Fimmtudaginn 27. febrúar 2014.
Nr. 651/2013.	Skotveiðifélag Reykjavíkur og nágrennis (Þórhallur Haukur Þorvaldsson hrl.) gegn Íbúasamtökum Kjalarness Eiríki Hans Sigurðssyni og Sigrúnu Árnadóttur (Ásgeir Jónsson hrl.)

Stjórnsýsla. Skipulag.

S höfðaði mál gegn Í, E og S og krafðist þess meðal annars að felldur yrði úr gildi úrskurður umhverfisráðuneytisins þar sem felld var úr gildi ákvörðun Reykjavíkurborgar um að veita S starfsleyfi á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir til að starfrækja skotæfingarsvæði á tilteknum stað. Í úrskurði ráðuneytisins var á því byggt að við útgáfu starfsleyfisins hefði skort deiliskipulag vegna svæðisins en samkvæmt reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun ætti með umsóknum starfsleyfi að fylgja afrit af staðfestu deiliskipulagi. Í dómi Hæstaréttar kom fram að af lögum nr. 7/1998, þágildandi skipulags- og byggingarlögum 73/1997 og reglugerð nr. 785/1999 leiddi að tilvist deiliskipulags fyrir svæði þar sem fyrirhugað væri að reka skotvöll væri ekki skilyrði fyrir útgáfu leyfis til slíkrar starfsemi, en afrit af deiliskipulagi skyldi fylgja með umsókn ef það væri fyrir hendi. Reykjavíkurborg hefði því ekki getað gert tilvist deiliskipulags að skilyrði fyrir útgáfu starfsleyfis til handa S. Af því leiddi að umhverfisráðuneytið hefði heldur ekki getað fellt starfsleyfið úr gildi með vísan til þess að deiliskipulag hefði skort eða annmarkar verið á gerð þess. Var því fallist á kröfu S um að úrskurður umhverfisráðuneytisins yrði felldur úr gildi.

Dómur Hæstaréttar

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Ingibjörg Benediktsdóttir og Þorgeir Örlygsson og Ingveldur Einarsdóttir settur hæstaréttardómari.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar með stefnu sem barst réttinum 5. september 2013 og var útgefin 8. október sama ár. Hann krefst þess að felldur verði úr gildi úrskurður umhverfisráðuneytisins 15. mars 2010 í máli nr. 09060086 og viðurkennt að ákvörðun Heilbrigðisnefndar Reykjavíkur 4. maí 2009 um að veita áfrýjanda leyfi til að starfrækja skotæfingasvæði í Álfsnesi á Kjalarnesi 5. sama mánaðar hafi fullt gildi. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndu krefjast staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Reykjavíkurborg gerði 24. febrúar 2004 samning við áfrýjanda um endurgjaldslaus afnot hins síðarnefnda af 13 hektara landspildu í Álfsnesi í samræmi við afmörkun á uppdrætti er samningnum fylgdi. Samningurinn gildir til ársloka 2020 og heimilar áfrýjanda að gera þar æfinga- og keppnisvelli í samræmi við skilmála  með uppdrættinum. Í 3. grein samningsins kemur fram að með honum sé Reykjavíkurborg að verða við óskum áfrýjanda um nýtt athafnasvæði í stað svæðis sem Skotveiðifélag Íslands hafi haft í Miðmundardal en þurfi nú að leggja niður.  

Umhverfis- og heilbrigðisstofa Reykjavíkur veitti áfrýjanda 7. september 2004 leyfi til að starfrækja skotæfingasvæði í Álfsnesi með gildistíma til jafnlengdar 2012. Segir þar að leyfið sé gefið út „samkvæmt ákvæðum laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir með síðari breytingum og laga nr. 93/1995 um matvæli, þegar um matvæli er að ræða. Leyfishafi skal hlíta ákvæðum framangreindra laga og laga nr. 52/1988 um eiturefni og hættuleg efni og reglugerða settum samkvæmt þeim. Einnig ákvæðum annarra laga, reglugerða og starfsleyfisskilyrða sem um starfsemina kunna að gilda.“ Þá segir að leyfið sé gefið út ásamt meðfylgjandi starfsleyfisskilyrðum fyrir mengandi starfsemi í samþykktum umhverfis- og heilbrigðisnefndar 29. febrúar 2000 og sértækum skilyrðum fyrir skotvelli. Af gögnum málsins verður ekki ráðið hvort tillögur að starfsleyfi þessu voru auglýstar í samræmi við ákvæði 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun eða mengandi starfsemi.

Starfsleyfið frá 2004 var með ákvörðun Reykjavíkurborgar fellt úr gildi 4. maí 2009 og nýtt leyfi gefið út degi síðar með gildistíma til 5. maí 2021. Er nýja leyfið samhljóða hinu eldra nema hvað tekið er fram að það sé „einnig gefið út með meðfylgjandi almennum starfsleyfisskilyrðum fyrir mengandi starfsemi og skotvelli og sértækum skilyrðum fyrir skotvöll í Álfsnesi.“ Í Fréttablaðinu 5. mars 2009 voru tillögur að hinu nýja starfsleyfi auglýstar með vísan til 9. gr. reglugerðar nr. 785/1999.  Fram kemur í gögnum málsins að frestur til að skila inn athugasemdum vegna útgáfu fyrirhugaðs starfsleyfis rann út 5. apríl 2009. Fulltrúi heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur mun hafa haft samband við formann íbúasamtaka Kjalarness til að vekja athygli á auglýsingunni og einnig mun hann hafa fundað með fulltrúum íbúasamtakanna áður en frestur til að skila inn athugasemdum rann út. Ýmsar athugasemdir munu hafa borist og þeim verið svarað.

Stefndu kærðu útgáfu starfsleyfisins til umhverfisráðherra 12. júní 2009 á grundvelli 2. mgr. 32. gr. laga  nr. 7/1998 en þar kom meðal annars fram að ákvarðanir heilbrigðisnefnda um útgáfu starfsleyfa samkvæmt 6. gr. laganna mætti kæra til fullnaðarúrskurðar ráðherra innan tveggja vikna frá ákvörðun heilbrigðisnefndar. Starfsleyfið frá 2009 var fellt úr gildi með úrskurði umhverfisráðuneytisins 15. mars 2010. Áfrýjandi höfðaði mál þetta á hendur stefndu til ógildingar á úrskurði ráðuneytisins og viðurkenningar á því að starfsleyfið frá 2009 sé í fullu gildi. Með hinum áfrýjaða dómi voru stefndu sýknaðir af kröfu áfrýjanda.

II

Þegar áfrýjanda var veitt starfsleyfi til að reka skotvöll í Álfsnesi árið 2004 var í gildi aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024 sem staðfest var í ársbyrjun 2003. Um Álfsnes sagði að á mynd 8 væri gerð grein fyrir landnotkun þar fram til ársins 2024. Allt land sem væri í eigu borgarinnar væri skilgreint sem opið svæði til sérstakra nota að undanskildu sorpförgunarsvæðinu. Eftir 2014 væri svæðið einnig skilgreint sem opið svæði til sérstakra nota. Þá sagði að við gerð deiliskipulags skyldi ávallt taka mið af því að eftir 2024 muni rísa þar blönduð byggð í þéttbýli. Í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 sem í gildi var við útgáfu fyrrgreindra starfsleyfa 2004 og 2009 sagði í grein 4.12.1 að opin svæði til sérstakra nota væru svæði með útivistargildi á einn eða annan hátt þar sem gert væri ráð fyrir mannvirkjagerð í tengslum við þá starfsemi sem þar væri stunduð. Voru í dæmaskyni nefnd tjald- og hjólhýsasvæði, skrúðgarðar, kirkjugarðar, leiksvæði, íþróttasvæði, golfvellir, sleða- og skíðasvæði, skautasvæði, siglingaaðstaða, hesthús og reiðvellir, rallýbrautir, skotvellir, garðlönd og trjáræktarsvæði.

Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur 24. júní 2003 var lögð fram „að nýju tillaga skipulags- og byggingarsviðs að staðsetningu skotæfingasvæðis á Álfsnesi dags. 18.12.02, breytt 21.04.03.“ Einnig var lögð fram bókun umhverfis- og heilbrigðisnefndar frá 12. júní 2003. Þá sagði í bókun frá fundinum að tillaga skipulags- og byggingarsviðs hefði verið samþykkt og málinu vísað til borgarráðs. Í greinargerð og skilmálum er fylgdu tillögunni sagði í lýsingu á svæðinu að það væri staðsett norður af núverandi urðunarstað Sorpu og væri í eigu Reykjavíkurborgar. Það væri um 40 hektarar að stærð þar sem gert væri ráð fyrir athafnasvæði fyrir Skotfélag Reykjavíkur og áfrýjanda. Þá sagði að aðalskipulag Reykjavíkur 2001 til 2024 gerði ráð fyrir að ekki yrði byggt á svæðinu fyrr en eftir 2024 og væri svæðið skilgreint sem útivistarsvæði til sérstakra nota. Eftir árið 2024 væri gert ráð fyrir að hefja uppbyggingu svæðisins fyrir íbúðabyggð. Staðhættir henti umræddri starfsemi ágætlega þar sem það sé fjarri íbúðabyggð og fjölsóttum útivistarsvæðum. Um skilmála fyrir notkun sagði meðal annars í greinargerðinni að notkun svæðisins væri ætluð fyrir þá íþrótt sem áfrýjandi stundaði og væri þar gert ráð fyrir að stundaðar yrðu æfingar og kennsla ásamt keppni í skotgreinum og gert væri ráð fyrir að svæðið yrði girt af. Á fundi borgarráðs 1. júlí 2003 var lagt fram „bréf sviðsstjóra skipulags- og byggingarsviðs frá 25. f.m., sbr. samþykkt skipulags- og byggingarnefndar 24. s.m. um tillögu að staðsetningu skotæfingasvæðis á Álfsnesi. 99050276. Samþykkt.“  

Í málinu er um það deilt hvort í framangreindum samþykktum skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur og borgarráðs hafi falist samþykkt deiliskipulags fyrir svæði það sem samningur áfrýjanda og Reykjavíkurborgar 24. febrúar 2004 tekur til. Hitt er ágreiningslaust að samþykkt borgarráðs var ekki auglýst og kynnt með þeim hætti sem boðið var í 25. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Greinir málsaðila á um hvort þetta hafi þýðingu fyrir gildi starfsleyfis áfrýjanda og  úrlausn málsins.

III

Í fyrrgreindri kæru stefndu til umhverfisráðherra á starfsleyfi áfrýjanda var byggt á eftirfarandi fimm atriðum: Í fyrsta lagi að starfsleyfisdrögin hafi ekki verið kynnt í samræmi við ákvæði 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Í öðru lagi að óbærilegur hávaði væri og viðvarandi frá skotsvæði áfrýjanda. Eðli hávaðans væri bæði truflandi og óæskilegt, sbr. ákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða. Í þriðja lagi að hávaðamælingar af hálfu heilbrigðiseftirlits á svæðinu hafi ekki nægt til að leggja mat á hávaða. Í fjórða lagi að tólf ára gildistími starfsleyfisins væri úr hófi langur. Í fimmta lagi að sú ákvörðun Reykjavíkurborgar að ráðstafa umræddu svæði í Álfsnesi undir skotvelli hafi ekki haft viðhlítandi stoð í reglum skipulagslaga og verið í ósamræmi við þær. Þannig hafi samningur Reykjavíkurborgar og áfrýjanda um ráðstöfun lands í Álfsnesi hvorki verið í samræmi við reglur um aðalskipulag né heldur reglur um deiliskipulag en ljóst væri að ekkert deiliskipulag væri í gildi á svæðinu. Héldu stefndu því fram í kærunni að allar síðari ákvarðanir heilbrigðisnefndar og Reykjavíkurborgar byggðar á umræddum landnotkunarsamningi væru ógildar þar sem deiliskipulag skorti.

Í úrskurði umhverfisráðuneytisins var fyrstu þremur kæruatriðum stefndu hafnað efnislega. Fjórða kæruatriðinu vísaði ráðuneytið frá með þeim rökum að það varðaði ágreining um framkvæmd heilbrigðiseftirlits en ekki álitaefni um útgáfu starfsleyfis. Slíkt ágreiningsefni ætti undir úrskurðarvald sérstakrar kærunefndar og félli því utan valdsviðs ráðuneytisins. Í niðurstöðu úrskurðarins um fimmta kæruatriðið var fyrst til þess vitnað að merkingu á uppdráttum með aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 vegna skotæfingasvæðis áfrýjanda væri ábótavant en það eitt  nægði ekki til þess að fella bæri starfsleyfið úr gildi. Þessu næst voru í úrskurðinum rakin laga- og reglugerðarákvæði um deiliskipulag og til þess vitnað að „þrátt fyrir að borgarráð hafi út af fyrir sig samþykkt tillögu að deiliskipulagi gagnvart umræddu landssvæði ... liggur fyrir ... að deiliskipulag vegna Álfsness og skotvalla þar var ekki gert samkvæmt málsmeðferð þeirri og ferli því sem 25. gr. skipulags- og byggingarlaga mælir fyrir um ... Verður því að telja að við útgáfu umrædds starfsleyfis hafi skort deiliskipulag, þar sem skyldan til gerðar deiliskipulags samkvæmt 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga svo og meðferðar þess eftir 25. gr. laganna var  ekki virt. Eins og fram er komið er það skilyrði að með umsókn um starfsleyfi fylgi afrit af staðfestu deiliskipulagi sbr. áðurgreint ákvæði 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Samkvæmt framanröktu er ljóst að umrætt skilyrði var ekki uppfyllt við umsókn og síðan útgáfu hins kærða starfsleyfis, enda deiliskipulag ekki verið gert samkvæmt fyrirmælum 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Að öllu framangreindu virtu er það mat ráðuneytisins að fella beri hina kærðu ákvörðun ... um útgáfu starfsleyfis til handa [áfrýjanda] úr gildi.“

IV

Eins og áður greinir var leyfi áfrýjanda til að starfrækja skotvöll í Álfsnesi gefið út með vísan til laga nr. 7/1998 og laga nr. 93/1995. Þar sem áfrýjandi hefur ekki með höndum framleiðslu matvæla eiga ákvæði hinna síðarnefndu laga ekki við um starfsemi hans. Í 5. gr. a. laga nr. 7/1998 segir að allur atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun skuli hafa gilt starfsleyfi samkvæmt 6. gr. og er óheimilt að hefja starfsleyfisskyldan atvinnurekstur hafi starfsleyfis ekki verið aflað. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. gefa heilbrigðisnefndir út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun og ekki er talinn upp í fylgiskjali, sbr. 1. mgr. lagagreinarinnar, eftir því sem mælt sé fyrir um í reglugerð. Starfsemi áfrýjanda er ekki í upptalningu í fylgiskjali með lögunum og því eiga ákvæði 2. mgr. 6. gr. þeirra við um starfsemi hans.

Í lögum nr. 7/1998 eru ekki greind þau skilyrði sem starfsleyfishafar samkvæmt lögunum þurfa að fullnægja en í 3. mgr. 5. gr. a. laganna er talið upp það sem skal koma fram í starfsleyfi. Í 4. gr. laganna segir að til þess að stuðla að framkvæmd hollustuverndar setji ráðherra í reglugerð almenn ákvæði um útgáfu og efni starfsleyfa fyrir atvinnurekstur sem fellur undir ákvæði þeirrar greinar. Þá kemur fram í 5. gr. að til þess að stuðla að framkvæmd mengunarvarna setji ráðherra í reglugerð almenn ákvæði um starfsleyfi fyrir allan atvinnurekstur, sem haft geti í för með sér mengun, og eins og áður greinir er tekið fram í 2. mgr. 6. gr. laganna að heilbrigðisnefndir gefi út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur, sem haft getur í för með sér mengun, eftir því sem mælt er fyrir um í reglugerð.

Hvorki í lögum nr. 7/1998 né þágildandi skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 var áskilið að starfsleyfi á grundvelli fyrrnefndu laganna skyldu samræmast skipulagsáætlun. Í 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun segir að umsókn um starfsleyfi skuli senda hlutaðeigandi útgefanda. Með umsóknum um starfsleyfi skulu fylgja upplýsingar um atvinnureksturinn eins og krafist er í reglugerðinni og öðrum reglum sem gilda um viðkomandi atvinnurekstur. Þá eru í 2. mgr. 10. gr. talin upp gögn sem fylgja skulu umsóknum eins og við á hverju sinni og þar á meðal afrit af staðfestu deiliskipulagi. Af þessu leiðir að tilvist deiliskipulags fyrir svæði þar sem fyrirhugað er að reka skotvöll er ekki skilyrði fyrir útgáfu leyfis til slíkrar starfsemi en afrit af deiliskipulagi skal fylgja með umsókn ef það er fyrir hendi. Umhverfis- og samgöngusvið Reykjavíkurborgar, sem hefur stöðu heilbrigðisnefndar samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, gat ekki gert tilvist deiliskipulags að skilyrði fyrir útgáfu starfsleyfis til handa áfrýjanda. Af því leiðir að umhverfisráðuneytið sem úrskurðaraðili um útgáfu starfsleyfisins, sbr. ákvæði 2. mgr. 32. gr. laganna eins og þau voru á þeim tíma sem hér skiptir máli, gat heldur ekki fellt starfsleyfið úr gildi með vísan til þess að deiliskipulag hafi skort eða annmarkar verið á gerð þess. Breytir engu í því sambandi þótt málaflokkar á vettvangi laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og skipulags- og byggingarlaga heyri undir valdsvið ráðuneytisins. Samkvæmt þessu verður úrskurður umhverfisráðherra 15. mars 2010 í máli nr. 09060086 felldur úr gildi. Af þeirri niðurstöðu leiðir að starfsleyfi áfrýjanda 5. maí 2009 er í gildi og þarf ekki að kveða sérstaklega á um það í dómsorði.

Eftir atvikum þykir rétt að hver aðila beri sinn kostnað af rekstri máls þessa í héraði og fyrir Hæstarétti.

Það athugast að samkvæmt d. lið 1. mgr. 114. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála skal í dómi meðal annars greina stutt yfirlit um atvik að baki máli. Lýsing málavaxta í hinum áfrýjaða dómi fullnægir ekki þessum áskilnaði.

Dómsorð:

Felldur er úr gildi úrskurður umhverfisráðherra 15. mars 2010 í máli nr. 09060086.

Málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti fellur niður.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 18. júní 2013.

Mál þetta, sem dómtekið var 21. maí 2013, var höfðað 27. ágúst 2012 af Skotveiðifélagi Reykjavíkur og nágrennis, Álfsnesi, Reykjavík, gegn Íbúa­samtökum Kjalarness, Skrauthólum 16, Reykjavík, og Eiríki Hans Sigurðssyni og Sigrúnu Árnadóttur, báðum til heimilis að Skriðu, Reykjavík.

Málið var einnig höfðað gegn Reykjavíkurborg og íslenska ríkinu en með úrskurði dómsins 1. febrúar síðastliðinn, sem staðfestur var með dómi Hæstaréttar 8. mars sl., var kröfum stefnanda á hendur stefndu Reykjavíkurborg vísað frá dómi. Í þinghaldi 13. mars sl. var af hálfu stefnanda fallið frá málssókninni á hendur íslenska ríkinu í ljósi þess sem fram kemur í framangreindum dómi Hæsta­réttar um að ekki standi rök til þess að íslenska ríkið ætti aðild að málinu.   

Stefnandi krefst þess að úrskurður umhverfisráðuneytisins frá 15. mars 2010, í máli númer 09060086, verði felldur úr gildi og að viðurkennt verði, að ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur, dagsett 4. maí 2009, um að veita stefnanda starfs­leyfi til að starfrækja skotæfingasvæði í Álfsnesi, Kjalarnesi, dagsett 7. september 2009, hafi fullt gildi. Þá er krafist málskostnaðar samkvæmt mati dómsins.

Af hálfu stefndu er krafist sýknu og að stefnanda verði gert að greiða stefndu málskostnað.

Yfirlit málsatvika og ágreiningsefna

Heilbrigðisnefnd Reykjavíkurborgar veitti stefnanda leyfi til að starfrækja skot­völl í Álfsnesi á Kjalarnesi 5. maí 2009 sem skyldi gilda til 5. maí 2021. Áður hafði stefnandi fengið sambærilegt starfsleyfi 7. september 2004 en það var fellt úr gildi 4. maí 2009 eins og fram kemur á áritun á leyfið.

Stefndu kærðu ákvörðun um útgáfu síðara starfsleyfisins til umhverfis­ráðu­neytisins 12. júní 2009. Með úrskurði ráðuneytisins 15. mars 2010 var hin kærða ákvörðun felld úr gildi.

Í úrskurðinum er því lýst að Reykjavíkurborg hefði gert samning við stefnanda um endurgjaldslaus afnot á landspildu á Álftanesi til skot­æfinga. Sams konar samningur hefði verið gerður á milli Reykjavíkurborgar og Skotfélags Reykjavíkur. Starfsemi félaganna á svæðinu hafi hafist á árinu 2004. Þá er í úrskurðinum vísað til þess að kærendur telji að deiliskipulag skorti á Álfsnesi til að heimilt sé að nýta landssvæðið undir skotvelli en skot­æfingar séu stundaðar þar nær alla daga vikunnar á hinum ýmsu tímum. Valdi hávaðinn frá þeim óþægindum fyrir kærendur og jafnvel þá sem stundi útivist í hlíðum Esjunnar.

Stefnandi hefur höfðað málið til að fá ógiltan fyrrgreindan úrskurð ráðuneytisins og að viðurkennt verði að ákvörðun um starfsleyfið hafi fullt gildi.

Í málinu er deilt um lögmæti úrskurðarins. Af hálfu stefnanda er talið að umhverfisráðuneytið hafi farið út fyrir valdheimildir sínar í úrskurðinum. Það hafi hvorki haft valdheimildir til að kveða á um gildi skipulagslaga né hafi það haft lagaheimildir til að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi á þeim grundvelli sem gert var með úrskurðinum.

Málsástæður og lagarök stefnanda 

Af hálfu stefnanda er vísað til samnings Reykjavíkurborgar og stefnanda 24. febrúar 2004 um endurgjaldslaus afnot stefnanda á landspildu á Álfsnesi til skot­æfinga. Sams konar samningur hafi verið gerður milli Reykjavíkurborgar og Skotfélags Reykjavíkur 13. nóvember 2003. Bæði félögin hafi fengið útgefin starfs­leyfi til að starfrækja skotæfingar á svæðinu á sama ári og hafi síðan þá rækt starfsemi sína þar. Starfsleyfin hafi haft átta ára gildistíma og því hafi félögin þurft að sækja um endurnýjun á þeim til Heilbrigðisnefndar Reykjavíkurborgar. Umsóknir þeirra hafi verið samþykktar og hafi Skotfélag Reykjavíkur fengið útgefið starfsleyfi 8. mars 2008 og stefnandi 5. maí 2009 með gildistíma til 12 ára.

Stefndu hafi kært ákvarðanir heilbrigðisnefndar um endurnýjun starfsleyfanna til umhverfisráðuneytisins 12. júní 2009. Í kærum stefndu hafi meðal annars verið vísað til þess að deiliskipulag skorti á Álfsnesi til að heimilt væri að nýta umrætt svæði undir skotvelli.

Krafa um niðurfellingu starfsleyfis stefnanda hafi m.a. verið reist á þeim sjónar­miðum, að kynningu á starfsleyfi stefnanda hefði verið ábótavant sem ekki hafi verið í sam­ræmi við þær reglur sem gildi um auglýsingu starfsleyfa samkvæmt 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Þá hafi í öðru lagi verið byggt á því að óbærilegur hávaði stafaði frá skotsvæði stefnanda að Álfsnesi og að hávaðinn væri bæði truflandi og óæskilegur. Vísað hafi verið í því sambandi til 3. gr. reglugerðar nr. 724/2008. Í þriðja lagi hafi kærendur reist kröfugerð sína á því að tólf ára gildistími starfs­leyfis stefnanda væri úr hófi langur. Í fjórða lagi hafi kærendur vísað til þess að sú ákvörðun Reykjavíkurborgar, um að nýta og ráðstafa umræddu svæði á Álfsnesi undir skotvelli og tilheyrandi athafnir þar, hafi ekki haft viðhlít­andi stoð í ákvæðum skipulagslaga og verið í ósamræmi við þau. Samningur Reykja­víkur­borgar við skotfélögin um ráðstöfun landsvæðis í Álfsnesi hafi hvorki verið í samræmi við reglur aðalskipulags né heldur í samræmi við reglur um deili­skipulag. Allar síðari ákvarðanir heilbrigðisnefndar Reykjavíkurborgar byggðar á umræddum landnotkunar­samningi væru ógildar þar sem deiliskipulag skorti fyrir svæðið.

Hinn 15. mars 2010 hafi umhverfisráðuneytið kveðið upp hinn umdeilda úrskurð sem stefnandi krefjist ógildingar á. Í úrskurðinum sé ekki fallist á að ógilda beri starfsleyfi stefnanda með vísan til sjónarmiða um mengun og mengunarvarnir. Fallist hafi verið á sjónarmið kærenda þess efnis að ekki væri gert ráð fyrir starfsemi stefnanda í skipulagi og hafi ákvörðun heil­brigðis­nefndar Reykjavíkur frá 4. maí 2009 verið af þeim sökum felld úr gildi um útgáfu starfsleyfis til stefnanda.

Stefnandi byggi kröfur sínar í málinu á því að hann hafi fullnægt og fullnægi enn skilyrðum laga og reglugerða til útgáfu og veitingar starfsleyfis í samræmi við umsókn sína um starfsleyfi. Af þeim sökum beri að fella úrskurð umhverfis­ráðuneytisins frá 15. mars 2010 úr gildi. 

Stefnandi byggi í fyrsta lagi á því að umhverfisráðuneytið hafi ekki verið bært til að úrskurða um þau kæruatriði stefndu er lutu að því, hvort gætt hafi verið ákvæða skipulags- og byggingarlaga nr. 70/1993, heldur hafi ráðuneytið eingöngu getað fjallað um þau atriði er varði það hvort skilyrði hafi verið fyrir hendi til útgáfu starfsleyfisins í samræmi við ákvæði laga um hollustuhætti og mengunar­varnir nr. 7/1998. Stjórnsýslulegur ágreiningur um það, hvort deili­skipulag hafi verið kynnt og auglýst í samræmi við ákvæði laga, heyrði því ekki undir ráðu­neytið heldur undir sérstaka stjórnsýslunefnd, úrskurðarnefnd um skipulags- og byggingarmál. Af þessum sökum beri þegar að ógilda hinn umdeilda úrskurð.

Af hálfu stefnanda sé tekið undir nær öll þau sjónarmið sem rakin séu í úrskurðinum, að undanskildum þeim sem ráðuneytið byggi ógildingu sína á, þ.e. sjónarmið er lúti að því, hvort starfsemi stefnanda sam­ræmdist gildandi skipulagi.

Um útgáfu starfsleyfa fyrir atvinnurekstur, sem geti haft í för með sér mengun, gildi lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Markmið laganna sé að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felist í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laganna gefi heilbrigðisnefndir út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun, sbr. og reglugerð nr. 785/1999. Í 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar segi, að markmið hennar sé að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum atvinnurekstrar sem geti haft í för með sér mengun, koma á samþættum mengunarvörnum og samræma kröfur og skilyrði í starfsleyfum. Í starfsleyfi, sem gefið er út samkvæmt lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 785/1999, sé því aðeins fjallað um hvernig standa skuli að rekstri starf­seminnar með tilliti til mengunarvarna. 

Í þessu felist að við mat á því hvort skilyrði séu til útgáfu starfsleyfis skuli einungis horfa til þeirra atriða sem varði þá starfsemi sem um sé að tefla, þ.e. með hliðsjón af markmiði laga nr. 7/1998. Í lögunum sé hins vegar hvergi vikið að skipulagssjónarmiðum eða vísað til löggjafar er varði skipulagsmál. Af því leiði að ekki sé fyrir hendi lagaheimild þess efnis að setja megi sem skilyrði við útgáfu starfsleyfis að skipulag heimili eða mæli sérstaklega fyrir um umrædda starfsemi.

Við meðferð umsóknar stefnanda hafi legið fyrir tillaga að deiliskipulagi vegna umrædds lands sem samþykkt hafði verið af borgarráði 23. júní 2003, þar sem gert hafi verið ráð fyrir þeirri starfsemi sem stefnandi hafi með höndum. Þótt vel kunni að vera að ekki hafi verið gætt allra þeirra formskilyrða sem mælt sé fyrir um í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, sem í gildi voru á umræddum tíma, hafi umrædd deiliskipulagstillaga hlotið umfjöllun og staðfestingu Reykja­víkur­borgar og hafi verið talin í samræmi við ákvæði þágildandi aðalskipu­lags sem gerði ráð fyrir slíkri starfsemi á svæðinu. Stefnanda verði ekki gert að sæta því, að starfsleyfi hans verði fellt úr gildi af þessum sökum, enda hafi hann ekki haft nokkur tök á því að meta hvort gætt hefði verið formskilyrða við samþykkt deiliskipulagsins. Stefnandi hafi því fullnægt þeim skilyrðum sem mælt sé fyrir um í umræddri reglugerð um umsókn um starfsleyfi.

Aðalskipulag, sem hafi verið í gildi á þeim tíma þegar umsókn stefnanda var til meðferðar, hafi falið í sér heimild til starfsemi stefnanda eða í það minnsta hafi slík starfsemi ekki verið bönnuð. Af þeim sökum hafi heilbrigðisnefnd Reykja­víkur borið réttilega að gefa út starfsleyfi stefnanda til handa, enda hafi hann full­nægt öllum þeim skilyrðum sem slíku starfsleyfi séu sett.

Í 15. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar sé starfsleyfi skilgreint sem ákvörðun í formi skriflegs leyfis þar sem tilteknum rekstraraðila sé heimilað að starfrækja til­greindan atvinnurekstur að því tilskildu að hann uppfylli ákvæði viðeigandi laga, reglugerða og starfsleyfisins. Í 10. gr. reglugerðarinnar sé kveðið á um þær upplýs­ingar og gögn sem umsóknum um starfsleyfi skuli fylgja eins og við eigi hverju sinni. Í gr. 10.2 komi fram að umsókn skuli fylgja afrit af staðfestu deiliskipulagi.

Umhverfisráðuneytinu hafi við ákvörðun á gildi starfsleyfis stefnanda verið óheimilt að byggja á sjónarmiðum er lúti að því hvort formkröfum við kynningu og meðferð deiliskipulagningar svæðisins hafi verið fullnægt af hálfu Reykja­víkur­borgar, enda þau skilyrði ekki að finna í lögum um hollustuhætti- og mengunarvarnir nr. 7/1998, þar sem ákvæði eru um útgáfu starfsleyfa og starfs­leyfis­skilyrði, sbr. reglugerð nr. 785/1999. Í reglugerðinni sé tæmandi upp­talning á því sem fylgja skuli umsókn um starfsleyfi. Þar sé því í engu hreyft að nauð­synlegt skilyrði útgáfu starfsleyfis sé að fyrir liggi staðfest deili­skipulag. Í 10. gr. reglugerðarinnar sé hins vegar upptalið það sem fylgja skuli umsókn um starfs­leyfi, eins og við eigi hverju sinni.

Samkvæmt gildandi aðalskipulagi Reykja­víkur sé skotsvæðið á Álfsnesi skilgreint sem opið svæði til sérstakra nota og séu skotvellir á meðal þeirrar notkunar sem teljist heimil á slíkum svæðum, sbr. grein 4.12 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.  Þá liggi jafnframt fyrir deiliskipulag vegna svæðisins, sem staðfest hafi verið af borgarráði, þar sem gert sé ráð fyrir slíkri starfsemi. Samkvæmt drögum að skipulagi Kjalarness 2010-2030 sé beinlínis gert ráð fyrir slíkri starfsemi.

Í úrskurði umhverfisráðuneytisins sé hafnað öllum kæruatriðum stefndu er lúti að sjónarmiðum er varði hina eiginlegu starfsemi stefnanda, þ.e. sjónarmið um mengun í samræmi við ákvæði laga nr. 7/1998. Af hálfu stefnanda sé tekið undir þau sjónarmið í forsendum hins umdeilda úrskurðar sem stefnandi geri að sínum.

Stefnanda hafi á árinu 2004 verið veitt starfsleyfi vegna starfsemi hans á svæðinu sem enn sé í gildi. Við útgáfu starfsleyfisins hafi ekki verið hreyft við neinum athugasemdum í þá veru að starfsemin samræmdist ekki gildandi skipulagi.  Starfsemi stefnanda hafi og verið átölulaus á svæðinu allt frá þeim tíma, auk þess sem sérstakur samningur hafi verið gerður 13. nóvember 2003 milli Reykjavíkur­borgar og stefnanda um endurgjaldslaus afnot stefnanda á svæðinu og gildi sá samningur til ársins 2020. Stefnandi hafi því haft réttmætar væntingar til að ætla, að hann fengi að vera með starfsemi sína á svæðinu, a.m.k. fram til þess tíma. 

Engin haldbær rök séu því fyrir hendi nú sem leiði til þess að hafna umsókn stefnanda um starfsleyfi. Réttindi stefnanda verði ekki takmörkuð nema samkvæmt skýrum lagaheimildum.

Starfsemi stefnanda sé í næsta nágrenni við starfsemi Skotfélags Reykjavíkur sem hafi með höndum sambærilega starfsemi og stefnandi. Einnig sé starfrækt á svæðinu sorpvinnslustöð Sorpu sem hafi gert samning um afnot landsins til urðunar og nýtingar til ársins 2014. Starfsemi stefnanda sé því í samræmi við þá starfsemi sem þegar sé á svæðinu á grundvelli gildra starfsleyfa og fyrirséð að verði þar a.m.k. til ársins 2020. 

Með vísan til þessa brjóti úrskurður umhverfisráðherra gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda hafi jafnræðis ekki verið gætt. Um land allt séu starfrækt skotæfingasvæði utandyra á grundvelli starfsleyfa viðkomandi skot­félaga, án þess að séð verði að við útgáfu þeirra leyfa hafi verið horft til annarra sjónarmiða en komi fram í lögum nr. 7/1998.

Þá brjóti úrskurður umhverfisráðherra í bága við 12. gr. stjórnsýslulaga um meðal­hóf. Umsókn stefnanda hafi fengið lögbundna umfjöllun þar til bærra stjórnvalda sem hafi leitt til þess að honum hafi verið veitt starfsleyfi vegna starf­seminnar. Við meðferð umsóknar stefnanda hafi verið horft til lög­mæltra sjónar­miða sem rakin séu í lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 785/1999. 

Af meðalhófsreglunni leiði að stjórnvöldum sé ekki heimilt að krefjast þess eða leggja eitthvað það á aðila sem honum sé ómögulegt eða óleyfilegt að verða við, sbr. 1. ml. 12. gr. stjórnsýslulaga. Af þeim sökum hafi ekki verið unnt að ógilda ákvörðun heilbrigðisnefndar um útgáfu starfsleyfis á þeim forsendum að ekki hafi verið löglega staðið að auglýsingu og kynningu deiliskipulags, enda slíkt ekki á færi stefnanda.

Í starfsleyfi stefnanda séu sett sérstök skilyrði fyrir starfseminni auk þess sem stefnanda sé gert að fylgja almennum starfsleyfisskilyrðum fyrir mengandi starfsemi. Þá hafi skipulagsyfirvöld talið að starfsemi stefnanda samræmdist gildandi skipulagi og þeirri starfsemi annarri sem starfrækt sé á svæðinu. Heil­brigðis­nefnd Reykjavíkur sé hinn sérfróði aðili í málinu og hafi ekki talið nokkuð standa því í vegi að stefnanda yrði veitt leyfi til starfseminnar. Úrskurður um­hverfis­ráðherra leiði hins vegar til þess að stefnanda sé gert ókleift að halda úti starfseminni sem hann hafi átölulaust haldið úti um langa hríð og allt frá árinu 2004 á umræddu svæði. Verði úrskurður umhverfisráðherra ekki felldur úr gildi muni það leiða til verulegrar röskunar á allri starfsemi stefnanda með tilheyrandi fjárhagslegu tjóni fyrir hann. 

Stefnandi telji að umhverfisráðuneytið hafi í úrskurði sínum farið út fyrir lögmælt markmið, sbr. einkum lög nr. 7/1998, svo og með hliðsjón af efni meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Líta verði einnig til hagsmuna stefnanda í málinu við úrlausn þess.

Með vísan til þessa telji stefnandi að fella beri úr gildi úrskurð umhverfis­ráðu­neytisins frá 15. mars 2010 og að viðurkennt verði að ákvörðun heilbrigðis­nefndar Reykjavíkur frá 7. septem­­ber 2009 um útgáfu starfsleyfis til handa stefnanda skuli hafa fullt gildi.

Um lagarök vísi stefnandi einkum til laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998, sbr. reglugerð um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun nr. 785/1999. Þá vísi stefnandi til meginreglna stjórnsýsluréttar um lögbundna og málefnalega stjórnsýslu, jafnræði og meðalhóf. Krafa um máls­kostnað styðjist við XXI. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, aðallega 129. og 130. gr. Máli þessu sé stefnt fyrir Héraðsdóm Reykjavíkur samkvæmt 3. mgr. 33. gr. sömu laga.

Málsástæður og lagarök stefndu

Af hálfu stefndu er vísað til þess að Reykjavíkurborg hafi gert samning við Skotfélag Reykjavíkur 13. nóvember 2003 um endurgjaldslaus afnot til ársloka 2020 á 27 ha land­spildu á norðvestanverðu Álfsnesi til uppbyggingar á aðstöðu til skotæfinga. Með því hafi Reykjavíkurborg uppfyllt loforð um að bæta fyrir aðstöðu í Leirdal sem skotfélaginu hafi verið gert að víkja af vegna þróunar byggðar þar eins og fram komi í 3. gr. samningsins.

Reykjavíkurborg hafi gert sambærilegan samning við stefnanda 24. febrúar 2004 um endurgjaldslaus afnot til ársloka 2020 á 13 ha landspildu á norðvestanverðu Álfsnesi.  Með því hafi Reykjavíkurborg orðið við óskum stefnanda um nýtt svæði fyrir hann þar sem leggja hafi þurft niður afnot af skotsvæði stefnanda í Miðmundardal, eins og fram komi í 3. gr. samningsins.

Skotfélögin hafi þurft að víkja af svæði sem þau höfðu haft fyrir starfsemi sína við Reynisvatn vegna þess að Reykjavíkurborg hafði m.a. skipulagt þar íbúðasvæði. Þessi flutningur á starfsemi og aðstöðu skotfélaganna hafi ekki verið kynntur fyrir íbúum eða lögaðilum í nærliggjandi byggðum við Álfsnes.

Áður en framangreindir samningar voru gerðir hafi verið samþykkt á fundi skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur 24. júní 2003 ný tillaga skipulags- og byggingar­sviðs um staðsetningu skotæfingasvæðis á Álfsnesi frá 18. febrúar 2002, breytt 21. apríl 2003, og hafi málinu verið vísað til borgarráðs eins og fram komi í fundargerð. Borgarráð hafi samþykkt staðsetningu skotæfingasvæðis á Álfsnesi á fundi 1. júlí 2003. Með þessari tillögu hafi fylgt greinargerð, skilmálar og uppdráttur. Þar komi meðal annars fram að heimilt sé að reisa þarna mannvirki og hafa skuli samráð við Skipulags- og byggingasvið Reykjavíkur og Gatnamálastofu um allar framkvæmdir á svæðinu. Þessar tillögur um staðsetningu skotæfinasvæðis á Álfsnesi hafi hvorki verið kynntar fyrir íbúum í nærliggjandi byggðum né hafi þær verið auglýstar. 

Reykjavíkurborg hafi lagt malarveg að skotsvæðinu, kalt vatn og rafmagnstaug og varið fé til að gera aðstöðu á svæðinu. Reykjavíkurborg hafi fengið verðmætt byggingar­land í staðinn sem eigi eftir að gefa tekjur af sér fyrir borgina til framtíðar.

Umhverfis- og samgöngusvið Reykjavíkur hafi gefið út leyfi til stefnanda 7. september 2004 til að starfrækja skotæfingasvæði í Álfsnesi og hafi gildistími þess verið til 7. september 2012. Þetta starfsleyfi hafi verið gefið út án þess að virtar væru reglur um kynningu og auglýsingu starfsleyfa samkvæmt 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999.

Stefndu, Eiríkur Hans Sigurðsson og Sigrún Árnadóttir, hafi keypt einbýlishús og landskika úr landi Esjubergs á Kjalarnesi, nefnt Skriða, í janúar 2003. Áður hefðu þau búið í tæp 19 ár í Mosfellsbæ. Þegar þau komu úr ferðalagi 21. júlí 2005 hafi þau fyrst heyrt skothvelli og komust þá að því að Reykjavíkurborg hefði gert samninga við tvö skotfélög um skotæfingasvæði á Álfsnesi til ársins 2020.

Skotfélag Reykjavíkur hafi sótt um starfsleyfi til að starfrækja skotvöll á Álfsnesi á árinu 2007. Sértæk starfsleyfisskilyrði fyrir Skotfélag Reykjavíkur eru sögð auglýst í Morgun­blaðinu og Fréttablaðinu í desember 2007 og engar athugasemdir hafi borist frá íbúum. Þessi sértæku starfsleyfis­skilyrði hafi verið sett vegna ítekaðra mótmæla íbúa á Kjalarnesi vegna ónæðis og hávaða frá starfseminni. Starfsleyfisskilyrðin hafi verið samþykkt í heilbrigðisnefnd Reykjavíkurborgar 5. mars 2008 og starfsleyfið gefið út 11. mars s.á. til 12 ára.

Vegna umsóknar Skotfélags Reykjavíkur um starfsleyfi og gerð sérstakra starfsleyfisskilyrða fyrir starfsemi þess félags í Álfsnesi hafi verið ákveðið, með vísan til 20. gr. reglugerðar nr. 785/1999, að endurskoða starfsleyfi stefnanda, sem hafði áður verið bundið almennum reglum um starfsleyfi fyrir skotvelli frá árinu 2000. 

Sérstakar starfsleyfistillögur fyrir starfsemi stefnanda hafi verið auglýstar í Frétta­blaðinu 5. mars 2009. Stefndu, Eiríkur og Sigrún, hafi sent mótmæli með bréfi 27. mars s.á.

Starfsleyfisskilyrði fyrir stefnanda hafi verið samþykkt í heilbrigðisnefnd Reykjavíkur 4. maí 2009 og leyfið gefið út daginn eftir. Stefndu hafi, með bréfum 7. og 11. maí s.á., krafist rökstuðnings fyrir þeirri ákvörðun að veita stefnanda starfsleyfi. Rök­stuðningur sé frá 26. maí s.á. Stefndu hafi kært veitingu starfsleyfanna til stefnanda og Skotfélags Reykjavíkur til umhverfisráðuneytisins með kæru 12. júní s.á. Umhvefis­ráðuneytið hafi óskað eftir umsögnum frá nokkrum aðilum með bréfum 26. og 29. júní s.á.

Í umsögn Skipulagsstofnunar 11. ágúst 2009 komi fram að í aðalskipulagi Reykja­víkur 2001-2024 væri svæðið á Álfsnesi skilgreint sem opið svæði til sérstakra nota en skilgreining á slíku svæði sé í gr. 4.12.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Skotvellir væru meðal þeirrar notkunar sem sé heimil á slíku svæði. Enn fremur hafi verið vísað til gr. 4.12.2. en þar komi fram að gera skuli grein fyrir þeim svæðum sem skilgreind séu sem opin svæði til sérstakra nota, auk þess sem gera skuli grein fyrir megin­dráttum svæðanna og skýra helstu atriði sem varði útivistaraðstöðu og tengsl þeirra við byggð. Í umsögninni komi síðan fram að ekki hafi verið gerð grein fyrir því í aðal­skipulagi Reykjavíkur 2001-2004 að svæðið þar sem skot­völlunum var komið fyrir í Álfsnesinu væri merkt með þeim hætti í aðalskipulaginu, eins og áskilið sé í gr. 4.12.2 og í greinargerð með aðalskipulaginu. Skotvellirnir í Álfsnesi sam­ræmdust því ekki aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2004. Skipulags­stofnun hafi enn fremur bent á að framkvæmdir og mannvirki, sem kynnu að fylgja slíkri starfsemi, þurfi að vera í sam­ræmi við samþykkt deiliskipulag sem kynnt hafi verið fyrir almenningi samkvæmt 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Umhverfisráðuneytið hafi, með úrskurði 15. mars 2010, fellt úr gildi ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 4. maí 2009 um að veita stefnanda starfsleyfi fyrir skotvelli í Álfsnesi. Sú niðurstaða hafi byggst á því að deiliskipulag gagnvart umræddu landsvæði í Álfsnesi hafi ekki verið auglýst og kynnt, sbr. 1. ml. og 2. ml. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 73/1997, og þar með hafi ekki verið veitt færi á að koma að athugasemdum vegna tillögunnar, sbr. 3. ml. 1. mgr. 25. gr. laganna. Skipulagsstofnun hafi ekki fengið tillögurnar til lögboðinnar athugunar, sbr. 4. gr. og 5. ml. 1. mgr. 25. gr. s.l. og lög­mæt birting hafi ekki farið fram, sbr. 5. mgr. 25. gr. laganna. Starfsleyfið hafi því skort deiliskipulag þar sem skyldan til gerðar deiliskipulags samkvæmt 2. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 hafi ekki verið virt né meðferð þess eftir 25. gr. s.l. Þá sé vísað til þess að með umsókn um starfsleyfi skuli fylgja afrit af staðfestu deiliskipulagi, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999.

Stefndu hafi talið að Reykjavíkurborg væri í samstarfi við skotfélögin, stefnanda og Skotfélag Reykjavíkur um að finna annan og heppilegri stað fyrir skotvellina en í Álfsnesi, eins og lýst sé í fundargerð heilbrigðisnefndar Reykjavíkur 7. júní 2010. Málsókn stefnanda hafi því komið stefndu á óvart.

Stefndu krefjast sýknu af kröfum stefnanda vegna þess að dómkröfur stefnanda beindust ekki að þeim og dómsorð, miðað við dómkröfur stefnanda, gæti ekki bundið þau sérstaklega né gætu þau framfylgt dómsorðinu ef fallist yrði á kröfur stefnanda.

Stefnandi krefjist þess að úrskurður umhverfisráðuneytisins frá 15. mars 2010 verði felldur úr gildi og að viðurkennt verði að ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur 4. maí 2009, um að veita stefnanda starfsleyfi til að stafrækja skotæfingasvæði í Álfsnesi hafi fullt gildi.

Dómkröfur stefnanda beindust þannig eingöngu að íslenska ríkinu og Reykjavíkur­borg, en stefndu eiga enga aðkomu að úrskurði umhverfisráðuneytisins né hafi þau komið að veitingu starfsleyfisins, sem krafist er að öðlist fullt gildi. Þess sé ekki krafist að stefndu verði gert að þola dóm í þá veru sem stefnandi krefjist eins og rétt hefði verið að gera. 

Að öðru leyti byggðist sýknukrafa stefndu á því að niðurstaða úrskurðar umhverfis­ráðuneytisisins, sem deilt sé um í máli þessu, sé rétt og að úrskurðurinn eigi að standa óhaggaður. Stefndu taki undir og geri að sínum rökstuðning, málsástæður og lagarök íslenka ríkisins sem komi fram í greinargerð þess.

Því sé sérstaklega mótmælt að umhverfisráðuneytinu hafi verið óheimilt að byggja á sjónarmiðum sem varði meðferð deiliskipulagningar svæðisins í Álfsnesi, eins og stefnandi haldi fram. Í greinargerð íslenka ríkisins sé vísað til laga- og reglugerðar­ákvæða, sem sýni að starfsleyfi verði ekki veitt fyrir starfsemi nema sú starfsemi sé heimil á viðkomandi stað samkvæmt gildu deili- og aðalskipulagi. Starfsemin verði að falla að deiliskipulaginu. Ráðuneytið hafi metið málið þannig að óheimilt hafi verið samkvæmt lögum að gefa starfsleyfið út. Ráðuneyti hafi að öllu leyti farið að lögum þegar það felldi starfsleyfið úr gildi.   

Vísað sé til almennra starfsleyfisskilyrða fyrir mengandi starfsemi frá 29. febrúar 2009. Rekstur skotvalla sé í eðli sínu mengandi starfsemi þar sem gæta þurfi sérstak­lega að því að hreinsa reglulega blý og aðra þungmálma sem geti dreifst vegna notkunar skotvopna, sbr. ákvæði þar að lútandi í starfsleyfi fyrir skotvelli frá 25. maí 2000 og starfsleyfisskilyrði fyrir stefnanda.   

Í umsögn umhverfis- og samgöngusviðs Reykjavíkurborgar til umhverfisráðuneytisins segi: Við útgáfu starfsleyfa heilbrigðisnefndar fyrir skotfélögin lá því fyrir staðfest deiliskipulag og er það forsenda þess að heilbrigðisnefnd gefi út starfsleyfi. Það liggi hins vegar fyrir að ekkert gilt deiliskipulag sé til fyrir svæðið sem stefnandi notar til reksturs á skotvelli í Álfsnesi. Forsendur fyrir útgáfu starfsleyfis til stefnanda hafi því ekki verið til staðar og hafi niðurstaða umhverfisráðuneytisins byggst á því. Beri því að sýkna stefndu af kröfum stefnanda.

Niðurstaða umhverfisráðuneytisins, um að vísa frá kæru stefndu vegna starfsleyfis Skotfélags Reykjavíkur frá 15. mars 2010, sé röng að mati stefndu. Starfsleyfið sem félagið hafi fengið útgefið 8. mars 2008 hafi verið ógilt frá upphafi af sömu ástæðum og niðurstaða ráðuneytisins byggi á vegna kæru á starfsleyfi stefnanda, þ.e. ekkert gilt deiliskipulag hafi verið til staðar og því hafi ekki verið forsendur til að gefa út starfs­leyfi til Skotfélags Reykjavíkur. Stefnandi geti því ekki byggt neinn rétt á því að kæru vegna starfsleyfis Skotfélags Reykjavíkur hafi verið vísað frá ráðuneytinu. Gagnvart stefnanda hafi hvorki verið brotin jafnræðisregla né meðalhófsregla samkvæmt stjórn­sýslu­lögum. Stefnandi geti ekki krafist réttinda og byggt kröfur sínar á því að einhverjum öðrum hafi verið veitt sambærileg réttindi sem ekki hafi átt að veita lögum samkvæmt og væru ógild.  

Starfsleyfið sem stefnandi fékk upphaflega til að reka skotvöll í Álfsnesi 7. september 2004 hafi ekki verið auglýst samkvæmt gr. 24.2 í reglugerð nr. 785/1999. Þá hafi heldur ekkert gilt deiluskipulag verð til um svæðið. Það leyfi hafi því verið ógilt frá upphafi og það öðlist ekkert gildi við það að nýrra leyfið frá 5. maí 2009 hafi verið fellt úr gildi með úrskurði umhverfisráðuneytisins. Eldra leyfið hafi þar að auki verið áritað af leyfisveitanda um að það væri fellt úr gildi 4. maí 2009. Stefnandi hafi því rekið skotvöll í Álfsnesi án starfsleyfis frá því úrskurður umhverfisráðuneytisins var kveðinn upp 15. mars 2010, en það sé óheimilt samkvæmt gr. 7.2 í reglugerð nr. 785/1999.

Stefndu byggi enn fremur á því að samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 sé ekki gert ráð fyrir skotvöllum í Álfsnesi, né sýnt eða gert ljóst að slík starfsemi eigi að vera þar. Stefnandi geti ekki byggt rétt á þessu aðalskipulagi. Stefnandi vísi til þess að samkvæmt drögum að skipulagi Kjalarness 2010-2030 sé gert ráð fyrir skot­völlunum í Álfsnesi. Stefnandi geti ekki byggt neinn rétt á slíkum drögum að aðalskipulagi en óvíst sé að þau öðlist nokkurn tíma gildi óbreytt, sbr. og hæstaréttardóm í máli nr. 436/2010.

Starfræksla skotvalla á Álfsnesi og útgáfa starfs­leyfis til stefnanda til að vera með slíka starfsemi þar brjóti gegn betri rétti stefndu til að njóta kyrrðar og friðar á heimilum sínum og við útiveru á Esju. Starfsemin brjóti gegn reglugerð um hávaða nr. 724/2008 og valdi ónæði, en samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar sé ónæði skigreint sem ítrekuð truflun og áreiti af völdum hávaða sem skeri sig úr því umhverfi sem um ræði. Óreglulegir skothvellir magnist og endurkastist af klettum í Esju og sé öllum íbúum á Kjalarnesi og Mosfellsbæ til ama svo og þeim sem vilji njóta útiveru á þessu svæði, sem sé meðal helstu útivistarsvæða Reykjavíkurborgar. Þetta sé viðukennt af hálfu borgarinnar. Ekki sé hægt að draga úr hávaðnum frá skotvöllunum í Álfsnesi vegna aðstæðna og óverjandi sé gagnvart landsmönnum og ferðamönnum að þeir geti ekki notið einnar helstu útivistarperlu borgarinnar, þ.e. Esjunnar, án ónæðis frá skot­völlunum. Beri því að ógilda starfsleyfi það sem deilt sé um af þessum ástæðum. Eina úrbótin felist í því að finna annað og heppilegra svæði fyrir skotvelli þeirra félaga sem hafi verið með aðstöðu í Álfsnesi. 

Stefndu krefjist sýknu af málskostnaðarkröfu stefnanda hver sem úrslit málsins verði.  Kröfur stefndu um málskostnað og dráttarvexti af honum styðji stefndu við 129. gr. og 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991. Þar sem stefndu hafi ekki með höndum virðisauka­skattskylda starfsemi sé þeim nauðsynlegt að fá dæmdan virðisaukaskatt á máls­kostnað, sbr. lög um virðisaukaskatt nr. 50/1988.

Niðurstaða

Með úrskurði umhverfisráðuneytisins 15. mars 2010, sem stefnandi krefst að felldur verði úr gildi, er ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 4. maí 2009 um útgáfu starfsleyfis til stefnanda felld úr gildi. Stefndu kærðu framangreinda ákvörðun til umhverfisráðuneytisins og var úrskurðurinn kveðinn upp í tilefni af því. Stefndu verða með vísan til þessa taldir réttir aðilar að málinu.

Í úrskurðinum koma fram forsendur fyrir því að ákvörðunin var felld úr gildi. Þær verður að skilja þannig að ráðuneytið hafi talið að ekki hafi verið virt ákvæði reglu­gerðar nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, þegar tekin var ákvörðun um að veita starfsleyfið. Telja verður að við útgáfu starfsleyfis til stefnanda hafi heilbrigðisnefnd, sem veitir starfsleyfi vegna skotvalla, sbr. gr. 9.5 í fylgiskjali 2 með reglugerðinni, borið að fara eftir ákvæðum reglugerðar­innar sem sett var með heimild í 5. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunar­varnir.

Í úrskurði ráðuneytisins er talið að við ákvörðun um að veita starfsleyfi hafi ekki verið virt ákvæði 10. gr. reglu­gerðar­innar þar sem segir í b-lið gr. 10.2 að umsókn um starfs­leyfi skuli fylgja afrit af staðfestu deiliskipulagi. Röksemdir í úrskurðinum eru þær að forsendur reglugerðarákvæðisins hljóti fyrst og fremst að vera þær að tryggja að starfsleyfi verði ekki veitt fyrir slíkri starfsemi eins og hér um ræðir, nema fyrir liggi gilt deiliskipulag samkvæmt ákvæðum 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Sjónar­mið að baki ákvæðinu séu einkum þau að tryggja að sú nýting eða ráðstöfun tiltekins landssvæðis, sem leiðir af því að ákveðinni starfsemi er valinn þar staður, eigi sér stoð í og sé í samræmi við ákvæði 25. gr. laganna um deiliskipulag og þær reglur og sjónarmið sem þar komi fram. Þá segir í úrskurðinum að þrátt fyrir að borgarráð hafi út af fyrir sig samþykkt tillögu að deili­skipulagi gagnvart umræddu landssvæði í Álfsnesi 23. júní 2003, liggi fyrir, samkvæmt málsgögnum og upplýsingum frá skipulags­sviði Reykjavíkurborgar, að deili­skipulag vegna Álfsness og skotvalla þar hafi ekki verið gert samkvæmt þeirri máls­meðferð og ferli sem 25. gr. skipulags- og byggingarlaga mæli fyrir um. Deili­skipulags­tillagan, sem samþykkt var í borgarráði, hafi ekki farið í það ferli sem máls­meðferða­rákvæði 25. gr. skipulags- og byggingar­laga mæli fyrir um vegna deiliskipulags. Skort hafi á að deiliskipulagstillagan hafi verið auglýst og kynnt, sbr. 1. ml. og 2. ml. 1. gr. 25. gr. laganna, og þar með hafi ekki verið veitt færi á að koma að athugasemdum vegna tillögunnar, sbr. 3. ml. 1. mgr. 25. gr. laganna. Þá hafi Skipu­lags­stofnun, sem meðal annars sé ætlað að hafa eftirlit með framkvæmd laganna og leiðbeina sveitarfélögum vegna skipulags, heldur ekki fengið til­löguna til lögboðinnar athugunar, sbr. 5. ml. 1. mgr. 25. gr., og þar með hafi hún ekki haft færi á að koma að athugasemdum vegna hennar, líkt og ráð sé fyrir gert í 3. mgr. 25. gr. Lögmæt birting hafi vegna þessa heldur ekki getað farið fram, sbr. 5. mgr. 25. gr. Því verði að telja að við útgáfu starfsleyfisins hafi skort deili­skipulag þar sem skylda til gerðar þess samkvæmt 2. mgr. 23. gr. sömu laga svo og meðferðar þess eftir 25. gr. laganna hafi ekki verið virt. Þar sem skilyrði 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999, um að deiliskipulag fylgdi umsókn um starfsleyfi, hafi ekki verið talin uppfyllt var hin kærða ákvörðun um útgáfu starfsleyfis til stefnanda felld úr gildi með úrskurðinum.   

Af hálfu stefnanda er því haldið fram að umhverfisráðuneytið hafi ekki verið bært til að úrskurða um þau kæruatriði stefndu sem lotið hafi að því hvort gætt hefði verið ákvæða skipulags- og byggingarlaga heldur hafi það eingöngu getað fjallað um þau atriði er varði það hvort skilyrði hafi verið fyrir hendi til útgáfu starfsleyfisins í samræmi við ákvæði laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Á þetta verður ekki fallist. Við útgáfu starfsleyfis verður að gæta að því að starfsemi, sem sótt er um leyfi fyrir, samræmist skipulagi á svæðinu. Ráðuneytið taldi annmarka vera á deili­skipu­laginu, eins og hér að framan er rakið, þegar það felldi ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur, um að veita stefnanda starfsleyfi, úr gildi. Þessa annmarka taldi ráðu­neytið leiða til þess að ólögmætt hafi verið að gefa starfsleyfið út. Telja verður að það mat hafi byggst á málefnanlegum sjónarmiðum. Einnig verður að telja að heimilt hafi verið af hálfu ráðuneytisins samkvæmt þágildandi lögum um skipulags- og byggingar­mál, lögum um hollustuhætti og mengunar­varnir og reglugerð um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur, sem getur haft í för með sér mengun, að líta svo á að skilyrði skorti fyrir því að um­beðið starfs­leyfi væri gefið út vegna annmarka á deiliskipulaginu og afgreiðslu þess. Verður, með vísan til þessa, ekki fallist á þær málsástæður stefnanda að umhverfis­ráðuneytið hafi ekki verið bært til að úrskurða í málinu á þann hátt sem gert var eða að það hafi skort lagaheimild til þess að komast að niðurstöðu í málinu með þeim röksemdum sem færðar eru fyrir henni í úrskurðinum.

Þá verður heldur ekki fallist á að úrskurðurinnn verði talinn ólögmætur þar sem stefnandi hafi haft réttmætar væntingar til þess að hann fengi að vera með starfsemi sína áfram á svæðinu að minnsta kosti til ársins 2020. Stefnandi gat ekki búist við því að það gengi eftir fyrr en endanleg niðurstaða lá fyrir um það hvort lögmæt skilyrði voru fyrir því að veita umbeðið leyfi.

Úrskurðurinn verður hvorki talinn brjóta gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga né 12. gr. laganna um meðhóf, eins og stefnandi telur að hann geri, enda hafa ekki komið fram haldbær rök fyrir því af hans hálfu. Þótt stefnandi geti haft rétt fyrir sér varðandi þá staðhæfingu hans að veruleg röskun verði á allri starfsemi hans og hann verði fyrir fjárhagslegu tjóni verði úrskurður ráðuneytisins ekki felldur úr gildi, geta þær rök­semdir ekki leitt til þess að krafa stefnanda um ógildingu úrskurðarins verði tekin til greina.  

Með vísan til þessa verður ekki fallist á að umhverfisráðuneytið hafi farið út fyrir valdmörk sín, eins og haldið er fram af hálfu stefnanda að það hafi gert þegar það kvað upp úrskurðinn sem stefnandi krefst ógildingar á. Þá verður heldur ekki fallist á að úrskurðurinn sé haldin slíkum annmörkum, sem vísað er til af hálfu stefnanda, að hann beri af þeim sökum að fella úr gildi eða að aðrar málsástæður stefnanda, sem hér að framan hefur verið hafnað, leiði til ógildingar hans.

Þar sem úrskurðurinn verður ekki talinn ólögmætur af ástæðum sem fram koma í málatilbúnaði stefnanda ber að hafna því að hann verði felldur úr gildi. Viðurkenningarkrafa stefnanda er háð því að ógildingarkrafa hans verði tekin til greina. Þar sem ekki hefur verið fallist á hana ber einnig að hafna viðurkenningar­kröfunni. Með vísan til þessa ber að sýkna stefndu af kröfum stefnanda í málinu.  

Með vísan til 1. mgr. 130. gr. laga um meðferð einkamála ber stefnanda að greiða stefndu málskostnað sem þykir hæfilega ákveðinn 750.000 krónur.

Dóminn kvað upp Sigríður Ingvarsdóttir héraðsdómari.

D Ó M S O R Ð:

Stefndu, Íbúasamtök Kjalarness, Eiríkur Hans Sigurðsson og Sigrún Árnadóttir, eru sýknuð af kröfum stefnanda, Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis, í máli þessu.

Stefnandi greiði stefndu 750.000 krónur í málskostnað.