Print

Mál nr. 632/2013

Lykilorð
  • Stjórnsýsla
  • Aflaheimild
  • Matsgerð
  • Frávísun frá héraðsdómi að hluta
  • Skaðabætur

                                     

Fimmtudaginn 20. mars 2014.

Nr. 632/2013.

Guðjón Guðmundsson

(Sveinn Andri Sveinsson hrl.)

gegn

íslenska ríkinu

(Einar Karl Hallvarðsson hrl.)

Stjórnsýsla. Aflaheimild. Matsgerð. Frávísun frá héraðsdómi að hluta. Skaðabætur.

G höfðaði mál á hendur Í til heimtu skaðabóta vegna þeirrar ákvörðunar F að veita honum ekki viðbótarkvóta vegna fiskveiðiáranna 2004/2005 og 2005/2006 sem G taldi sig eiga rétt á samkvæmt ákvæði XXXV til bráðabirgða við þágildandi lög nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða, sbr. 2. gr. laga nr. 74/2004. Í lagaákvæðinu var meðal annars kveðið á um að þeir bátar, sem leyfi höfðu til handfæraveiða með dagatakmörkunum samkvæmt fyrirmælum laga nr. 38/1990, skyldu stunda veiðar með krókaflamarki eins og nánar greindi í lögunum frá upphafi fiskveiðiársins 2004/2005. Þar var einnig kveðið á um að miða skyldi úthlutun krókaflahlutdeildar við aflareynslu hlutaðeigandi báts á tilgreindum tíma, en jafnframt mælt fyrir um undanþágu frá þeirri reglu þess efnis að taka bæri tillit til áætlaðrar aflaaukningar báta sem endurnýjaðir hefðu verið á tilgreindu tímabili og ættu þeir kost á tilteknum fjölda sóknardaga fiskveiðiárin 2004/2005 og 2005/2006 en skyldi síðan í upphafi fiskveiðiársins 2006/2007 úthlutað krókaflahlutdeild eftir aflareynslu. Í dómi Hæstaréttar var vísað til þess að af ákvörðun F, um að úthluta báti G viðbótaraflahlutdeild og tilsvarandi krókaflamarki á fiskveiðiárinu 2006/2007, yrði ráðið að uppfyllt hefðu verið skilyrði ákvæðis XXXV til bráðabirgða við lög nr. 38/1990 um að báturinn hefði verið endurnýjaður innan þar tilgreindra tímamarka, enda hefði fyrrgreind úthlutun að öðrum kosti ekki verið heimil. Var ákvörðun F samkvæmt því talin ólögmæt. Talið var að G hefði nægilega leitt í ljós að hann hefði orðið fyrir fjártjóni vegna ákvörðunar F og voru skaðabætur ákveðnar með hliðsjón af niðurstöðu matsgerðar dómkvadds manns, en að því gættu að í matsgerðinni hefði ekki verið tekið tillit til þess að G hefði óhjákvæmilega haft nokkurn kostnað af því að nýta sér þá sóknardaga sem um ræddi.

Dómur Hæstaréttar

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Viðar Már Matthíasson og Þorgeir Örlygsson og Ingveldur Einarsdóttir settur hæstaréttardómari.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 26. september 2013. Hann krefst þess að að stefndi greiði sér aðallega 7.118.423 krónur, en til vara 3.757.788 krónur, með vöxtum samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af nánar tilgreindum fjárhæðum frá 31. ágúst 2005 til 29. október 2011, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. Að því frágengnu krefst hann þess að stefndi greiði sér skaðabætur að álitum með dráttarvöxtum eins og áður greinir til greiðsludags. Þá krefst hann málskostnaðar á báðum dómstigum.

Stefndi krefst aðallega staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti. Til vara krefst hann lækkunar á kröfum áfrýjanda og að málskostnaður falli niður.

I

Sumarið 1999 keypti áfrýjandi sóknardagabátinn Gumma Valla og gerði hann út, en hóf veturinn 2000 að gera breytingar á honum. Meiri háttar breytingar á bátnum hófust vorið 2002 og einnig voru gerðar breytingar á honum veturinn 2003. Við þetta breikkaði báturinn verulega og hækkaði, auk þess sem flatarmál hans og rúmmál jókst. Áfrýjandi kveður að til hafi staðið að setja öflugri vél í bátinn veturinn 2004, en ákveðið hafi verið að bíða með það vegna umræðu sem þá fór fram um tilhögun sóknardagakerfisins. Í málinu hefur áfrýjandi lagt fram teikningar af fyrirhuguðum breytingum á bátnum og eru þær stimplaðar af Siglingastofnun Íslands 17. maí 2002 og 6. maí 2003. Þá hefur hann lagt fram ljósmyndir af bátnum fyrir og eftir breytingar ásamt reikningum vegna viðgerða og endurbóta á honum, sem dagsettir eru á tímabilinu 31. maí 2002 til 18. apríl 2005.

II

Lög nr. 74/2004 um breytingu á lögum nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða voru samþykkt á Alþingi 28. maí 2004 og öðluðust þegar gildi en skyldu koma til framkvæmda 1. september 2004. Með ákvæði XXXV til bráðabirgða í þeim lögum var kveðið svo á um að bátar sem leyfi höfðu til handfæraveiða með dagatakmörkunum samkvæmt 6. gr. laganna skyldu stunda veiðar með krókaaflamarki samkvæmt 6. gr. b frá upphafi fiskveiðiársins 2004/2005. Skyldi úthluta hverjum báti, sem varanlegar sóknarheimildir væru bundnar við 10. maí 2004, krókaaflahlutdeild í upphafi fiskveiðiársins 2004/2005. Hlutdeild hvers báts var fundin með tilliti til aflareynslu bátsins á öðru hvoru fiskveiðiárinu 2001/2002 eða 2002/2003 að vali útgerðar á þann hátt sem kveðið var á um í 1. til 3. tölulið 1. mgr. bráðabirgðaákvæðisins. Í 4. málslið 2. töluliðar 1. mgr. bráðabirgðaákvæðisins sagði að taka skyldi tillit til áætlaðrar aflaaukningar, allt að 20 lestum í þorski á hvern bát, miðað við óslægðan fisk, vegna aukningar afkastagetu sóknardagabáta vegna endurnýjunar þeirra á fiskveiðiárinu 2002/2003 eða á fiskveiðiárinu 2003/2004 fram til 28. maí 2004, enda hefði sóknargetan ekki nýst til myndunar aflareynslu samkvæmt nánari reglum er ráðherra setti. Í 2. mgr. bráðabirgðaákvæðisins sagði að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. þess og ákvæði 6. gr. laganna, skyldu bátar ,,sem endurnýjaðir hafa verið frá upphafi fiskveiðiársins 2003/2004 en fyrir 28. maí 2004 eiga kost á 18 sóknardögum fiskveiðiárin 2004/2005 og 2005/2006 hvort ár og síðan skal þeim bátum úthlutað krókaaflahlutdeild í upphafi fiskveiðiársins 2006/2007 samkvæmt reglum 1. mgr.“

III

Áfrýjanda tókst ekki að nýta alla sóknardaga bátsins á árunum 2002 og 2003 vegna fyrrgreindra breytinga og endurbóta á honum og sótti um að fá úthlutað aukinni aflahlutdeild á bát sinn á grundvelli 4. málsliðar 2. töluliðar 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða. Með ákvörðun Fiskistofu 10. ágúst 2004 var beiðni hans hafnað þar sem báturinn hefði ekki verið endurnýjaður í skilningi bráðabirgðaákvæðis laga nr. 38/1990 og 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004 um úthlutun krókaflahlutdeildar til sóknardagabáta. Þar segði að það teldist endurnýjun báts þegar aðili, sem bát ætti fyrir, fengi sér annan bát og flytti allar sóknarheimildir af þeim, sem hann átti fyrir til hins. Kærði áfrýjandi þessa ákvörðun til sjávarútvegsráðuneytisins með bréfi 19. október 2004. Í kærunni krafðist áfrýjandi þess að hann fengi viðbótarkvóta við útgefnar veiðiheimildir en til vara að sér yrði heimilað að stunda veiðar í sóknardagakerfi ,,á yfirstandandi fiskveiðiári“. Með úrskurði ráðuneytisins 9. desember 2004 var ákvörðun Fiskistofu staðfest og jafnframt talið að ekki væru skilyrði til að verða við varakröfu áfrýjanda. Áfrýjandi kvartaði yfir úrskurðinum til umboðsmanns Alþingis sem í áliti 25. október 2005 komst að þeirri niðurstöðu að ekki væri ,,haldbært að túlka 4. málslið 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, sbr. lög nr. 74/2004, á annan veg en þann að undir hugtakið ,,endurnýjun“ kunni að falla þau tilvik þar sem eigandi sóknardagabáts hefur farið þá leið að gera breytingar á báti sínum til að auka afkastagetu hans í sóknardagakerfinu enda hafi hann af þeim sökum ekki náð að mynda sér aflareynslu á fiskveiðiárunum 2002/2003 eða 2003/2004 fram til 28. maí 2004.“ Taldi umboðsmaður að sú merking hugtaksins ,,endurnýjun“ í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004 sem sjávarútvegsráðuneytið hefði lagt til grundvallar í úrskurðum sínum ætti sér ekki stoð í lögum og því hefði úrskurður ráðuneytisins ekki verið byggður á réttum lagagrundvelli.

IV

Með bréfi 19. maí 2006 tilkynnti sjávarútvegsráðuneytið áfrýjanda að ákvæði 1. mgr. 3. gr. reglugerðar 485/2004 hefði verið breytt þannig að til endurnýjunar báts teldist einnig þegar aðili hefði gert verulegar breytingar og/eða lagfæringar á sóknardagabáti sínum sem til þess væru fallnar að auka afkastagetu hans umtalsvert.  Fór Fiskistofa fram á með bréfi til áfrýjanda 15. ágúst 2006 að hann afhenti gögn um breytingar eða lagfæringar á bátnum og gögn sem sýndu umfang þeirra og kostnað, auk rökstuðnings fyrir því að lagfæringarnar hefðu leitt til þess að afli bátsins hefði aukist umtalsvert í hlutfalli við sókn eftir þær breytingar eða lagfæringar. Svaraði áfrýjandi bréfi þessu 2. september 2006.  Í bréfi Fiskistofu 15. desember 2006 til áfrýjanda sagði að fallist væri á að bátur áfrýjanda hefði verið ,,endurnýjaður samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004 ... eins og henni var breytt með reglugerð nr. 404/2006. Þeim bátum sem féllu undir skilgreininguna endurnýjun var tryggð tiltekin lágmarkskrókaaflahlutdeild í þorski, sem var 0,0170593. Til ofangreinds báts var áður úthlutað á grundvelli aflareynslu sinnar krókaaflahlutdeildinni 0,0075728, sem er 0,0094865 lægri en ofangreint lágmark ... þannig að til bátsins er nú úthlutað krókaaflahlutdeildinni 0,0093610, og tilsvarandi krókaaflamarki á fiskveiðiárinu 2006/2007 sem er 14.478 kg.“

Áfrýjandi fékk á hinn bóginn ekki uppbót vegna fiskveiðiáranna 2004/2005 og 2005/2006 og sendi stefnda bréf 30. maí 2007 þar sem hann krafðist bóta vegna þeirrar ákvörðunar Fiskistofu að veita honum ekki þann viðbótarkvóta sem hann taldi sig eiga rétt á. Hann vísaði til 2. málsliðar 2. mgr. XXXV ákvæðis til bráðabirgða við lög nr. 38/1990 og gerði þar nánar tilgreindar fjárkröfur. Fiskistofa svaraði bréfi áfrýjanda 27. júní 2007 þar sem meðal annars var bent á að við útreikning ætlaðs tjóns áfrýjanda væri ekki tekið tillit til kostnaðar sem óhjákvæmilega hefði fylgt því að halda bátnum til veiða til að ná þeim afla sem miðað væri við, auk þess sem ekki hefði verið tekið tillit til þeirra tekna sem áfrýjandi hefði haft eða getað haft af veiðum á grundvelli úthlutaðra aflaheimilda og framsali aflaheimilda. Í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til ríkislögmanns 31. júlí 2007 var lagt til að kröfu áfrýjanda yrði hafnað, en þar var meðal annars vísað til þess að reikningslegum forsendum að baki kröfunni væri verulega áfátt.

V

Áfrýjandi óskaði eftir því 28. ágúst 2010 að dómkvaddur yrði matsmaður til að meta tjón hans vegna ákvörðunar Fiskistofu 10. ágúst 2004 og úrskurðar sjávarútvegsráðuneytisins 9. desember sama ár. Endanlegar matsspurningar voru svofelldar:

,,1. Hver hefði viðbótaraflahlutdeild [áfrýjanda] átt að vera, annars vegar á fiskveiðiárinu 2004/2005 og hins vegar 2005/2006, að teknu tilliti til aflaaukningar, sbr. 4. ml. 2. tl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2004?

2. Hverjar hefðu viðbótartekjur [áfrýjanda] vegna Gumma Valla orðið á framangreindu tímabili hefði áfrýjandi fengið úthlutað viðbótaraflahlutdeild samkvæmt lið 1?

3. Hverjar hefðu viðbótartekjur [áfrýjanda] vegna Gumma Valla orðið á framangreindu tímabili ef [áfrýjandi] hefði fengið kost á að stunda veiðar með 18 sóknardögum, annars vegar á fiskveiðiárinu 2004/2005 og hins vegar 2005/2006, sbr. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2004 ... ?“

Niðurstöður matsgerðar Vigfúsar Ásgeirssonar tryggingastærðfræðings 19. ágúst 2011 voru þær að viðbótaraflahlutdeild áfrýjanda hefði átt að vera 15.377 kíló í þorski fiskveiðiárið 2004/2005 og 14.826 kíló í þorski fiskveiðiárið 2005/2006. Þá taldi hann að viðbótartekjur áfrýjanda, hefði hann fengið úthlutað framangreindri viðbótaraflahlutdeild, hefðu orðið 1.704.387 krónum hærri árið 2005 og 2.053.401 krónu hærri árið 2006, eða samtals 3.757.788 krónum. Þá taldi matsmaður að hefði áfrýjandi fengið kost á að stunda veiðar með 18 sóknardögum annars vegar á fiskveiðiárinu 2004/2005 og hins vegar 2005/2006 hefðu brúttólaun hans orðið 2.899.020 krónum hærri árið 2005 og 4.219.403 krónum hærri árið 2006, eða samtals 7.118.423 krónum

Með bréfi 29. september 2011 krafði áfrýjandi stefnda uppgjörs á meintu tjóni sínu á grundvelli matsgerðarinnar. Í svarbréfi ríkislögmanns 6. október 2011 kom fram að endurnýjuð bótakrafa sýndist byggja á sömu lagaforsendum og áður. Ný töluleg matsgerð hefði þó verið lögð fram, en þar væri ekki að finna frekari lögfræðilegan rökstuðning en áður hefði verið tekin afstaða til. Stefndi gæti ekki tekið afstöðu til tölulegs útreiknings áfrýjanda ef eðlilegar forsendar bótaskyldu væru ekki fyrir hendi að hans mati og breytti matsgerðin ein og sér ekki fyrri afstöðu stefnda til bótaskyldu. Bótakröfu væri því hafnað.

Aðalkrafa áfrýjanda um að stefndi greiði sér 7.118.426 krónur er á því reist að honum hafi borið réttur til að stunda veiðar með 18 sóknardögum fiskveiðiárin 2004/2005 og 2005/2006 og hefðu brúttólaun hans því orðið 2.899.020 krónum hærri árið 2005 og 4.219.403 krónum hærri árið 2006. Varakrafa hans er á því byggð að hann hefði fengið úthlutað 15.377 kílóa viðbótaraflahlutdeild í þorski fiskveiðiárið 2004/2005 og 14.826 kílóa viðbótaraflahlutdeild í þorski fiskveiðiárið 2005/2006. Þrautavarakröfu sína um bætur að álitum reisir áfrýjandi á því að hann eigi rétt til bóta fyrir það brot stefnda að synja sér um þá viðbótaraflahlutdeild sem hann hafi átt rétt á og baka honum þannig fjárhagslegt tjón.

VI

Í bréfi Fiskistofu til áfrýjanda 15. desember 2006 sagði að fallist væri á að bátur áfrýjanda hefði verið endurnýjaður samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004 eins og henni var breytt með reglugerð nr. 404/2006, en afstaða Fiskistofu til hugtaksins „endurnýjun“ breyttist í kjölfar álits umboðsmanns Alþingis sem fyrr er rakið. Fiskistofa úthlutaði því báti áfrýjanda viðbótarkrókaaflahlutdeild og tilsvarandi krókaaflamarki á fiskveiðiárinu 2006/2007. Af þeirri ákvörðun Fiskistofu verður ráðið að fullnægt hafi verið skilyrðum 2. málsliðar 2. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða við lög nr. 38/1990, sbr. lög nr. 74/2004, að bátur hafi verið endurnýjaður fyrir 28. maí 2004. Hefði að öðrum kosti ekki verið unnt að úthluta báti áfrýjanda þeirri viðbótarkrókaaflahlutdeild og tilsvarandi krókaaflamarki á fiskveiðiárinu 2006/2007 sem gert var. Sú ákvörðun Fiskistofu 10. ágúst 2004, sem staðfest var með úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins 9. desember sama ár og reist var á því, að bátur áfrýjanda hefði ekki verið endurnýjaður í skilningi 2. málsliðar 2. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða við lög nr. 38/1990, sbr. lög nr. 74/2004, var því samkvæmt framangreindu ólögmæt.

Áfrýjandi byggir kröfu sína um skaðabætur á fyrrgreindri ákvörðun Fiskistofu 10. ágúst 2004. Í bréfi sínu til Fiskistofu 20. júlí 2004 fór áfrýjandi fram á að sér yrði úthlutaður sá hámarksafli sem reglugerð nr. 458/2004 gerði ráð fyrir að heimilt væri að veita bátum, er endurnýjaðir hefðu verið á fiskveiðiárinu 2002/2003 og fram til 28. maí 2004. Krafa áfrýjanda um úthlutun sóknardaga kom hins vegar ekki fram fyrr en með kæru hans á ákvörðun Fiskistofu til sjávarútvegsráðuneytisins 19. október 2004 sama ár, en þar gerði áfrýjandi þá varakröfu að báti hans yrði heimilað að stunda veiðar í sóknardagakerfi á ,,yfirstandandi fiskveiðiári“ sem var 2004/2005.  Sá hluti aðalkröfu áfrýjanda, sem byggist á því að honum hafi ekki verið gefinn kostur á að stunda veiðar með 18 sóknardögum fiskveiðiárið 2005/2006 hafði því ekki komið fram áður en úrskurður ráðuneytisins var kveðinn upp 9. desember 2004. Þar sem ekki liggur fyrir stjórnvaldsákvörðun um þann hluta aðalkröfu áfrýjanda sem er að fjárhæð 4.219.403 krónur er grundvöllur þeirrar kröfu svo óljós að vísa verður honum frá héraðsdómi.

Til stuðnings fjárhæð bótakröfu sinnar hefur áfrýjandi lagt fram matsgerð tryggingastærðfræðings. Stefndi hefur gert margvíslegar athugasemdir við forsendur hennar, meðal annars vegna svokallaðs breytilegs kostnaðar, en óskaði ekki yfirmats. Niðurstöður matsgerðarinnar eru háðar ýmsum óvissuþáttum og þykir aðeins unnt að leggja þær til grundvallar að því marki, að nægilega er í ljós leitt að áfrýjandi hafi orðið fyrir fjártjóni sem rekja megi til hinnar ólögmætu ákvörðunar Fiskistofu sem staðfest var með úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins. Ber stefndi ábyrgð á því tjóni. Verða bæturnar miðaðar við niðurstöðu matsmannsins, en tekið tillit til þess að áfrýjandi hefði óhjákvæmilega haft nokkurn kostnað af því að nýta sér þá sóknardaga sem um ræðir. Samkvæmt þessu verður stefndi dæmdur til að greiða áfrýjanda 2.000.000 krónur með vöxtum eins og í dómsorði greinir.

Með hliðsjón af úrslitum málsins verður stefndi dæmdur til að greiða áfrýjanda í einu lagi málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, sem að teknu tilliti til matskostnaðar,  ákveðst eins og greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Vísað er frá héraðsdómi kröfu áfrýjanda, Guðjóns Guðmundssonar, um að stefnda, íslenska ríkinu, verði gert að greiða honum bætur að fjárhæð 4.219.403 krónur vegna fiskveiðiársins 2005/2006.

Stefndi greiði áfrýjanda 2.000.000 krónur með vöxtum samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 31. ágúst 2005 til 29. október 2011, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. 

Stefndi greiði áfrýjanda 1.600.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 1. júlí 2013.

Mál þetta, sem dómtekið var 6. júní 2013, var höfðað 21. maí 2012 af Guðjóni Guðmundssyni, Grundarstíg 5, Flateyri, gegn íslenska ríkinu.

Stefnandi krefst þess aðallega að stefndi greiði honum 7.118.423 krónur með vöxtum samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 2.899.020 krónum frá 31. ágúst 2005 til 31. ágúst 2006, af 7.118.423 krónum frá 31. ágúst 2006 til 29. október 2011 en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr., sbr. 9. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. Til vara er þess krafist að stefndi greiði stefnanda 3.757.788 krónur með vöxtum samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 1.704.387 krónum frá 31. ágúst 2005 til 31. ágúst 2006, af 3.757.788 krónum frá 31. ágúst 2006 til 29. október 2011 en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr., sbr. 9. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. Til þrautavara er þess krafist að stefndi greiði stefnanda skaðabætur að álitum að mati dómsins, auk dráttar­vaxta svo sem í aðalkröfu greinir til greiðsludags. Þá krefst stefnandi málskostnaðar að skaðlausu úr höndum stefnda auk virðisaukaskatts með hliðsjón af reikningi matsmanns og tímaskýrslu lögmanns.

Af hálfu stefnda er krafist sýknu af kröfum stefnanda og málskostnaðar úr hans höndum að mati dómsins. Þess var einnig krafist af hálfu stefnda að málinu yrði vísað frá dómi en því var hafnað með úrskurði dómsins 24. janúar 2013.

Yfirlit málsatvika og ágreiningsefna

Málsatvik eru þau að vorið 1999 keypti stefnandi dagabátinn mb. Gumma Valla ÍS 425. Bátnum fylgdi sóknardagaleyfi en samkvæmt því var honum úthlutað ákveðnum fjölda daga, sem honum var heimilt að sækja veiðar á, sóknardögum, samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða.

Með lögum nr. 74/2004 um breytingu á lögum nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða var tekin upp sú tilhögun að frá og með fiskveiðiárinu 2004/2005 skyldi úthluta þeim bátum krókaaflamarki, sem stundað höfðu veiðar með handfærum í sóknardagakerfi samkvæmt 6. gr. laga nr. 38/1990, á grundvelli aflareynslu bátsins á öðru hvoru fiskveiðiárinu 2001/2002 eða 2002/2003, að vali útgerðar samkvæmt nánari reglum í 2. gr. laganna. Í 2. gr. reglugerðar nr. 485/2004 um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknar­daga­báta er kveðið á um að gefa skyldi bátum, sem endurnýjaðir hefðu verið á fiskveiðiárinu 2002/2003, kost á að stunda handfæraveiðar 18 sóknardaga á fisk­veiði­árinu 2004/2005. Bátum, sem endurnýjaðir hefðu verið frá upphafi fiskveiði­ársins 2003/2004 en fyrir 28. maí 2004, skyldi gefinn kostur á að stunda handfæra­veiðar 18 sóknardaga fiskveiðiárin 2004/2005 og 2005/2006 hvort ár, en síðan skyldi þeim bátum úthlutuð krókaaflahlutdeild í upphafi fisk­veiðiársins 2006/2007 samkvæmt reglum 1. gr.

Með bréfi Fiskistofu til stefnanda 30. júní 2004 var tilkynnt að krókaaflahlutdeildir einstakra báta hefðu verið áætlaðar í öllum tegundum. Þar kom einnig fram áætluð krókaafla­hlutdeild vegna báts stefnanda í einstökum fiskitegundum og hvert úthlutað krókaaflamark bátsins yrði miðað við úthlutun yfirstandandi fiskveiðiárs.

Með bréfi stefnanda til Fiskistofu 20. júlí sama ár var þess farið á leit að bátnum yrði úthlutaður hámarks­afli sem reglugerð nr. 458/2004 um úthlutun krókaaflahlutdeildar gerði ráð fyrir að heimilt væri að veita bátum sem hefðu verið endurnýjaðir á fiskveiði­árinu 2002/2003 og fram til 28. maí 2004. Stefnandi heldur því fram að hann hafi samkvæmt reglugerðinni átt skilyrðislausan rétt á því að fá verulega hærri út­hlutun aflaheimilda þar sem miklar endurbætur hefðu farið fram á bátnum á um­ræddum tíma. Breyting­arnar hafi stefnandi unnið í trausti þess að sóknardagar yrðu festir í sessi. Athuga­semdir stefnanda voru taldar of seint fram komnar og voru því ekki teknar til efnis­legrar meðferðar af hálfu Fiskistofu.

Með bréfi stefnanda til sjávarútvegs­ráðuneytisins 3. ágúst 2004 var þess farið á leit að ráðuneytið afgreiddi erindi hans um að bátnum yrði úthlutaður sá hámarksafli sem reglugerð nr. 458/2004 gerði ráð fyrir að heimilt væri að úthluta bátum sem hefðu verið endurnýjaðir á tilgreindu tímabili. Með bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til Fiski­stofu 4. ágúst s.á. var henni falið að taka erindi stefnanda til efnislegrar meðferðar. Í ákvörðun Fiskistofu 10. sama mánaðar kemur fram að úthlutun krókaafla­heimilda vegna báta, sem hefðu verið endurnýjaðir á tímabilinu, væri miðuð við að endurnýjun ætti aðeins við um þá sem ættu bát fyrir en fengju sér annan bát og flyttu sóknar­heimildir af fyrri bátnum til hins. Var erindi stefnanda hafnað með vísan til þess.

Stefnandi kærði ákvörðunina til sjávarútvegsráðuneytisins 19. október s.á. Með úr­skurði ráðuneytisins 9. desember s.á. var ákvörðun Fiskistofu staðfest. Þá var beiðni stefnanda um að bátnum yrði veitt leyfi til handfæraveiða með sóknardaga­takmörkunum hafnað með vísan til þess að ekki væru skilyrði til þess.

Kröfur stefnanda í málinu eru byggðar á því að með stjórnvaldsákvörðun Fiskistofu 10. ágúst 2004, sem staðfest var með úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins 9. desember s.á., hafi verið brotinn réttur stefnanda til úthlutunar viðbótaraflahlutdeildar fyrir fisk­veiði­árin 2004/2005 og 2005/2006. Merking hugtaksins „endurnýjun“ í reglugerð um út­hlutun krókaaflaheimilda til sóknardagabáta, sem lögð hafi verið til grundvallar í úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins, hafi ekki átt sér stoð í lögum. Úrskurðurinn hafi því ekki verið byggður á réttum lagagrunni. Einnig hafi reglur stjórnsýsluréttar um jafnræði verið brotnar. Stefnandi hafi orðið fyrir tjóni sem hlotist hafi af hinni ólög­mætu ákvörðun sem stefndi beri skaðabótaábyrgð á samkvæmt almennum skaða­bóta­reglum.

Af hálfu stefnda er því mótmælt að skilyrði bótaskyldu séu fyrir hendi. Stefnandi hafi ekki sýnt fram á að bótaábyrgð hafi stofnast á hendur stefnda og hann hafi ekki fært sönnur fyrir því að háttsemi þeirra sem tekið hafi ákvörðun um að synja stefnanda um viðbótarúthlutun aflaheimilda hafi valdið honum tjóni. Hið meinta tjón sé ósannað og útreikningar á því byggðir á röngum forsendum. 

Málsástæður og lagarök stefnanda

Af hálfu stefnanda er vísað til þess að hann hafi keypt dagabátinn Gumma Valla vorið 1999 sem hafi verið 2,95 tonn að þyngd. Bátnum hafi fylgt svokallað sóknar­daga­leyfi sem falist hafi í því að bátnum var úthlutað ákveðnum fjölda daga sem honum var heimilt að sækja veiðar á, þ.e. sóknardögum. Úthlutun sóknardaga hafi miðast við stærð báta í tonnum talið þannig að ef bátar voru stækkaðir eða veiði­heimildir færðar yfir á stærri bát hafi sóknardögum að sama skapi fækkað. Vegna þessara viðmiðana hafi eigendur sóknardagabáta farið að gera báta sína burðarmeiri og öflugri, m.a. til að þeir gætu sótt lengra og á dýpri mið, án þess að þeir mældust stærri í tonnum. Breytingarnar hafi verið gerðar með samþykki og undir eftirliti Siglinga­stofnunar og á þeim forsendum að sóknardagakerfið yrði áfram óbreytt.

Við kaupin á Gumma Valla hafi stefnandi ákveðið að ráðast í endursmíði á bátnum þannig að hann yrði afkastameiri og nýtti betur þá sóknardaga sem honum voru út­hlutaðir. Veturinn 2000-2001 hafi framkvæmdir hafist á breytingum bátsins en meiri­háttar breytingar hafi hafist vorið 2002 þegar tilskilinna leyfa frá Siglingastofnun hafði verið aflað. Síðurnar hafi þá verið teknar úr bátnum og nýjar smíðaðar en við það hafi báturinn breikkað þar sem hann var mjóstur úr 167 cm í 233 cm og hækkaði um 18 cm. Þannig hafi flatarmál bátsins aukist um 2,4 fermetra og rúmmálið um 2,5 rúmmetra. Veturinn 2003 hafi verið smíðað nýtt stýrishús og bakki framan á bátinn en einnig settur flotkassi aftan á hann. Bakkinn hafi hækkað bátinn að framan um 40 cm og flotkassinn lengt hann um 95 cm.

Framkvæmdir við bátinn hafi tafist bæði vorið 2002 og 2003 þar sem dregist hafi hjá  Siglingastofnun að samþykkja teikningar af breytingunum. Af þeim sökum, fyrst og fremst, hafi stefnandi ekki náð að nýta að fullu þá sóknardaga sem fylgdu Gumma Valla þau ár. Stefnandi hafi ráðgert í framhaldinu að setja öflugri vél í bátinn en vegna umræðu sem þá var sprottin upp um að sóknardagakerfið yrði afnumið hafi hann ákveðið að halda að sér höndum með frekari breytingar.

Árið 2004 hafi sóknardagakerfið verið lagt niður og bátar, sem höfðu verið í því kerfi, fluttir yfir í krókaaflamarkskerfið. Með lögum nr. 74/2004, um breytingu á lögum nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, hafi ákvæði XXXV til bráða­birgða verið bætt við lögin vegna breytinganna. Breytingin hafi átt að koma til fram­kvæmda 1. september 2004, sbr. 3. gr. laga nr. 74/2004. Í 1. mgr. bráðabirgða­ákvæðisins sagði að bátar, sem hefðu leyfi til handfæraveiða með dagatakmörkunum samkvæmt 6. gr. laganna, skyldu stunda veiðar með krókaaflamarki samkvæmt 6. gr. b frá upphafi fiskveiðiársins 2004/2005. Þá skyldi úthluta hverjum báti, sem varan­legar sóknarheimildir voru bundnar við 10. maí 2004, krókaaflahlutdeild í upphafi fiskveiði­ársins 2004/2005. Skyldi krókaaflahlutdeild hvers báts fundin með tilliti til aflareynslu bátsins á öðru hvoru fiskveiðiárinu 2001/2002 eða 2002/2003 að vali út­gerðar samkvæmt nánar tilgreindum viðmiðum í þremur töluliðum.

Margir eigendur sóknardagabáta, þar á meðal stefnandi, hafi staðið að endurnýjun eða endurbótum báta sinna á viðmiðunarárunum og hafi því ekki veitt af fullum þunga. Þess vegna hafi með 4. ml. 2. tl. 1. mgr. bráðabirgðaákvæðisins verið reynt að koma til móts við þá sem svo var ástatt um, en ákvæðið sé svohljóðandi:

„Taka skal tillit til áætlaðrar aflaaukningar, allt að 20 lestum í þorski á hvern bát, miðað við óslægðan fisk, vegna aukningar afkastagetu sóknar­dagabáta vegna endurnýjunar þeirra á fiskveiðiárinu 2002/2003 eða á fisk­veiði­árinu 2003/2004 fram til 28. maí 2004, enda hafi sóknargetan ekki nýst til myndunar aflareynslu samkvæmt nánari reglum er ráðherra setur.“

Þá skyldi samkvæmt 2. mgr. bráðabirgðaákvæðisins, þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. þess og 6. gr. laganna, gefa bátum, sem endurnýjaðir hefðu verið á fiskveiðiárinu 2002/2003, kost á að stunda veiðar með 18 sóknardögum á fiskveiðiárinu 2004/2005 og síðan skyldi þeim úthlutað krókaaflahlutdeild í upphafi fiskveiðiársins 2005/2006 samkvæmt reglum 1. mgr. Bátar sem endurnýjaðir hefðu verið frá upphafi fiskveiði­ársins 2003/2004 en fyrir 28. maí 2004 ættu kost á 18 sóknardögum fiskveiðiárin 2004/2005 og 2005/2006 hvort ár og síðan skyldi þeim bátum úthlutað krókaafla­hlutdeild í upphafi fiskveiðiársins 2006/2007 samkvæmt reglum 1. mgr. Um nýtingu sóknardaga hafi að öðru leyti gilt ákvæði 6. gr. laga um stjórn fiskveiða.

Stefnanda hafi verið úthlutað 12.568 þorskígildiskílóa aflamarki (þar af 12.275 kg þorskur) samkvæmt ákvæðum laga um stjórn fiskveiða auk 3.950 þorskígildiskílóa aflamarki samkvæmt byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2004-2005. Úthlutun hafi verið talsvert undir sóknargetu Gumma Valla, ekki síst í ljósi endurbótanna. Stefnandi hafi af þeim sökum sótt um að fá úthlutað aukinni aflahlutdeild á bát sinn á grundvelli 4. ml. 2. tl. 1. mgr. bráðabirgðaákvæðisins.

Með ákvörðun Fiskistofu 10. ágúst 2004 hafi beiðni stefnanda hins vegar verið hafnað. Stofnunin hafi talið að báturinn hefði ekki verið endurnýjaður í skilningi ofangreinds ákvæðis og vísað í því sambandi til 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004 um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta, en þar segi:

„Það telst endurnýjun báts þegar aðili, sem á bát fyrir, fær sér annan og flytur allar aflaheimildir af þeim sem hann átti fyrir til hins.“

Þessa ákvörðun hafi stefnandi kært til sjávarútvegsráðuneytisins 19. október 2004. Í kærunni hafi stefnandi krafist þess til vara að honum yrði heimilt að stunda handfæraveiðar á bátnum í sóknardagakerfi á yfirstandandi fiskveiðiári, sbr. heimild í 2. mgr. bráðabirgðaákvæðisins. Með úrskurði ráðuneytisins 9. desember 2004 hafi ákvörðun Fiskistofu verið staðfest. Þá hafi ráðuneytið ekki talið skilyrði til að verða við varakröfunni. Í úrskurði ráðuneytisins segi m.a.:

„Í endurnýjun báts felst að útgerðaraðili fái sér annan bát í stað báts sem hann átti fyrir. Þessi skilningur er staðfestur í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485, 9. júní 2004 um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta […] Hér er því ekki einungis gerð krafa um að aðili fái sér nýjan bát heldur einnig að hann flytji allar aflaheimildir varanlega til hins nýja báts. Breytingar á báti fullnægja ekki þeim skilyrðum sem sett eru fyrir mögu­legri aukningu aflahlutdeildar eða leyfi til handfæraveiða með sóknartak­mörkunum.“

Stefnandi hafi kvartað yfir úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis 14. apríl 2005. Stefnandi hafi talið þær endurbætur sem hann hefði gert á bát sínum rúmast innan hugtaksins „endurnýjun“ eins og það var sett fram í 4. ml. 2. tl. 1. mgr. bráðabirgðaákvæðisins; önnur niðurstaða hlyti að fela í sér mis­munun.

Umboðsmaður Alþingis hafi skilað áliti 25. október 2005 (mál nr. 4332/2005 og 4398/2005). Að hans áliti ætti merking hugtaksins „endurnýjun“, eins og það sé skýrt í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004, um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknar­daga­­báta, og ráðuneytið lagði til grundvallar í úrskurði sínum, sér ekki stoð í lögum. Í niðurstöðu umboðsmanns segi m.a.:

„Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að sú merking hugtaksins „endurnýjun“ í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004, um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta, sem sjávar­útvegs­ráðuneytið lagði til grundvallar í úrskurðum sínum í málum A ehf. og B [stefnanda], eigi sér ekki stoð í lögum. Í samræmi við það er það niðurstaða mín að úrskurðir ráðuneytisins í máli A ehf., dags. 8. desember 2004, annars vegar og hins vegar í máli B, dags. 9. desember 2004, hafi ekki verið byggðir á réttum lagagrundvelli.

Eru það tilmæli mín til sjávarútvegsráðuneytisins að það taki mál A ehf. og mál B til endurskoðunar komi fram ósk þess efnis frá þeim og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu.

Í samræmi við ofangreinda niðurstöðu mína beini ég jafnframt þeim tilmælum til sjávarútvegsráðuneytisins, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að það taki ákvæði 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004 til endur­skoðunar í ljósi þeirra sjónarmiða sem að framan eru rakin.“

Með fréttatilkynningu 19. maí 2006, sem birst hafi á heimasíðu sjávarútvegs­ráðuneytisins, hafi ráðuneytið kynnt breytingar sem gerðar höfðu verið á reglugerð nr. 485/2004, um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta, með reglugerð nr. 404/2006. Við hafi bæst:

„Þá telst það einnig endurnýjun báts hafi aðili gert verulegar breytingar og/eða lagfæringar á sóknardagabáti sínum sem eru til þess fallnar að auka afkastagetu hans umtalsvert.“

Í framhaldi af áliti umboðsmanns Alþingis hafi stefnandi sent sjávarútvegsráðuneytinu bréf 1. nóvember 2005 og farið fram á endurskoðun fyrri úthlutunar. Jafnframt hafi hann óskað eftir því að honum yrði veitt veruleg aflaaukning á Gumma Valla. Með bréfi sjávarútvegsráðuneytisins 19. maí 2006, sama dag og fréttatilkynningin var birt, hafi stefnanda verið greint frá því að ráðuneytið hefði ráðist í framangreindar breytingar.

Í kjölfarið, eða á tímabilinu 15. ágúst til 15. desember 2006, hafi ýmis bréfaskipti farið fram á milli stefnanda og Fiskistofu. Að lokum hafi Fiskistofa fallist á að Gummi Valli hefði verið endurnýjaður samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004, um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta, eins og henni var breytt með reglu­gerð nr. 404/2006. Gumma Valla hafi verið úthlutað viðbótarkróka­aflahlutdeild að 0,0093610% og tilsvarandi krókaaflamarki á fiskveiðiárinu 2006/2007. Á hinn bóginn hafi stefnandi enga uppbót fengið vegna fiskveiðiáranna 2004/2005 og 2005/2006 en sá úrskurður sjávarútvegs­ráðuneytisins, að synja stefnanda um aukna aflahlutdeild, hafi ekki átt sér stoð í lögum.

Með bréfi 30. maí 2007 til ríkislögmanns hafi stefnandi krafist greiðslu bóta úr hendi stefnda vegna þess tjóns sem hann taldi sig hafa orðið fyrir fiskveiðiárin 2004/2005 og 2005/2006 vegna hinnar ólögmætu niðurstöðu sjávarútvegs­ráðu­neytisins. Í bréfi 31. júlí 2007 hafi ríkislögmaður lagt til að kröfum stefnanda yrði hafnað og vísað í rök­stuðningi sínum m.a. til bréfs Fiskistofu 27. júní s.á. sem hafi talið reikningslegum forsendum kröfu stefnanda verulega áfátt. Stefnandi hafi í fram­haldinu unnið að því að afla upplýsinga til að treysta tölulegan grundvöll bótakröfu sinnar.

Stefnandi hafi svo ekki átt annars úrkosti en að fá mat dómkvadds matsmanns til að byggja kröfur sínar á. Hann hafi óskaði eftir því 28. ágúst 2010 að dómkvaddur yrði matsmaður til að skoða og meta tjón sitt vegna ákvörðunar Fiskistofu sem staðfest hafi verið af sjávarútvegs­ráðuneytinu. Þess hafi verið óskað að hinn dómkvaddi mats­maður léti í té ítarlega, rökstudda og skriflega álitsgerð um þann hagnaðarmissi sem stefnandi hafi orðið fyrir vegna hinnar ólögmætu niðurstöðu. Héraðsdómur Reykja­víkur hafi dómkvatt Vigfús Ásgeirsson tryggingastærðfræðing til starfans 22. október 2010 og hafi hann skilað matsgerð 19. ágúst 2011.

Niðurstaða hans hafi verið sú að viðbótaraflahlutdeild stefnanda hefði átt að vera 15.377 kg í þorski fiskveiðiárið 2004/2005 og 14.826 kg í þorski fiskveiðiárið 2005/2006. Þá hafi hann talið að viðbótartekjur stefnanda, ef hann hefði fengið út­hlutað framangreindri viðbótaraflahlutdeild, hefðu verið 1.704.387 krónum hærri árið 2005 og 2.053.401 krónu hærri árið 2006 eða samtals 3.757.788 krónum hærri. Þá hafi það og verið niðurstaða matsmannsins að ef stefnandi hefði átt kost á að stunda veiðar með 18 sóknardögum annars vegar á fiskveiðiárinu 2004/2005 og hins vegar 2005/2006 og viðbótarafli hefði orðið 26.155 kg fiskveiðiárið 2004/2005 og 30.465 kg fiskveiðiárið 2005/2006, hefðu brúttólaun stefnanda verið 2.899.020 krónum hærri árið 2005 og 4.219.403 krónum hærri árið 2006 eða samtals 7.118.423 krónum hærri.

Á grundvelli matsgerðarinnar hafi stefnandi ritað ríkislögmanni bréf þar sem hann hafi krafist uppgjörs á tjóni sínu fiskveiðiárin 2004/2005 og 2005/2006 vegna hinnar ólög­mætu niðurstöðu sjávarútvegsráðuneytisins. Í bréfi 6. október 2011 hafi ríkis­lögmaður ekki talið sig getað tekið afstöðu til tölulegs útreiknings stefnanda þar sem ekki væru fyrir hendi eðlilegar forsendur bótaskyldu og hafi bótakröfunni því verið hafnað. Stefnandi hafi því ákveðið að höfða mál á hendur stefnda til að innheimta kröfuna.

Kröfur stefnanda byggðust á því að með stjórnvaldsákvörðun Fiskistofu 10. ágúst 2004, sem var staðfest með úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins 9. desember s.á., hafi verið brotinn réttur stefnanda til úthlutunar viðbótaraflahlutdeildar fyrir fiskveiðiárin 2004/2005 og 2005/2006. Sú merking hugtaksins „endurnýjun“ í 1. mgr. 3. gr. reglu­gerðar nr. 485/2004, um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta, sem lögð var til grundvallar í úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins, hafi ekki átt sér stoð í lögum. Úrskurður ráðuneytisins hafi því ekki verið byggður á réttum lagagrundvelli. Ákvörðun Fiskistofu um að synja stefnda um viðbótaraflahlutdeild hafi þess vegna verið ólögmæt frá upphafi.

Kröfurnar reisi stefnandi á því að hann hafi orðið fyrir tjóni sem hlotist hafi af hinni ólögmætu ákvörðun sem stefndi ber skaðabótaábyrgð á samkvæmt almennum skaða­bóta­reglum, sérstaklega sakarreglunni. Einnig vísi stefnandi til meginreglna stjórn­­sýslu­­réttar, svo sem um jafnræði. Stefnandi byggi á því að þegar stjórnvöld eigi í hlut sé venja í íslenskum rétti að það sé talið nægilegt til að ná fram bótaábyrgð hins opinbera að því sé slegið föstu að það hafi ekki farið að lögum í starfsemi sinni og þannig bakað borgurum eða lögaðilum tjón.

Aðalkrafa stefnanda miðist við að stefnanda hefði verið gefinn kostur á að stunda veiðar með 18 sóknardögum fiskveiðiárin 2004/2005 og 2005/2006. Samkvæmt matsgerð dómkvadds matsmanns, sem hefði ekki verið hnekkt og sé engum ágöllum haldin, hefði viðbótarafli stefnda vegna þessa orðið 26.155 kg fyrrnefnda fiskveiðiárið en 30.465 kg hið síðara. Hefðu brúttólaun stefnda vegna þessa orðið 2.899.020 krónum hærri árið 2005 og 4.219.403 krónum hærri árið 2006, samtals 7.118.426 krónum hærri árin 2005 til 2006 sem samsvari tjóni stefnanda.

Varakrafa stefnanda miðist við að stefnandi hefði fengið 15.377 kg viðbótar­aflahlutdeild í þorski fiskveiðiárið 2004/2005 og 14.826 kg í þorski fiskveiðiárið 2005/2006, sbr. niðurstöðu hins dómkvadda matsmanns. Brúttólaun stefnanda hefðu því orðið 1.704.387 krónum hærri árið 2005 og 2.053.401 krónu hærri árið 2006 eða samtals 3.757.788 krónum hærri.

Þrautavarakrafa stefnanda grundvallist á almennum sjónarmiðum skaðabótaréttarins um bætur. Sjónarmiðin að baki þrautavarakröfu stefnanda séu þau að verði ekki talið réttmætt að dæma stefnanda bætur fyrir þann afla sem hann hafi farið á mis við vegna hinnar ólögmætu ákvörðunar beri honum réttur til hæfilegra bóta að mati dómsins fyrir það brot stefnda að synja um þá viðbótaraflahlutdeild sem stefnandi hefði átt rétt á og þannig bakað honum fjárhagslegt tjón. Stefnandi vísi til réttarframkvæmdar um að dæma beri bætur að álitum þegar erfitt sé að staðfesta umfang tjóns.

Kröfur stefnanda um vexti miðist við lok þeirra fiskveiðiára þegar stefnandi fór á mis við viðbótaraflahlutdeild 31. ágúst, annars vegar 2005 og hins vegar 2006 þegar hin bóta­skyldu atvik hefðu átt sér stað í skilningi 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu. Kröfur stefnanda um dráttarvexti miðist við 29. október 2011 en þá hafi verið liðinn mánuður frá því að stefnandi lagði fram þær upplýsingar sem þörf var á til að meta fjárhæð bótanna, sbr. 9. gr. laga um vexti og verðtryggingu.

Kröfur stefnanda séu byggðar á meginreglum skaðabótaréttar um skaðabætur utan samninga. Þá séu kröfur stefnanda reistar á meginreglum stjórnsýsluréttar, einkum um jafnræði. Vaxta- og dráttarvaxtakröfur byggist á ákvæðum III. kafla laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu. Krafa stefnanda um málskostnað byggist á XXI. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Þá sé gerð krafa um 25,5% virðisaukaskatt á dæmdan málskostnað en stefnandi sé ekki virðisaukaskattskyldur og sé honum því nauðsyn að fá skattinn tildæmdan úr hendi stefnda. Málið sé höfðað fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur með vísan til 3. mgr. 33. gr. laga nr. 91/1991.

Málsástæður og lagarök stefnda

Af hálfu stefnda er vísað til þess að með lögum nr. 74/2004, um breytingu á lögum nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, hafi sú ákvörðun verið tekin að frá og með fiskveiðiárinu 2004/2005 skyldi úthluta þeim bátum krókaaflamarki, sem stundað hefðu veiðar með handfærum í sóknardagakerfi samkvæmt 6. gr. laga nr. 38/1990, á grundvelli aflareynslu bátsins á öðru hvoru fiskveiðiárinu 2001/2002 eða 2002/2003, að vali útgerðar samkvæmt nánari reglum sem markaðar hafi verið í 2. gr. laganna. Heimilt hafi verið að víkja frá framangreindri meginreglu í eftirgreindum tilvikum:

1.     Samkvæmt 2. tl. 2. gr. laga nr. 74/2004 skyldi taka tillit til áætlaðrar aflaaukningar, allt að 20 lestum af þorski á hvern bát, miðað við óslægðan fisk, vegna aukinnar afkastagetu sóknardagabáta vegna endurnýjunar þeirra á fiskveiðiárinu 2002/2003 eða á fiskveiðiárinu 2003/2004 fram til 28. maí 2004 enda hefði sóknargeta ekki nýst til myndunar aflareynslu samkvæmt nánari reglum er ráðherra setti.

2.     Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2004 skyldi þó gefa þeim bátum sem endurnýjaðir hefðu verið á fiskveiðiárinu 2002/2003 kost á því að stunda veiðar með 18 sóknardögum á fiskveiðiárinu 2004/2005. Þá skyldi og þeim bátum sem endurnýjaðir hefðu verið á fiskveiðiárinu 2003/2004 en fyrir 28. maí 2004 með sama hætti gefinn kostur á að stunda veiðar með 18 sóknardögum á fiskveiðiárunum 2004/2005 og 2005/2006. Að þeim tíma liðnum skyldi úthluta bátum þessum krókaaflahlutdeild samkvæmt sömu reglum og öðrum bátum.

Stefndi hafi gefið út reglugerð nr. 485 um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta 9. júní 2004 þar sem kveðið var nánar á um framkvæmd laganna. Segi meðal annars í 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar að það teljist endurnýjun báts þegar aðili sem eigi bát fyrir fái sér annan bát og flytji allar aflaheimildir af þeim sem hann eigi fyrir til hins.

Í framhaldi af samþykkt laga nr. 74/2004 hafi Fiskistofa sent útgerðum allra báta, sem höfðu leyfi til að veiða með handfærum í sóknardagakerfi á fiskveiðiárinu 2003/2004 og varanlegar sóknarheimildir voru bundnar við 10. maí 2004, bréf þar sem skýrt hafi verið frá samþykkt og efni laganna og hvert aflamarkið yrði, miðað við að Fiskistofa veldi hagstæðara árið til viðmiðunar. Þá hafi útgerðum verið gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum, meðal annars vegna vantalins afla, og hafi lokafrestur verið til 10. júlí 2004 til að skila þeim. Fiskistofu hafi borist athuga­semdir útgerðar stefnanda 21. júlí s.á. og hafi hún hafnað því að taka þær til efnislegrar meðferðar. Stefnandi hafi óskað eftir því við stefnda að fjallað yrði efnislega um málið og í framhaldi af því hafi stefndi falið Fiskistofu að gera það.

Í greinargerð, sem stefnandi hafi sent Fiskistofu, komi fram að bátur stefnanda hefði viðmiðunarárin 2002 og 2003 verið í umfangsmiklum breytingum og því væri farið fram á aukningu í aflahlutdeild og að báturinn fengi úthlutaðan há­marks­­afla samkvæmt reglugerð nr. 545/2004.

Með bréfi 10. ágúst 2004 hafi Fiskistofa tilkynnt útgerð stefnanda að hún hefði ekki heimild til þess að úthluta bátnum aukinni aflahlutdeild. Fiskistofa hafi vísað til þess að ekki væri um endurnýjun að ræða hjá stefnanda í skilningi til­greindra laga og reglugerðar.

Með bréfi 2. nóvember 2004 hafi stefnandi kært ákvörðun Fiskistofu til stefnda sem hafi staðfest niðurstöðu Fiskistofu síðar sama ár. Stefnandi hafi síðan leitað til Umboðsmanns Alþingis. Umboðsmaður hafi talið að úrskurður stefnanda hefði ekki verið byggður á réttum lagagrundvelli. Með reglugerð nr. 404/2006 hafi stefnandi breytt skilgreiningu sinni á endurnýjun sóknardagabáta þannig að veru­legar breytingar og/eða lagfæringar féllu undir hugtakið. Í framhaldi af þessu hafi stefnandi fengið viðbótaraflahlutdeild fyrir fiskveiðiárið 2006/2007. Hins vegar hafi stefndi ekki samþykkt breytingar á aflahlutdeild aftur í tímann.

Í dómsmáli þessu sé deilt um það hvort stefnda hafi borið að samþykkja viðbótar­aflahlutdeild fyrir fiskveiðiárin 2004/2005 og 2005/2006. Stefndi hafi hafnað kröfu stefnanda um viðbótaraflahlutdeild og hafni því jafnframt að bótaskylda hafi stofnast vegna neitunar hans.

Stefnandi byggi allar kröfur sínar í málinu á meginreglum skaðabótaréttarins. Stefndi vísi til meginreglunnar um að sá sem haldi fram bótaskyldu verði að sýna fram á tjón sitt og færa fyrir því eðlileg rök. Í þessu máli hafi það ekki verið gert. Í málatilbúnaði stefnanda séu mjög takmarkaðar upplýsingar um eiganda þess báts sem málið snúist um. Ekki sé að fullu ljóst hvort stefnandi var eigandi, einn eða með öðrum. Upplýsingar um þetta hefðu þurft að koma fram í gögnum málsins.

Enn fremur vanti staðfestar upplýsingar um þær endurbætur sem gerðar voru á bát stefnanda á árunum 2002/2003, hvenær þær hófust og hvenær þeim lauk. Slíkar upplýsingar skipti máli við mat á þeim réttindum sem heimilaðar voru með lögum nr. 74/2004. Á sama hátt séu engar upplýsingar um meintan drátt á endurbótum af völdum Siglingastofnunar. Dómur verði ekki lagður á mál þetta án þessara upplýsinga. Í málinu hefðu þurft að liggja fyrir grunvallarsönnunargögn um breytingar á bátnum en þau hafi ekki komið fram. Ósannað sé að stefnandi hafi uppfyllt skilyrði laganna til að fá viðbótarúthlutun aflaheimilda.

Útgerðarsaga báts stefnanda á tímabilinu 2001 til 2008 sé mjög óljós og hefði verið nauðsynlegt að upplýsa hana betur. Á skýran hátt hefði þurft að greina frá henni með tilliti til aflamarks á hverju ári, veiðisögu bátsins á sama tíma þar sem fram kæmi hvað var veitt og hvaða veiðiheimildir voru leigðar frá bátnum. Ekkert liggi heldur fyrir um rekstur báts stefnanda á greindu tímabili. Rekstrar­reikningar, ársreikningar og skattframtöl hefðu ekki verið lögð fram af hálfu stefnanda og því enginn vegur til að meta raunverulegt meint tjón hans á því tímabili sem við eigi. Stefnandi hafi lagt fram matsgerð sem að mjög litlu leyti taki mið af eiginlegum rekstrarkostnaði hans eða eftir atvikum hagnaði af rekstri bátsins. Slík matsgerð segi lítið um raunverulegt tjón stefnanda. Í matsgerð og í stefnu málsins séu meintar tapaðar tekjur stefnanda skilgreindar sem „brúttólaun“. Brúttólaun séu tekjur þar sem ekki sé dreginn frá kostnaður við öflun sömu tekna. Skaðabótakrafa verði aldrei reist á slíkum grunni og njóti ekki verndar skaðbóta­reglna. Af hálfu stefnanda hafi ekki verið sýnt fram á að hann hefði átt rétt á auknum afla­heimildum.

Af fyrirliggjandi gögnum verði ekki séð að stefnandi hafi sótt um þá sóknardaga sem hann byggi aðalkröfu sína á. Erindi hans til Fiskistofu og stefnda í upphafi hafi verið um viðbótarúthlutun hlutdeildar en ekki krafa um sóknardaga. Krafa um sóknardaga hafi fyrst komið fram sem varakrafa í kæru til stefnda 19. október 2004. Stefnandi byggi varakröfu sína á því að stjórnvaldsákvörðun Fiskistofu 10. ágúst 2004 hafi verið ólögmæt. Erindi stefnanda, sem afgreitt hafi verið með nefndri ákvörðun, hafi aðeins varðað aukna aflahlutdeild en ekki úthlutun sóknar­daga.

Þar sem málatilbúnaður stefnanda sé verulega vanreifaður beri að sýkna stefnda af kröfum hans í málinu.

Stefndi mótmæli því að hann hafi sýnt af sér ólögmæta eða saknæma háttsemi gagnvart stefnanda vegna þeirrar viðbótaraflaheimildar sem stefnandi hafi krafist fyrir fiskveiðiárin 2004/2005 og 2005/2006. Samkvæmt úrskurði stefnda, sem staðfesti fyrri ákvörðun Fiskistofu, hafi kröfu stefnanda verið hafnað á grundvelli 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004. Þar segi um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta orðrétt: „Það telst endurnýjun báts þegar aðili, sem á bát fyrir, fær sér annan og flytur allar aflaheimildir af þeim sem hann átti fyrir til hins.“ Höfnun þessi byggðist á skýru reglugerðarákvæði með stoð í lögum nr. 74/2004. Samkvæmt þessu hafi stefndi ekki getað fallist á kröfur stefnanda. Síðara álit Umboðsmanns Alþingis breytti hér engu og ekki heldur sú breyting sem gerð hafi verið á fyrirkomulagi þessu með lagabreytingu og nýrri reglugerð á árinu 2006. Fyrri höfnun um frekari aflaheimildir hafi orðið að standa. Það geti heldur ekki verið grundvöllur skaðabótakröfu að veitingavaldsaðili fari eftir þeim lagagrund­velli sem í gildi var þegar ákvörðun var tekin. Stefnandi verði að sýna fram á að stefnda hafi borið að veita honum viðbótar aflaheimildir en það hafi hann ekki gert.

Stefndi mótmæli sérstaklega aðalkröfu stefnanda sem byggist á meintum rétti stefnanda til að veiða 18 sóknardaga, annars vegar á fiskveiðiárinu 2004/2005 og hins vegar á fiskveiðiárinu 2005/2006. Stefnandi byggi kröfu þessa á 2. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2004. Þar segi að „bátar sem endurnýjaðir hafa verið frá upphafi fiskveiðiársins 2003/2004 en fyrir 28. maí 2004 eig[i] kost á 18 sóknardögum fiskveiðiárin 2004/2005 og 2005/2006 hvort ár og síðan...“. Stefnandi uppfylli ekki framangreind skilyrði laganna. Engar upplýsingar liggi fyrir um endurnýjun báts stefnanda aðrar en fullyrðingar hans sjálfs. Ósannað sé hvenær breytingar áttu sér stað og að þær hafi farið fram og þeim lokið á þeim tíma sem hafi verið skilyrði fyrir úthlutun á framangreindum sóknardögum. 

Jafnvel þótt talið yrði að ákvæðið í reglugerð nr. 485/2004 um endurnýjun báta hafi skort lagagrundvöll sé ekki sjálfgefið að stefnandi hafi átt rétt á aukinni aflaheimild eins og hann krefjist á grundvelli laga nr. 74/2004. Þau lög byggi aflaheimildir á meðalafla sóknardagabáta fiskveiðiárin frá 2001-2003, sbr. 2. gr. laganna. Stefnandi hafi ekki útskýrt aflaheimildir báts síns með hliðsjón af veiddu aflamagni á hverju ári. Fram hafi komið að veiddur afli á bát stefnanda á við­miðunar­tímabili hans 2003/2004 og 2004/2005 hafi verið töluvert undir afla­heimildum, a.m.k. á tilgreindum tímabilum. Í bréfi Fiskistofu til ríkislögmanns 27. júní 2007 sé getið um það að síðasta árið sem stefnandi hafi veitt í sóknardags­kerfinu 2003/2004 hafi hann veitt 57% af meðalafla sóknarbáta á fiskveiðiárinu 2004/2005 og um 43% af afla þess eina báts sem eftir var í sóknarbátakerfinu 2005/2006. Enn fremur segi í sömu heimild að á fiskveiðiárinu 2005/2006 hafi stefnandi einungis veitt eitt tonn af þorski en annað aflamark hafi verið framselt öðrum. Ýmislegt bendi því til að veiðireynsla stefnanda sé töluvert lægri en aflahlutdeild hans á þeim tímabilum sem um ræði. Eins og áður hafi verið nefnt hafi stefnandi ekki upplýst um viðmið þessi. Hann hljóti sjálfur að bera hallann af því. 

Samkvæmt lögum nr. 74/2004 séu aflamörk miðuð við óslægðan fisk. Ekki sé annað að sjá en að viðmið í matsgerð stefnanda séu öll miðuð við slægðan fisk. Þetta auki ekki á skýrleika málsins og reikningsleg niðurstaða matsgerðar samkvæmt þessu geti ekki verið rétt.

Stefndi mótmæli matsgerð stefnanda í heild sinni. Ekki sé fullnægjandi að miða breytilegan kostnað við mismun á markaðs­verði fisks og markaðsverði aflamarks. Stefndi telji þetta ófullnægjandi viðmið um rekstrarkostnað og alls ónothæft varðandi þriðju matsspurningu og aðalkröfu stefnanda þar sem metnar eru við­bótar­tekjur vegna sóknardaga. Hefði stefnandi fengið úthlutað sóknar­dögum hefði hann þurft að sækja viðkomandi afla sjálfur en í slíku tilfelli sé ekki hjá því komist að miða við breytilegan kostnað stefnanda sjálfs. Þá sé alls óvíst hver afli stefnanda hefði í raun orðið, hefði hann fengið auknar heimildir eða sóknardaga, eins og bent sé á í bréfi Fiskistofu. Enn fremur verði að líta til þess að viðmið um aflamagn, sem matsgerð styðjist við, séu fengin úr greinargerð stefnanda frá 1. mars 2011. Slík viðmið séu ófull­nægjandi sem sönnun. Matsgerðin sé byggð á forsendum sem komið hafi frá stefnanda sjálfum. Dómari meti sönnunargildi matsgerðarinnar og hvert sé innihald hennar.

Í stefnu sé alls staðar gengið út frá svokölluðum brúttólaunum við útreikning tjóns stefnanda. Samkvæmt þessari útfærslu virtist ekkert tillit tekið til þess margvíslega kostnaðar sem óhjákvæmilega hefði fylgt því að halda umdeildum báti til veiða til þess að ná þeim afla sem þar sé miðað við. Augljóst sé að við útreikning meints tjóns þurfi að meta þann kostnað og draga hann frá reiknuðu aflaverðmæti. Engar upplýsingar liggi heldur fyrir frá stefnanda um tekjur af framseldu aflamarki þó að upplýsingar liggi fyrir um umtalsvert framsal aflamarks.

Samkvæmt framansögðu telji stefndi ljóst að sýkna beri hann af öllum kröfum stefnanda vegna skorts á sönnunum. Kröfum stefnanda um vexti og dráttarvexti sé mótmælt, einkum upphafstíma þeirra.

Niðurstaða

Bótakrafa stefnanda er byggð á því að stjórnvaldsákvörðun Fiskistofu frá 10. ágúst 2004, sem staðfest var með úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins 9. desember s.á., um að synja stefnanda um aukna aflahlutdeild á fiskveiðiárunum 2004/2005 og 2005/2006, sé ólögmæt. Tjónið sem stefnandi hafi orðið fyrir vegna þessa telur stefnandi að stefnda beri að bæta honum samkvæmt almennum reglum skaðabóta­réttarins.

Stefnandi vísar til þess að hann hafi enga viðbótaraflahlutdeild fengið vegna endur­nýjunar á bátnum Gumma Valla vegna fiskveiðiáranna 2004/2005 og 2005/2006 sem hann telur að hann hafi átt rétt á samkvæmt bráðbirgða­ákvæði sem bætt var við lög nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða með lögum nr. 74/2004.

Útreikningur á aðalkröfu stefnanda er miðaður við að stefnandi hefði átt að eiga kost á að stunda veiðar 18 sóknardaga, annars vegar á fiskveiðiárinu 2004/2005 og hins vegar á fiskiveiðiárinu 2005/2006. Í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2004 segir að bátar, sem endurnýjaðir hafa verið frá upphafi fiskveiðiársins 2003/2004 en fyrir 28. maí 2004, skuli eiga kost á 18 sóknardögum fiskveiðiárin 2004/2005 og 2005/2006 hvort ár og síðan skuli þeim bátum úthlutað krókaflahlutdeild í upphafi fisk­veiði­ársins 2006/2007 eftir reglum 1. mgr. Varakrafa stefnanda er byggð á því að hann hefði átt að fá ákveðið magn af aflahlutdeild á fiskveiðiárunum 2004/2005 og 2005/2006 sem hann hafi ekki fengið vegna synjunar Fiskistofu um það sem staðfest var með úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins. Þrautavarkrafan er byggð á því að stefnandi eigi vegna þessa rétt á bótum úr höndum stefnda að álitum. Allar kröfurnar eru reistar á því að skilyrði bótaskyldu séu fyrir hendi samkvæmt megin­reglum skaðabótaréttar um skaðabætur utan samninga. Stefnandi telur að stefndi beri skaðabótaábyrgð á tjóninu sem stefnandi hafi orðið fyrir vegna hinnar ólögmætu ákvörðunar Fiskistofu og ráðuneytisins samkvæmt almennum skaða­bóta­reglum, sérstaklega sakarreglunni.

Stefnandi hefur fært rök fyrir því að ólögmætt hafi verið af hálfu sjávarútvegs­ráðuneytisins að synja honum um aukna aflahlutdeild samkvæmt ofangreindu ákvæði í lögum nr. 74/2004, eins og gert var með úrskurðinum. Í röksemdum stefnanda er vísað til þess að ákvæði í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004 um úthlutun krókaflahlutdeildar til sóknardagabáta ætti sér ekki stoð í lögum og því hafi úrskurður ráðuneytisins ekki verið byggður á réttum lagagrundvelli. Í reglu­gerðar­ákvæðinu segir að það teljist endurnýjun báts þegar aðili, sem eigi bát fyrir, fái sér annan bát og flytji allar sóknarheimildir af þeim sem hann átti fyrir til hins.

Þrátt fyrir að fallast megi á framangreindar röksemdir stefnanda um ólögmæti úrskurðarins hefur stefnandi ekki sýnt fram á gegn andmælum stefnda að hann hafi að öðru leyti uppfyllt skilyrði laga um úthlutun viðbótaraflahlutdeildar umrædd fiskveiðiár vegna endurnýjunar bátsins Gumma Valla. Í málinu liggur ekki fyrir að Fiskistofa hafi fengið viðhlítandi upplýsingar frá stefnanda um endurnýjun á bátnum þegar honum var synjað um aukna úthlutun aflaheimilda 10. ágúst 2004. Í gögnum málsins kemur heldur ekki fram að stefnandi hafi veitt sjávarútvegs­ráðuneytinu slíkar upplýsingar þegar ákvörðun Fiski­stofu var staðfest með úr­skurði ráðuneytisins 9. desember s.á. og ráðuneytið synjaði stefnanda jafnframt um leyfi til handfæraveiða með sóknardagatakmörunum. Verður því að leggja til grundvallar við úr­lausn málsins að ósannað sé á hvaða tíma umræddar breytingar fóru fram og hvenær þeim lauk sem skiptir máli varðandi það hvort lagaskilyrði voru fyrir þeirri úthlutun sem stefnandi telur að hann hafi átt rétt á. Þá hefur stefnandi heldur ekki sýnt fram á að hann hefði haft þær viðbótartekjur sem hann telur sig hafa orðið af vegna synjunar á úthlutun við­bótar­aflahlutdeildar og leyfis til veiða með sóknardagatakmörkun. Verður því að telja stað­hæfingar stefnanda um skertar viðbótartekjur ósannaðar.

Með vísan til þessa verður ekki talið að stefnandi hafi sýnt fram á að uppfyllt séu skilyrði fyrir því að stefndi verði talinn bótaskyldur vegna tjóns sem stefnandi telur að hann hafi orðið fyrir er honum var synjað um viðbótarúthlutun af hálfu Fiskistofu og sjárvarútvegsráðuneytisins á þeim tíma sem hann tilgreinir. Samkvæmt því ber að sýkna stefnda af bótakröfum stefnanda í málinu.   

Rétt þykir með vísan til 3. mgr. 130. gr. laga um meðferð einkamála að máls­kostnaður falli niður.

Dóminn kvað upp Sigríður Ingvarsdóttir héraðsdómari.

D Ó M S O R Ð:

Stefnda, íslenska ríkið, er sýknað af kröfum stefnanda, Guðjóns Guðmundssonar, í máli þessu.

Málskostnaður fellur niður.