Fimmtudaginn 22. janúar 2004.
Nr. 344/2003.	Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins (Þórunn Guðmundsdóttir hrl.) gegn Sigurði E. Guðmundssyni (Magnús Thoroddsen hrl.)

 

Lífeyrisréttindi. Ríkisstarfsmenn.

 

Í upphafi árs 1971 var S skipaður framkvæmdastjóri Húsnæðisstofnunar ríkisins, sem þá hét Húsnæðismálastofnun ríkisins, og gegndi því starfi þar til stofnunin var lögð niður í árslok 1998 og Íbúðalánasjóður tók til starfa. Naut S biðlauna í 12 mánuði og hóf í kjölfarið töku lífeyris sem miðaður var við launakjör þeirra forstöðumanna ríkisstofnana sem laun forstjóra Húsnæðisstofnunar fylgdu áður. Krafðist S þess í málinu að viðurkennt yrði með dómi að honum bæru eftirlaun sem tækju mið af launum framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs. Í héraðsdómi, sem staðfestur var með vísan til forsendna hans, var talið að Íbúðalánasjóður gegndi í grundvallaratriðum sama hlutverki og Húsnæðisstofnun ríkisins gerði áður og að starf S sem framkvæmdastjóra Húsnæðisstofnunar hefði verið sambærilegt að eðli, umfangi og ábyrgð og starf framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs. Þótti hin svokallaða eftirmannsregla 35. gr. laga nr. 1/1997 eiga við um aðstöðu S og var krafa hans því tekin til greina. 

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Markús Sigurbjörnsson, Garðar Gíslason, Guðrún Erlendsdóttir, Hrafn Bragason og Pétur Kr. Hafstein.

Áfrýjandi skaut máli þessu til Hæstaréttar 2. september 2003. Hann krefst sýknu af kröfu stefnda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Með skírskotun til forsendna héraðsdóms ber að staðfesta hann.

Áfrýjandi greiði stefnda málskostnað, svo sem nánar greinir í dómsorði.

                                                              Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins, greiði stefnda, Sigurði E. Guðmundssyni, 350.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 13. júní 2003.

         Mál þetta, sem dómtekið var 16. maí síðastliðinn, er höfðað 16. desember 2002 af Sigurði E. Guðmundssyni, Raufarseli 11, Reykjavík, gegn Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins, Bankastræti 7, Reykjavík.

         Stefnandi krefst þess, að viðurkennt verði með dómi, að stefnda beri „frá og með 1. janúar 1999 að greiða lífeyri, sem miðist við launakjör framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs, sbr. 8. gr. laga nr. 44/1998 um húsnæðismál, í samræmi við hina svokölluðu eftirmannsreglu samkvæmt 35. gr. laga nr. 1/1997 um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, að frádregnum þeim lífeyri, er stefndi mun verða búinn að greiða stefnanda frá 1. janúar 1999 til uppgjörsdags.” Þá krefst stefnandi málskostnaðar.

         Stefndi krefst sýknu af kröfum stefnanda og að stefnandi verði dæmdur til að greiða honum málskostnað.

I.

         Stefnandi var skipaður í embætti framkvæmdastjóra Húsnæðis­stofnunar ríkisins, er þá hét Húsnæðismálastofnun ríkisins, sbr. lög nr. 30, 12. maí 1970, frá og með 1. janúar 1971. Lét stefnandi af störfum sem framkvæmdastjóri 31. desember 1998, er Húsnæðis­stofnun ríkisins var lögð niður með lögum nr. 44/1998 um húsnæðismál, sbr. 52. gr. þeirra laga. Eftir það fór stefnandi á biðlaun í eitt ár, en hefur síðan verið á eftirlaunum, sem nema 75% af mánaðarlaunum í launaflokki 502-128. Stefnandi telur hins vegar, að lífeyrir hans eigi að taka mið af launakjörum framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs samkvæmt 8. gr. laga um húsnæðismál nr. 44/1998, þar eð það starf sé í eðli sínu sama starfið og starf framkvæmdastjóra Húsnæðisstofnunar ríkisins samkvæmt 6. gr. laga nr. 97/1993 um Húsnæðisstofnun ríkisins. Málið var tekið fyrir 10. maí 2002 í starfsnefnd stefnda, Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, og afgreitt með eftirfarandi bókun:

         „Mál Sigurðar, sem er fyrrum forstöðumaður Húsnæðisstofnunar ríkisins, var afgreitt. Fyrir fundinum lá greinargerð lögmanns Sigurðar, Magnúsar Thoroddsen, sem svar/viðbrögð við áliti félagsmálaráðuneytisins, sem LSR óskaði eftir, á því hvort fyrra starfi Sigurðar megi jafna við starf núverandi forstjóra Íbúðalánasjóðs að eðli, umfangi og ábyrgð og hvort ráðuneytið telji að hið fyrra starf hefði þróast eins og hið síðara í launalegu tilliti. Meirihluti starfsnefndar lagði til að lífeyrir Sigurðar E Guðmunds­sonar fylgdi kjörum þeirra forstöðumanna ríkisstofnana, sem forstjóri Húsnæðisstofnunar fylgdi áður, samkvæmt úrskurði kjaranefndar með þeim rökum að fyrra starf Sigurðar hefði verið lagt niður; um Íbúðalánasjóð giltu ólík lög og hlutverk  hans væri annað og laun forstjóra Íbúðalánasjóðs hefðu ekki þróast með sama hætti og laun þess hóps sem forstjóri Húsnæðisstofnunar ríkisins fylgdi áður. Tillagan var samþykkt með fjórum atkvæðum gegn þremur atkvæðum [...] sem lögðu til að lífeyrir Sigurðar fylgdi kjörum núverandi forstjóra Íbúðalánasjóðs. Minnihluti taldi að hér hefði ekki orðið svo veruleg breyting á stofnunum og því um sambærilegt starf væri að ræða.”

         Þar sem málið hlaut ekki einróma samþykki allra nefndarmanna í starfsnefnd stefnda, var málinu sjálfkrafa vísað til stjórnar sjóðsins. Málið var á dagskrá stjórnarinnar  21. maí og 19. júní 2002, en þá var því frestað til fundar 2. júlí sama árs og afgreitt með eftirfarandi bókun:

         „Rætt um viðmiðunarlaun lífeyris fyrir Sigurð E. Guðmundsson, fyrrum forstöðu­manns Húsnæðisstofnunar ríkisins, sjá 3. lið 192. fundargerðar. ­Beiðni um að lífeyris­viðmiðun Sigurðar verði laun forstöðumanns Íbúðalánasjóðs var synjað með jöfnum atkvæðum. Fulltrúar launþegasamtakanna studdu beiðnina en fulltrúar fjármálaráð­herra synjuðu henni. Launaviðmið lífeyris verður því í samræmi við tillögu meirihluta starfsnefndar eða taki breytingum samkvæmt meðaltali, sbr. 78. gr. samþykkta LSR.”

         Stefnandi vill ekki una þessari niðurstöðu og hefur því höfðað mál þetta.

II.

         Af hálfu stefnanda er á því byggt, að starf framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs samkvæmt 8. gr. laga um húsnæðismál nr. 44/1998 sé í eðli sínu sama starf og starf framkvæmdastjóra Húsnæðisstofnunar ríkisins samkvæmt 6. gr. laga nr. 97/1993 um Húsnæðis­stofnun ríkisins. Það eina, sem hafi breyst, sé heiti laganna. Báðar þessar stofnanir hafi verið ríkisstofnanir og þeim verið ætlað að hafa með höndum lánveitingar til íbúðarhúsabygginga og m.a. stuðla að tækninýjungum og öðrum umbótum í byggingariðnaði, fylgjast með íbúðaþörf í landinu og gefa út húsbréf.

         Framkvæmdastjórar framangreindra stofnana séu æðstu embættismenn þeirra. Þeir annist daglegan rekstur stofnananna, fjárreiður þeirra og ráði starfsfólk, svo nokkuð sé tínt til. Sé starf framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs að eðli, umfangi og ábyrgð hið sama og það starf, er framkvæmdastjóri Húsnæðisstofnunar ríkisins gegndi fyrir lagabreytinguna. Engin veruleg breyting hafi orðið á þeim stofnunum, er hér um ræðir. Þar af leiðandi verði að telja, að hér eigi við hin svokallaða eftirmannsregla samkvæmt 35. gr. laga nr. 1/1997 um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins og stefnandi eigi því rétt á lífeyri, er miðist við launakjör framkvæmdastjóra Íbúðalána­sjóðs í samræmi við þær reglur, er gilda á hverjum tíma um útreikning á lífeyri til eftirmanns.

         Ljóst sé, að hin svokallaða eftirmannsregla sé gildandi lög í landi hér, sbr. 35. gr. laga nr. 1/1997. Í þeirri reglu felist, að lífeyrisgreiðslur breytist til samræmis við breytingar, sem verða á launum, er á hverjum tíma eru greidd fyrir það starf, sem sjóðfélagi gegndi síðast. Í téðu lagaákvæði sé ekkert þak sett á þessar launabreytingar. Gildi því reglan þótt verulegar hækkanir verði á launum eftirmanns.

         Úrslit málsins ráðist af því, hvort dómurinn líti svo á, að starf framkvæmda­stjóra Íbúðalánasjóðs sé í grundvallaratriðum hið sama og fyrra starf framkvæmda­stjóra Húsnæðisstofnunar ríkisins, en ekki af því, hvort sami hluturinn hafi fengið nýtt heiti í lögum nr. 44/1998 um húsnæðismál.

         Stefndi byggir á því, að hlutverk stefnda sé að tryggja sjóðfélögum, eftirlifandi mökum þeirra og börnum lífeyri samkvæmt ákvæðum laga um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, nú lög nr. 1/1997. Stefnandi sé sjóðfélagi í stefnda. Hann hafi látið af störfum sem framkvæmdastjóri Húsnæðisstofnunar ríkisins 31. desember 1998, er Húsnæðisstofnun ríkisins var lögð niður með lögum nr. 44/1998 um húsnæðismál, sbr. 52. gr. laganna. Stefnandi hafi þá gegnt starfi framkvæmdastjóra í 28 ár, eða frá 1. janúar 1971. Þar sem starf stefnanda hafi verið talið lagt niður, hafi stefnandi notið biðlaunaréttinda samkvæmt 34. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna. Hafi hann verið á biðlaunum í tólf mánuði og þá fengið greidd laun samkvæmt launaflokki 123-1. Stefndi hafi fengið tilkynningu frá ríkisbókhaldi 11. janúar 2000 um starfslok stefnanda 1. janúar 2000 og jafnframt, að launaflokkur hans hefði verið 123-1. Í samræmi við þær upplýsingar hafi stefndi greitt stefnanda lífeyri frá og með 1. janúar 2000.

         Á sínum tíma hafi stefnandi óskað eftir endurskoðun á fjárhæð biðlauna þeirra, er hann fékk greidd á árinu 1999. Með bréfi fjármálaráðuneytisins til hans, dagsettu 2. mars 2000, hafi verið ákveðið, að biðlaun hans skyldu miðast við launaflokk 502-­127 frá 1. janúar 1999 til 1. maí 1999 og launaflokk 502-128 frá 1. maí 1999. Stefndi hafi því leiðrétt lífeyrisgreiðslur til stefnanda til samræmis við þessa ákvörðun, og hafi stefnandi fengið greiddan ellilífeyri samkvæmt launaflokki 502-128.

         Samkvæmt 72. gr. samþykkta stefnda skuli ellilífeyrir breytast í samræmi við meðalbreytingar, sem verða á föstum launum opinberra starfsmanna fyrir dagvinnu. Í 78. gr. samþykktanna segi, að sé starf, sem verið hefur til viðmiðunar fyrir breytingar á lífeyri, lagt niður, skuli breytingar á lífeyri þeirra, sem haft hafa viðmiðun við það, upp frá því fara eftir 72. grein. Stjórnin geti þó ákveðið önnur viðmiðunarlaun, sé eftir því óskað.

         Með lögum nr. 44/1998 um húsnæðismál hafi skipan húsnæðismála hérlendis verið breytt verulega. Húsnæðismálastofnun ríkisins hafi þá verið lögð niður og Íbúðalánasjóður stofnaður. Íbúðalánasjóður sé sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins og lúti sérstakri stjórn. Stjórn Íbúðalánasjóðs ráði framkvæmdastjóra sjóðsins til fimm ára í senn, sbr. 8. gr. laganna. Hann ráði annað starfsfólk og annist daglegan rekstur skrifstofu sjóðsins, fjárreiður og reikningsskil. Húsnæðismálastofnun ríkisins hafi verið ríkisstofnun, sem heyrt hafi undir félagsmálaráðherra. Þrátt fyrir að stofnunin hafi lotið sérstakri stjórn, hafi verið kveðið á um það, að félagsmálaráðherra skipaði framkvæmdastjóra til sex ára í senn. Það ákvæði hafi þó ekki átt við um stefnanda í þessu máli, sbr. ákvæði til bráðabirgða II í lögum nr. 97/1993 um húsnæðismál, en þar segi efnislega, að þáverandi framkvæmdastjóri (stefnandi máls þessa) skuli halda starfi sínu.

         Núverandi starfs- og ábyrgðarsvið Íbúðalánasjóðs sé nokkuð víðtækara en hlutverk Húsnæðisstofnunar ríkisins hafi verið. Hið aukna starfs- og ábyrgðarsvið felist einkum í eftirfarandi:

a) fjármögnun, umsýslu og lánveitingu viðbótarlána, sbr. VII. kafla laga nr.       44/1998;

         b) fjármögnun, umsýslu og lánveitingu lána til leiguíbúða, sbr. VII. kafla laganna;

         c) auknum heimildum til að stofna til nýrra lánaflokka;

         d) vörslu fjár Byggingarsjóðs ríkisins og Byggingarsjóðs verkamanna.

         Starfssvið Íbúðalánasjóðs hafi aukist í kjölfar uppsagnar samnings Húsnæðisstofnunar ríkisins við Veðdeild Landsbanka Íslands. Til Íbúðalánasjóðs hafi því færst allt fjárhagsbókhald stofnunarinnar, frumvinnsla innheimtu og vanskilainnheimtu skulda­bréfa, sem og ýmis önnur umsýsla skuldabréfa og húsbréfa. Í samræmi við 9. gr. laga nr. 44/1998 sé í starfsemi stofnunarinnar nú lögð meiri áhersla á það en áður að koma á framfæri við almenning upplýsingum um hlutverk og þjónustu hennar, stuðla að tækninýjungum og öðrum umbótum í byggingariðnaði, m.a. með veitingu lána eða styrkja, fylgjast með íbúðaþörf í landinu og áætlanagerð sveitafélaga um þörf á íbúðarhúsnæði.

         Eitt af meginmarkmiðunum með setningu laga nr. 44/1998 hafi verið að einfalda og samræma betur afskipti opinberra aðila af lánveitingum til húsnæðismála. Aukin skilvirkni í starfsemi hins opinbera á þessu sviði og markvissari vinnubrögð hafi því verið höfð að leiðarljósi við undirbúning að setningu laganna. Til að ná fram þessum markmiðum hafi m.a. eftirfaldir starfsþættir breyst við stofnun Íbúðalánasjóðs frá því sem verið hafði:

         a) Gerð greiðslumats hafi færst að hluta til til banka og sparisjóða. Eftir sem áður fari Íbúðalánasjóður ítarlega yfir fyrirliggjandi greiðslumat, áður en ákvörðun er tekin um veitingu lána.

         b) Bankar og sparisjóðir veiti í ríkara mæli ráðgjöf við íbúðakaup.

         c) Félagslegt eignaríbúðakerfi hafi verið lagt niður, þannig að ekki hafi verið um nýjar lánveitingar til slíkra félagslegra íbúða að ræða. Kerfinu hafi á hinn bóginn verið viðhaldið vegna þeirra íbúða, sem þar hafi verið fyrir.

         Þessi verkefnaflutningur hafi hins vegar á engan hátt vegið á móti auknu umfangi Íbúðalánasjóðs í kjölfar setningar nýju laganna árið 1998. Þannig hafi fjöldi lántakenda aukist úr 28187 á árinu 1997 í 46098 á árinu 2001, lánveitingar hafi aukist úr 16.476.000.000 króna á árinu 1997 í 31.271.000.000 króna á árinu 2001 og rekstrarkostnaður  úr 455 milljónum kr. á árinu 1997 í 721 milljón króna á árinu 2001.

         Í athugasemdum í greinargerð við frumvarp það, sem hafi orðið að lögum nr. 141/1996, er síðar hafi verið endurútgefin sem lög nr. 1/1997, sé bent á erfiðleika við túlkun eftirmannsreglunnar í 35. gr. laganna og að hún sé í raun illframkvæmanleg. Störf breytist og verkefni launagreiðenda einnig. Oft sé erfitt að segja hver sé eftirmaður viðkomandi lífeyrisþega. Ein helsta breyting laga nr. 1/1997 hafi því lotið að framkvæmd þessarar reglu. Í stað þess að miða við laun, sem á hverjum tíma eru greidd fyrir það tiltekna starf, er sjóðsfélagi gegndi síðast, hafi breytingar verið miðaðar við meðalbreytingar, sem verða á föstum launum við starfslok. Með þessu hafi reglan orðið jafn verðmæt fyrir sjóðsfélaga, þegar á heildina sé litið. Þáverandi sjóðsfélögum hafi þó verið gefinn kostur á að velja um óbreytta eftirmannsreglu. Samkvæmt 35. gr. laga nr. 1/1997 geti sjóðsfélagar, sem hefja töku lífeyris í beinu framhaldi af starfi, valið, hvort lífeyrisgreiðslur þeirra fylgi einstaklingsbundnu viðmiði, eða hvort þær breytist til samræmis við meðalbreytingar á föstum launum opinberra starfsmanna fyrir dag­vinnu.

         Við túlkun 35. gr. laga nr. 1/1997 beri að líta til forsögu og tilgangs eftirmannsreglunnar. Reglan hafi verið nýmæli í lögum nr. 29/1963. Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi að lögunum komi fram, að lífeyrir samkvæmt reglum laga nr. 101/1943 hafi reynst ófullnægjandi og hvað eftir annað hefði þurft að setja sérstök lagaákvæði um uppbætur á lífeyririnn og ríkissjóður hafi þurft að greiða þær uppbætur. Síðan segi svo:

         „Tvær meginástæður liggja til þess, að lífeyririnn hefur reynst ófullnægjandi. Önnur ástæðan er verðbólgan, sem hér hefur verið ríkjandi, með hraðfara hækkunum á krónutölu launa. Undir slíkum kringumstæðum dregur 10 ára meðaltalið laun þau, sem lífeyrir, [...] , hefur verið miðaður við, niður á langtum lægra launastig en í gildi er, þegar menn byrja að taka lífeyri. Og ósamræmið vex stöðugt, ef verðbólgan heldur áfram. Hin er sú, að enda þótt 60% kynni að vera nægjanlega há eftirlaunaprósenta, ef hún reiknaðist af heildarvinnutekjum, er hún ófullnægjandi, ef mikið vantar á, að svo sé. En þróunin í launamálum hefur verið þannig, að ríkisstarfsmenn hafa átt erfitt með að komast af með embættislaun sín, og þess vegna fjölmargir tekið þann kost að auka tekjur sínar af aukavinnu. En slíkar tekjur hafa ekki áhrif á lífeyri úr lífeyrissjóðunum, enda væri nær ógerlegt að innheima iðgjald af þeim.”

         Eftirmannsreglan hafi því orðið viðbrögð löggjafans við óðaverðbólgu. Sé reglan  hugsuð sem verðtrygging lífeyrisgreiðslna, en ekki sem eins konar happdrætti, þegar breytingar verða á stofnanakerfi ríkisins.

         Við framkvæmd svokallaðrar eftirmannsreglu hjá stefnda sé sú starfsvenja viðhöfð hjá sjóðnum, þegar verulegar breytingar hafa orðið á starfi því, sem lífeyrisþegi gegndi eða starfið hefur verið lagt niður, að fundið sé hliðstætt starf til viðmiðunar greiðslu lífeyris, sem talið er, að verði launað eins eða á sambærilegan hátt á hverjum tíma og sé sambærilegt að eðli og umfangi.

         Starf það, sem stefnandi gegndi síðast, hafi verið lagt niður. Starf framkvæmda­stjóra Húsnæðismálastofnunar ríkisins sé ekki lengur til. Stefnda hafi því borið að finna hliðstætt starf til viðmiðunar greiðslu lífeyris. Stjórn stefnda hafi tekið þá ákvörðun að miða greiðslu ellilífeyris til stefnanda við þann launaflokk, sem fjármálaráðuneytið ákvarðaði stefnanda sem biðlaun og að ellilífeyririnn fylgdi kjörum þeirra forstöðu­manna ríkisstofnana, sem forstjóri Húsnæðisstofnunar ríkisins fylgdi áður samkvæmt úrskurði kjaranefndar. Sú ákvörðun stjórnar stefnda hafi verið í samræmi við þau lög og reglur, sem gildi um stefnda, sbr. sérstaklega 78. gr. samþykkta stefnda.

         Ljóst sé, að laun framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs hafi þróast með öðrum hætti en þau störf, sem laun forstjóra Húsnæðisstofnunnar fylgdu, og séu talsvert hærri. Þó svo talið verði, að regla 35. gr. laga nr. 1/1997 verði ekki túlkuð þannig, að hún feli í sér þak umfram þá verðtryggingu, sem henni var ætlað að vera á lífeyrisgreiðslur, beri að hafa í huga, að veruleg hækkun launa bendi til, að talsverð breyting hafi orðið á starfinu, sem launin eru greidd fyrir. Þá verði að hafa í huga, að kjaranefnd úrskurði ekki um laun framkvæmda­stjóra Íbúðalánasjóðs. Þegar þannig standi á, beri stjórn stefnda að ákveða þau viðmiðunarlaun, sem lífeyrir er greiddur af, og skuli þau ákveðin með hliðsjón af launaákvörðunum, sem gilda um ríkisstarfsmenn samkvæmt lögum nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmann, sbr. 6. mgr. 23. gr. laga nr. 1/1997. Það sé ljóst, að ef t.d. núverandi framkvæmdastjóri Íbúðalánasjóðs greiddi lífeyri í B­-deild sjóðsins, hefðu þau laun, sem hann nú nýtur, ekki verið talin tæk sem viðmið til greiðslu lífeyris, heldur hefði stjórn stefnda á grundvelli 6. mgr. 23. gr. laga nr. 1/1997 ákveðið önnur viðmiðunarlaun með hliðsjón af launaákvörðunum, sem gilda um ríkisstarfsmenn.

         Mótmælt sé, að starf framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs sé sambærilegt við starf framkvæmdastjóra Húsnæðismálastofnunar. Svo sem áður greini, hafi orðið miklar breytingar á starfsemi Íbúðalánasjóðs frá því, sem var um starfsemi Húsnæðisstofnunar. Stjórnunar- og ábyrgðarsvið framkvæmdar­stjóra Íbúðalánasjóðs sé því mun víðtækara en starf framkvæmdastjóra Húsnæðisstofnunar, að viðbættri aukinni starfsemi sjóðsins. Samkvæmt 8. gr. laga nr. 44/1998 ráði stjórn Íbúðalánasjóðs framkvæmdastjóra sjóðsins til fimm ára í senn. Í ljósi þessa ákvæðis, hafi stjórn Íbúðalánasjóðs talið það sitt hlutverk að semja um kaup og kjör við framkvæmdastjóra. Það sé því ljóst, að vilji löggjafans hafi staðið til þess, að framkvæmdastjóri Íbúða­lána­sjóðs hefði ekki stöðu embættismanns. Kjaranefnd hafi komist að þeirri niðurstöðu, að nefndinni bæri ekki að taka ákvörðun um laun og önnur starfskjör framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs. Hafi nefndin talið, að með hliðsjón af 9. og. 10. gr. laga nr. 44/1998 væri ljóst, að Íbúðalánasjóður teldist til lánastofnana í skilningi laga nr. 123/1993, með áorðnum breytingum, sbr. 1. gr. þeirra laga og greinargerð með því frumvarpi, er varð að lögunum. Því færi um ákvörðun launa og ráðningarkjara framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs samkvæmt 1. tl. 1. mgr. 39. gr. laga nr. 113/1996, sbr. 4. mgr. 7. gr. laga nr. 123/1993. Samkvæmt því ákvæði skyldi stjórn lánastofnunar annast það verkefni að ákveða laun og ráðningarkjör framkvæmdastjóra stofnunarinnar, sbr. nánar bréf kjaranefndar til framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs, dags. 30. ágúst 2000. Laun núverandi framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs séu því ákvörðuð með starfs- og ráðningarsamningi stjórnar sjóðsins. Laun stefnanda sem framkvæmdastjóra Húsnæðismálastofnunar ríkisins hafi hins vegar verið ákvörðuð af kjaranefnd. Þá hafi stefnandi verið með æviráðningu og því haft meira starfsöryggi en núverandi framkvæmdastjóri Íbúðalánasjóðs.

         Með vísan til alls ofanritaðs telji stefndi, að starf framkvæmdastjóra Íbúðalána­sjóðs og starf framkvæmdastjóra Húsnæðismálastofnunar ríkisins séu svo ósambæri­leg að eðli, umfangi og ábyrgð, að ekki séu skilyrði til að beita eftirmannsreglu 35. gr. laga nr. 1/1997 við ákvörðun lífeyrisgreiðslna til stefnanda. Í þessu sambandi verði að hafa í huga, að lífeyrisgreiðslur séu aðeins fram­lenging á launagreiðslum. Lífeyrisgreiðslurnar eigi þannig að endurspegla laun fyrir það starf, sem lífeyrisþegi gegndi, meðan hann var í starfi. Meðan stefnandi var í starfi hafi kjör hans fylgt launum annarra forstöðumanna ríkisstofnana. Hafi ekki verið gerður greinar­munur á launum þessara aðila meðan stefnandi var í starfi. Sé stefnda óheimilt að breyta þeirri viðmiðun nú. Þá megi benda á, að stefnandi hafi þegið, á grundvelli þeirra réttinda sem hann naut samkvæmt 34. gr. laga um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna nr. 70/1996, biðlaun í tólf mánuði vegna þess, að starf hans hafi verið lagt niður. Það skjóti því skökku við, að stefnandi haldi því nú fram, að starf framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs sé sama starf og starf framkvæmdastjóra Húsnæðisstofnunar.

III.

         Samkvæmt 1. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, er tilgangur þeirra að stuðla að því með lánveitingum og skipulagi húsnæðismála, að landsmenn geti búið við öryggi og jafnrétti í húsnæðismálum og að fjármunum verði sérstaklega varið til þess að auka möguleika fólks til að eignast eða leigja húsnæði á viðráðanlegum kjörum. Í 8. gr. laganna segir, að stjórn sjóðsins ráði framkvæmdastjóra til fimm ára í senn. Ráði hann annað starfsfólk og annist daglegan rekstur skrifstofu sjóðsins, fjárreiður og reikningsskil. Þá framfylgi hann ákvörðunum stjórnar Íbúðalánasjóðs.

         Um markmið laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, segir í 1. gr., að það sé að stuðla að því með lánveitingum og skipulagi húsnæðismála og húsbygginga, að landsmenn geti búið við öryggi í húsnæðismálum og að stuðla að jafnrétti í húsnæðismálum, þannig að fjármunum sé varið til þess að auka möguleika fólks til að eignast eða leigja húsnæði á viðráðanlegum kjörum. Þá segir í 6. gr. laganna, að félagsmálaráðherra skipi framkvæmdastjóra Húsnæðisstofnunar ríkisins, að fenginni tillögu húsnæðismálastjórnar, til sex ára í senn, og setji honum erindisbréf. Skuli framkvæmdastjóri annast daglega stjórn stofnunarinnar og ráða starfsfólk til hennar. Þá beri hann ábyrgð á fjárreiðum og starfsmannahaldi stofnunarinnar og á því, að þessir þættir séu innan þess ramma, sem fjárlög setji. Einnig skuli framkvæmdastjóri vinna tillögur að starfs- og fjárhagsáætlun stofnunarinnar. Ákvæðið um skipun til sex ára átti þó ekki við um stefnanda samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II í lögunum, en stefnandi naut æviráðningar.

         Samkvæmt 1. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1991 um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins er meginreglan sú, að hver sjóðfélagi, sem greitt hefur iðgjald til sjóðsins, eigi rétt á lífeyri frá næstu mánaðamótum eftir að hann verður 65 ára, enda hafi hann þá látið af þeim störfum, sem veitt hafa honum aðild að sjóðnum. Þá segir í 2. mgr. greinarinnar, að upphæð ellilífeyris sé hundraðshluti af þeim föstu launum fyrir dagvinnu, persónuuppbót og orlofsuppbót samkvæmt kjarasamningnum, sem við starfslok fylgja stöðu þeirri fyrir fullt starf, er sjóðfélagi gegndi síðast. Enn fremur er mælt fyrir um það í 3. mgr. 24. gr., að eftir að taka lífeyris hefst, skuli breytingar á lífeyrisgreiðslum ákveðnar til samræmis við meðalbreytingar, sem verða á föstum launum opinberra starfsmanna fyrir dagvinnu.

         Í 1. mgr. 35. gr. laganna er kveðið á um, að sjóðfélagar, sem hefja töku lífeyris í beinu framhaldi af starfi, og þeir, sem fá lífeyrisgreiðslur úr sjónum við gildistöku laganna, geti, þrátt fyrir ákvæði 3. mgr. 24. gr., valið, hvort lífeyrisgreiðslur til þeirra breytist til samræmis við breytingar, sem verða á launum, er á hverjum tíma eru greidd fyrir það starf, sem þeir gegndu síðast, eða eftir atvikum við breytingar á launum fyrir hærra launað starf samkvæmt nánar tileknum ákvæðum laganna, eða hvort þær skuli breytast samkvæmt ákvæðum 3. mgr. 24. gr. þeirra. Skuli setja nánari ákvæði í samþykktir sjóðsins um með hvaða hætti vali sjóðfélaga samkvæmt þessu verði háttað og innan hvaða tímamarka þeir skuli tilkynna sjóðnum þessa ákvörðun. Þá segir í 2. mgr. 35. gr., að kjósi sjóðfélagi, að lífeyrir taki breytingum, sem verða á launum, er á hverjum tíma eru greidd fyrir það starf, er hann gegndi samkvæmt 1. mgr. og laun fyrir það starf eru ekki tæk til viðmiðunar á iðgjaldagreiðslum til deildarinnar, skuli stjórn sjóðsins ákveða þau viðmiðunarlaun, sem greiðslur lífeyris taka mið af með hliðsjón af launaákvörðunum, sem gilda um ríkisstarfsmenn eða starfsmenn sveitarfélaga samkvæmt lögum nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, og lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd.

         Regla sú, er fram kemur í 35. gr. laga nr. 1/1997 hefur hefur verið nefnd eftirmannsreglan. Felst í henni, að lífeyrisgreiðslur breytist til samræmis við breytingar, sem verða á launum, er á hverjum tíma eru greidd fyrir það starf, sem sjóðfélagi gegndi síðast.

         Svo sem áður greinir, var stefnandi skipaður í embætti framkvæmdastjóra Húsnæðismálastofnun ríkisins frá og með 1. janúar 1971. Lét stefnandi af störfum sem framkvæmdastjóri 31. desember 1998, er Húsnæðis­stofnun ríkisins var lögð niður með lögum nr. 44/1998 um húsnæðismál, sbr. 52. gr. laganna, og Íbúðalánasjóður var settur á laggirnar. Eftir að stefnandi lét af störfum naut hann biðlaunaréttinda samkvæmt 34. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, um 12 mánaða skeið samkvæmt launaflokki 123-1, sem síðar var leiðrétt, svo sem áður greinir. Fékk stefnandi tilkynningu frá ríkisbókhaldi 11. janúar 2000 um starfslok 1. janúar 2000. Hefur honum verið greiddur lífeyrir samkvæmt launaflokki 502-128 frá og með 1. janúar 2000. Stefnandi hefur frá upphafi verið ósáttur við, að honum hafi ekki verið greiddur lífeyrir í samræmi við umrædda eftirmannsreglu 35. gr. laga nr. 1/1997. Kom stefnandi sjónarmiðum þar að lútandi á framfæri við stefnda þegar með bréfum 24. og 25. febrúar 2000.

         Í bréfi stefnda til lögmanns stefnanda, dagsettu 6. mars 2002, kemur fram, að óski stefnandi eftir, að stjórn stefnda ákveði honum önnur viðmiðunarlaun, yrði við slíka ákvörðun litið til starfs, sem svipar til fyrrum starfs stefnanda að eðli og umfangi og ætla megi, að sé launað á svipaðan hátt. Yrði við slíka könnun meðal annars litið til starfs framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs.

         Með bréfi stefnda til félagsmálaráðuneytisins, dagsettu 8. apríl 2002, var meðal annars óskað álits ráðuneytisins á því, hvort það starf, sem stefnandi gegndi sem forstjóri Húsnæðisstofnunar ríkisins, sé að eðli, umfangi og ábyrgð sambærilegt því starfi, sem forstjóri Íbúðalánasjóðs gegnir nú. Kemur fram í svarbréfi ráðuneytisins frá 23. sama mánaðar, að núverandi starfs- og ábyrgðarsvið Íbúðalánasjóðs sé „nokkuð víðtækara en hlutverk Húsnæðisstofnunar ríkisins hafði verið.” Er síðan útlistað á hverju þetta álit ráðuneytisins byggist og styður stefndi sýknukröfu sína meðal annars þeim sjónarmiðum, sem þar koma fram.

         Af hálfu stefnda er því haldið fram, að eftirfaldir starfsþættir hafi meðal annars breyst við stofnun Íbúðalánasjóðs frá því, sem verið hafði:

         a) Gerð greiðslumats hafi færst að hluta til til banka og sparisjóða. Eftir sem áður fari Íbúðalánasjóður ítarlega yfir fyrirliggjandi greiðslumat áður en ákvörðun er tekin um veitingu lána.

         b) Bankar og sparisjóðir veiti í ríkara mæli ráðgjöf við íbúðakaup.

         c) Félagslegt eignaríbúðakerfi hafi verið lagt niður, þannig að ekki hafi verið um nýjar lánveitingar til slíkra félagslegra íbúða að ræða. Kerfinu hafi á hinn bóginn verið viðhaldið vegna þeirra íbúða, sem þar hafi verið fyrir.

         Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 44/1998 getur stjórn Íbúðalánasjóðs, að fengnu samþykki félagsmálaráðherra, tekið ákvörðun um að fela öðrum varðveislu eigna sjóðsins, að nokkru leyti eða öllu. Þá er kveðið á um það í 2. mgr. greinarinnar, að stjórn sjóðsins skuli, að fengnu samþykki félagsmálaráðherra, semja við lánastofnanir um afgreiðslu og innheimtu lána eða einstakra flokka þeirra. Kom fram af hálfu lögmanns stefnanda í munnlegum málflutningi, að verkefni þetta hafi verið falið Sparisjóði Hólahrepps í Skagafirði.

         Stefnandi mótmælir, að starf framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs sé umfangsmeira en það starf, sem stefnandi gegndi sem framkvæmdastjóri Húsnæðisstofnunar ríkisins. Í bréfi, sem hann ritaði stefnda 15. júní 2000 segir meðal annars, að framkvæmdastjóri Húsnæðismálastofnunar (síðar Húsnæðisstofnunar ríkisins) hafi borið ábyrgð á daglegum rekstri hennar, jafnt í smáu sem stóru, gagnvart þingkjörinni húsnæðismálastjórn, fyrst og fremst, og jafnframt, að sínu leyti, félagsmálaráðuneytinu og starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins. Þó að framkvæmdastjórinn hafi haft með höndum alla þá stjórnun, sem forstöðumenn ríkisstofnana bera yfirleitt, hafi verkahringur hans að mörgu leyti verið víðtækari. Þannig hafi hann til dæmis einn haft með höndum ráðningu forstöðumanna byggingarsjóðanna og þeir borið ábyrgð á störfum sínum gagnvart honum einum. Undir framkvæmdastjórann hafi heyrt dagleg stjórnun á einhverju öflugasta fjármála- og velferðarkerfi landsmanna og þungamiðja starfans verið fólgin í fjármálalegri stjórnun lánakerfisins og samskiptum við Alþingi og ráðuneyti. Því hafi til dæmis samningar um stærstu lántökur hérlendis, er numið hafi milljörðum króna, aðallega verið í hans höndum og skrifstofustjóra fjármálaráðuneytisins. Með sama hætti hafi framkvæmdastjórinn farið með öll samskipti við bankastjórn Seðlabanka Íslands, þar sem allir byggingarsjóðirnir hafi verið vistaðir. Hið sama hafi gilt um ávöxtun á svonefndum „Húsbréfasjóði” stofnunarinnar, sem hafi getað numið allt að einum milljarði króna innan ársins. Þá hafi framkvæmdastjórinn haft með höndum sölu á svonefndum „nauðungaruppboðsíbúðum” stofnunarinnar, er hún eignaðist og seldi á ný. Á seinni árum hafi hér verið um að ræða 100-200 íbúðir árlega. Hafi sjóðirnir og lánakerfið því verið hluti af Húsnæðisstofnun, sem heyrt hafi undir þingkjörna húsnæðismálastjórn. Veðdeildin hafi ekki rekið neina sjálfstæða lánastarfsemi og ekkert eigið fé haft til ráðstöfunar. Hafi veðdeildin verið aðalverktaki stofnunarinnar og þar ekkert verið gert, án þess að áður væri leitað álits eða heimild fengin frá hlutaðeigandi yfirmanni Húsnæðisstofnunar. Hafi veðdeildin ekki annast starfrækslu á byggingarsjóðum eða lánakerfinu, heldur Húsnæðisstofnun. Deildin hafi því eingöngu séð um hina „byrókratísku” afgreiðslustarfsemi, þ.e. a) afgreiðslu á húsbréfum og varðveislu á skuldabréfum, b) afhendingu á seldum húsnæðisskuldabréfum og móttöku greiðslna fyrir þau, sem og afborganir af þeim, c) skyldusparnað ungmenna, d) útborganir úr Byggingarsjóði verkamanna og e) bókhald vegna umsýslu sinnar fyrir sjóðakerfið. Í málinu liggur fyrir samstarfssamningur milli Húsnæðisstofnunar ríkisins og veðdeildar Landsbanda Íslands, dagsettur 5. janúar 1988, og eru ofangreindar staðhæfingar stefnanda í bréfinu frá 15. júní 2000 í samræmi við það, sem samningurinn mælir fyrir um.

         Framangreind sjónarmið stefnanda eru studd frekari rökum í bréfi lögmanns stefnanda til stefnda, dagsettu 6. maí 2002. Sé hlutverk stofnananna í grundvallaratriðum hið sama, það er að stuðla að skipulagi í húsnæðismálum landsmanna og annast lánveitingar til húsbygginga og viðhalds þeirra. Sé þessum markmiðum nánar lýst í 1. gr., 2. gr. og 5. gr. laga nr. 97/1993 og 4. gr. og 9. gr. laga nr. 44/1998. Mótmælt er þeirri skoðun félagsmálaráðuneytisins, að núverandi starfs- og ábyrgðarsvið Íbúðalánasjóðs sé „nokkuð víðtækara en hlutverk Húsnæðisstofnunar ríkisins hafði verið.” Í fyrsta lagi hafi Húsnæðisstofnun veitt efnalitlu fólki viðbótarlán í stórum stíl. Í annan stað hafi farið fram umfangsmikil veiting svonefndra „greiðsluerfiðleikalána”, ýmist sem peningalán eða húsbréflán, sem og skuldbreyting vanskila, frá því um 1984 - 1985 og allt þar til stofnunin var lögð niður. Hafi þessi lán skipt þúsundum. Í þriðja lagi hafi lánveitingarnar til 1000 FB-eignaríbúða í Breiðholti samkvæmt „1965-samningnum” verið á þann veg, að venjulegt húsnæðislán hafi verið sett á hverja þeirra, en afgangurinn verið langt lágvaxtalán úr Byggingarsjóði verkamanna. Hafi þessi „afgangur” að sjálfsögðu verið „viðbótarlán” til efnalítilla íbúðarkaupenda. Fari því þess vegna fjarri, að viðbótarlán í núverandi húsnæðislánakerfi sé á nokkurn hátt nýlunda. Þá komi það undarlega fyrir sjónir, að lánveitingar og umsýsla með leiguíbúðir sé á einhvern hátt nýmæli. Ákvæði í því efni hafi verið í húsnæðislögunum um áratuga skeið og löngum í framkvæmd, meðal annars til íbúðabygginga fyrir stúdenta, til öryrkja og aldraðra. Enn fremur hafi varasjóður almenna veðlánakerfisins verið við lýði um áratuga skeið í sameign Húsnæðisstofnunar og veðdeildar Landsbanka Íslands. Eftir það hafi byggingarsjóðirnir verið eigin varasjóðir, sem vistaðir hafi verið í Seðlabankanum, en veðdeildin annast afgreiðslur úr þeim undir stjórn Húsnæðisstofnunar. Sé því aðeins bita munur, en ekki fjár, milli þess fyrirkomulags, sem hafi verið við lýði, og þess, sem nú hafi verið tekið upp. Það sé hins vegar rétt, sem fram komi í áliti félagsmálaráðuneytisins, að með samþykkt laga nr. 44/1998 hafi skipan húsnæðismála verið breytt verulega og það einfaldað. Sé því mun auðveldara að öðlast heildarsýn yfir þau lög en lög nr. 97/1993 og um leið vandaminna að starfa eftir þeim. Vakin sé athygli á því, að gerð svonefnds greiðslumats hafi nú verið fært til banka og sparisjóða samkvæmt heimild í 3. mgr. 18. gr. laga nr. 44/1998, og veiti þessar stofnanir nú í meira mæli en áður ráðgjöf við íbúðakaup. Þá sé rétt að minna á, að félagslega eignaríbúðakerfið hafi verið lagt niður, þannig að ný lán verði ekki lengur veitt til þeirra hluta. Sé starf núverandi framkvæmdastjóra því auðveldara og viðurhlutaminna en starf forvera hans hafi verið, ef eitthvað er. Bæði í tilviki stefnanda og núverandi framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs sé um ríkisstarfsmenn að ræða, og geti launaviðmið lífeyris því ekki ráðist af því, hvort starfmaður hafi unnið hjá ríkisstofnun eða „sjálfstæðri” ríkisstofnun. Þá eigi það heldur ekki að ráða úrslitum, hvort laun eru ákveðin af kjaranefnd, Kjaradómi eða einhverri ráðherraskipaðri nefnd, heldur eigi það að ákvarðast af því, hvort þau störf, sem borin eru saman, séu sambærileg að eðli, umfangi og ábyrgð.

         Það er álit dómsins, að þótt starf stefnanda hafi verið lagt niður með lögum nr. 44/1998 og önnur stofnun, Íbúðalánasjóður, sett á laggirnar, gegni sú stofnun í grundvallaratriðum sama hlutverki og Húsnæðisstofnun ríkisins gerði, það er að vera fasteignalánabanki landsmanna. Að sama skapi er það mat dómsins, þegar allt framangreint er virt heildstætt, að starf stefnanda sem framkvæmdastjóra Húsnæðisstofnunar ríkisins og starf framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs sé sambærilegt að eðli, umfangi og ábyrgð. Verður eftirmannsreglan ekki túlkuð á þann veg, að hún feli í sér þak, umfram þá verðtryggingu, sem henni var ætlað að vera á lífeyrisgreiðslur. Þá verður heldur ekki talið, að unnt sé að finna neitt hliðstætt starf eða sambærilegt að eðli, umfangi og ábyrgð við starf framkvæmdastjóra Húsnæðisstofnunar ríkisins annað en starf framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs. Er það því niðurstaða dómsins, að svonefnd eftirmannsregla samkvæmt 35. gr. laga nr. 1/1997 um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, sem eru gildandi lög í landinu, eigi við um  stefnanda. Þykir þar engu breyta, að stefnandi þáði biðlaun í 12 mánuði, eftir að hann lét af störfum eða að kjaranefnd hafi ákveðið launakjör hans, en ekki stjórn Íbúðalánasjóðs, svo sem háttar til um laun framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs. Á stefnandi því rétt á lífeyri, er miðist við launakjör framkvæmdastjóra Íbúðalána­sjóðs í samræmi við þær reglur, sem gilda á hverjum tíma um útreikning á lífeyri til eftirmanns. Eru stefnukröfur því teknar til greina, en þó þannig, að það, sem stefndi verður búinn að greiða stefnanda í lífeyri frá 1. janúar 1999 til uppgjörsdags, skal koma til frádráttar við uppgjör aðila. Þá skal tekið fram, að í hugtakinu „launakjör” í dómkröfum í stefnu felast föst laun fyrir dagvinnu, persónuuppbót og orlofsuppbót, sbr. 2. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997, svo sem fram kemur í málflutningsyfirlýsingu stefnanda frá 16. janúar 2003.   

         Eftir þessum úrslitum og með vísan til 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 ber að dæma stefnda til að greiða stefnanda málskostnað, er þykir hæfilega ákveðinn 450.000 krónur.

         Dóminn kvað upp Helgi I. Jónsson héraðsdómari.

Dómsorð:

         Viðurkennt er, að stefnda, Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins, beri frá og með 1. janúar 1999 að greiða stefnanda, Sigurði E. Guðmundssyni, lífeyri, sem miðist við launakjör framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs, sbr. 8. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðis­mál, í samræmi við eftirmannsreglu samkvæmt 35. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, að frádregnum þeim lífeyri, er stefndi mun verða búinn að greiða stefnanda frá 1. janúar 1999 til uppgjörsdags.

         Stefndi greiði stefnanda 450.000 krónur í málskostnað.