Fimmtudaginn 5. mars 2009.
Nr. 352/2008.	Íslenska ríkið (Guðrún Margrét Árnadóttir hrl.) gegn Stjörnugrís hf. (Guðjón Ólafur Jónsson hrl.)

 

Stjórnsýsla. Gjaldtaka. Endurgreiðsla. Reglugerðarheimild.

Málsaðilar deildu um greiðslu kostnaðar af heilbrigðiseftirliti í sláturhúsi með afurðum frá svínabúi S samkvæmt lögum nr. 96/1997. Í 2. mgr. 11. gr. laganna kemur fram að til að standa straum af kostnaði við heilbrigðiseftirlit kjötskoðunarlækna með sláturafurðum skuli innheimt gjald af sláturleyfishöfum af öllu innvegnu kjöti í sláturhúsi, sem renni í sérstakan sjóð í vörslu Matvælastofnunar. Í hélt því fram að heilbrigðiseftirlit með svínakjöti vegna salmonellusmits, sem gert var með tecraprófum eða strokusýnum, teldist vera viðbótareftirlit og að það félli utan við almennt eftirlit, sem kostað væri úr sjóði samkvæmt áðurnefndri 2. mgr. 11. laganna. Í byggði á reglugerð nr. 336/2005, sem sett var með heimild í áðurnefndum lögum. Í 4. gr. reglugerðarinnar kemur fram að gjaldið samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laganna skuli standa straum af tilteknum þáttum í heilbrigðiseftirliti sláturafurða sem taldir eru upp í greininni. Í hélt því fram að upptalningin í greininni væri tæmandi talning þeirra kostnaðarþátta sem um væri að ræða. Þar sem heilbrigðiseftirlit svínakjöts með strokusýnatöku væri ekki þar á meðal bæri S sem öðrum framleiðendum svínakjöts að standa sjálfir straum af kostnaði, sem því fylgdi. S hélt því hins vegar fram að allan kostnað við heilbrigðisskoðun afurða í sláturhúsi skyldi greiða úr sjóði samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997. Þessu til stuðnings vísaði S til dóms Hæstaréttar í máli nr. 213/2005 en í því máli komst rétturinn að þeirri niðurstöðu að ekki væri gerður greinarmunur í 2. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997 á greiðsluskyldu úr sjóði samkvæmt þeirri grein eftir því hvort eftirlitsaðgerðir væru reglubundnar og beindust að öllum sláturafurðum eða hvort þær væru sértækar og beindust að afurðum frá einstökum býlum. Var íslenska ríkinu því gert að greiða framleiðanda svínakjöts kröfu hans vegna útlagðs kostnaðar við tecrapróf. Nokkrum mánuðum áður en dómur Hæstaréttar féll var gefin út reglugerð nr. 336/2005, þar sem sú regla var mótuð í áðurnefnda 4. gr. að einungis sérstaklega tilgreindir kostnaðarþættir við heilbrigðiseftirlit í sláturhúsi skyldu greiddir úr sjóði samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laganna. Í 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 336/2005 segir að hún sé sett með heimild í 3. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997. Þar kemur fram að ráðherra setur nánari ákvæði um framkvæmd eftirlits og innheimtu eftirlitsgjalds samkvæmt sömu grein laganna. Talið var að 4. gr. reglugerðarinnar fæli hvorki í sér nánari reglur um framkvæmd þess eftirlits, sem lögin kveða á um, né innheimtu eftirlitsgjalds. Þvert á móti var hún talin geyma efnisreglu, sem takmarkar greiðsluskyldu úr sjóði samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laganna og gerir þann greinarmun, sem Hæstiréttur hafði í fyrri dómi komist að niðurstöðu um að fælist ekki í lagagreininni. Samkvæmt þessu brast reglugerðina lagastoð og fór út fyrir þau svið, sem hún skyldi taka til. Synjun á greiðslu kostnaðar S vegna tecraprófa var því talin ólögmæt og var krafa S um greiðslu þess kostnaðar tekin til greina.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Árni Kolbeinsson, Gunnlaugur Claessen og Ingibjörg Benediktsdóttir.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 27. júní 2008 og krefst aðallega sýknu af kröfu stefnda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti, en til vara að krafan verði lækkuð og málskostnaður felldur niður á báðum dómstigum.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Málsaðilar deila um greiðslu kostnaðar af heilbrigðiseftirliti í sláturhúsi með afurðum frá svínabúi stefnda samkvæmt lögum nr. 96/1997 um eldi og heilbrigði sláturdýra, slátrun, vinnslu og heilbrigðisskoðun og gæðamat á sláturafurðum með áorðnum breytingum. Í 2. mgr. 11. gr. laganna er mælt svo fyrir að til að standa straum af kostnaði við heilbrigðiseftirlit kjötskoðunarlækna með sláturafurðum skuli innheimt gjald af sláturleyfishöfum af öllu innvegnu kjöti í sláturhúsi, sem renni í sérstakan sjóð í vörslu Matvælastofnunar. Þetta eftirlitsgjald miðist við raunkostnað, sem síðan er skilgreindur sem tiltekin fjárhæð fyrir hvert kíló kjöts af einstökum tegundum sláturdýra. Áfrýjandi telur að heilbrigðiseftirlit með svínakjöti vegna salmonellusmits, sem gert er með svonefndum tecraprófum eða stroksýnum, teljist vera viðbótareftirlit og að það falli utan við almennt eftirlit, sem kostað sé úr sjóði samkvæmt áðurnefndri 2. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997. Vísar hann um það til reglugerðar nr. 336/2005 um innheimtu gjalds vegna heilbrigðiseftirlits með sláturafurðum, sem sett hafi verið með heimild í áðurnefndum lögum. Í 4. gr. hennar segi að gjald samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laganna skuli „standa straum af eftirtöldum þáttum í heilbrigðiseftirliti sláturafurða“, og í sömu grein sé síðan tæmandi upptalning þeirra kostnaðarþátta, sem um sé að ræða. Prófun á heilbrigði svínakjöts með stroksýnatöku sé þar ekki meðtalin og því beri stefnda sem öðrum framleiðendum svínakjöts að standa sjálfur straum af kostnaði, sem því fylgir.

Stefndi byggir kröfu sína á því að allan kostnað við heilbrigðisskoðun afurða í sláturhúsi skuli greiða úr sjóði samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997. Sú aðferð áfrýjanda fái ekki staðist að greina á milli annars vegar þess, sem hann nefni almennt eftirlit, og greiða skuli fyrir úr sjóðnum, og hins vegar sérstaks eftirlits eða viðbótareftirlits, sem falli þar utan við og framleiðendur skuli greiða beint til þeirra sem annist eftirlitið. Orðalag lagaákvæðisins gefi ekki færi á slíkri skýringu og ótvírætt hafi verið stefnt að því með löggjöfinni að girða fyrir að framleiðendur greiði kostnað beint til þeirra, sem sjái um eftirlitið, heldur skuli opinberir aðilar annast greiðsluna. Þessu til stuðnings vísar hann jafnframt til dóms Hæstaréttar í máli nr. 213/2005 í dómasafni réttarins 2005, bls. 4131. Kveðst hann hafa greitt samtals þrjátíu reikninga, sem hann leitar endurgreiðslu á með málsókn sinni. Ekki er tölulegur ágreiningur í málinu, en deilt er um upphafstíma dráttarvaxta.

II

Í því máli, sem leyst var úr með áðurnefndum dómi Hæstaréttar, var ágreiningsefnið sams konar og er í þessu máli, en þar hafði framleiðanda svínakjöts verið gert að greiða sjálfur kostnað af tecraprófum í sláturhúsi. Í hinu fyrra máli komst rétturinn að þeirri niðurstöðu að ekki væri gerður greinarmunur í 2. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997 á greiðsluskyldu úr sjóði samkvæmt þeirri grein eftir því hvort eftirlitsaðgerðir væru reglubundnar og beindust að öllum sláturafurðum eða hvort þær væru sértækar og beindust að afurðum frá einstökum býlum. Var áfrýjanda gert að greiða gagnaðila sínum í málinu kröfu hans vegna útlagðs kostnaðar við tecrapróf. Þegar atvik þess máls urðu var lagaákvæðið eins og það er nú að því leyti, sem þýðingu hefur fyrir úrslit þessa máls. Nokkrum mánuðum áður en dómur Hæstaréttar féll gaf áfrýjandi út fyrrnefnda reglugerð nr. 336/2005, þar sem sú regla var mótuð í 4. gr. að einungis sérstaklega tilgreindir kostnaðarþættir við heilbrigðiseftirlit í sláturhúsi skyldu greiddir úr sjóði samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laganna. Í samræmi við það hefur stefndi þurft að greiða sjálfur þann kostnað, sem ágreiningur aðilanna snýst um.

Í 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 336/2005 segir að hún sé sett með heimild í 3. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997, en samkvæmt því ákvæði setur ráðherra nánari ákvæði um framkvæmd eftirlits og innheimtu eftirlitsgjalds samkvæmt sömu grein laganna. Inntak 4. gr. reglugerðarinnar felur hvorki í sér nánari reglur um framkvæmd þess eftirlits, sem lögin kveða á um, né innheimtu eftirlitsgjalds. Þvert á móti hefur hún að geyma efnisreglu, sem takmarkar greiðsluskyldu úr sjóði samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laganna og gerir einmitt þann greinarmun, sem Hæstiréttur hefur í fyrri dómi komist að niðurstöðu um að felist ekki í lagagreininni. Ráðherra brast heimild til að breyta efni laganna líkt og gert var með 4. gr. reglugerðarinnar og fór út fyrir þau svið, sem reglugerð skyldi taka til. Synjun á greiðslu kostnaðar stefnda af áðurnefndu heilbrigðiseftirliti með tecraprófunum var því ólögmæt og verður krafa hans um greiðslu þessa kostnaðar tekin til greina.

Útgjöld stefnda, sem um ræðir í málinu, féllu til á tímabilinu frá 13. maí 2005 til 19. mars 2007. Með bréfi 1. febrúar 2006 krafði hann áfrýjanda um greiðslu þess hluta kostnaðarins, sem þá var orðinn. Krafa stefnda verður samkvæmt því tekin til greina með vöxtum samkvæmt 4. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá eindaga hvers reiknings frá 13. maí 2005 til 1. mars 2006, en dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi af höfuðstól kröfunnar, eins og hún stóð þá, og eindaga einstakra reikninga eftir það til greiðsludags.

Áfrýjandi verður dæmdur til að greiða stefnda málkostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, sem verður ákveðinn í einu lagi eins og nánar segir í dómsorði.

Dómsorð:

Áfrýjandi, íslenska ríkið, greiði stefnda, Stjörnugrís hf., 2.384.316 krónur með almennum vöxtum samkvæmt 4. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 31.356 krónum frá 13. maí 2005 til 15. sama mánaðar, af 228.035 krónum frá þeim degi til 15. júní sama árs, af 232.952 krónum frá þeim degi til 29. sama mánaðar, af 242.600 krónum frá þeim degi til 15. júlí sama árs, af 338.480 krónum frá þeim degi til 15. ágúst sama árs, af 412.234 krónum frá þeim degi til 10. september sama árs, af 472.534 krónum frá þeim degi til 15. sama mánaðar, af 574.331 krónu frá þeim degi til 15. október sama árs, af 677.586 krónum frá þeim degi til 15. nóvember sama árs, af 753.798 krónum frá þeim degi til 15. desember sama árs, af 1.034.886 krónum frá þeim degi til 15. janúar 2006, af 1.196.386 krónur frá þeim degi til 22. sama mánaðar, af 1.198.826 krónum frá þeim degi til 1. mars sama árs, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 af 1.198.826 krónum frá þeim degi til 14. sama mánaðar, af 1.206.146 krónum frá þeim degi til 15. sama mánaðar, af 1.388.618 krónum frá þeim degi til 15. apríl sama árs, af 1.493.944 krónum frá þeim degi til 15. maí sama árs, af 1.577.584 krónum frá þeim degi til 15. júní sama árs, af 1.785.137 krónum frá þeim degi til 15. júlí sama árs, af 1.873.886 krónum frá þeim degi til 15. ágúst sama árs, af 2.017.457 krónum frá þeim degi til 15. september sama árs, af 2.170.600 krónum frá þeim degi til 4. október sama árs, af 2.173.040 krónum frá þeim degi til 15. sama mánaðar, af 2.240.040 krónum frá þeim degi til 15. nóvember sama árs, af 2.329.372 krónum frá þeim degi til 7. mars 2007, af 2.356.844 krónum frá þeim degi til 19. sama mánaðar, en af 2.384.316 krónum frá þeim degi til greiðsludags.

Áfrýjandi greiði stefnda samtals 900.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 28. mars 2008.

Mál þetta höfðaði Stjörnugrís hf., kt. 640667-0179, Vallá, Kjalarnesi, með stefnu birtri 14. ágúst 2007 á hendur íslenska ríkinu, en stefnt er fjármálaráðherra og landbúnaðarráðherra.  Málið var dómtekið 29. febrúar sl. 

Stefnandi krefst greiðslu á 2.384.316 krónum með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 af 31.356 krónum frá 13. maí 2005 til 15. maí sama ár, af 228.035 krónum frá þeim degi til 15. júní sama ár, af 232.952 krónum frá þeim degi til 29. júní sama ár, af 242.600 krónum frá þeim degi til 15. júlí sama ár, af 338.480 krónum frá þeim degi til 15. ágúst sama ár, af 412.234 krónum frá þeim degi til 10. september sama ár, af 472.534 krónum frá þeim degi til 15. september sama ár, af 574.331 krónu frá þeim degi til 15. október sama ár, af 677.586 krónum frá þeim degi til 15. nóvember sama ár, af 753.798 krónum frá þeim degi til 15. desember sama ár, af 1.034.886 krónum frá þeim degi til 15. janúar 2006, af 1.196.386 krónum frá þeim degi til 22. janúar sama ár, af 1.198.826 krónum frá þeim degi til 14. mars sama ár, af 1.206.146 krónum frá þeim degi til 15. mars sama ár, af 1.388.618 krónum frá þeim degi til 15. apríl sama ár, af 1.493.944 krónum frá þeim degi til 15. maí sama ár, af 1.577.584 krónum frá þeim degi til 15. júní sama ár, af 1.785.137 krónum frá þeim degi til 15. júlí sama ár, af 1.873.886 krónum frá þeim degi til 15. ágúst sama ár, af 2.017.457 krónum frá þeim degi til 15. september sama ár, af 2.170.600 krónum frá þeim degi til 4. október sama ár, af 2.173.040 krónum frá þeim degi til 15. október sama ár, af 2.240.040 krónum frá þeim degi til 15. nóvember sama ár, af 2.329.372 krónum frá þeim degi til 7. mars 2007, af 2.356.844 krónum frá þeim degi til 19. mars sama ár, en af 2.384.316 krónum frá þeim degi til greiðsludags. 

Til vara krefst stefnandi greiðslu sömu fjárhæðar en með almennum vöxtum samkvæmt 4. gr. laga nr. 38/2001 í stað dráttarvaxta af sama höfuðstól og í aðalkröfu til 1. mars sama ár, en með dráttarvöxtum frá þeim degi til greiðsludags. 

Til þrautavara er krafist sömu fjárhæðar og almennra vaxta af sama höfuðstól á sömu tímabilum allt til 4. september 2007, en dráttarvaxta frá þeim degi til greiðsludags. 

Í öllum tilvikum krefst stefnandi málskostnaðar.

Stefndi krefst sýknu og málskostnaðar úr hendi stefnanda.  Til vara krefst hann þess að kröfur stefnanda verði lækkaðar og að málskostnaður verði felldur niður. 

Stefnandi rekur þrjú svínabú og eitt sláturhús.  Í framhaldi af því að salmonella greindist á nokkrum svínabúum um mitt ár 2001 var byrjað að taka stroksýni af kjöti í sláturhúsum til að kanna hvort salmonella greindist í kjötinu.  Reis ágreiningur milli ríkisins og svínabænda um hver skyldi greiða kostnaðinn af þessum rannsóknum. 

Úr þessum ágreiningi var leyst með dómi í máli er Sléttusvín ehf. höfðaði á hendur ríkinu og lauk með dómi Hæstaréttar 27. október 2005. 

Í framhaldi af þessum dómi var samið við aðra svínakjötsframleiðendur um endurgreiðslu kostnaðar af rannsóknum þessum.  Þeirra á meðal var stefnandi.  Fékk stefnandi endurgreitt allt sem hann hafði innt af hendi á tímablinu frá 3. apríl 2002 til 31. mars 2005, en dregnir voru frá styrkir úr Bjargráðasjóði sem hann hafði fengið.  Tekið var fram í samkomulagi aðila að ágreiningur væri með aðilum um endurgreiðslu vegna kostnaðar sem til hefði fallið eftir 1. apríl 2005.  Á þeim degi tók gildi reglugerð nr. 336/2005 um innheimtu gjalds vegna heilbrigðiseftirlits með sláturafurðum. 

Þar sem ekki er ágreiningur um málsatvik hér er nægilegt að reifa stuttlega þau laga- og reglugerðarákvæði sem um er deilt, áður en gerð verður grein fyrir málsástæðum aðila. 

Fyrst skal getið laga nr. 96/1997 um eldi og heilbrigði sláturdýra, slátrun, vinnslu, heilbrigðisskoðun og gæðamat á sláturafurðum.  Samkvæmt 11. gr. laganna fer fram heilbrigðisskoðun á grip áður en slátrað er og síðan á ný eftir slátrun, áður en afurðirnar eru unnar frekar.  Í 2. og 3. mgr. segir orðrétt:

„Til að standa straum af kostnaði við heilbrigðiseftirlit kjötskoðunarlækna með sláturafurðum ksal landbúnaðarráðherra innheimta gjald af sláturleyfishöfum af öllu innvegnu kjöti í sláturhúsi sem rennur í sérstakan sjóð í vörslu landbúnaðarráðuneytisins.  Eftirlitsgjald þetta miðast við raunkostnað og skal vera allt að 2,50 kr. á hvert kíló kjöts. 

Ráðherra setur nánari ákvæði um framkvæmd eftirlits og innheimtu eftirlitsgjalds samkvæmt þessari grein.“ 

Þá segir í 12. gr. laganna að kjötskoðunarlæknir annist heilbrigðisskoðun og sjái um að fram fari merking á kjöti og öðrum afurðum.  Ef nauðsyn krefji megi fela öðrum þessa heilbrigðisskoðun, enda starfi þeir eingöngu undir stjórn kjötskoðunarlæknis. 

Í 7. mgr. 13. gr. reglugerðar um slátrun og meðferð sláturafurða nr. 461/2003 segir að þóknun fyrir heilbrigðisskoðun skuli greidd úr eftirlitssjóði samkvæmt 11. gr. laga nr. 96/1997 og reglugerð nr. 708/1996. 

Í 4. gr. reglugerðar um innheimtu gjalds vegna heilbrigðiseftirlits með sláturafurðum nr. 336/2005 segir að gjaldið skuli standa straum af tilteknum þáttum í heilbrigðiseftirliti.  Eru þessir þættir taldir í 1. mgr.  Í 2. mgr. segir að gjaldið taki ekki til greiðslu á öðrum kostnaði við heilbrigðiseftirlit.  Kostnaður vegna viðbótarsýna eða prófana, sem framleiðandi á búi þar sem greinst hafi smitefni er ógni matvælaöryggi kunni að óska eftir, greiðist af viðkomandi framleiðanda.  Beiðni um viðbótarsýnatökur skuli vera skrifleg. 

Reglugerð þessi var eins og áður segir sett í kjölfar dóms héraðsdóms í áðurnefndu máli Sléttusvíns ehf.  Leysti hún af hólmi reglugerð nr. 708/1996.  Í 3. gr. þeirrar reglugerðar var ákvæði um að gjaldið skyldi standa straum af tilteknum þáttum í heilbrigðiseftirliti sláturafurða.  Í b-lið 1. mgr. var talinn með kostnaður við töku sýna í sláturhúsum og úrvinnslu þeirra.  Í 2. mgr. var tekið fram að gjaldið tæki ekki til greiðslu á fæðiskostnaði og kostnaði vegna hlífðarfatnaðar eftirlitsaðila. 

Ekki er ágreiningur um fjárhæðir og varakrafa stefnda lýtur í reynd aðeins að vöxtum af kröfu stefnanda. 

Málsástæður og lagarök stefnanda.

Stefnandi telur að sú skylda hvíli á stefna að greiða úr sjóði samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997 fyrir töku sýna úr svínaskrokkum frá stefnanda og rannsóknir á þeim.  Sjá megi af forsögu ákvæðisins og lögskýringargögnum að reglan hafi verið lögfest til að uppfylla kröfur um að eftirlitsaðili fengi ekki greitt beint frá framleiðanda.  Ekki segi í ákvæðinu að gjaldinu sé ætlað að standa straum af tilteknu eftirliti umfram annað eða að það eigi ekki að standa undir kostnaði við eftirlit þegar tilteknir sjúkdómar hafi greinst á búi.  Gjaldinu sé samkvæmt lögunum ætlað að standa straum af öllu heilbrigðiseftirliti.  Vísar stefnandi um þennan skilning til áðurnefnds hæstaréttardóms. 

Ákvæði 4. gr. rgj. nr. 336/2005 sé í andstöðu við 2. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997.  Í heimild til setningar reglugerðar felist ekki heimild til að takmarka greiðslu kostnaðar við heilbrigðiseftirlit.  Slíkt yrði að ákveða í lögum.  Stefndi geri sér grein fyrir því og hafi þrívegis reynt að ná fram lagabreytingu í anda reglugerðarinnar.  Frumvörp hans hafi hins vegar ekki náð fram að ganga á Alþingi.  Ákvæði 4. gr. eigi sér því enga stoð í lögum og sé í andstöðu við gildandi lög.  Þá brjóti ákvæðið gegn jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. og 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Þá telur stefnandi að ákvæðið sé í andstöðu við ákvörðun Evrópusambandsins nr. 79/542 frá 21. desember 1976 með síðari breytingum. 

Stefnda hafi borið að greiða fyrir töku og rannsóknir sýna úr svínaskrokkum frá stefnanda.  Hafi stefnandi neyðst til að greiða sjálfur fyrir eftirlit þetta og hefur nú uppi endurkröfu á hendur stefnda. 

Nánar bendir stefnandi á að í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997 sé mælt fyrir um heilbrigðisskoðun áður en dýri er slátrað og skoðun sláturafurða áður en frekari vinnsla fari fram.  Samkvæmt 2. mgr. skuli innheimta gjald af öllu innvegnu kjöti sem renni í sjóð í vörslu Landbúnaðarstofnunar.  Gjaldinu sé ætlað að standa straum af kostnaði við heilbrigðiseftirlit kjötskoðunarlækna.  Með lögum nr. 160/1994 hafi verið gerð breyting á lögum nr. 39/1966.  Hafi þá verið leidd í lög sú skipan að innheimta gjald í sérstakan sjóð til að greiða kostnað við heilbrigðiseftirlitið.  Hafi þessi breyting verið nauðsynleg vegna krafna erlendra aðila að sláturleyfishafar greiddu ekki beint kostnaðinn við eftirlitið.  Gjaldið hafi síðan verið ákveðið í reglugerð, fyrst nr. 708/1996. 

Fjárkrafa stefnanda byggir á 30 reikningum frá Tilraunastöð Háskóla Íslands í meinafræðum og Rannsóknaþjónustunni Sýni.  Um er að ræða töku sýna í sláturhúsi af sláturafurðum frá stefnanda og rannsókn þeirra á tímabilinu frá apríl 2005 til febrúar 2007.  Þar sem ekki er ágreiningur í málinu um þessa reikninga í sjálfu sér eða höfuðstól þeirra, er ástæðulaust að telja þá upp.  Samtals eru þeir að fjárhæð 2.384.316 krónur auk virðisaukaskatts.  Stefnandi kveðst hafa nýtt greiddan virðisaukaskatt við skattskil sín og krefst því ekki endurgreiðslu hans hér.  Stefnandi krefst aðallega dráttarvaxta frá eindaga hvers reiknings. 

Til vara krefst stefnandi sömu fjárhæðar sem í aðalkröfu, en með almennum vöxtum samkvæmt 4. gr. laga nr. 38/2001 til 1. mars 2006, en með dráttarvöxtum frá þeim degi til greiðsludags.  Segir hann að 1. mars 2006 hafi verið liðinn mánuður frá því að hann krafði stefnda um endurgreiðslu sýnatökukostnaðar.  Hafi stefndi með samkomulagi aðila 25. september 2006 viðurkennt rétt stefnanda til vaxtareiknings með þessum hætti.  Hér er krafist dráttarvaxta frá eindaga þeirra reikninga sem voru með eindaga eftir 1. mars 2006.  Segir stefnandi að þá hafi legið fyrir að stefndi hafnaði greiðsluskyldu sinni. 

Til þrautavara krefst stefnandi sömu fjárhæðar sem í aðalkröfu, en með almennum vöxtum samkvæmt 4. gr. laga nr. 38/2001 til þingfestingardags, en dráttarvöxtum frá þeim degi. 

Stefnandi vísar til III. kafla laga nr. 96/1997, einkum 11. gr.  Þá vísar hann til reglugerðar nr. 168/1970 um heilbrigðisskoðun á sláturafurðum, sbr. og nú reglugerð nr. 461/2003 um slátrun og meðferð sláturafurða, og reglugerðar nr. 730/2003 um örverurannsóknir á sláturafurðum og búnaði sláturhúsa og kjötpökkunarstöðva.  Þá vísar hann til reglugerðar nr. 336/2005 um innheimtu gjalds vegna heilbrigðiseftirlits með sláturafurðum, svo og ákvæða ákvörðunar Evrópusambandsins nr. 79/542 frá 21. desember 1976 með síðari breytingum.  Stefnandi vísar einnig til meginreglna stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar, þ.á m. lögmætisreglunnar, svo og jafnræðis­reglunnar.  Loks vísar hann til almennra reglna um endurkröfurétt.  

Málsástæður og lagarök stefnda. 

Stefndi bendir á að gjald samkvæmt 2. mgr. 11. gr. skuli miðað við raunkostnað við heilbrigðiseftirlit með sláturafurðum.  Í eldri lögum hafi verið ákveðin hámarksfjárhæð gjaldsins, en ráðherra annars verið falið að ákveða fjárhæð þess.  Þá bendir hann á að í lögskýringargögnum (Nefndarálit landbúnaðarnefndar, Alþt. A-deild 1996-97, þskj. 1197 bls. 5412) komi fram sá skilningur að í reglugerðarheimild felist heimild til að afmarka hvað felist í eftirliti sem greitt sé fyrir með hinu lögákveðna gjaldi. 

Stefndi bendir á að samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997 séu öll sláturdýr undir almennu heilbrigðiseftirliti.  Þá sé það liður í eftirliti að taka reglubundið sýni við slátrun og senda í ræktun með tilliti til salmonellu.  Eins og eftirlitinu sé háttað sjáist ekki annað, ef smit kemur fram, en að hugsanlega séu öll dýr á búinu smituð.  Til skamms tíma hafi þetta verið framkvæmt þannig að kæmi fram salmonellusmit á búi hefðu allar afurðir þess verið settar í hitameðferð áður en þær fóru á markað.  Hafi þeirri aðferð verið beitt allt þar til sýnt var að salmonella var ekki lengur til staðar á búinu.  Stefnandi sjálfur hafi verið í hópi svínabænda er höfðu frumkvæði að því að kannaðar voru aðrar leiðir til að fá niðurstöðu um hugsanlegt smit í kjöti.  Hafi svonefnt „tecra“-próf verið viðurkennt, en það gefi niðurstöðu á 24 tímum.  Með því að beita þessu prófi þegar slátrað var frá svínabúum sem vitað var að væru með salmonellumengun í sínum svínum, var talið að uppfylltur væri tilgangur 1. gr. laga nr. 96/1997 og um leið komið mjög til móts við framleiðendur um flokkun í verðmeiri flokk.  Slíkum stroksýnarannsóknum á öllum skrokkum hafi þannig verið komið á sem valkosti fyrir framleiðanda og eiganda afurða. 

Kostnaður af þessum sýnatökum hafi frá upphafi verið lagður á framleiðendur með þeim rökum að um viðbótarrannsókn væri að ræða sem ráðist væri í til að reyna að takmarka tjón viðkomandi.  Hafi verið talið óeðlilegt að slíkur kostnaður yrði lagður á sameiginlegan eftirlitssjóð.  Reglugerðin hafi hins vegar ekki verið endurskoðuð.  Hafi því risið ágreiningur um þennan kostnað sem leyst hafi verið úr með áðurnefndum dómi. 

Stefndi bendir á að gjaldi samkvæmt 11. gr. laga nr. 96/1997 sé ætlað að standa undir raunkostnaði við reglubundið heilbrigðiseftirlit.  Kostnaður við töku stroksýna af svínaskrokkum og rannsókn þeirra hafi ekki verið tekinn með þegar fjárhæð gjaldsins var ákveðin í lögum.  Tecra próf megi telja sértækt viðbótareftirlit með afurðum frá einstökum búum þar sem salmonella hafi þegar verið greind. 

Stefndi kveðst skilja orð Hæstaréttar í margnefndum dómi svo að hefði greinarmunur verið gerður í reglugerð nr. 708/1996 á greiðsluskyldu úr eftirlitssjóðnum eftir því hvort eftirlitsaðgerðir væru reglubundnar og beindust að sláturafurðum frá öllum búum eða hvort þær væru sértækar og beindust að afurðum frá einstökum búum, þá hefðu kröfur ríkisins verið teknar til greina í málinu.  Núgildandi reglugerð nr. 336/2005 afmarki inntak almenns eftirlits gagnvart sértæku viðbótareftirliti.  Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. skuli beiðni framleiðanda um viðbótarsýna­tökur vera skrifleg.  Slík viðbótarrannsókn falli utan við skyldur  stjórnvalda samkvæmt lögum nr. 96/1997 og reglugerð nr. 336/2005.

Stefndi telur að þó þessi rannsókn fari fram við slátrun þá sé hún í raun liður í sýnatöku á búinu og framhald hennar.  Samkvæmt lögunum beri framleiðandi sjálfur kostnað sem hlýst af eftirliti og rannsóknum á búinu.  Eðlisrök standi til þess að framleiðendur beri sjálfir aukinn kostnað vegna bágrar sjúkdómastöðu búa sinna.  Með því sé hvatt til smitvarna. 

Stefndi segir að með reglugerð nr. 336/2005 hafi verið afmarkað á málefnalegan og eðlilegan hátt það heilbrigðiseftirlit sem eftirlitssjóði skv. 11. gr. laga nr. 96/1997 ber að standa straum af með mörkuðum tekjustofnum. 

Stefndi mótmælir því að 4. gr. reglugerðarinnar stangist á við 65. gr. stjórnarskrárinnar eða 11. gr. stjórnsýslulaga.  Þá fái ekki staðist sú órökstudda fullyrðing stefnanda að ákvæðið brjóti í bága við ákvörðun Evrópusambandsins nr. 79/542 frá 21. desember 1976 með síðari breytingum. 

Stefndi mótmælir upphafstíma dráttarvaxta samkvæmt aðal- og varakröfu stefnanda.  Bendir hann á að stefnandi hafi fyrst haft uppi kröfur sínar með bréfi til ráðherra í febrúar 2006.  Hafi greiðsluskyldu verið hafnað með bréfi 29. júní sama ár.  Hafi stefnandi að þarflausu dregið að höfða mál þetta og því kveðst stefndi krefjast þess að dráttarvextir reiknist fyrst frá þingfestingu þann 4. september 2007.  Vísar hann til 7. gr. laga nr. 38/2001. 

Forsendur og niðurstaða.

Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997 skal fara fram heilbrigðisskoðun á sláturdýrum.  Er þessi skoðun skilyrði þess að afurðir verði seldar á markaði eða nýttar við kjötvinnslu.  Ekki er í lögunum skýrgreint hvað felist í skoðun og ekki er veitt svigrúm til að framleiðandi sjái sjálfur um einhvern hluta af þessari skoðun.  Eins og málum er háttað nú er meginreglan sú að framleiðandi greiðir ekki beint fyrir skoðun dýra sinna, en tilteknu gjaldi er ætlað að standa straum af kostnaði við eftirlitið að mestu leyti.  Þannig er lagt lögákveðið gjald á framleiðendur svínakjöts í þessu tilviki sem ætlað er að standa straum af kostnaði við heilbrigðiseftirlitið.  Lögin verða ekki skýrð á annan hátt en þann að þetta gjald eigi að kosta það eftirlit sem framkvæmt er samkvæmt lögunum.  Hvort svo er í raun er ekki upplýst, en getur heldur ekki skipt máli um niðurstöðu málsins. 

Yfirvöld hafa heimilað markaðssetningu kjöts frá búum þar sem salmonellusmit er að finna með því skilyrði að þau próf séu framkvæmd sem deilt er um kostnað af í máli þessu.  Verður því að telja að þessi próf séu heilbrigðisskoðun í skilningi 11. gr. og því beri að greiða kostnaðinn úr sjóði þeim sem rætt er um í 2. mgr.  Hefur ráðherra ekki vald til að breyta þessu og skipta í flokka þeim prófunum sem framkvæmdar eru og láta mismunandi reglur gilda um hvern flokk.  Stefndi getur því ekki byggt á ákvæðum reglugerðar nr. 336/2005 til að koma sér hjá því að bera kostnað af því eftirliti sem hér um ræðir. 

Það myndi ekki hagga þessari niðurstöðu þó fallist yrði á að eðlisrök stæðu til þess að fela umdeildan kostnað á framleiðendur eða að ákvörðun um það væri málefnaleg.  Þessi ákvörðun er í andstöðu við sett lög og þarf því að breyta lögum til að koma henni í framkvæmd. 

Ekki er deilt um höfuðstól kröfu stefnanda.  Stefnda bar að lögum að greiða þá reikninga sem um ræðir á gjalddaga þeirra og verður því fallist á aðalkröfu stefnanda og dæmdir dráttarvextir frá eindaga hverrar kröfu, en því er ekki mótmælt að hann hafi greitt á þeim dögum.  Stefnandi hefur ekki sýnt þá vangæslu um hagsmuni sína að vextir verði dæmdir frá síðara tímamarki.

Í samræmi við þessa niðurstöðu verður stefndi dæmdur til að greiða málskostnað stefnanda með 700.000 krónum.

Jón Finnbjörnsson héraðsdómari kveður upp dóm þennan. 

Dómsorð

Stefndi, íslenska ríkið, greiði stefnanda, Stjörnugrís hf., 2.384.316 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 af 31.356 krónum frá 13. maí 2005 til 15. maí sama ár, af 228.035 krónum frá þeim degi til 15. júní sama ár, af 232.952 krónum frá þeim degi til 29. júní sama ár, af 242.600 krónum frá þeim degi til 15. júlí sama ár, af 338.480 krónum frá þeim degi til 15. ágúst sama ár, af 412.234 krónum frá þeim degi til 10. september sama ár, af 472.534 krónum frá þeim degi til 15. september sama ár, af 574.331 krónu frá þeim degi til 15. október sama ár, af 677.586 krónum frá þeim degi til 15. nóvember sama ár, af 753.798 krónum frá þeim degi til 15. desember sama ár, af 1.034.886 krónum frá þeim degi til 15. janúar 2006, af 1.196.386 krónum frá þeim degi til 22. janúar sama ár, af 1.198.826 krónum frá þeim degi til 14. mars sama ár, af 1.206.146 krónum frá þeim degi til 15. mars sama ár, af 1.388.618 krónum frá þeim degi til 15. apríl sama ár, af 1.493.944 krónum frá þeim degi til 15. maí sama ár, af 1.577.584 krónum frá þeim degi til 15. júní sama ár, af 1.785.137 krónum frá þeim degi til 15. júlí sama ár, af 1.873.886 krónum frá þeim degi til 15. ágúst sama ár, af 2.017.457 krónum frá þeim degi til 15. september sama ár, af 2.170.600 krónum frá þeim degi til 4. október sama ár, af 2.173.040 krónum frá þeim degi til 15. október sama ár, af 2.240.040 krónum frá þeim degi til 15. nóvember sama ár, af 2.329.372 krónum frá þeim degi til 7. mars 2007, af 2.356.844 krónum frá þeim degi til 19. mars sama ár, en af 2.384.316 krónum frá þeim degi til greiðsludags og 700.000 krónur í málskostnað.