Fimmtudaginn 11. október 2012.
Nr. 703/2011.	Miðbæjarbyggð ehf. (Björn. Ól. Hallgrímsson hrl.) gegn Reykjavíkurborg (Ívar Pálsson hrl.)

 

Aðildarskortur. Byggingarleyfi. Fasteign.

M ehf. krafði R um endurgreiðslu bílastæðagjalds sem félagið hafði greitt R vegna fyrirhugaðra framkvæmda á tiltekinni lóð, þar sem fallist hefði verið á minnkun framkvæmda á lóðinni. Í dómi Hæstaréttar sagði annars að með dómi Hæstaréttar í kærumáli milli sömu aðila hefði því verið slegið föstu að endurgreiðslukrafa sú sem um ræddi í málinu hefði ekki stofnast fyrr en við útgáfu byggingarleyfis 24. nóvember 2010. Hefði krafan því ekki gjaldfallið fyrr en eftir að eignarumráðum M ehf. yfir fasteigninni lauk með nauðungarsölu sem fór fram 2. september 2010. Staðfesti Hæstiréttur því niðurstöðu héraðsdóms um sýknu R á grundvelli aðildarskorts M ehf.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Greta Baldursdóttir, Benedikt Bogason og Helgi I. Jónsson.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 29. desember 2011. Hann krefst þess aðallega „að dómsniðurstaða héraðsdóms um frávísun varakröfu áfrýjanda verði ómerkt og að málinu verði vísað heim í hérað til löglegrar meðferðar og dómsálagningar að nýju.“ Til vara krefst áfrýjandi þess að stefnda verði gert að greiða sér 29.145.178 krónur „ásamt hækkun þeirrar fjárhæðar skv. breytingum á byggingarvísitölu frá janúar 2008, þá 377,90 stig, til ágúst 2009, þá 486,40 stig, auk dráttarvaxta af samanlagðri stefnufjárhæð og hækkun skv. nefndum breytingum byggingarvísitölu, samtals kr. 37.513.137, skv. 1. mgr. 6. gr. vaxtalaga nr. 38/2001 frá 1. september 2009 til greiðsludags“, en að því frágengnu að stefnda verði gert að greiða sér 29.145.178 krónur ásamt dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 9. júlí 2009 til greiðsludags. Í öllum tilvikum krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Með hinum áfrýjaða dómi var vísað frá dómi varakröfu áfrýjanda í héraði. Hefur hann ekki leitað endurskoðunar á því ákvæði dómsins með kæru til Hæstaréttar og kemur það því ekki til endurskoðunar. Aðalkröfu áfrýjanda fyrir Hæstarétti verður  því hafnað.

II

Áfrýjandi fékk 25. janúar 2008 útgefið byggingarleyfi af hálfu stefnda vegna fyrirhugaðra framkvæmda á lóðunum að Mjölnisholti 12 og 14 í Reykjavík eftir að áfrýjandi hafði greitt tilskilin gjöld, þar með talið sérstakt bílastæðagjald að fjárhæð 29.145.178 krónur. Sú fjárhæð var miðuð við að skylda til að koma fyrir 20,5 bílastæðum færðist yfir á stefnda. Áfrýjandi leitaði á árinu 2009 eftir því við stefnda að fá að breyta byggingaráformum sínum á þann veg að umfang þeirra yrði minna en áður hafði verið áformað og greiðsla gjalda miðaðist við. Umsóknin var samþykkt á svonefndum afgreiðslufundi byggingarfulltrúa stefnda 9. júní 2009 og áfrýjanda tilkynnt það 15. sama mánaðar. Með bréfi stefnda til áfrýjanda 3. júní 2010 var tilkynnt að samþykki fyrir byggingarleyfisumsókn félli að óbreyttu úr gildi innan fárra daga þar sem framkvæmdir á lóðinni hefðu þá legið niðri í að minnsta kosti eitt ár. Jafnframt var tekið fram að frágangi á lóðinni væri verulega áfátt og áfrýjanda veittur 30 daga frestur til að bæta þar úr. Áfrýjandi sótti að nýju um byggingarleyfi 19. ágúst 2010, þar sem vísað var til umsóknarinnar frá árinu 2009, og var þessi umsókn samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 31. sama mánaðar. Þar var gert ráð fyrir samsvarandi minnkun framkvæmda og gert hafði verið í fyrri samþykkt byggingarfulltrúa 9. júní 2009. Fasteignin Mjölnisholt 12-14 var seld nauðungarsölu 2. september 2010 og samkvæmt yfirlýsingu sýslumannsins í Reykjavík 17. sama mánaðar var boð hæstbjóðanda samþykkt þar sem greitt hafði verið í samræmi við uppboðsskilmála. Í málinu liggur fyrir takmarkað byggingarleyfi, útgefið 24. nóvember 2010 af byggingarfulltrúa stefnda og stílað á áfrýjanda, þrátt fyrir áðurnefnda nauðungarsölu eignarinnar til nýs rétthafa. Sýslumaðurinn í Reykjavík gaf 21. desember 2010 út afsal til núverandi eiganda fasteignarinnar, Mjölnisholts 12-14 ehf., sem hafði fengið boð hæstbjóðanda í eignina framselt. Hinn nýi eigandi sótti um byggingarleyfi á fasteigninni 22. desember 2010 og fékk það útgefið 22. febrúar 2011.

III

Með dómi Hæstaréttar 14. desember 2010 í máli réttarins nr. 646/2010, vegna kæru áfrýjanda á úrskurði héraðsdóms 29. október 2010 um frávísun málsins, var komist að þeirri niðurstöðu að með samþykki stefnda 9. júní 2009 á því að gefa út nýtt byggingarleyfi, sbr. einnig síðara samþykki 31. ágúst 2010, hafi áður útgefið byggingarleyfi ekki verið fellt úr gildi. Yrði samþykkið ekki skýrt á annan veg en þann að áður en nýtt byggingarleyfi yrði gefið út bæri áfrýjanda að uppfylla almenn skilyrði og þar á meðal að leggja fram nauðsynleg hönnunargögn. Áfrýjandi hafi nú lagt fyrir Hæstarétt takmarkað byggingarleyfi, útgefið af byggingarfulltrúa stefnda 24. nóvember 2010. Þar sé í upphafi meðal annars vísað til þess að byggingarleyfisumsókn áfrýjanda hafi verið samþykkt og staðfest í borgarráði stefnda 2. september 2010, en í beinu framhaldi af því sé lýst yfir að áfrýjanda sé „veitt takmarkað byggingarleyfi til þess að steypa þakplötu á húsinu nr. 12-14 við Mjölnisholt. Öll framkvæmdin skal unnin eftir samþykktum aðal- og séruppdráttum, byggingar- og verklýsingum ...“. Verði þetta ekki skýrt með öðrum hætti en þeim að stefndi hafi nú í verki fallist á að skilyrði séu uppfyllt til að minnka umfang bygginga á lóðinni með útgáfu byggingarleyfis í samræmi við umsókn áfrýjanda þar um. Hafi umkrafin réttindi ekki verið orðin til við höfðun málsins, en séu nú orðin það með útgáfu stefnda á byggingarleyfi 24. nóvember 2010, óháð því hverjum krafa um endurgreiðslu bílastæðagjalda tilheyrði.

Með þessari niðurstöðu var því slegið föstu að endurgreiðslukrafa sú, er áfrýjandi hefur uppi í málinu, stofnaðist ekki fyrr en við útgáfu byggingarleyfisins 24. nóvember 2010. Krafan gjaldféll því ekki fyrr en eftir að eignarumráðum áfrýjanda yfir fasteigninni Mjölnisholti 12-14 lauk með nauðungarsölu sem fór fram 2. september 2010. Að þessu virtu, en að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms, verður hann staðfestur.

Rétt er hvor aðili beri sinn kostnað af rekstri málsins fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 29. september 2011.

Mál þetta, sem dómtekið var 7. september sl., er höfðað með stefnu áritaðri um birtingu 28. janúar 2010 af Miðbæjarbyggð ehf., Einholti 2, Reykjavík, á hendur Reykjavíkurborg, Borgartúni 12-14, Reykjavík.

Dómkröfur stefnanda eru þær aðallega að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda 29.145.178 krónur ásamt hækkun þeirrar fjárhæðar samkvæmt breytingum á byggingarvísitölu frá janúar 2008, þá 377,90 stig, til ágúst 2009, þá 486,40 stig, auk dráttarvaxta samkvæmt 1. mgr. 6. gr. vaxtalaga nr. 38/2001 frá 1. september 2009 til greiðsludags af samanlagðri stefnufjárhæð og hækkun samkvæmt nefndum breytingum byggingarvísitölu.

Til vara krefst stefnandi þess, að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda 29.145.178 krónur ásamt dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. vaxtalaga nr. 38/2001 frá 9. júlí  2009 til greiðsludags.

Stefnandi krefst þess jafnframt, að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda málskostnað auk virðisaukaskatts samkvæmt málskostnaðarreikningi. 

Af hálfu stefnda er þess aðallega krafist að málinu verði vísað frá dómi en til vara að hann verði sýknaður af kröfum stefnanda.

Í báðum tilvikum krefst stefndi málskostnaðar úr hendi stefnanda að mati dómsins.

I.

Málavextir eru þeir helstir að stefnandi, sem var lóðarhafi að Mjölnisholti 12 og 14 í Reykjavík, hafði áformað að byggja talsvert húsrými við hús sem fyrir voru á lóðunum. Auk þess hafði hann í hyggju að breyta nýtingu þeirra sem og að fá lóðirnar sameinaðar. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa borgarinnar 24. apríl 2007 var samþykkt umsókn stefnanda um byggingarleyfisáform á lóðunum tveimur. Með samþykkt lóðarbreytinganna varð meira byggingarmagn og nýting á lóðunum en bílastæði voru fyrir. Þá hafi legið fyrir að gefa hafi átt út byggingarleyfi enda öll gjöld greidd, þar með talið sérstakt bílastæðagjald, sem reiknuðust að þyrftu að vera 20,5 talsins.

Álögð gjöld vegna umsóknar stefnanda, sem er nr. BN035523, voru eftirfarandi:

Byggingarleyfisgjald	1.209.378 kr.
Úttektir	945.000 kr.
Viðbótargatnagerðargjald	26.384.832 kr.
Bílastæðagjald	29.148.178 kr. (20,5 stæði á 1.421.716 kr./stæði).

Fyrir milligöngu banka síns, VBS-fjárfestingabanka hf., greiddi stefnandi hinn 8. janúar 2008 stefnda alls 55.533.010 krónur í byggingarleyfisgjald, aukagatnagerðargjöld o.fl., þ.m.t. bílastæðagjald til bílastæðasjóðs stefnda,  29.145.178 krónur. Skylda til að greiða þetta gjald hafði stofnast við að stefndi hafði fallist á að leysa stefnanda undan þeirri kvöð að hafa tilskilinn fjölda bílastæða á lóð sinni samkvæmt samþykktu deiliskipulagi, en slík undanþága er veitt gegn því skilyrði að viðkomandi lóðarhafi greiði gjald til bílastæðasjóðs stefnda, sem tekur þá á sig að koma fyrir almenningsbílastæðum í nágrenni lóðarinnar. Framangreind fjárhæð, sem stefnandi greiddi, miðaðist við að skylda til að koma fyrir 20,5 bílastæðum færðist yfir á stefnda.

Takmarkað byggingarleyfi var gefið út til stefnanda hinn 28. janúar 2008 í samræmi við byggingarmagnið að gjöldunum greiddum. Á árinu 2008 samþykkti stefndi í tvígang breytingar á byggingarleyfinu. Með ódagsettri umsókn á árinu 2009 óskaði stefnandi eftir því að fá að breyta byggingaráformum sínum á þann veg að umfang þeirra yrði minna en áður hafði verið ráðgert og sem greiðsla gjalda miðaðist við. Umsókn stefnanda var samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa stefnda 9. júní 2009 og var sú samþykkt staðfest í borgarráði 11. sama mánaðar. Með bréfi byggingarfulltrúa, dagsettu 14. ágúst sama ár, var tilkynnt um endurgreiðslu til stefnanda á gjöldum vegna breytinga á byggingaráformum. Stefndi endurgreiddi stefnanda hinn 28. sama mánaðar 22.812.078 krónur af þeim 55.533.010 krónum, sem stefnandi hafði áður greitt. Munu gatnagerðargjöld hafa verið greidd að mestu leyti en því hafnað að greiða bílastæðagjöld. Stefndi gaf þá skýringu í bréfi til lögmanns stefnanda, dagsettu 7. október sama ár, að endurgreidd hefðu verið þau gjöld sem endurgreiðsluskyld væru. Bílastæðagjöld séu hins vegar ekki meðal þeirra gjalda, sem fáist endurgreidd, ef meira en ár hafi liðið frá greiðslu þeirra. Var um þetta vísað til 3. mgr. 28. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 og 4. mgr. 4. gr. gjaldskrár fyrir bílastæðagjald í Reykjavík nr. 337 frá 29. apríl 2003.

Í bréfi byggingarfulltrúa til stefnda, dagsettu 3. júní 2010, var minnt á að samþykki við byggingarleyfisumsókn félli að óbreyttu úr gildi 11. sama mánaðar en framkvæmdir á lóðinni hafi legið niðri í að minnsta kosti eitt ár. Var jafnframt tekið fram að frágangi á lóðinni væri verulega áfátt og var stefnanda gefinn 30 daga frestur til að bæta úr því með nánar tilgreindum hætti. Stefnandi sótti um byggingarleyfi að nýju 19. ágúst 2010 þar sem vísað var til fyrri umsóknar hans frá árinu 2009. Umsóknin var samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 31. sama mánaðar og var þar gert ráð fyrir samsvarandi minnkun framkvæmda og gert hafði verið í fyrri samþykkt hans 9. júní 2009. Hinn 2. september 2010 var afgreiðsla byggingarfulltrúans staðfest í borgarráði og sama dag var fasteignin Mjölnisholt 12-14 seld nauðungarsölu. Samkvæmt yfirlýsingu sýslumannsins í Reykjavík 17. sama mánaðar var boð hæstbjóðanda samþykkt þar sem greitt hafði verið í samræmi við uppboðsskilmála.

Hinn 24. nóvember 2010 gaf byggingarfulltrúi út takmarkað byggingarleyfi til stefnanda en 21. desember sama ár gaf sýslumaðurinn í Reykjavík út afsal fyrir Mjölnisholti 12-14 til Mjölnisholts ehf., sem fengið hafði réttinn framseldan frá upphaflegum hæstbjóðanda við nauðungarsöluna. Hinn 22. febrúar 2011 var byggingarleyfi til Mjölnisholts ehf. á lóðinni Mjölnisholti 12-14.

Nýr rétthafi að lóðinni hefur ekki látið ágreining málsaðila til sín taka.

II.

Af hálfu stefnanda er hafnað öllum málsástæðum og lagarökum stefnda, sem fram koma í svarbréfum stefnda 7. október og 25. nóvember 2009, og þeim mótmælt sem röngum. 

Stefnandi vísar til þess, að hvergi sé í settum lögum heimilað að takmarka við eins árs frest rétt stefnanda til endurgreiðslu gjalda, sem reynast óþörf og því í raun ofgreidd eða greidd á grundvelli forsendna, sem ekki voru lengur til staðar þegar endurgreiðslu var krafist. Heimildarákvæði skipulags- og byggingarlaga láti stefnda einungis eftir réttinn til að setja gjaldskrá um bílastæðagjöld og ákvarða með þeim hætti hve hátt gjald skuli greiða fyrir hvert aukabílastæði, sem þörf verður á, svo og greiðsluskilmála, þegar byggingarmagn á lóð er leyft meira en sem svarar nýtingarhlutfalli. Hvergi sé í lögunum veitt heimild til að skerða með gjaldskrá eða reglugerð rétt manna til að fá endurgreidd ofgreidd gjöld. Ársreglan í hinni birtu gjaldskrá og reglugerð sé því ólögmæt og þegar af þeirri ástæðu beri stefnda að endurgreiða gjaldið og bæta þannig tjón stefnanda.

Þá byggir stefnandi á því, að með synjun sinni og málsmeðferð brjóti stefndi stjórnsýslulög. Honum sé því skylt að endurgreiða stefnanda þegar greidd bílastæðagjöld á grundvelli reglna skaðabótaréttaréttarins, enda nemi tjón stefnanda af röngum stjórnsýsluathöfnum stefnda jafnhárri fjárhæð og nemur hinum greiddu gjöldum, eftir atvikum að viðbættri hækkun byggingarvísitölu.

Í ljósi þessara málsástæðna um skort á lagaheimild og um brot gegn stefnanda að stjórnsýslurétti, krefst stefnandi þess að stefnda verði með dómi gert skylt að endurgreiða stefnanda hin greiddu bílastæðagjöld eða að greiða honum sambærilegar skaðabætur.

Að því er varðar þá málsástæðu, að ekki sé lagastoð fyrir því að setja ársfrest fyrir endurgreiðslu bílastæðagjalds vísar stefnandi til efnis gjaldskrár um bílastæðagjöld og til ákvæða skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Hvergi í ákvæðum þessum eða lögunum að öðru leyti sé að finna heimild til handa stjórnvöldum til að takmarka í gjaldskrá eða reglugerð endurgreiðslumöguleika gjaldanda út af greiddum bílastæðagjöldum, svo sem nauðsynlegt hefði verið, ef ætlun löggjafans hefði á annað borð verið að víkja frá þegar gildandi rétti samkvæmt lögum nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, sem tekið hafi gildi hinn 1. janúar 2006, en sú lagasetning hafi í verulegum atriðum verið í samræmi við lagasjónarmið hins almenna kröfuréttar, t.a.m. um endurgreiðslu ofgreidds fjár, forsendubrest, sjónarmið um óréttmæta auðgun og lagareglur um fyrningu. Í 1. mgr. 1. gr. þessara laga sé lögð bein skylda á stjórnvöld til endurgreiðslu og samkvæmt 2. mgr. 1. gr. sé lögð frumkvæðisskylda á stjórnvöld um endurgreiðslu. Með 3. mgr. 1. gr. sé skýrt kveðið á um að beina lagaheimild þurfi til að víkja frá beinum lagaskyldum samkvæmt 1. og 2. mgr. 1. gr. laganna. Slík lagaheimild sé ekki til staðar í heimildarlögum fyrir nefndri reglugerð og gjaldskrá. 

Heimildir skipulags- og byggingarlaga til handa stjórnvöldum taki einvörðungu til ákvörðunar og álagningar bílastæðagjalda til að mæta áætluðum raunkostnaði við gerð slíkra stæða og síðan um hvernig standa megi að innheimtu þeirra. Þá veiti lögin sveitarstjórn ákveðna réttarvernd í formi lögveðs- og fjárnámsréttar. Hins vegar sé þar ekki lagalegur stafkrókur um heimild sveitarfélaga til að takmarka almennan endurgreiðslurétt þegnanna og eigna sér þannig gjöldin til ávinnings í tilvikum þar sem til kostnaðar af gerð bílastæðanna komi ekki vegna þess að forsendur álagningarinnar breytast. 

Í framkvæmd þýði nefnd endurgreiðslutakmörkun reglugerðarinnar og gjaldskrár stefnda skattheimtu án lagaheimildar, sem brjóti gegn reglu 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands um að engan skatt megi á leggja nema með beinni lagaheimild. Ætlun löggjafans með álagningarheimild í skipulags- og byggingarlögum hafi verið að láta húsbyggjendur sjálfa bera áætlaðan framkvæmdakostnað sveitarfélaga vegna öflunar bílastæða, sem leggist til þegar meira byggingarmagn er leyft á byggingarlóð en rúmast innan almennra skipulagsreglna. Synjun endurgreiðslu í þessu tilviki, þar sem í ljós hafi komið, skömmu eftir greiðslu bílastæðagjalda, að stefndi þyrfti í raun ekki að kosta þau 20,5 bílastæði, sem áður hafi verið talið, feli efnislega í sér skattheimtu en án lagaheimildar. 

Loks bendir stefnandi á að með lögum nr. 153/2006, um gatnagerðargjald, sé beinlínis kveðið á um það í sambærilegum tilvikum varðandi gatnagerðargjöld að endurgreiða skuli greidd gjöld, þegar upp koma slíkar aðstæður sem í þessu máli. Um endurgreiðsluskylduna og endurgreiðslukjör sé fjallað í 9. gr. laganna og telji stefnandi að lögjafna beri frá þessum endurgreiðslureglum yfir á endurgreiðslu bílastæðagjalda, enda séu öll skilyrði til þess og ekki hvað síst þegar litið sé til þess að sveitarfélag sé eðli máls samkvæmt knúið út í kostnað við gatnagerð, aðveitu, holræsalagnir og aðrar tengingar strax í upphafi byggingaframkvæmda en hins vegar megi afla bílastæða þegar notkun hefst eftir lok byggingaframkvæmda. Við minnkun byggingaráforma séu því löglíkur fyrir því, að sveitarfélag skaðist fremur af endurgreiðslu gatnagerðargjalda heldur en endurgreiðslu bílastæðagjalda.

Það sé því ljóst, að fyrir hinum íþyngjandi ákvæðum gjaldskrárinnar og reglugerðarinnar um ársfrest til að gera kröfu um endurgreiðslu bílastæðagjalda skorti með öllu nauðsynlega lagaheimild. Hin takmarkandi regla nefndra réttarheimilda hafi því ekki þau réttaráhrif, sem þar sé að stefnt.

Stefnandi byggir jafnframt á því, að þótt talið yrði að lagaheimild væri til staðar fyrir því að setja skilyrði fyrir endurgreiðslu gjalda í gjaldskrá og reglugerð, verði að líta til sjónarmiða að stjórnsýslurétti sem leiði til þess að ekki eigi að beita endurgreiðsluhömlunum í tilviki stefnanda.

Það sé almennt viðhorf að stjórnsýslurétti, að ýmis gjaldtaka af þegnunum án beinna lagaheimilda skuli einungis nema þeim kostnaði, sem ríki eða sveitarfélag hefur af umbeðinni þjónustu hverju sinni, enda megi enga skatta leggja á nema með beinni lagaheimild, sbr. 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands. Þannig verði jafnframt meðalhófsreglu stjórnsýslulaga gætt. Hin mjög svo takmarkandi ákvæði gjaldskrár og reglugerðar leiði hins vegar, í tilviki stefnanda, til óréttmætrar auðgunar stefnda í nafni þarfa og kostnaðar hans, sem ekki hafi hlotist af og verði ekki. 

Stjórnvaldi beri við íþyngjandi ákvarðanir sínar að hafa í heiðri meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, sbr. 12. gr. laga nr. 37/1993. Þar sem beina lagaheimild skortir fyrir ákvæðum gjaldskrárinnar og reglugerðarinnar um tímatakmörkun endurgreiðslu óþarfra bílastæðagjalda, verði að líta á takmörkunarákvæði nefndra réttarheimilda sem ákvarðanir stjórnvalda. Við val og beitingu stjórnvalda á úrræðum sínum til að ná fram þeim markmiðum, að húsbyggjendur beri sjálfir áætlaðan kostnað af hverju aukabílastæði, sem útvega þarf utan byggingalóðar, þegar leyft byggingamagn fer fram úr skipulags- og byggingaskilmálum, beri stjórnvaldi að gæta meðalhófsreglunnar. Ljóst sé að þessi regla sé þverbrotin með hinum umdeildu reglum gjaldskrár og reglugerðar, sem í raun feli í sér heildstæðar ákvarðanir stjórnvalda gagnvart öllum húsbyggjendum, sem séu í sömu stöðu og stefnandi. Gjarnan sé horft til þriggja efnisþátta 12. gr. laga nr. 37/1993, þegar um íþyngjandi ákvarðanir sé að tefla, eins og ljóst sé að hér hagar til í tilviki stefnanda. Í fyrsta lagi verði markmiðinu um að hver húsbyggjandi kosti þau bílastæði, sem afla verður hans vegna, náð án þess að endurgreiðslu verði hamlað umfram almennar reglur. Í öðru lagi liggi fyrir að vægara úrræði sé tækt, á þann veg að láta tímamörk endurgreiðslu fylgja almennum reglum, enda hljótist ekkert tjón af því fyrir stjórnvöld. Í þriðja lagi hafi stjórnvöldum borið að beita mun vægari úrræðum til takmörkunar endurgreiðsluskyldu sinnar en svo skömmum fresti, ef á annað borð einhver lagaskilyrði væru til staðar til að beita takmörkunum endurgreiðslu.

Vísar stefnandi til hliðsjónar til laga nr. 153/2006 um náskyld gjöld, gatnagerðargjöld, þar sem í 9. gr. þeirra laga er skýrt kveðið á um skyldu sveitarfélags til endurgreiðslu gatnagerðargjalda. Þótt gatnagerðargjöld og bílastæðagjöld séu skyld, sé þó ljóst að mun frekar hefði sveitarfélögum verið þörf á að hafa heimild til að takmarka endurgreiðslu gatnagerðargjalda, þar sem kostnaður að baki þeim, gatnagerð, holræsagerð, aðveitur o.fl., falli til þegar í upphafi byggingarskeiðs húss og verði þar lítil sem engin kostnaðarspörun, þótt byggingarmagn hússins minnki frá því sem í upphafi var að stefnt. Nauðsyn öflunar aukabílastæða og kostnaður af gerð þeirra komi hins vegar til sögunnar á lokastigum framkvæmda eða jafnvel enn síðar.

Hafi stefndi hins vegar í slíkum tilvikum á fyrri stigum, þ.e. strax eftir útgáfu byggingarleyfis eða samhliða byggingaframkvæmdum, lagt út í kostnað við öflun eða gerð bílastæðanna innan skipulagssvæðisins vegna byggingaráforma stefnanda, leiði það augljóslega til auðgunar sveitarfélagsins í formi eignamyndunar og eftir atvikum til tvígreiðslu sama kostnaðarliðar ef annar húsbyggjandi á sama skipulagssvæði verði síðar knúinn til sérstakrar greiðslu fyrir öflun aukabílastæða, sem í raun sé ekki þörf fyrir innan þess svæðis, enda þau þá þegar orðin til á kostnað stefnanda.

Líta beri til þess, að stefndi hafi einkaleyfi til leyfisveitinga fyrir byggingar á sínu skipulagssvæði og leggi það enn ríkari kröfur á stefnda um að beita valdheimildum sínum í samræmi við stjórnsýslulög og þá einkum nefndri meðalhófsreglu laganna. Hagsmuna sveitarfélaga sé þegar mjög vel gætt í núverandi lagaumhverfi, m.a. með rétti til að ákvarða fjárhæð gjalda, með synjunarrétti á afgreiðslu mála ef gjöld séu ógreidd og með lögveðrétti og fjárnámsrétti. Þannig hafi stefndi notið sérstakrar aðstöðu sem einkaleyfishafi til að knýja fram greiðslu bílastæðagjalda úr hendi stefnanda þegar upphafleg byggingaráform hans fengu afgreiðslu.

Loks bendir stefnandi á, að ekki verði séð hvernig andmælaréttur samkvæmt IV. kafla stjórnsýslulaga sé virtur af stefnda sem stjórnvaldi þegar hann í sérstakri aðstöðu knýr fram réttarstöðu, sem ekki sé lagastoð fyrir en sem hins vegar hafi einungis verið auglýst í B-deild stjórnartíðinda í formi gjaldskrár og reglugerðar.

Stefnandi mótmælir sérstaklega þeim sjónarmiðum stefnda, sem fram komi í framlögðu bréfi hans, dagsettu 25. nóvember 2009, að um hafi verið að tefla greiðslu samkvæmt einkaréttarlegum samningi milli málsaðila. Enginn slíkur samningur sé til staðar og samskipti aðila verði með engum hætti túlkuð á þann veg. Þvert á móti beri öll samskiptin þess merki að um sé að ræða greiðslu þjónustugjalda, eins og bréfritari  viðurkenni síðar í sama bréfi. Sjónarmið stefnda um að gamlar venjur, forsaga og réttarvenja helgi framkvæmd stefnda í þessu efni séu út í hött, enda taki síðar til komin löggjöf, s.s. lög nr. 29/1995 o.fl., af eldri framkvæmd í þessum efnum. 

Í III. kafla bréfsins virðist stefndi rugla saman gjöldum fyrir útgáfu leyfa annars vegar og hins vegar bílastæðagjöldum og gatnagerðargjöldum. Megi af umfjölluninni ætla að stefndi geri því skóna, að t.d. gatnagerðargjöld hvíli á einkaréttarlegum samningi. Þá komi einnig fram í II. og III. kafla bréfsins, að bílastæðagjöldum sé ætlað að fara í sjóð til kaupa á landi og uppbyggingar bílastæða. Þessu sé stefnandi sammála en vísar til þess að þótt hagnaður sé af rekstri bílastæðasjóðs samkvæmt ársreikningi hans fyrir árið 2008, verði ekki séð að sjóðurinn telji sig hafa skuldbindingar á móti þeirri fjárhæð.

Um lagarök vísar stefnandi til almennra reglna kröfuréttarins um ofgreitt fé o.fl., til stjórnskipunarréttar og reglna um ólögmæti; til almennra reglna skaðabótaréttarins varðandi skaðabótaskyldu stefnda vegna brota hans á stjórnsýslureglum gagnvart stefnanda, til skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, einkum 52-55. gr. í V. kafla, sbr. lög nr. 170/2000, laga um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda nr. 29/1995, einkum 1. og 4. gr., og til reglna um lögjöfnun, til laga um gatnagerðargjald nr. 153/2006, einkum 9. gr., venju um hækkun endurgreiðslu samkvæmt vísitölu og reglna um lögjöfnun, til stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum 12. gr., til 77. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, til reglugerðar nr. 441/1998, einkum 3. mgr. 28. gr. og 1. mgr. 214. gr., og til gjaldskrár fyrir bílastæðagjald í Reykjavík nr. 337/1998, útgefinnar 29. apríl 2003, einkum 4. mgr. 4. gr. Um dráttarvaxtakröfu vísast til 1. mgr. 6. gr. vaxtalaga nr. 38/2001. Um málskostnaðarkröfu vísar stefnandi til 130. gr. laga nr. 91/1991, sbr. 129. gr. laganna, og um virðisaukaskatt á málflutningsþóknun til laga nr. 50/1998, en stefnandi sé ekki virðisaukaskattskyldur og beri því nauðsyn til að fá dóm fyrir skattinum úr hendi stefnda.

III.

Sýknukrafa stefnda byggir á því, að enginn endurgreiðsluréttur sé fyrir hendi á bílastæðagjaldi þegar ár sé liðið frá greiðslu þess. Þar sem stefnandi hafi fyrst gert formlega kröfu um endurgreiðslu bílastæðagjalds þegar meira en ár var liðið frá greiðslu þess, sé grundvöllur kröfunnar ekki fyrir hendi.

Stefndi vísar til þess að skilja verði framsetningu stefnanda með þeim hætti að stefnda beri annað hvort skylda til að endurgreiða bílastæðagjaldið eða að hann beri skaðabótaábyrgð vegna rangra stjórnsýsluathafna. Enn fremur verði að skilja framsetningu stefnanda á þann veg að hann telji að lögjafna beri frá endurgreiðslureglum 9. gr. laga nr. 153/2006, um gatnagerðargjald, yfir á endurgreiðslu bílastæðagjalds. Þessum málatilbúnaði stefnanda sé alfarið hafnað.

Stefndi vísar þeim málsástæðum stefnanda á bug, að stefnda sé óheimilt að takmarka endurgreiðslurétt gjaldanda vegna greidds bílastæðagjalds þegar gjaldið hafi reynst óþarft á grundvelli forsendna, sem ekki séu lengur til staðar þegar endurgreiðslu sé krafist. Samkvæmt 54. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 geti sveitarstjórn ákveðið að innheimta bílastæðagjald af hlutaðeigandi lóð ef ekki reynist unnt að koma fyrir á lóð nýbyggingar þeim fjölda bílastæða sem kröfur séu gerðar um. Gjaldið megi nema áætluðum kostnaði við gerð þeirra bílastæða sem á vanti. Samkvæmt niðurlagi 1. mgr. 54. gr. sé sveitarstjórn veitt heimild til að setja gjaldskrá um bílastæðagjald í sveitarfélaginu og gert að birta hana í B-deild Stjórnartíðinda. Þá segi í 2. mgr. ákvæðisins að bílastæðagjöld skuli renna í sérstakan bílastæðasjóð, enda skuli fjármunum hans varið til uppbyggingar bílastæða í nágrenni viðkomandi lóðar.

Í 3. mgr. 37. gr. laganna sé mælt fyrir um nokkur þeirra atriða, sem kveða skuli á um í reglugerðinni, m.a. um hvernig skuli háttað gjöldum fyrir byggingarleyfi og hvernig þau skuli innheimt. Í V. kafla laganna sé fjallað um leyfisgjöld sem samanstandi af framkvæmdaleyfis-, byggingarleyfis- og bílastæðagjöldum en í 55. gr. sé kveðið á um greiðslu gjaldanna. Samkvæmt 1. mgr. 55. gr. laganna skuli sveitarstjórnir ákveða gjalddaga umræddra gjalda og hvernig þau skuli innheimt. Þá sé sveitarstjórn óheimilt að gefa út byggingarleyfi fyrr en þessi leyfisgjöld hafi verið innt af hendi eða samið hafi verið um greiðslu þeirra samkvæmt settum reglum, sbr. 2. mgr. 55. gr. Til marks um sérstakt eðli þessara gjalda, sérstaklega bílastæðagjalds, sé skýrt kveðið á um takmarkanir á rétti til endurgreiðslu þeirra í byggingarreglugerð, sbr. t.d. grein 27.4 og 28.3, í samræmi við áðurnefnd fyrirmæli í 3. mgr. 37. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Á grundvelli 37. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 30. gr. þágildandi laga nr. 41/1992, um brunavarnir og brunamál, hafi, í samræmi við fyrirmælin, verið sett byggingarreglugerð nr. 441/1998. Fjallað sé um bílastæðagjald í 28. grein reglugerðarinnar en 1. og 2. mgr. greinarinnar séu samhljóða 1. og 2. mgr. 54. gr. skipulags- og byggingarlaga um heimildir sveitarstjórnar til að innheimta bílastæðagjald og um hlutverk og skyldur bílastæðasjóðs. Í síðustu grein ákvæðisins, grein 28.3, sé mælt fyrir um takmörkun á rétti aðila til endurgreiðslu bílastæðagjalds sé meira en ár liðið frá greiðslu þess.

Gjaldskrá fyrir bílastæðagjald í Reykjavík hafi verið sett með heimild í 54. gr. skipulags- og byggingarlaga og samþykkt á fundi borgarráðs 29. apríl 2003 og hafi hún öðlast gildi með birtingu auglýsingar nr. 337/2003 í B-deild Stjórnartíðinda 16. maí 2003. Í 4. gr. gjaldskrárinnar sé kveðið á um greiðslu bílastæðagjalds en þar segi m.a. að gjaldið skuli inna af hendi eða hafa verið samið um greiðslu þess áður en byggingarleyfi sé gefið út. Mælt sé fyrir um að vanskil á greiðslu bílastæðagjalds veiti byggingarfulltrúa heimild til að synja um úttektir og útgáfu vottorða og þá sé kveðið á um að gjaldinu fylgi lögveð í viðkomandi fasteign. Loks sé kveðið á um takmarkanir á rétti til endurgreiðslu bílastæðagjalds í ákvæði 4. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar, en ákvæðið sé samhljóða 3. mgr. 28. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998.

Um hafi verið að ræða ívilnandi ákvörðun þegar stefndi heimilaði stefnanda að greiða sig frá gerð tilskilins fjölda bílastæða samkvæmt samþykktu deiliskipulagi fyrir lóðirnar. Óumdeilt sé, að í tilviki stefnanda hafi stefnda verið heimilt að miða bílastæðagjaldið við andvirði þess lóðarhluta, sem vantaði til að koma fyrir á lóð stefnda nægilega mörgum bílastæðum miðað við þáverandi byggingar- og nýtingaráform og gildandi deiliskipulag fyrir svæðið. Hafi gjaldið verið réttilega lagt á og ekki ofreiknað á þeim tíma sem það var innheimt.

Löggjafinn hafi sett skýra lagaheimild í 54. gr. skipulags- og byggingarlaga um að sveitarstjórn megi innheimta allt að áætluðum kostnaði sem nemi gerð þeirra bílastæða sem á vanti. Löggjafinn hafi enn fremur mælt fyrir um í ákvæðinu að sveitarstjórn skuli ákveða gjalddaga og innheimtu gjaldsins. Stefndi hafi réttilega uppfyllt þessar lagaskyldur með setningu gjaldskrár nr. 337/2003. Bílastæðagjöld renni lögum samkvæmt í sérstakan sjóð en fjármunum hans skuli varið til uppbyggingar almenningsbílastæða í nágrenni viðkomandi lóðar. Þegar lóðarhafi hafi  með þessum hætti valið að kaupa sig frá gerð bílastæða á lóð sinni og í staðinn greitt bílastæðagjald þá veiti greiðsla gjaldsins viðkomandi lóðarhafa engan sjálfstæðan rétt. Þvert á móti sé gjaldtökunni ætlað að standa undir þeim kostnaði, sem hljótist af því að fullgera almenningsbílastæði utan umræddra lóðamarka. Að mati stefnda sé gjaldtakan því hvorki ígildi skatta né hefðbundinna þjónustugjalda.

Stefndi mótmælir því að ákvæði laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og þjónustugjalda, eigi hér við og bendir á að í fyrsta lagi hafi bílastæðagjaldið ekki verið ofgreitt þegar það var innheimt. Í annan stað segi í 3. mgr. 1. gr. laga nr. 29/1997 að sérlög gangi framar lögunum. Að mati stefnda sé það engum vafa undirorpið að beina og fullnægjandi lagaheimild sé að finna í 54. gr. skipulags- og byggingarlaga um setningu ákvæðis í byggingarreglugerð sem mæli fyrir endurgreiðslurétt bílastæðagjalda í einstökum tilvikum. Þá sé árs fyrningarregla í samræmi við gildistíma byggingarleyfis, en það falli úr gildi hafi byggingarframkvæmdir ekki hafist innan tólf mánaða, sbr. 1. mgr. 45. gr. skipulags- og byggingarlaga. Umræddur fyrningarfrestur sé því bæði rökréttur, hæfilega langur og sanngjarn. Séu því skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 sérlög gagnvart lögum nr. 29/1995.

Stefndi vísar þeirri málsástæðu stefnanda alfarið á bug að umræddur eins árs fyrningarfrestur í grein 28.3 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 og 4. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 337/2003 jafngildi skattheimtu án lagaheimildar. Sveitarstjórn beri samkvæmt ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og byggingarreglugerðar nr. 441/1998 að sjá til þess að gert sé ráð fyrir nægilegum fjölda bifreiðastæða á byggingarlóð áður en byggingarleyfi sé veitt. Verði því ekki við komið sökum plássleysis, sé sveitarstjórninni heimilt að veita undanþágu þar frá með því skilyrði að lóðarhafinn greiði kostnað sveitarfélagsins af því að útvega bifreiðastæðin annars staðar. Skilyrði undanþágunnar sé byggt á því að gjaldtakan sé til þess fallin að ná fram því markmiði, sem leyfi til byggingarframkvæmda eigi annars að tryggja, þ.e. að nægur fjöldi bifreiðastæða verði við hverja byggingu. Markmið gjaldtöku fyrir undanþáguna fari þannig saman við markmið meginreglunnar og gjaldið renni til að útvega þau bifreiðastæði sem sveitarstjórnin tekst á herðar að afla og lóðarhafanum hefði að öðrum kosti borið að gera ráð fyrir á lóðinni. Þá skipti máli, að lóðarhafinn virðist engu að síður geta haft af þeim bifreiðastæðum gagn, sem síðar verður aflað af sveitarfélaginu, sbr. 2. mgr. 54. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þótt umræddri greiðslu bílastæðagjalds stefnanda hafi enn ekki verið ráðstafað, liggi fyrir að fjármunirnir séu varðveittir á reikningi bílastæðasjóðs og að þeim verði varið til öflunar bifreiðastæða í samræmi við lög og settar reglur. Geti bílastæðagjald því ekki talist vera skattur.

Til marks um vilja löggjafans bendir stefndi á að í upphaflegu frumvarpi til skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi, í 3. mgr. 57. gr. laganna, sem fjallaði um bílastæðagjald, verið mælt fyrir um endurgreiðslu bílastæðagjalds að ákveðnum skilyrðum uppfylltum þannig að krefja mætti sveitarstjórn um endurgreiðslu gjalds með vöxtum ef fimm ár væru liðin frá greiðslu þess og ekki væru fyrir hendi gildar ástæður fyrir drætti sveitarstjórnar á öflun bílastæða. Samkvæmt breytingartillögu þáverandi umhverfisnefndar Alþingis hafi verið lagt til að ákvæðinu yrði breytt á þann veg að 3. mgr. skyldi falla brott. Hafi sú breytingartillaga verið samþykkt. Stefndi telji að með þessari niðurfellingu hafi vilji löggjafans birst með skýrum hætti. Hafi löggjafinn með þeirri ákvörðun sýnt vilja sinn til þess að binda ekki hendur sveitarstjórna með þeim hætti að skylda þær til að innheimta eða endurgreiða bílastæðagjald í öðrum tilvikum en beinlínis verði lesið úr lögunum. Sams konar ákvæði hafi verið að finna í skipulagsreglugerð nr. 318/1985, sbr. grein 4.3.8, sem að öllum líkindum hafi verið fyrirmynd fyrrnefnds ákvæðis í framangreindu lagafrumvarpi. Þar hafi verið mælt fyrir um rétt til endurgreiðslu bifreiðastæðagjalds ef lóðarhafi taldi sveitarstjórn hafa orðið uppvísa að óhæfilegum drætti á því að nýta framlag hans til öflunar bifreiðastæða þegar þrjú ár væru liðin frá greiðslu þess, nema sveitarstjórn tækist að sýna fram á gildar ástæður fyrir drættinum. Rökrétt sé að gagnálykta frá þessu ákvæði á þann veg að réttur til endurgreiðslu bílastæðagjalds hafi ekki verið fyrir hendi í öðrum tilvikum. Með því að falla frá setningu ákvæðis um skyldu sveitarfélags til endurgreiðslu bílastæðagjalds, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, sé rennt fullnægjandi stoðum undir málatilbúnað stefnda um að löggjafinn hafi ekki viljað takmarka réttindi stefnda með því að leggja honum á herðar íþyngjandi endurgreiðsluákvæði.

Í 78. gr. laga nr. 33/1944 um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands sé mælt fyrir um sjálfstjórnarrétt sveitarfélaga, sbr. 16. gr. laga nr. 97/1995. Segi þar að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Í ákvæðinu komi skýrt fram sá vilji stjórnarskrárgjafans að sveitarfélög séu til á Íslandi, þau skuli hafa með höndum verkefni og raunverulegt svigrúm innan ramma laga til að taka ákvarðanir um sín málefni og setja eigin fingraför á þau í samræmi við staðbundnar þarfir og aðstæður. Auk þess skuli sveitarfélög hafa forráð yfir eigin tekjustofnum. Þá bendir stefndi á að árið 2006 hafi verið gerður samstarfssáttmáli ríkis og sveitarfélaga þar sem m.a. sé lögð rík áhersla á að sjálfstjórnarréttur sveitarfélaga sé virtur og löggjöf og reglugerð sé með þeim hætti að sveitarfélög hafi svigrúm til að haga verkefnum sínum og athöfnum með hliðsjón af staðbundnum aðstæðum og viðhorfum.

Stefndi vísar á bug þeirri málsástæðu stefnanda, að skylda sveitarfélags til að endurgreiða bílastæðagjald byggist á lögjöfnun frá endurgreiðslureglu 9. gr. laga nr. 153/2006 um gatnagerðargjald. Í fyrsta lagi sé gatnagerðargjald skattur samkvæmt 1. gr. laga nr. 153/2006 en bílastæðagjald sé leyfisgjald, sbr. V. kafla skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þá beri að líta til þess að bílastæðagjald það, sem stefnandi innti af hendi 8. janúar 2008, hafi byggst á útreikningi kostnaðarliða en slík gjöld séu almennt ekki innheimt á grundvelli skattlagningarheimildar.

Komist dómurinn að þeirri niðurstöðu að um ofgreitt bílastæðagjald hafi verið að ræða, bendir stefndi á að gjaldið verði þá fært sem innistæða, sem síðan reiknist til frádráttar handa eiganda eða lóðarhafa, ef og þegar á það kunni að reyna síðar. Þá mæli ekkert á móti því að stefndi framselji afnotarétt sinn af þeim bifreiðastæðum, sem umfram séu, til lóðarhafa á nálægum lóðum, sbr. 11. gr. reglna um bílastæðagjald, sem samþykktar hafi verið á fundi borgarráðs 29. apríl 2003 og öðlast hafi gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda hinn 16. maí 2003.

Stefndi mótmælir þeim málsástæðum stefnanda, sem byggja á sjónarmiðum að stjórnsýslurétti. Bendir hann á að umrædd gjaldtaka sé afleiðing ívilnandi ákvörðunar stefnanda til handa. Umrætt bílastæðagjald sé ekki innheimt og notað til þess að mæta rekstrarkostnaði byggingaryfirvalda, heldur til kaupa eða ráðstöfunar á landi undir þau bifreiðastæði, sem upp á vanti, ásamt kostnaði við gerð þeirra. Því komi aldrei til þess að stefndi auðgist á umræddri gjaldtöku.

Stefndi vísar því á bug, að endurgreiðsla bílastæðagjalds feli í sér stjórnvaldsákvörðun. Gjaldtaka bílastæðagjalds sé nauðsynlegur undanfari útgáfu stefnda á lögbundnu leyfi, þ.e. byggingarleyfi. Gjaldtaka stjórnvalds á grundvelli laga og innheimta gjalda, sem gjaldkræf verði við útgáfu byggingarleyfis, eigi sér stað á grundvelli stjórnsýsluréttar og þessi samskipti sveitarstjórnar og framkvæmdaraðilans eigi sér einungis stað á grundvelli lagaboða. Efni ákvörðunar stefnda um að synja stefnanda um endurgreiðslu bílastæðagjalds hafi á engan hátt verið komin undir mati stefnda, þar sem lög og aðrar settar reglur mæli skýrlega fyrir um að krafa stefnanda hafi borist þegar liðinn var tímafrestur til endurgreiðslu samkvæmt endurgreiðsluskilyrðum. Í þessu samhengi reifar stefnandi sjónarmið sín um val og beitingu stefnda á úrræðum til að ná fram því markmiði skipulags- og byggingarlaga að nægilegur fjöldi bifreiðastæða sé jafnan við hverja lóð. Sjónarmið stefnanda um beitingu stefnda á úrræðum, til að ná því fram að nægilegur fjöldi bifreiðastæða við hverja lóð, hafi ekki áhrif á niðurstöðu ákvörðunar stefnda um synjun greiðslu bílastæðagjalda, enda hafi ekki farið fram neitt mat á efni ákvörðunarinnar, heldur hafi hún alfarið stuðs við lög og settar reglur. Þá hafni stefndi málatilbúnaði stefnanda, sem lúti að því að frekar væri þörf á heimild til að takmarka endurgreiðslu gatnagerðargjalda en bílastæðagjalda í ljósi þess hvenær kostnaður falli til vegna gatnagerðar annars vegar og gerðar bifreiðastæða hins vegar. Fráleitt sé að alhæfa með þessum hætti, auk þess sem bornar séu saman tvær ólíkar tegundir gjalda. Sé eðlilegt að þeir, sem reisa vilji byggingar eða önnur mannvirki á lóðum sínum, beri sjálfir áhættuna af því að fyrir þeim framkvæmdum fáist fullgild byggingarleyfi og að byggingaráform, veitt á þeim grundvelli, gangi eftir. Þá beri til þess að líta að stefndi getur einnig verið búinn að gera ráðstafanir til að tryggja þennan fjölda bifreiðastæða á 12 mánaða gildistíma byggingarleyfis, þótt lóðarhafi hverfi síðar frá byggingaráformum sínum.

Efnisreglur laga- og reglna á þessu sviði staðfesti mikilvægi innheimtu bílastæðagjalds og annarra lögbundinna gjalda og hnígi í þá átt að styrkja markmiðið með gjaldtöku þeirra, nauðsyn hennar og takmarkanir á endurgreiðslurétti þeirra. Enda falli staðfesting sveitarstjórnar á veitingu byggingarleyfis úr gildi, hafi byggingarframkvæmdir ekki hafist innan tólf mánaða en leyfið verði ekki gefið út fyrr en öll tilskilin álögð gjöld hafi verið innt af hendi. Þá sé ranglega farið með í stefnu að bílastæðagjald falli til almennra tekna sjóðsins verði ekki af nýtingu byggingarleyfis. Hið rétta sé, að gjöld falli þá sem endranær í bílastæðasjóð, en fjármunum hans sé ráðstafað til öflunar bifreiðastæða.

Stefndi bendir á, að kröfuhafar á 1. veðrétti með veði í byggingarframkvæmdum á lóðinni við Mjölnisholt 12-14 hafi haft uppi mótmæli og telji stefnda óheimilt að endurgreiða bílastæðagjaldið í ljósi vanskila stefnanda. Telji þeir, að ef til endurgreiðslu kæmi ætti greiðslan að renna til þeirra sem raunverulega fjármögnuðu framkvæmdirnar og greiddu leyfisgjöldin fyrir hönd stefnanda.

Loks mótmælir stefndi vaxta- og dráttarvaxtakröfu stefnanda, einkum upphafstíma dráttarvaxta, með þeim rökum að rétturinn til endurgreiðslu stofnist ekki fyrr en byggingarleyfið verði gefið út. Beri því að miða upphafstíma dráttarvaxta við dómsuppsögu í fyrsta lagi.

Um lagarök vísar stefndi til laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, til skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, til stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og til laga nr. 153/2006, um gatnagerðargjald. Þá er vísað til byggingarreglugerðar nr. 441/1998, til gjaldskrár nr. 337/2003, um bílastæðagjald í Reykjavík, og til reglna um bílastæðagjald. Um málskostnað vísar stefndi til 130. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.          

IV.

Stefnandi krefst þess að stefnda verði gert að endurgreiða bílastæðagjöld sem óumdeilt er að stefnandi greiddi stefnda 8. janúar 2008. Ekki er um að ræða tölulegan ágreining aðila og þá eru málavextir óumdeildir. Stefnandi byggir kröfu sína í fyrsta lagi á því, að lagaheimild skorti til að skerða, með gjaldskrá og reglugerð, rétt manna til endurgreiðslu ofgreiddra gjalda. Þá byggir hann jafnframt á því að með synjun sinni á endurgreiðslubeiðni stefnanda og málsmeðferð hafi stefndi brotið gegn stjórnsýslulögum.

Sýknukrafa stefnda er í greinargerð í fyrsta lagi byggð á því að enginn endurgreiðsluréttur sé fyrir hendi á bílastæðagjaldi þegar eitt ár er liðið frá greiðslu. Hann byggir jafnframt á því, að reglur gjaldskrár og reglugerðar um takmörkun á endurgreiðslu bílastæðagjalds eigi sér lagastoð í 54. og 55. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem og í 3. mgr. 37. gr. sömu laga. Þá mótmælir stefndi því að hann hafi með ákvörðun sinn brotið reglur stjórnsýslulaga og byggir á því að ákvörðun um endurgreiðslu bílastæðagjalds sé ekki stjórnvaldsákvörðun.

Við fyrirtöku málsins 25. febrúar sl. óskaði stefndi eftir því að bókað yrði, að í ljósi breytts eignarhalds á Mjölnisholti 12-14 byggði hann sýknukröfu sína jafnframt á þeirri málsástæðu að stefnandi væri ekki réttur aðili að málinu. Af hálfu stefnanda var þessari málsástæðu mótmælt sem of seint fram kominni.

Í 5. mgr. 101. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, segir að málsástæður og mótmæli skuli koma fram jafnskjótt og tilefni verði til. Að öðrum kosti megi ekki taka slíkar yfirlýsingar til greina, nema gagnaðili samþykki eða aðili hafi þarfnast leiðbeiningar dómara en ekki fengið þær. Í þinghaldi 24. september 2010 lagði stefndi m.a. fram yfirlýsingu sýslumannsins í Reykjavík, dagsetta 17. september sama ár, um að fasteignin Mjölnisholt 12-14 í Reykjavík hefði verið seld nauðungarsölu á uppboði 2. sama mánaðar. Var málinu síðan frestað til málflutnings um frávísunarkröfu stefnda til 12. október sama ár. Með úrskurði 29. sama mánaðar var málinu vísað frá dómi en úrskurðurinn var kærður til Hæstaréttar Íslands sem kvað upp dóm 14. desember sama ár þess efnis að hinn kærði úrskurður var felldur úr gildi og lagt fyrir héraðsdóm að taka málið til efnismeðferðar.

Málið var tekið fyrir að nýju í héraðsdómi Reykjavíkur 21. desember 2010 en í því þinghaldi krafðist stefnandi þess að dómari viki sæti í málinu. Var málinu því frestað til munnlegs málflutnings um þá kröfu til 25. janúar 2011. Með úrskurði uppkveðnum 3. febrúar sama ár vék dómari sæti en málinu var úthlutað nýjum dómara 6. sama mánaðar. Málið var tekið fyrir 25. sama mánaðar og var þá bókað að stefndi byggði sýknukröfu sína einnig á aðildarskorti með vísan til breytts eignarhalds umræddrar fasteignar, eins og áður er rakið. Er af framangreindu ljóst að fyrirtökur málsins frá 24. september 2010 snerust um kröfur aðila, sem lutu að formhlið málsins og úrlausn þeirra, allt til þess er málið var tekið fyrir 25. febrúar sl. Þegar til þessa er litið og þess, að samkvæmt gögnum málsins var afsal vegna Mjölnisholts 12-14 til nýs eiganda gefið út 21. desember 2010, verður ekki fallist á það með stefnanda að málsástæða stefnda um aðildarskort sé of seint fram komin. Verður því fyrst um þá málsástæðu stefnda fjallað.

Til þess að byggingarleyfi sé gefið út þarf að greiða ákveðin gjöld, þ.m.t. bílastæðagjald, hafi þess verið krafist. Greiðsla bílastæðagjalds er í þeim tilvikum grundvöllur þess, að byggingarleyfis verði aflað. Byggingarleyfi er gefið út vegna byggingar á tiltekinni lóð og verður því að telja að um sé að ræða réttindi, sem bundin eru við viðkomandi fasteign og fylgja henni við eigendaskipti. Afsal vegna fasteignarinnar að Mjölnisholti 12-14 var gefið út til nýs eiganda hinn 21. desember 2010 og takmarkað byggingarleyfi vegna hennar var síðan gefið út til hins nýja eiganda 22. febrúar 2011. Verður því að fallast á það með stefnda, að stefnandi eigi ekki aðild að kröfu á hendur stefnda um endurgreiðslu bílastæðagjalds vegna framangreindrar fasteignar. Ber því, með vísan til ákvæða 16. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, þegar af þeirri ástæðu að sýkna stefnda af aðalkröfu stefnanda um endurgreiðslu umrædds bílastæðagjalds.

Af málatilbúnaði stefnanda í stefnu verður ráðið að hann byggi varakröfu sína á skaðabótaskyldu stefnda „…vegna brota hans á stjórnsýslureglum gagnvart stefnanda“, eins og segir í lagarakakafla stefnunnar. Hins vegar er skaðabótakrafan ekki rökstudd að öðru leyti en því, að vísað er til almennra reglna skaðabótaréttarins, án þess að gerð sé nánari grein fyrir því, með hvaða hætti stefnandi telur stefnda hafa valdið sér tjóni með vísan til þeirra reglna. Er skaðabótakrafan því vanreifuð og verður henni því vísað frá dómi af sjálfsdáðum.

Með vísan til ákvæða 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, þykir rétt að hvor aðili beri sinn kostnað af rekstri málsins.

Arnfríður Einarsdóttir héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð :

Stefndi, Reykjavíkurborg, er sýkn af aðalkröfu stefnanda, Miðbæjarbyggðar ehf., í máli þessu.

Varakröfu stefnanda er vísað frá dómi.

Málskostnaður fellur niður.