Miðvikudaginn 15. september 1999.
Nr. 345/1999.	Samtök fiskvinnslustöðva án útgerðar (Sigurður Gizurarson hrl.) gegn Samkeppnisstofnun og viðskiptaráðherra (Jón G. Tómasson hrl.)

Kærumál. Stjórnvöld. Samkeppni. Frávísunarúrskurður staðfestur.

Talið var að í áliti samkeppnisráðs nr. 6/1996 hefði falist ákvörðun um að grípa ekki til aðgerða í samræmi við erindi S. Þar sem ákvörðun samkeppnisráðs hafði ekki verið skotið til áfrýjunarnefndar samkeppnismála var málinu vísað sjálfkrafa frá héraðsdómi, sbr. 55. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Garðar Gíslason, Arnljótur Björnsson og Gunnlaugur Claessen.

Sóknaraðili skaut málinu til Hæstaréttar með kæru 24. ágúst 1999, sem barst réttinum ásamt kærumálsgögnum 31. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 13. ágúst 1999, þar sem máli sóknaraðila gegn varnaraðilum var vísað frá dómi. Kæruheimild er í j. lið 1. mgr. 143. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Sóknaraðili krefst þess að lagt verði fyrir héraðsdómara að taka málið til efnismeðferðar „að því er tekur til ágreinings kæranda og stefndu, Samkeppnisstofnunar og viðskiptaráðherra“. Hann krefst einnig málskostnaðar í héraði og kærumálskostnaðar.

Varnaraðilar krefjast þess að hinn kærði úrskurður verði staðfestur og sóknaraðili dæmdur til að greiða kærumálskostnað.

I.

Samkvæmt héraðsdómsstefnu gerir sóknaraðili aðallega þá kröfu að samkeppnisráði verði gert skylt að grípa til aðgerða samkvæmt 17. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993 til að koma í veg fyrir þá samkeppnislegu mismunun, sem fiskvinnslufyrirtæki án útgerðar sæti við núverandi aðstæður gagnvart útgerðarfyrirtækjum, sem starfrækja fiskvinnslu. Til vara krefst hann þess að álit samkeppnisráðs nr. 6/1996 frá 31. maí 1996 verði dæmt ógilt.

Eins og nánar greinir í úrskurði héraðsdóms sendi lögmaður sóknaraðila samkeppnisráði bréf 1. mars 1995, þar sem kvartað var yfir samkeppnisstöðu fiskvinnslustöðva án útgerðar. Í bréfi sóknaraðila segir meðal annars: „Erindi þessu er beint til yðar með vísan til ákvæða í III. kafla samkeppnislaga nr. 8/1993, einkum b-liðar 2. mgr. 5. gr. Um efni málsins vísast annars til ákvæða í IV. kafla laganna og svo 1. mgr. 17. gr., einkum b-liðar og 20. gr. Er þess óskað að ráðið taki málið til athugunar og grípi til þeirra ráðstafana, sem það telur nauðsynlegar og lögin heimila.“

Í tilefni af kvörtun sóknaraðila birti samkeppnisráð 31. maí 1996 álit nr. 6/1996. Í lokaorðum álitsins bendir samkeppnisráð sjávarútvegsráðherra á það mat sitt, að ef reglur um handhöfn aflahlutdeildar yrðu rýmkaðar og heimilað yrði að framselja aflahlutdeild til aðila, sem aðeins reka fiskvinnslu, væri sú breyting til þess fallin að auka samkeppni í viðskiptum með sjávarafla til vinnslu, jafna að vissu marki samkeppnisstöðu fiskvinnslustöðva með og án útgerðar og auðvelda aðgang nýrra keppinauta að markaðinum.

Af gögnum málsins verður ekki ráðið að kvörtun sóknaraðila hafi orðið tilefni frekari aðgerða samkeppnisráðs eða að sóknaraðili hafi eftir birtingu álits nr. 6/1996 krafist að nýju aðgerða samkeppnisráðs vegna ætlaðra brota á lögum nr. 8/1993.

II.

Á það verður fallist með sóknaraðila, að með áliti samkeppnisráðs nr. 6/1996 hafi ráðið ekki aðeins veitt ráðherra ráðgefandi álit, sbr. 19. gr. laga nr. 8/1993, heldur hafi það með þessari úrlausn jafnframt í reynd synjað kröfu sóknaraðila um aðgerðir vegna ætlaðra brota á 17. og 20. gr. laganna. Fólst því í áliti samkeppnisráðs ákvörðun þess um að grípa ekki til aðgerða í samræmi við erindi sóknaraðila 1. mars 1995.

Samkvæmt 55. gr. laga nr. 8/1993 verður ákvörðun samkeppnisráðs ekki borin undir dómstóla fyrr en úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála liggur fyrir, en í 56. gr. laganna er aðila, sem vill ekki una úrskurði áfrýjunarnefndarinnar, heimilað að höfða dómsmál innan ákveðins frests til ógildingar á úrskurðinum. Skilja verður þessi lagaákvæði svo, að með þeim sé skilið undan lögsögu dómstóla að kveða sérstaklega á um gildi ákvarðana samkeppnisráðs, sbr. dóm Hæstaréttar í dómasafni 1997, bls. 643. Í málinu er ágreiningslaust að ákvörðun sóknaraðila var ekki skotið til áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Ber af þessum sökum að vísa málinu sjálfkrafa frá héraðsdómi.

Samkvæmt framansögðu verður staðfest niðurstaða hins kærða úrskurðar. Rétt er að hvor aðili beri sinn kostnað af málinu fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Hinn kærði úrskurður er staðfestur.

Kærumálskostnaður fellur niður.

Úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 13. ágúst 1999.

Mál þetta er höfðað með stefnu birtri 14. desember sl.

Stefnandi er Samtök um fiskvinnslu án útgerðar (SFÁÚ), kt. 660494-2519, Hafnar­braut 27, Kópa­vogi.

Stefndu eru Sam­keppnis­stofnun, kt. 680269-5569, Rauðarár­stíg 10, Reykjavík, og við­skipta­ráð­herra, f.h. ís­lenska ríkisins.

Stefnandi gerir þá kröfu að­al­lega, að sam­keppnis­ráði verði dæmt skylt að grípa til að­gerða sam­kvæmt 17. gr. sam­keppni­s­laga nr. 8/ 1993 til að koma í veg fyrir þá sam­keppnis­legu mismunun, sem fisk­vinnslu­fyrir­tæki án út­gerðar sæta við núverandi að­stæður gagn­vart út­gerðar­fyrir­tækjum, er starf­rækja fisk­vinnslu. Til vara er gerð sú krafa að álit sam­keppnis­ráðs nr. 6/ 1996 frá 31. maí 1996 sé dæmt ógilt að lögum. Jafnframt er krafist hæfi­legs máls­kostnaðar úr hendi stefndu að teknu til­liti til virðis­auka­skatts.

Dóm­kröfur stefndu eru þær að­al­lega að má­linu verði vísað frá dómi, en til vara að stefndu verði sýknaðir af kröfum stefnanda. Í báðum til­vikum er gerð krafa um greiðslu máls­kostnaðar úr hendi stefnanda.

Í frá­vísunar­þætti málsins gerir stefnandi þær dóm­kröfur að frá­vísunar­kröfu stefnda verði hrundið og má­lið te­kið til efni­s­úr­lausnar. Jafnframt er krafist hæfi­legs máls­kostnaðar úr hendi stefndu að teknu til­liti til virðis­auka­skatts.

Mála­vextir eru í að­al­at­riðum þeir að stefnandi sendi hinn 1. mars 1995 Samkeppnis­stofnun erindi þar sem fjallað var um ójafna sam­keppnis­stöðu fyrir­tækja, sem aðild eiga að stefnanda annars vegar og þeirra fisk­vinnslu­fyrir­tækja hins vegar, sem jafn­framt reka út­gerð. Í erindinu var farið fram á að sam­keppnis­ráð tæki má­lið til at­hugunar og gripi til þeirra ráð­stafana sem það teldi nauðsyn­legar og sam­keppni­s­lög heimili. Í erindinu var vísað í d-lið 2. mgr. 5. gr. sam­keppni­s­laga svo og b-lið 1. mgr. 17. gr. og 20. gr. laganna.

Í erindi stefnanda til Sam­keppnis­stofnunar kom nánar fram að stefnandi væri sam­tök fisk­vinnslu­stöðva sem ekki reka jafnframt út­gerð og hafi því ekki fengið úthlutað afla­heimild sam­kvæmt lögum nr. 38/1990 um stjórn fisk­veiða. Þessi fiskvinnslu­fyrir­tæki hafi ekki fengið sama að­gang að fiski til vinnslu og þau fiskvinnslu­fyrir­tæki sem jafnframt reki út­gerð eða séu rekin í beinum tengslum við út­gerðar­fyrir­tæki. Síð­ar­n­efndu fyrir­tækin, sem hafi fengið afla­hlut­deild út­hlutað endur­gjalds­laust frá ríkinu, geti flutt fjár­muni beint og óbeint frá út­gerð til fiskvinnslu þó að í raun sé um tvær at­vinnu­greinar að ræða. Í þessu felist augljósar sam­keppnis­hömlur. Var te­kið fram að erindið snérist ekki um stjórn­kerfi fiskveiðanna svo sem því hafi verið komið á með lögum. Hins vegar yrði að koma í veg fyrir að fylgi­fiskur þessa stjórn­ker­fis fæli í sér mismunun milli þeirra sem stunda fisk­vinnslu í landinu. Lög­bundið stjórn­kerfi í at­vinnu­lífi mætti aldrei raska samkeppni milli fyrir­tækja og gilti þá einu hvaða svið at­vinnu­lífsins um væri að ræða. Komast mætti hjá röskun af því tagi sem hér um ræði t.d. með því að láta allan fisk fara um fisk­markaði áður en hann færi til vinnslu eða a.m.k. með því að fisk­verð utan mark­að­anna væri miðað við með­al­verð á mörkuðum.

Í áliti sam­keppnis­ráðs nr. 6/1996, sem birt var 31. maí það ár, er m.a. bent á að þá mismunun sem felst í því að fé­lags­menn stefnanda hafi ekki sama að­gang að hrá­efni til vinnslu og þau fyrir­tæki, sem reki bæði fisk­vinnslu og út­gerð, megi rekja til þess að fyrir­tækjum innan stefnanda hafi ekki verið út­hlutað afla­heimild samkvæmt lögum um stjórn fisk­veiða. Verði því ekki um erindið fjallað, eins og það er sett fram, án þess að leggja mat á þau ákvæði í lögum um stjórn fisk­veiða, sem hafi óbein áhrif á fisk­vinnsluna. Í álitinu eru síðan rakin í til­drög þess að nýtt fiskveiði­stjórnunar­kerfi var te­kið upp á árinu 1984 og laga­þróun um stjórn fisk­veiða frá þeim tíma.

Sam­keppnis­ráð kemst að þeirri niður­stöðu að ekki hafi verið sýnt fram á að gildandi regla fisk­veiði­stjórnunar­ker­fisins, sem heimilar fram­sal á kvóta og sé megingrund­völlur erindis stefnanda, fari gegn mark­miði sam­keppni­s­laga. Telur samkeppnis­ráð að að­stöðu­munur fisk­vinnslu­stöðva til hrá­efnis­öflunar stafi ekki af samkeppnislegri mismunun í skilningi sam­keppni­s­laga og sé ekki hægt að rekja hann til ákvæðis um fram­sal afla­heim­ilda í lögum um stjórn fisk­veiða, nema að því leyti sem þau lög setja hömlur við fram­sals­heimild. Með vísan til d-liðar 2. mgr. 5. gr. sam­keppni­s­laga kemur sam­keppnis­ráð þeirri ábendingu á fram­færi við sjávarútvegsráð­herra að verði reglur um hand­höfn afla­hlut­deildar rýmkaðar og heimilað að fram­selja þær til aðila, sem að­eins reka fisk­vinnslu, verði sú breyting til þess fallin að auka sam­keppni í við­skiptum með sjávar­afla til vinnslu. Samkeppnisað­staða fisk­vinnslu­stöðva með og án út­gerðar yrði þannig jöfnuð að vissu marki og að­gangur nýrra keppi­nauta að markaðinum auð­vel­daður.

Stefndu byggja kröfu sína um frá­vísun málsins á eftir­far­andi:

1. Sam­kvæmt 55. gr. sam­keppni­s­laga nr. 8/1993 verði ákvörðun samkeppnisráðs eða Sam­keppnis­stofnunar ekki borin undir dóm­s­tóla fyrr en úrskurður áfrýjunar­nefndar samkeppnismála liggi fyrir.  Kæru­frestur til áfrýjunar­nefndar sé 4 vikur, sbr. 9. gr.  laganna.  Mál til ógildingar á úr­skurði áfrýjunar­nefndar beri að höfða innan 6 mánaða frá því aðilar fengu vit­neskju um ákvörðun nefndarinnar, sbr. 56. gr. sam­keppni­s­laga. Álit sam­keppnis­ráðs nr. 6/1996 hafi falið í sér ákvörðun um að grípa ekki til að­gerða sam­kvæmt heim­ildum 17. gr. sam­keppni­s­laga, svo sem farið hafi verið fram á í bréfi lög­manns stefnanda frá 1. mars 1995 og að­al­krafa stefnanda hljóði nú um. Ákvörðun ráðsins hafi byggst á því að regla fiskveiðistjórnunarkerfisins um heimild til fram­sals á kvóta fari ekki gegn mark­miði sam­keppni­s­laga. Þessa niður­stöðu sam­keppnis­ráðs hafi stefnandi ekki kært til áfrýjunar­nefndar og verði hún því ekki borin undir dóm­s­tóla. Sama gildi um varakröfu stefnanda þess efnis að álit sam­keppnis­ráðs nr. 6/1996 verði dæmt ógilt.

2. Stefnandi geri þá dóm­kröfu að­al­lega að sam­keppnis­ráði verði gert skylt "að grípa til að­gerða sam­kvæmt 17. gr. sam­keppni­s­laga nr. 8/1993 til að koma í veg fyrir þá sam­keppnis­legu mismunun, sem fisk­vinnslu­fyrir­tæki án út­gerðar sæta við núverandi að­stæður gagn­vart út­gerðar­fyrir­tækjum, er starf­rækja fisk­vinnslu." Þessi kröfu­gerð upp­fylli ekki þá megin­reglu laga um með­ferð einka­mála að vera svo ákveðin og ljós að hægt sé að taka hana upp óbreytta sem ályktunar­orð í dómsniðurstöðu, sbr. til hlið­s­jónar 4. mgr. 114. gr., og d-lið l. mgr. 80. gr. laganna. Krafan segi ekkert um á hvern hátt sam­keppnis­ráð eigi að koma í veg fyrir hina meintu sam­keppnis­legu mismunun, ekkert um til hvaða að­gerða sam­keppnis­ráð verði dæmt til að grípa, þótt um það sé að finna hug­leiðingar síðar í stefnu. Dóm­krafan eins og hún sé sett fram geti því ekki talist dóm­tæk.  Til þess skorti hana skýr­leika.

Stefnandi telur að Sam­keppnis­ráð hafi vikið sér undan laga­skyldu til að grípa til að­gerða sam­kvæmt 17. gr. sam­keppni­s­laga. Ráðið hafi rang­lega, þ.e. með ólögmætum hætti, velt verk­efni sínu og ábyrgð yfir á við­skipta­ráð­herra og löggjafann. Í áliti ráðsins frá 31. maí 1996 segi að þrátt "fyrir að sam­tökin segi erindi þeirra ekki snúast um stjórn­kerfi fisk­veiða eins og það er ákveðið með lögum" sé "það mat sam­keppnis­ráðs að ekki verði um má­lið fjallað, eins og það er fram sett, án þess að lagt verði mat á þau ákvæði í lögum um stjórn fisk­veiða sem hafa óbein áhrif á fisk­vinnsluna." Jafnframt séu þó í álitinu lá­tin falla viður­kenningar­orð í þá átt að útgerðarfyrirtæki njóti að­stöðu­munar um hrá­efnis­öflun til fisk­vinnslu gagn­vart öðrum fyrir­tækjum sem starf­ræki fisk­vinnslu, sbr. skýrslu sam­keppnis­yfir­valda 199­6 á bls. 389-91.

Stefnandi telur að sam­keppnis­ráði hafi borið beita 2. mgr. 14. gr. samkeppnislaga, en þar segi að þegar um sé að ræða opin­bert fyrir­tæki eða fyrir­tæki sem starfi að einhverju leyti í skjóli opin­bers ein­ka­l­ey­fis eða verndar sé samkeppnisráði heimilt að mæla fyrir um fjár­hags­legan að­skilnað, annars vegar milli þess hluta rekstrar fyrir­tækisins sem njóti ein­ka­l­ey­fis eða verndar og hins vegar þess hluta rekstrar sem sé í frjálsri sam­keppni við aðra aðila. Skuli þess gætt að samkeppnis­rekstur sé ekki nið­ur­g­reiddur af ein­ka­l­ey­fis- eða verndaðri starf­semi. Að mati stefnanda starfi út­gerðar­fyrir­tæki, sem jafnframt starf­ræki fisk­vinnslu, í skjóli slíks ein­ka­l­ey­fis eða verndar sem 2. mgr. 14. gr. sam­keppni­s­laga geri ráð fyrir. Telur stefnandi að beiting þessa ákvæðis sam­keppni­s­laga sé ein þeirra að­gerða sem samkeppnis­ráð geti gripið til sam­kvæmt 17. gr. laganna. Því sé ljóst að þetta úr­ræði falli innan kröfu­gerðar stefnanda.

Stefnandi hafnar því að skylt hafi verið að leita úr­skurðar áfrýjunar­nefndar sam­keppnis­mála sam­kvæmt 55. gr. sam­keppni­s­laga áður en álit sam­keppnis­ráðs var borið undir dóm­s­tóla. Einungis ákvarðanir sam­keppnis­ráðs eða Sam­keppnis­stofnunar falli undir um­rætt laga­á­kvæði en ekki til álit.

Af hálfu stefnanda er á því byggt að álit sam­keppnis­ráðs sé stjórnvaldsákvörðun sem hafi rétta­r­á­hrif. Þess vegna verði má­linu ekki vísað frá af þeim ást­æðum að slíkt álit geti ekki haft áhrif að lögum.

NIÐURSTAÐA

Eins og að framan er rakið birti sam­keppnis­ráð álit sitt nr. 6/1996 hinn 31. maí 1996. Var at­hygli ráð­herra vakin á álitinu, sem birt var í sam­ræmi við d-lið 2. mgr. 5. gr. sam­keppni­s­laga.

Krafa stefnda um frá­vísun má­lins er studd þeim rökum að sam­kvæmt 55. gr. sam­keppni­s­laga verði ákvörðun sam­keppnis­ráðs eða Sam­keppnis­stofnunar ekki borin undir dóm­s­tóla fyrr en úr­skurður áfrýjunar­nefndar liggi fyrir. Álit sam­keppnis­ráðs feli í sér ákvörðun um að grípa ekki til að­gerða sam­kvæmt heim­ildum 17. gr. samkeppni­s­laga. Verði ákvörðunin því ekki borin undir dóm­s­tóla þar sem stefnandi hafi ekki kært ákvörðunina til sam­keppnis­ráðs.

Ekki verður á það fallist með stefnda að 55. gr. sam­keppni­s­laga eigi hér við, enda verður ekki talið að framan­greint álit sam­keppnis­ráðs sé ákvörðun í skilningi sam­keppni­s­laga. Álit sam­keppnis­ráðs samkvæmt 19. gr. samkeppnislaga þar sem ráðið lýsir skoðunum sínum um samkeppnis­at­riði er ekki bindandi að lögum með sama hætti og ákvörðun. Verður álit sam­keppnis­ráðs því ekki borið undir úr­skurð áfrýjunar­nefndar sam­keppnis­mála og brast því lag­a­sk­il­yrði til þess að kæra hið umdeilda álit sam­keppnis­ráðs til áfrýjunar­nefndar. Af þessu leiðir að ekki er skil­yrði að úr­skurður áfrýjunar­nefndar samkvæmt 55. gr. samkeppnislaga liggi fyrir til þess að stefnandi geti borið álit samkeppnis­ráðs undir dóm­s­tóla. Veldur þetta því ekki frávísun málsins.

Álit sam­keppnis­ráðs í máli stefnanda lá fyrir 31. mars 1996, en stefna í máli þessu var birt 14. desember 1999. Var þá liðið hálft þriðja ár frá því að álitið var gefið. Sam­kvæmt 9. gr. sam­keppni­s­laga er heimilt að kæra ákvarðanir sam­keppnis­ráðs til áfrýjunar­nefndar sam­keppnis­mála. Kæru­frestur til áfrýjunar­nefndar er fjórar vikur og skal úr­skurður áfrýjunar­nefndar liggja fyrir innan sex vikna frá mál­s­koti. Sam­kvæmt 56. gr. sam­keppni­s­laga ber að höfða mál til ógildingar á úr­skurði áfrýjunar­nefndar innan 6 mánaða frá því aðilar fengu vit­neskju um ákvörðun nefndarinnar. Að framan er rakið að álit sam­keppnis­ráðs getur ekki talist ákvörðun í skilningi sam­keppni­s­laga. Engu að síður er það mat dómsins að eðlis­rök hnígi til þess að svipaður máls­höfðunar­frestur verði látinn gilda um heimild aðila til þess að krefjast ógildingar á áliti sam­keppnis­ráðs og gilda þegar um úr­skurð áfrýjunar­nefndar er að ræða. Þegar það er virt hversu langur tími leið frá því að álit sam­keppnis­ráðs lá fyrir og mál til ógildingar álitinu var höfðað verður að telja fyrir það girt að stefnandi geti nú höfðað má­lið.

Þegar af þessari ástæðu þykir rétt að fallast á kröfur stefnda og vísa má­linu frá dómi.

Rétt þykir að máls­kostnaður á milli aðila falli niður.

Allan Vagn Magnús­son héraðs­dómari kveður upp úr­skurðinn.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð:

Máli þessu er vísað frá dómi.

Máls­kostnaður fellur niður.