin falli undir reglugerð um stórslysavarnir nr. 160/2007, en að starfsemin sé háð starfsleyfi frá Vinnueftirlitinu. Í umsögn Mannvirkjastofnunar sé bent á að notkun fyrrgreindra efna kalli á umtalsverð viðbrögð af hálfu slökkviliðs sem og brunahönnun og áhættumat samkvæmt byggingareglugerð og lögum nr. 75/2000, um brunavarnir. Að mati stefndu séu þær ráðstafanir eðlilegt framhald málsins þegar málsmeðferð á grundvelli laga nr. 106/2000 ljúki. Auk þess séu skýrar reglur um alla meðhöndlun og flutning slíkra efna, bæði flutninga með flugfrakt (IATA reglur), sjóflutninga (IMO reglur) og flutning á vegum (ADR reglur). Einnig sé til reglugerð um flokkun og merkingu efnanna, öryggisleiðbeiningar, flutningsslysablöð, loftgæði á vinnustöðum og sýrustig í fráveitu.

         Stefndu byggja á því að óvissa um áhrif efnanna sé ekki til staðar. Efnin séu hættuleg og þess vegna séu ýmis stjórnvaldsfyrirmæli um meðhöndlun þeirra. Stefndi Skipulagsstofnun hafi metið það svo að þetta atriði gæfi ekki tilefni til að ákvarða að framkvæmdin skyldi háð umhverfismati þar sem umhverfisáhrif efnanna væru þekkt. Viðfangsefnið væri fyrst og fremst að hönnun mannvirkja og leyfisveitingar tækju mið af þeirri hættu sem þeim fylgdi og um það gildi sérstök ákvæði í byggingarreglugerð og í lögum nr. 46/1980. Stefndu benda á að þó að ekki sé unnt að tryggja alfarið að fyrirhuguð verksmiðja muni aldrei valda tjóni vegna meðhöndlunar og geymslu hættulegra efna þá sé unnt að draga úr þeirri áhættu verulega með því að uppfylla kröfur viðeigandi laga og reglugerða um fyrirbyggjandi aðgerðir til að draga úr líkum á því að tjón verði.

         Af framansögðu telja stefndu ljóst að vandað hafi verið til ákvörðunar stefnda Skipulagsstofnunar 25. apríl 2014. Ákvörðunin uppfylli jafnt form- sem efnisreglur stjórnsýslulaga og sé í samræmi við lög. Stefndu telja að stefnendur hafi ekki sýnt fram á neinn þann ágalla á fyrrgreindri ákvörðun að leitt geti til ógildingar hennar.

IV

         Eins og rakið hefur verið lagði stefnandi fram beiðni í þinghaldi 6. október sl. um að leitað yrði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins vegna málsins. Í beiðninni var lagt til að eftirfarandi spurningar yrðu lagðar fyrir EFTA-dómstólinn:

         1.      Samræmist það ákvæðum tilskipunar nr. 85/337/EBE, með síðari breytingum, að stjórnvald taki ákvörðun um að framkvæmd sé ekki matsskyld án þess að farið sé eftir þeim viðmiðum sem sett eru fram í viðauka III við tilskipunina, við ákvörðun um matsskyldu?

         2.      Samræmist athafnaleysi stjórnvalda við mat á umhverfisáhrifum og rannsókn máls tilskipun nr. 85/337/EBE, með síðari breytingum?

         3.      Samræmist það ákvæðum tilskipunar nr. 85/337/EBE, með síðari breytingum, að hið ábyrga stjórnvald láti hjá líða að greina, rannsaka og/eða meta sjálfstætt þau gögn sem framkvæmdaraðili leggur fram?

         4.      Er afbrigðilega hátt flúormagn í dýrum í nágrenni fyrirhugaðrar framkvæmdar atriði sem verðskuldar sérstaka rannsókn við mat á því hversu viðkvæmt landsvæði er sem líklegt er að framkvæmdir hafi áhrif á, sbr. t.d. viðauka III við tilskipun nr. 85/337/EBE, með síðari breytingum?

         5.      Eru veðurbrigði svo sem sjávarvindar sem hafa áhrif á dreifingu mengunar í nágrenni fyrirhugaðrar framkvæmdar atriði sem verðskuldar sérstaka rannsókn við mat á því hversu viðkvæmt landsvæði er sem líklegt er að framkvæmdir hafi áhrif á, sbr. t.d. viðauka III við tilskipun nr. 85/337/EBE, með síðari breytingum?

         6.      Þegar umrædd framkvæmd notast við áður óþekktar og byltingarkenndar nýjar aðferðir við framleiðslu á magni, sem er það mesta sem nokkur verksmiðja hefur framleitt, væri það atriði sem verðskuldar sérstaka rannsókn við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar, sbr. t.d. viðauka III við tilskipun nr. 85/337/EBE, með síðari breytingum?

         7.      Er núverandi álag á tilteknu svæði, þar sem frekari framkvæmd er fyrirhuguð, atriði sem verðskuldar sérstaka rannsókn við mat á því hversu viðkvæmt landsvæði er sem líklegt er að framkvæmdir hafi áhrif á, sbr. viðauka III við tilskipun nr. 85/337/EBE, með síðari breytingum.

         8.      Ber að skýra varúðarreglu bandalagsréttar, sem og tilskipun nr. 85/337/EBE, á þann veg að framkvæmdir sem gera ráð fyrir framleiðslu á áður óþekktu magni af kísli, sem framleitt er með áður óreyndum og byltingarkenndum nýjum aðferðum, skuli ávallt sæta mati á umhverfisáhrifum?

         Fyrir málflutning um beiðnina óskaði dómari einnig eftir því að aðilar lýstu afstöðu sinni til þess hvort efni væri til þess að óska ráðgefandi álits um túlkun b-liðar 4. töluliðar í 1. viðauka tilskipunar 85/337/EBE með síðari breytingum (2011/92/ESB), eða eftir atvikum á túlkun d-liðar 4. töluliðar 2. viðauka sömu tilskipunar, með tilliti til lýsingar á framleiðsluferli fyrirhugaðrar verksmiðju í fyrirspurn um matsskyldu.

         Í málflutningi um framangreinda beiðni kom fram af hálfu stefnenda að beiðnin væri sett fram á grundvelli laga nr. 21/1994, um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. 1. gr. laganna. Til stuðnings því að leita beri álitsins telja stefnendur að við samanburð á tilskipun nr. 85/337/EBE og þeirri málsmeðferð sem þágildandi lög um mat á umhverfisáhrifum mæltu fyrir um, hafi Skipulagsstofnun ýmist vanrækt að líta til valforsendna III. viðauka tilskipunarinnar eða túlkað vægi þeirra á rangan hátt. Telja þeir að túlkun umræddrar tilskipunar hafi þýðingu við úrlausn málsins með hliðsjón af 3. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið. Benda stefnendur á að þau ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum, sem ákvörðun Skipulagsstofnunar byggðist á, séu matskennd og gefi rúm til túlkunar. Í málinu sé því ekki um það að ræða að ákvæði íslenskra laga séu svo afdráttarlaus að álit EFTA-dómstólsins hafi enga þýðingu í málinu. Þá byggja stefnendur á því að með framlagningu þeirra gagna sem liggi fyrir í málinu séu málsatvik nægilega upplýst á þessu stigi málsins svo réttlætanlegt sé að leita álits EFTA-dómstólsins. Ekki liggi fyrir fordæmi EFTA-dómstólsins, Evrópudómstólsins eða Hæstaréttar Íslands sem taki af tvímæli um skýringu tilskipunarinnar með hliðsjón af sakarefni málsins. Jafnframt hafi verið misræmi milli þágildandi III. viðauka laga nr. 106/2000 og tilskipunarinnar á þeim tíma er atvik málsins áttu sér stað. Þar vísa stefnendur m.a. til orðalags 3. mgr. 4. gr. tilskipunarinnar. Af þessu misræmi leiði að réttlætanlegur vafi sé um skýringu EES-reglna. Þá benda stefnendur á að ákvæði 1. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar hafi haft verulega þýðingu við túlkun annarra ákvæða hennar og vísar í því sambandi til tveggja dóma Evrópudómstólsins. Jafnframt vísa stefnendur til þess að óháð því hvaða aðferð aðildarríki ákveði að nota við ákvörðun um matsskyldu skuli hún ávallt samrýmast markmiðum tilskipunarinnar og vísar um það til nokkurra dóma Evrópudómstólsins. Jafnvel þó að 2. mgr. 4. gr. tilskipunarinnar veiti aðildarríkjum svigrúm þá takmarkist það af þeirri skyldu sem komi fram í 1. mgr. 2. gr. hennar.

         Af hálfu stefndu, Silicor-félaganna, er vísað til þess að dómstólar leiti ekki álits EFTA-dómstólsins nema að það sé knýjandi að gera það vegna úrlausnar á fyrirliggjandi máli. Í þessu máli eigi það ekki við, heldur séu ákvæði laganna skýr. Viðurkennt sé að ákveðið misræmi hafi verið milli laganna og þeirrar Evróputilskipunar sem um ræði, en það kalli ekki á að leitað sé álits EFTA-dómstólsins, enda ljóst í hverju misræmið fólst. Þá telja stefndu að spurningar stefnenda lúti í raun að atvikum málsins, en ekki að túlkun tilskipunarinnar. Spurningarnar séu leiðandi og oft á tíðum gildishlaðnar og gefi sér tilteknar forsendur. Miði þær að því að undirbyggja þá afstöðu stefnenda að rannsókn stefnda Skipulagsstofnunar hafi verið ófullnægjandi. Það heyri ekki undir EFTA-dómstólinn að meta það heldur dómara þessa máls. Um það álitaefni hvort ástæða sé til þess að beina þeirri spurningu að EFTA-dómstólnum hvort fyrirhuguð framleiðsla eigi undir b-lið 4. töluliðar I. viðauka tilskipunarinnar benti stefndi á að það álitaefni væri af sérfræðilegum toga þar sem spurt væri hvort það hráefni sem nota ætti, 99,5% hreinn kísill, gæti talist grýti, kirni eða afleitt hráefni. Hin stefndu félög telja einsýnt að svo sé ekki, en tryggja mætti sérfræðiþekkingu í dóminum til að skera úr um það með því að hafa hann skipaðan sérfróðum meðdómendum.

         Af hálfu stefndu, Skipulagsstofnunar og íslenska ríkisins, er lögð áhersla á að þau atriði sem ætlunin er að leggja fyrir EFTA-dómstólinn verði að hafa raunverulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og að réttlætanlegur vafi leiki á túlkun Evrópureglna. Í þessu máli sé slíkur vafi ekki fyrir hendi, heldur snúist ágreiningur aðila fyrst og fremst um hvort rannsókn Skipulagsstofnunar fullnægi kröfum stjórnsýsluréttar með tilliti til þeirra atriða sem rakin séu í III. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum og tilskipun 85/337/EBE með síðari breytingum. Þá taka stefndu undir með meðstefndu að spurningarnar sem komi fram í beiðni stefnenda séu gildishlaðnar þar sem búið sé að gefa sér tilteknar forsendur. Það eigi einkum við um spurningar 1 til 7. Spurning 8 sé hins vegar mjög opin og ónákvæm, en vísi yfir í efniságreining aðila er lúti að því undir hvorn viðaukann framleiðslan heyri. Enginn vafi leiki á því hvernig eigi að skilja lögin og tilskipunina að því leyti. Verkefni Skipulagsstofnunar hafi verið að heimfæra framkvæmdina undir viðeigandi ákvæði og sé dómara unnt að kveðja til sérfróða meðdómendur til að taka sæti í dóminum svo honum sé unnt að skera úr um hvort sú heimfærsla sé rétt.

V

Niðurstaða

         Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1994, um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið, má leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um skýringu á samningi um Evrópska efnahagssvæðið, bókunum með honum, viðaukum við hann eða gerðum sem í viðaukunum er getið, ef taka þarf í dómsmáli afstöðu til skýringar á þessum fjölþjóðlegu skuldbindingum íslenska ríkisins. Í dómaframkvæmd hefur ákvæðið verið skýrt á þann veg að ekki skuli leita álits EFTA-dómstólsins nema að skýring EES-reglna hafi raunverulega þýðingu fyrir úrslit málsins, að staðreyndir máls liggi nægilega skýrt fyrir og að réttlætanlegur vafi leiki á túlkun þeirra EES-reglna sem um ræðir með hliðsjón af sakarefninu.

         Ágreiningur aðila lýtur í hnotskurn annars vegar að því hvort hin umdeilda framkvæmd falli í flokk framkvæmda sem ávallt ber að meta með tilliti til umhverfisáhrifa, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, og þágildandi 1. viðauka við lögin. Verði það niðurstaða dómsins að framkvæmdin heyri ekki undir þá reglu, heldur 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. þágildandi 2. viðauka við lögin, greinir aðila á um hvort stefndi Skipulagsstofnun hafi lagt viðhlítandi mat á hvort framkvæmdin gæti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, þar sem farið hafi verið eftir þeim viðmiðunum sem koma fram í 3. viðauka við lögin. Í tengslum við báða þessa efnisþætti hafa stefnendur reist kröfu sína um ógildingu ákvörðunar Skipulagsstofnunar á því að stofnunin hafi ekki rannsakað framkvæmdina og áhrif hennar nægilega vel og vísa í því sambandi til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

         Með lögum nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, var innleidd í íslenskan rétt tilskipun 85/337/EBE, með þeim breytingum sem gerðar höfðu verið á henni. Áður höfðu lög nr. 63/1993 um sama efni innleitt fyrrgreinda tilskipun í innlendan rétt. Endurútgáfa tilskipunar 85/337/EBE, tilskipun 2011/92/ESB, var innleidd í íslenskan rétt með lögum nr. 138/2014, þ.e. eftir að atvik máls þessa áttu sér stað.

         Ágreiningslaust er að ákveðið misræmi var milli þágildandi laga nr. 106/2000 og tilskipunar 85/337/EBE þegar stefndi Skipulagsstofnun tók afstöðu til matsskyldu hinnar umdeildu framkvæmdar. Þetta misræmi fólst meðal annars í því að í tilskipuninni sagði í a- og b-liðum 4. töluliðar þágildandi 1. viðauka íslenskrar útgáfu tilskipunarinnar: „a) Verksmiðjur með blandaða framleiðslu þar sem fram fer frumbræðsla á steypujárni og stáli. b) Stöðvar þar sem framleiðsla hrámálms, sem inniheldur ekki járn, úr grýti, kirni eða afleiddu hráefni fer fram með málmvinnsluaðferðum, efnafræðilegum aðferðum eða rafgreiningaraðferðum.“ Ákvæði þetta er samhljóða í endurútgefinni tilskipun 2011/92/ESB. Í samsvarandi ákvæði í þágildandi 1. viðauka við lög nr. 106/2000, þ.e. 5. tölulið viðaukans, sagði aftur á móti aðeins: „Verksmiðjur þar sem fram fer frumframleiðsla eða endurbræðsla á málmum.“ Eins og rakið er í greinargerð stefndu, Skipulagsstofnunar og íslenska ríkisins, var litið svo á af hálfu Skipulagsstofnunar að túlka bæri umrætt ákvæði í viðaukanum við lög nr. 106/2000 til samræmis við fyrrgreint ákvæði í viðauka tilskipunarinnar. Samkvæmt því hafi misræmi þetta ekki áhrif í máli þessu.

         Dómurinn tekur fram að stefnendur virðast einkum leggja orðalag þágildandi 5. töluliðar 1. viðauka laga nr. 106/2000 til grundvallar málatilbúnaði sínum með því að framleiðslan feli í sér frumframleiðslu á málmi. EFTA-dómstóllinn verður samkvæmt 1. gr. laga nr. 21/1994 ekki spurður um skýringu íslenskra laga sem kunna að víkja frá fyrirmælum EES-reglna, einungis um skýringu EES-reglna.

         Verði litið svo á að skýra beri framangreindan tölulið til samræmis við b-lið 4. töluliðar 1. viðauka tilskipunar 85/337/EBE er ljóst að efni hans kemur til með að skipta máli fyrir úrlausn á kröfugerð stefnenda. Ekki virðist vera ágreiningur um að framleiðsla á 99,9999% hreinum kísli er framleiðsla á hrámálmi. Hins vegar stendur ágreiningur um hvort sá málmur (eða málmungur samkvæmt lotukerfi frumefna) sé unninn úr málmgrýti (e. ore), kirni (e. concentrates) eða endurunnu efni (e. secondary raw materials), eins og áskilið er í ákvæðinu. Stefndu telja að þar sem framleiðslan feli aðeins í sér hreinsun á 99,5% kísli, sem geti ekki talist málmgrýti, kirni eða endurunnið efni, falli hún ekki undir þágildandi 1. viðauka laga nr. 106/2000, sbr. ákvæði fyrrgreindrar tilskipunar.

         Í umræddu ákvæði viðaukans í tilskipuninni eru notuð heiti yfir hráefni til vinnslu á hrámálmi sem eru af sérfræðilegum toga. Þegar sérkunnáttu þarf til að leysa úr þeim málsástæðum aðila sem þýðingu hafa fyrir úrlausn málsins er dómara rétt að kveðja til meðdómsmenn sem búa yfir slíkri sérkunnáttu, sbr. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Dómari hyggst beita því úrræði í máli þessu meðal annars til að tryggja að rétt afstaða verði tekin til þess hvort unnt sé að heimfæra umrædda framleiðslu undir téð ákvæði þágildandi 1. viðauka laga nr. 106/2000, eftir atvikum að teknu tilliti til fyrirmæla 1. viðauka þágildandi tilskipunar 85/337/EBE, með síðari breytingum. Að svo komnu máli fær dómurinn ekki séð að fyrir liggi réttmætur vafi um skýringu b-liðar 4. töluliðar í 1. viðauka tilskipunarinnar þannig að það gefi tilefni til að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um skýringu hans og þá eftir atvikum hvaða skýringarreglum eigi að beita falli framkvæmdin einnig undir lýsingu í 2. viðauka tilskipunarinnar.

         Kemur þá til skoðunar hvort ástæða sé til þess að beina þeim spurningum að EFTA-dómstólnum sem stefnendur óska eftir. Eins og rakið hefur verið lúta spurningar 1, 4, 5, 6 og 7 allar að viðauka III í tilskipun 85/337/EBE, með síðari breytingum, eða skírskota til hans. Í því sambandi ber að hafa í huga að í 2. gr. tilskipunarinnar er kveðið á um að aðildarríkin skuli gera „allar nauðsynlegar ráðstafanir til þess að tryggja að áður en leyfi er veitt sé þess krafist að framkvæmdir, sem geta haft í för með sér veruleg áhrif á umhverfið, meðal annars vegna eðlis þeirra, umfangs eða staðsetningar, séu háðar kröfum um leyfi til framkvæmda og mati á áhrifum þeirra“. Um nánari skilgreiningu á þessum framkvæmdum er vísað til 4. gr. tilskipunarinnar. Í 1. mgr. þess ákvæðis er kveðið á um að framkvæmdir sem taldar eru upp í I. viðauka skuli ávallt háðar mati í samræmi við 5. til 10. gr. tilskipunarinnar. Síðan segir orðrétt í 2. mgr.: „Með fyrirvara um ákvæði 3. mgr. 2. gr. skulu aðildarríkin, þegar um ræðir framkvæmdir sem eru taldar upp í II.viðauka, ákveða: a) með því að skoða hvert tilvik um sig, eða b) taka mið af þeim mörkum eða viðmiðunum sem aðildarríkið hefur sett hvort framkvæmd skuli háð mati í samræmi við 5. til 10. gr. Aðildarríkin geta ákveðið að beita báðum aðferðunum sem um getur í a- og b-lið.“ Í 3. mgr. 4. gr. er síðan kveðið á um að þegar „einstök tilvik eru skoðuð eða mörk eða viðmiðanir ákveðin vegna 2. mgr.“ beri að taka „tillit til viðeigandi valviðmiðana í III. viðauka“.

          Í III. viðauka er lýst svonefndum valviðmiðunum „sem um getur í 3. mgr. 4. gr.“. Þar er viðmiðunum skipt í þrjá meginflokka: 1) Eiginleika framkvæmda; 2) Staðsetningu framkvæmda og 3) Eiginleika hugsanlegra áhrifa. Undir fyrsta valviðmiðinu segir að athuga þurfi eiginleika framkvæmda, einkum með tilliti til sex þátta sem lýst er í jafnmörgum liðum, þ. á m. umfangs þeirra, samlagningaráhrifa við aðrar framkvæmdir, framleiðslu úrgangs, mengunar og ónæðis og slysahættu, einkum með tilliti til efna eða tækni sem notuð væri. Undir öðru valviðmiði er kveðið á um að athuga þurfi hversu viðkvæmt umhverfi þeirra landsvæða er sem líklegt er að framkvæmdir hafi áhrif á, einkum með tilliti til landnýtingar sem fyrir er, hlutfallslegrar nægtar, gæða og endurnýjunargetu náttúruauðlinda á svæðinu og mótstöðuafls náttúrulega umhverfisins með sérstöku tilliti til ákveðinna svæða sem þar er lýst í átta stafliðum. Að lokum segir í viðaukanum að athuga þurfi hugsanleg veruleg áhrif framkvæmda í tengslum við framangreindar viðmiðanir einkum með tilliti til umfangs áhrifanna, áhrifa yfir landamæri, vægis og víxlverkunar áhrifanna, hversu líkleg þau eru, hve lengi áhrifin vara, tíðni þeirra og hvort þau séu afturkallanleg.

         Fyrsta spurningin sem stefnendur óska eftir að verði lögð fyrir EFTA-dómstólinn lýtur að því hvort það samræmist tilskipuninni að stjórnvald taki þá ákvörðun að framkvæmd sé ekki matsskyld án þess að farið sé eftir þeim viðmiðunum sem komi fram í viðauka III við tilskipunina. Í ljósi skýrra fyrirmæla 3. mgr. 4. gr. tilskipunarinnar, sem á sér samsvörun í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, telur dómurinn ekki leika neinn vafa á túlkun tilskipunarinnar að þessu leyti þannig að efni sé til þess að leggja þessa spurningu fyrir EFTA-dómstólinn.

         Í fjórðu spurningu stefnenda er óskað svara við því hvort tiltekið atriði, þ.e. að flúormagn í dýrum í nágrenni fyrirhugaðrar framkvæmdar hafi mælst „afbrigðilega hátt“, verðskuldi sérstaka rannsókn við mat á því hversu viðkvæmt landsvæðið er, sbr. „t.d. viðauka III við tilskipun nr. 85/337/EBE, með síðari breytingum“. Í þessu efni verður að líta til þess að í framangreindum viðauka er kveðið á um að athuga þurfi eiginleika fyrirhugaðrar framkvæmdar m.a. með tilliti til mengunar og hversu viðkvæmt umhverfi þeirra landsvæða er sem líklegt er að fyrirhuguð framkvæmd komi til með að hafa áhrif á, meðal annars með tilliti til landnýtingar sem fyrir er. Spurning stefnenda beinist í raun ekki að því að fá fram afstöðu EFTA-dómstólsins til skýringar á III. viðauka tilskipunarinnar eða annarra ákvæða hennar, heldur að því hvort tilteknar aðstæður, sem aðila greinir á um hvort séu fyrir hendi og hvort framkvæmdin breyti nokkru um, hafi kallað á „sérstaka rannsókn“ með tilliti til atriða sem komi fram í III. viðaukanum. Almenn rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga gildir um umfang rannsóknar sem getur meðal annars ráðist af tilteknum aðstæðum í fyrirliggjandi máli. Það er hlutverk þessa dómstóls að skera úr um það hvort slíkar aðstæður hafi verið fyrir hendi í máli þessu þannig að nauðsynlegt hafi verið að afla frekari upplýsinga af hálfu stefnda Skipulagsstofnunar áður en ákvörðun var tekin. Fær dómurinn ekki séð að skýring á ákvæðum tilskipunar 85/337/EBE hafi raunverulega þýðingu við úrlausn á því álitaefni. Ekki er því ástæða til að óska eftir ráðgefandi áliti EFTA-dómstólsins um þau atriði sem koma fram í fjórðu spurningu.

         Í fimmtu spurningu er með sama hætti óskað svara við því hvort tilteknar veðurfarslegar aðstæður verðskuldi „sérstaka rannsókn“ með tilliti til þess hversu viðkvæmt landsvæðið kunni að vera, sbr. III. viðauka við tilskipunina. Af þessu tilefni er á það bent að í téðum viðauka kemur skýrt fram að athuga þurfi hversu viðkvæmt umhverfi þeirra landsvæða er sem líklegt sé að framkvæmdin hafi áhrif á. Að öðru leyti eiga sömu athugasemdir og að framan greinir um fjórðu spurninguna við um þessa spurningu, enda lýtur hún í raun að því hversu ítarleg rannsókn þurfi að fara fram í ljósi atvika. Telur dómurinn að ekki sé því efni til að óska eftir ráðgefandi áliti EFTA-dómstólsins um þau atriði sem þar kemur fram.

         Í sjöttu spurningu er í raun leitað svara við því hvort tæknilegar nýjungar við fyrirhugaða vinnslu og aukin framleiðslugeta hennar kalli á „sérstaka rannsókn“ við mat á umhverfisáhrifum hennar, „sbr. t.d. viðauka III við“ tilskipunina. Í viðaukanum segir að athuga þurfi eiginleika framkvæmda meðal annars með tilliti til umfangs framkvæmdanna og slysahættu. Dómurinn telur að sömu sjónarmið eigi að öðru leyti við um þessa spurningu og fjórðu spurningu, enda snýst hún í raun um hversu ítarleg rannsókn eigi að fara fram í ljósi atvika. Ekki er því efni til að óska ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um þau efnisatriði sem fram koma í sjöttu spurningu.

         Í sjöundu spurningu er einnig óskað svara við því hvort tilteknar aðstæður, þ.e. það álag sem fyrir sé á svæðinu, kalli á „sérstaka rannsókn“ á því hversu viðkvæmt það landsvæðið er sem fyrirhuguð framkvæmd kemur til með að hafa áhrif á, „sbr. viðauka III við“ tilskipunina. Í tengslum við þessa spurninga er rétt að benda á að í viðauka III kemur skýrt fram að athuga þurfi eiginleika framkvæmda m.a. með tilliti samlagningaráhrifa við aðrar framkvæmdir. Þá segir í viðaukanum að athuga þurfi hversu viðkvæmt umhverfi þeirra landsvæða er, sem líklegt er að framkvæmdir hafi áhrif á, m.a. með tilliti til mótstöðuafls náttúrulega umhverfisins með sérstöku tilliti til svæða þar sem þegar hefur verið farið fram úr umhverfiskröfum sem kveðið sé á um í löggjöf Sambandsins. Að öðru leyti telur dómurinn að sömu sjónarmið eigi við um þessa spurningu og spurningu fjögur, enda lýtur hún í raun að því hversu ítarleg rannsókn eigi að fara fram í ljósi atvika. Ekki er því efni til að óska ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um þau atriði sem getið er í sjöundu spurningu.

         Önnur og þriðja spurningin sem stefnendur óska eftir að lögð verði fyrir EFTA-dómstólinn tengist þeim kröfum sem þeir telja að gera verði til rannsóknar af hálfu þess stjórnvalds sem falið er að leggja mat á hvort framkvæmd geti haft umtalsverð umhverfisáhrif. Önnur spurningin er afar óljós og ekki til þess fallin að upplýsa þær kröfur sem gera verður í þessu efni, hvorki með tilliti til EES-reglna né stjórnsýsluréttar. Í þriðju spurningunni er óskað svara við því hvort það samræmist ákvæðum fyrrgreindrar tilskipunar að hið ábyrga stjórnvald „láti hjá líða“ að taka sjálfstæða afstöðu til gagna sem framkvæmdaraðili leggur fram. Rétt er að halda því til haga að stefndi Skipulagsstofnun heldur því fram að stofnunin hafi nálgast beiðni meðstefndu á þann hátt sem fullnægir skyldum hennar samkvæmt tilskipun 85/337/EBE, lögum nr. 106/2000 og 10. gr. stjórnsýslulaga. Spurning stefnenda vísar ekki til tiltekinna ákvæða tilskipunarinnar sem þeir telja að styðji ályktun þeirra um hvernig hið ábyrga stjórnvald eigi að nálgast tilkynningu framkvæmdaraðila. Dómari fær heldur ekki séð að þar sé skýrlega vikið að þessu atriði og er því nærtækt að álykta að um það fari eftir meginreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Það er verkefni þessa dómstóls að leggja mat á hvort málsmeðferð stefnda Skipulagsstofnunar hafi fullnægt þeim kröfum sem af rannsóknarreglunni leiðir við að upplýsa þau efnisatriði sem nauðsynlegt var að varpa ljósi á samkvæmt lögum nr. 106/2000. Fær dómurinn ekki séð að við úrlausn á því hafi raunverulega þýðingu að fá svör EFTA-dómstólsins við þriðju spurningu stefnenda.

         Með áttundu spurningunni virðast stefnendur leita svara við því hvort vinnsla á borð við þá sem stefndu, Silicor-félögin, hafa í hyggja að stofna til á Grundartanga eigi í ljósi varúðarreglu bandalagsréttar alltaf að sæta mati á umhverfisáhrifum. Í þessu sambandi verður að hafa í huga að í tilskipuninni er gert ráð fyrir því að tilteknar framkvæmdir, sem lýst er í I. viðauka tilskipunarinnar, skuli ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum. Úrlausn á því atriði ræðst af túlkun ákvæða í þeim viðauka og heimfærslu fyrirhugaðrar framkvæmdar undir þau. Ekkert í tilskipuninni gefur hins vegar til kynna að aðrar framkvæmdir, sem kunna að fela í sér nýjungar og gera mönnum kleift að framleiða meira magn en áður, en heyra ekki undir einstaka liði í I. viðauka tilskipunarinnar, verði að fara í umhverfismat án tillits til þess hvernig framkvæmdin er metin samkvæmt 2. mgr. 4. gr. tilskipunarinnar. Í ljósi efnis tilskipunarinnar telur dómurinn að það hafi ekki raunhæfa þýðingu að fá svar EFTA-dómstólsins við þessari spurningu með tilliti til „varúðarreglu bandalagsréttar“.

         Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið telur dómurinn að svo komnu máli hvorki efni til þess að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um það hvernig skýra beri b-lið 4. töluliðar I. viðauka tilskipunar 85/337/EBE, né um þau atriði sem beiðni stefnenda lúta sérstaklega að. Eins og sakarefni málsins liggur fyrir telur dómurinn almennt ekki tilefni til þess að bera einstök álitaefni í máli þessu undir EFTA-dómstólinn. Því verður beiðni stefnenda þess efnis hafnað. Ákvörðun málskostnaðar vegna þessa þáttar málsins bíður lokaniðurstöðu þess.

         Ásmundur Helgason héraðsdómari kveður upp úrskurð þennan.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð:

         Hafnað er beiðni stefnenda, Ragnheiðar Jónu Þorgrímsdóttur o.fl., um að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins. Ákvörðun málskostnaðar bíður lokaniðurstöðu málsins.